A preponderância da questão ambiental no Sistema do Tratado da Antártica

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Resumo: Assinado em 1959, o Tratado da Antártica, ao equacionar o conflito diplomático entre os países que, invocando diversas teorias para fundamentar sua pretensão, reivindicavam soberania sobre parcelas do território da Antártica, e aqueles favoráveis ao livre acesso ao continente austral, viabilizou a desmilitarização da região e instituiu a liberdade de pesquisa científica. Permitiu formar, sob sua influência, o que se denominou de Sistema do Tratado da Antártica (STA). A questão ambiental passou a ser o tema preponderante dos tratados, convenções e acordos que integram o STA, exemplificativamente três convenções destinadas a regular o aproveitamento racional de recursos naturais – Convenção para Conservação das Focas Antárticas, Convenção para Conservação dos Recursos Marinhos Vivos da Antártica e a Convenção para Regulação de Atividades sobre Recursos Minerais Antárticos (que não chegou a entrar em vigor). Por fim, o ponto culminante desta evolução foi a adoção do Protocolo sobre Proteção Ambiental do Tratado da Antártica, em 1991, que bane atividades minerais na Antártica e a declara reserva natural, dedicada à paz e à ciência. Concluímos que adquiriu, por força do Protocolo de Madri, a natureza jurídica de reserva natural internacional, inapropriável, portanto, por qualquer estado em particular.


Palavras-chaves: Direito Internacional, Direito Ambiental, Antártica, Sistema do Tratatado da Antártica, Grandes espaços ambientais.


Sumário: Introdução. 1. Reivindicações territoriais sobre o continente antártico. 1.1 Principais reivindicações territoriais. 1.2 Teorias da descoberta, da continuidade da massa geológica e dos setores. 2. O Tratado da Antártica e o STA (Sistema do Tratado da Antártica). 2.1 Origens: o Ano Geofísico Internacional e a Conferência de Washington. 2.2 A evolução do Sistema do Tratado da Antártica. 3. A preponderância da questão ambiental no STA. 3.1 Recursos naturais antárticos: exploração e conservação. 3.2 Principais convenções ambientais do STA. 3.3 O Protocolo sobre Proteção Ambiental do Tratado da Antártica. Conclusão.


Introdução


O presente artigo destina-se a apresentar como necessariamente o Sistema do Tratado da Antártica, do objetivo inicial de disciplinar conflitos diplomáticos resultantes de disputas territoriais sobre o continente antártico, evoluiu para um sistema predominantemente voltado à preservação daquele grande espaço ambiental.


Em que pese a Antártica possua recursos naturais e importância estratégica que a tornaram alvo da disputa de várias nações, o continente gelado merece ser protegido e conservado pela comunidade internacional, e, uma vez constituindo-se em reserva natural destinada à paz e à ciência, não sendo seu território apropriável por qualquer nação. Para demonstrá-lo, analisam-se sumariamente as reivindicações territoriais que opuseram países como a Inglaterra, França, Nova Zelândia, Austrália, Noruega, Chile e Argentina, bem como as teorias que fundamentaram suas pretensões.


Posteriormente, passa-se ao estudo do surgimento do Tratado da Antártica, em 1959, do qual derivou o Sistema do Tratado da Antártica (STA).


Por fim, enfoca-se o dilema entre a exploração e conservação dos principais recursos naturais antárticos, percorrendo as principais convenções ambientais componentes do STA, culminando com o Protocolo sobre Proteção Ambiental do Tratado da Antártica.


1. Reivindicações territoriais sobre o Território Antártico


1.1. Principais reivindicações territoriais


O controle do território antártico foi intensamente disputado, entre os anos de 1908 e 1940, por sete países que, unilateralmente e sob fundamentos diversos, declararam sua soberania sobre parcelas do continente gelado.


O primeiro Estado a reivindicar a soberania antártica foi o Reino Unido, em 1908 (gênese das reivindicações posteriores da Nova Zelândia e da Austrália), seguido pela França (1924), Noruega (1939), Chile e Argentina (1940).


As reivindicações Chilena e Argentina originam-se do entendimento comum nesses dois países de que esses Estados são herdeiros naturais da jurisdição sobre as altas latitudes austrais outrora atribuídos à Espanha pelo Tratado de Tordesilhas, somado ao argumento que a América do Sul e a Antártica constituiriam, em verdade, uma única unidade geográfica e geológica, pugnando “pela existência de uma Antártica Sul-Americana, onde teriam exclusivos direitos soberanos” (FERREIRA, 2009, p. 29).


O território desta Antártica Sul-Americana proclamada por Chile e Argentina se sobrepõe, em grande parte, ao território que o Reino Unido declara como sob sua jurisdição, gerando importante conflito entre esses três Estados.


Em que pese tais reivindicações não sejam reconhecidas pela comunidade internacional, os países territorialistas (Reino Unido, Austrália, Nova Zelândia, França e Noruega) reconhecem mutuamente suas reivindicações, assim como Argentina e Chile em relação às suas próprias reivindicações.


1.2 Teorias da descoberta, da continuidade da massa geológica e dos setores


As razões do não reconhecimento, pela comunidade internacional, das declarações de soberania emitidas pelos países acima citados deve-se, principalmente, à rejeição do pressuposto fundamental sobre as quais se sustentam, ou seja, a de que a massa de terra antártica nada mais é que terra nullius – sujeita à apropriação de qualquer Estado que lá estabelecesse soberania – tendo em vista que os rigores do clima polar tornam extremamente difícil que aqueles territórios sejam ou tenham sido ocupados permanentemente por qualquer dos reivindicantes.


A partir do início da guerra fria, tendo em vista a nova conjuntura internacional, novos atores passaram a interferir na questão, notadamente os Estados Unidos e a então União Soviética.


Segundo REZEK (2007, p.300), as pretensões territoriais sobre o continente antártico podem ser classificadas de acordo com as seguintes teorias: “A teoria dos setores, se aplicada à Antártica, haveria de dividir o continente em inúmeras fatias triangulares resultantes da projeção não só de litorais relativamente próximos – como o do Chile, o da África do Sul e o da Austrália -, mas também de alguns outros situados a enorme distância: o do México, o do Paquistão, até mesmo o da Islândia. Países europeus de tradição navegatória, em especial a Grã-Bretanha e a Noruega, invocaram a teoria da descoberta, enquanto os Estados Unidos preferiam prestigiar a atividade de controle do litoral antártico – embora não formulassem nenhuma reivindicação territorial concreta, nem reconhecessem a validade de qualquer reivindicação alheia. A Argentina aventou, como base de suas pretensões, uma teoria da continuidade da massa geológica.”


2. O Tratado da Antártica e o surgimento do STA (Sistema do Tratado da Antártica)


2.1 Origens: o Ano Geofísico Internacional e a Conferência de Washington


De julho de 1957 a dezembro de 1958 realizou-se o Ano Geofísico Internacional (AGI), evento científico que contou com a participação de 67 países, divididos em duas grandes linhas de pesquisa: espaço exterior e Antártica. No âmbito do AGI, 12 países (África do Sul, Argentina, Austrália, Bélgica, Chile, EUA, França, Japão, Noruega, Nova Zelândia, Reino Unido e União Soviética) estabeleceram estações de pesquisa na Antártica.


Tal evento motivou o então presidente dos Estados Unidos, Dwight Eisenhower, a propor aos demais países que estabeleceram estações antárticas durante o AGI a realização de uma conferência em Washington para a criação de um regime internacional para a Antártica.


A proposta norte-americana continha alguns princípios do que viria a ser o Tratado da Antártica: o não reconhecimento das reivindicações existentes e reserva de direitos quanto à possibilidade de uma futura reivindicação territorial por parte dos EUA; o uso da região somente para fins pacíficos; o Tratado não exigiria renúncia ou reconhecimento de qualquer reivindicação territorial.


A Conferência realizou-se em outubro de 1959, produzindo o chamado Tratado de Washington, assinado em dezembro do mesmo ano e que entrou em vigor a partir de 1961.


Fundamentalmente, o tratado ocupa-se dos seguintes temas: suspende a litigiosidade sobre o território antártico, estabelecendo princípios para reivindicações territoriais e jurisdição (artigos IV,VI, VIII e XI), uso pacífico do continente (artigos I, V e X); promoção de pesquisa científica (artigos II e III); inspeções (artigo VII); questões institucionais e processo de tomada de decisão (artigos IX, XII, XIII e XIV).


Atualmente, 47 países fazem parte do Tratado: África do Sul, Argentina, Austrália, Bélgica, Chile, Estados Unidos, França, Japão, Noruega, Nova Zelândia, Reino Unido e URSS (sucedida pela Federação Russa), Polônia (1961), República Tcheca (1962), Eslováquia (1962), Dinamarca (1965), Holanda (1967), Romênia (1971), Alemanha (1974/1979), Brasil (1975), Bulgária (1978), Uruguai (1980), Papua Nova Guiné (1981), Itália (1981), Peru (1981), Espanha (1982), República Popular da China (1983), Índia (1983), Hungria (1984), Suécia (1984), Finlândia (1984), Cuba (1984), República da Coréia (1986), Grécia (1987), República Democrática e Popular da Coréia (1987), Áustria (1987), Equador (1987), Canadá (1988), Colômbia (1989), Suíça (1990), Guatemala (1991), Ucrânia (1992), Turquia (1996), Venezuela (1999), Estônia (2001), Bielorrússia (2006) e Principado de Mônaco (2008).


2.2 A evolução do Sistema do Tratado da Antártica


Do Tratado da Antártica derivaram outros regimes, constituindo o que atualmente é denominado Sistema do Tratado da Antártica (STA), regulando este grande espaço ambiental.


Neste sentido, observa SOARES (2003, p. 101) que “Na classe dos grandes espaços ambientais, a própria existência de um sistema do tratado sobre a Antártica (expressão oficial empregada, por exemplo: no § 1º do art. 2º do Tratado sobre o Regime Jurídico das Atividades Relativas aos Recursos Minerais da Antártica, de 1988) mostra o acerto de termos criados tal classificação, pois, do contrário, haveria impropriedade de classificar a regulamentação ambiental daquele Continente, pelas peculiaridades jurídicas do mesmo, em qualquer outra categoria. Com efeito, o referido art. 2º § 1º, assim prescreve: ‘A presente Convenção forma parte integrante do Sistema do Tratado sobre a Antártica, que compreende o Tratado sobre a Antártica, as medidas em vigor conforme o Tratado e os diferentes instrumentos jurídicos que lhe são conectados, cujo objetivo principal é o de assegurar que a Antártica seja sempre reservada às exclusivas atividades pacíficas e que não se tornem nem o teatro nem o centro de disputas internacionais’”.


Em que pese não tenha instituído qualquer órgão permanente, o Tratado da Antártica determina que as partes se reúnam periodicamente – Reuniões das Partes Consultivas (Antarctic Treaty Consultative Meetings, ATCMs). Estudo efetuado pelo diplomata Felipe Rodrigues Gomes Ferreira acerca das Recomendações, Medidas, Decisões e Resoluções aprovadas entre 1961 e 2008 pelas ATCMs revela a notável prevalência de tópicos ambientais, inclusive sobre as questões relativas à cooperação científica – tema consagrado no Tratado: “De um total de 377 Recomendações, Medidas, Decisões e Resoluções adotadas pelas ATCMs, um terço (126) versam sobre a Criação e Gestão de Áreas Protegidas. Destas, 63 referem-se a áreas protegidas por sua importância ambiental, mais do que qualquer outra categoria. Somem-se essas 63 às normas sob as categorias Proteção da Fauna & Flora Antárticas (24), Proteção Ambiental (14), Poluição do Mar (10), Avaliação de Impacto Ambiental (7), Gestão e Disposição de Resíduos (6) e temos um total de 124 instrumentos adotados pelas ATCMs (32,89% do total) relacionados a questões ambientais, muito mais do que qualquer outra categoria, quase a soma das três categorias seguintes” (FERREIRA, 2009, p. 60).


Logo, verifica-se que, uma vez superadas as questões territoriais e convencionada a desmilitarização do continente antártico, as partes passaram a ocupar-se, fundamentalmente, de questões ambientais.


3. A preponderância da questão ambiental no STA


3.1 Recursos naturais antárticos: exploração e conservação


Inicialmente, as principais atividades econômicas realizadas em solo antártico foram, indubitavelmente, a caça a focas e a baleias. A indústria baleeira, no século XIX, extraía óleo utilizado para iluminação, lubrificação e como matéria-prima para diversos usos, ao passo que o abate de focas destinava-se a fornecer peles muito apreciadas na época.


No entanto, a exploração predatória e a matança indiscriminada das focas antárticas levaram a espécie à beira da extinção já no século XIX, o que, em contrapartida, tornou o preço das peles ainda mais atrativo para a exploração, considerando a sua raridade, acelerando o processo de extinção.


Séculos de exploração predatória pela indústria baleeira resultaram na sensível diminuição do nível populacional daqueles animais, ocasionando reflexos em toda a cadeia alimentar oceânica austral. Ausentes os grandes predadores, ocorreu a explosão populacional de uma abundante espécie de zooplâncton, o krill, que se constitui na base da cadeia alimentar antártica, sendo o principal alimento de baleias, focas e aves.


Por outro lado, iniciativas de exploração comercial do krill, iniciadas nos anos 60, lideradas principalmente pela então União Soviética e pelo Japão, apontando o krill como o maior recurso pesqueiro do planeta, levaram a comunidade científica internacional a promover estudos acerca de sua viabilidade.


A cautela deu-se pelo fato, já exposto acima, de que a exploração indiscriminada poderia afetar a base de toda a cadeia alimentar antártica, trazendo prejuízos ambientais inestimáveis.


Por fim, a provável existência de consideráveis reservas minerais no continente ártico baseia-se no fato de a Antártica corresponder a 10% das terras emersas do planeta, sendo que, há milhões de anos, esteve efetivamente ligada aos demais continentes Segundo FERREIRA (2009, p. 75), “pela semelhança entre as estruturas geológicas, acredita-se que a maior parte do continente austral esteve ligada ao que hoje são África do Sul, Índia e Austrália – regiões onde é conhecida a existência de jazidas minerais”.


3.2 Principais convenções ambientais do STA


A Convenção para a Conservação das focas Antárticas – CCAS (Londres, 1972), estabeleceu regras protetivas aplicáveis a todas as espécies de focas que habitam a Antártica, criando limites para a caça em alto mar (até o número máximo de abates que não comprometa a população da espécie), além de permissões especiais para matar focas para fins científicos.


Já a Convenção para Conservação dos Recursos Marinhos Vivos da Antártica (CCAMLR), realizada em Camberra, em 1980, entrando em vigor em 1982, estabeleceu importantes inovações, ressaltadas por FERREIRA (2009, p. 71): “Em primeiro lugar, a CCAMLR define “conservação” como “uso racional”, i.e., permite a exploração dos recursos de forma a não comprometer sua utilização contínua – uma clara antecipação do conceito de “desenvolvimento sustentável”, que seria introduzido somente em 1987 pelo Relatório Brundtland, e um enorme contraste com muitos a “abordagem ecossistêmica”, ou seja, ao gerenciar a exploração de determinada espécie, leva em conta não somente sua população (o optimum sustainable yield), mas também o impacto de sua exploração nas espécies que fazem parte de sua cadeia alimentar, buscando proteger assim todo o ecossistema. Além disso, a CCAMLR adota o chamado princípio da precaução, prevenindo contra danos ambientais irreversíveis provenientes de informações incompletas.


A Convenção para Regulação de Atividades sobre Recursos Minerais Antárticos – CRAMRA – foi adotada em junho de 1988 em Wellington, Nova Zelândia, após seis anos de negociações, considerando que o tema, por envolver interesses econômicos importantes e evidentes, é extremamente delicado. Em seus 66 artigos, criava um regime de regulação de atividades minerais na Antártica, antecipando-se à descoberta de jazidas comercialmente exploráveis, adequando questões ambientais e reivindicações territoriais.


A CRAMRA acabou por ser abandonada em 1989. FERREIRA (2009, p. 87) elenca os motivos que resultaram no desmoronamento da Convenção para Regulação de Atividades sobre Recursos Minerais Antárticos: “Por trás do abandono da CRAMRA estava o bem organizado lobby internacional das ONGs ambientalistas, reunidas em torno da rede Antarctic and Southern Ocean Coalition (ASOC, alegadamente reunindo então 150 ONGs em 35 países), razão comum da mudança de posição de Austrália e França, que agora propunham um regime de proteção ambiental que banisse indefinidamente a exploração mineral, declarasse a Antártica uma reserva natural e criasse um arranjo institucional independente das ATCMs”.


3.3 O Protocolo sobre Proteção Ambiental do Tratado da Antártica


Resultado da evolução das negociações internacionais acima descritas, o Protocolo de Madri (1991), declara a área ao sul do paralelo 60ºS “reserva natural, dedicada à paz e à ciência” (Art. II). A proteção do meio ambiente e a importância da Antártica como laboratório privilegiado para pesquisas científicas são afirmados como valores fundamentais para quaisquer considerações ou atividades no continente, que devem ser planejadas e conduzidas de forma a evitar impacto ambiental, priorizando a pesquisa científica (Art. III).


Reflexo direto do naufrágio da Convenção para Regulação de Atividades sobre Recursos Minerais Antárticos, o artigo VII proíbe “qualquer atividade relacionada a recursos minerais, salvo pesquisa científica,” por tempo indefinido, enquanto o Protocolo estiver em vigor.


O Anexo I (voltado para o tema da avaliação de impacto ambiental), estabelece que atividades com impacto ambiental pequeno ou transitório podem ser realizadas livremente na Antártica, desde que avaliadas pelos procedimentos específicos de cada país. Caso o impacto não seja considerado pequeno ou transitório, estabelece procedimentos para a avaliação do impacto ambiental da atividade.


O Anexo II revigora estabelece normas de proteção a fauna e flora antárticas, proibindo: matar, manejar, capturar, molestar ou ferir quaisquer animais; retirar plantas e equipamentos; introduzir espécies não nativas – salvo em situações de emergência ou explicitamente permitidas por autoridade competente – e estende sua proteção a invertebrados e restringir a importação de animais vivos para consumo.


O Anexo III trata da disposição e manejo de resíduos, estabelecendo procedimentos para disposição, armazenamento e remoção de resíduos de forma a minimizar o impacto ambiental das atividades humanas no continente, ao passo que o Anexo IV estabelece normas específicas para prevenção de poluição marítima.


O regime de áreas protegidas da Antártica proibindo ou restringindo o acesso e determinando formas de manejo de Áreas Protegidas, de acordo com Planos de Gerenciamento, é objeto do mais volumoso dos anexos do protocolo, o Anexo V.


Por fim, o Anexo VI, o qual se ocupa do tema da responsabilidade objetiva sobre danos ambientais, não está ainda em vigor.


Conclusão


O continente antártico possui valiosos recursos naturais que despertam o interesse das nações industrializadas na sua exploração, especialmente no que diz respeito às riquezas minerais. Muito embora a exploração dos recursos minerais seja de difícil implementação, considerando os rigores do clima, a espessa camada de gelo que recobre a massa de terra, bem como os meios técnicos atualmente disponíveis, deve a comunidade internacional concentrar esforços na preservação daquele grande espaço ambiental, evitando futuras disputas pela sua posse.


O surgimento do Sistema do Tratado da Antártica possibilitou o regramento do tratamento dispensado pela comunidade internacional ao último continente intocado do planeta. Como decorrência de relacionar-se a um grande espaço ambiental, tão complexo quanto frágil, o STA adquiriu, no decorrer de sua evolução, feição predominantemente ambiental, reconhecendo-se o Protocolo de Madri, celebrado em 1991, como o ápice desse processo.


Ademais, a preponderância da questão ambiental sobre a questão econômica verifica-se claramente na definição de conservação como uso racional, pela Convenção para Conservação dos Recursos Marinhos Vivos da Antártica. Constitui-se, portanto, em bem natural destinado à preservação, cuja exploração deva ser realizada dentro de limites previamente fixados que possibilitem sua manutenção e não afetem o equilíbrio ecológico.


Por fim, podemos afirmar que quando se reconhece que a área ao sul do paralelo 60ºS constitui-se em “reserva natural, dedicada à paz e à ciência” (Art. II do Protocolo de Madri), retira-se o lastro que fundamenta eventuais as reivindicações territoriais sobre a Antártica.


Logo, ao argumento de que as reivindicações territoriais devam ser rejeitadas sob o fundamento de que o continente antártico constitui-se em terra nulius, soma-se o argumento de que adquiriu, por força do Protocolo de Madri, a natureza jurídica de reserva natural internacional, inapropriável, portanto, por qualquer estado em particular.


 


Referências Bibliográficas

FERREIRA, Felipe Rodrigues Gomes. O Sistema do Tratado da Antártica: evolução do regime e seu impacto na política externa brasileira. Brasília: Fundação Alexandre de Gusmão, 2009.

REZEK, Francisco. Direito Internacional Público. 10 ed. São Paulo: Saraiva. 2007.

SOARES, Guido Fernando Silva Soares. Direito Internacional do Meio Ambiente. 2ª ed. São Paulo: Atlas, 2003.

Informações Sobre o Autor

Carlos Eduardo Antunes de Lima

Bacharel em Direito. Aluno da pós-graduação lato sensu em Direito Ambiental da Universidade Federal de Pelotas. Técnico Judiciário Federal, lotado no Juizado Especial Federal Cível de Pelotas.


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