Efeitos da não-conversão em lei da Medida Provisória nº 790/2017

Resumo: este artigo tem como objetivo analisar as repercussões práticas da não-conversão em Lei da Medida Provisória nº 790/2017, com ênfase na Legislação de Direito Minerário.

Palavras Chave: MP nº 790/2017. Caducidade. Código de Mineração. Legislação Mineral. Direito Minerário. DNPM. ANM.

Sumário: 1. Introdução. 1.1. Breve resumo sobre a medida provisória nº 790/2017; 1.2. Interpretação do STF sobre o art. 62, §§ 3º e 11 da CR/1988. 2. Comparativo – legislação anterior x redação conferida pela MP nº 790/2017. 2.1. Art. 14, §§ 4º e 5º. 2.2. Art. 19 e §§. 2.3.    Art. 22, III. 2.4. Art. 22, VI. 2.5. Art. 29, parágrafo único. 2.6. Arts. 44, 45 e 46. 3. Conclusão. Referências.

1. INTRODUÇÃO.

1.1. Breve resumo sobre a medida provisória nº 790/2017

No dia 26 de junho de 2017, foi publicada a Medida Provisória nº 790/2017, que promoveu diversas alterações no Código de Mineração (Decreto-Lei nº 227, de 28 de fevereiro de 1967).

Resumidamente, a referida MP tinha como objetivo modernizar a legislação mineral no país, por meio da criação de novos mecanismos e procedimentos referentes à interação entre o Poder Público e as empresas mineradoras.

No mesmo dia, foi publicada a Portaria DNPM nº 70.590/2017[i], que regulamentou os dispositivos do Código de Mineração alterados pela MP nº 790/2017 e revogou os dispositivos da Consolidação Normativa do DNPM (Portaria nº 155/2016[ii]) que conflitavam com a Medida Provisória.

A referida MP, no entanto, não foi convertida em Lei e perdeu sua eficácia no dia 28 de novembro de 2017.

Em 21 de dezembro de 2017, foi publicada a Portaria DNPM nº 70.948/2017[iii], que revogou a Portaria nº 70.590/2017 e expressamente repristinou os dispositivos da Consolidação Normativa do DNPM por ela revogados.

Haja vista a caducidade da Medida Provisória, cabia ao Congresso Nacional editar Decreto Legislativo disciplinando as relações jurídicas ocorridas durante sua vigência, conforme determina o art. 62, §3º, da CR:

“Art. 62. Em caso de relevância e urgência, o Presidente da República poderá adotar medidas provisórias, com força de lei, devendo submetê-las de imediato ao Congresso Nacional. […]

§ 3º As medidas provisórias, ressalvado o disposto nos §§ 11 e 12 perderão eficácia, desde a edição, se não forem convertidas em lei no prazo de sessenta dias, prorrogável, nos termos do § 7º, uma vez por igual período, devendo o Congresso Nacional disciplinar, por decreto legislativo, as relações jurídicas delas decorrentes.”

Em resumo, o Congresso dispunha do prazo de 60 (sessenta) dias, contados a partir de 28 de novembro de 2017 (observado o recesso parlamentar), para disciplinar, por meio de Decreto Legislativo, as relações ocorridas durante a vigência da MP.

Este prazo findou-se no dia 09 de março de 2018, sem que o referido ato normativo fosse editado.

Assim, trata-se de hipótese de aplicação do art. 62, §11, da CR, que determina que, na hipótese de inércia do Congresso Nacional, as relações jurídicas constituídas e decorrentes durante a vigência da medida provisória serão por ela regidas.

Veja-se, a seguir, o dispositivo Constitucional:

“Art. 62. […]

§ 11. Não editado o decreto legislativo a que se refere o § 3º até sessenta dias após a rejeição ou perda de eficácia de medida provisória, as relações jurídicas constituídas e decorrentes de atos praticados durante sua vigência conservar-se-ão por ela regidas.”

O presente artigo tem como objetivo analisar as principais consequências da não-conversão em Lei da Medida Provisória nº 790/2017, bem como as suas repercussões práticas nos processos minerários por ela afetados.

1.2. Interpretação do STF sobre o art. 62, §§ 3º e 11 da CR/1988.

Sobre a matéria, ressalte-se que, recentemente, o Supremo Tribunal Federal proferiu relevante decisão a respeito da interpretação do art. 62, § 11, da CR/1988.

Trata-se do julgamento da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental / ADPF nº 216/2006, ocorrido em 14 de março de 2018. A ação foi impetrada por entidades do setor aduaneiro e dizia respeito à perda da eficácia da MP nº 320/2006.

A controvérsia versava sobre a criação, pela Medida Provisória, de uma licença simplificada para a exploração de serviços de movimentação e armazenagem de mercadorias em Centros Logísticos e Industriais Aduaneiros (CLIA). Anteriormente à medida, exigia-se que as mesmas atividades fossem realizadas em Portos Secos, mediante licitação.

Com a caducidade da MP, questionou-se: (i) se somente os requerimentos de licenciamento simplificado protocolados e avaliados dentro da vigência da MP seriam por ela regidos; ou (ii) se o mero protocolo do requerimento dentro do prazo da MP ensejava a aplicação do seu texto, mesmo que a sua apreciação ocorresse após a perda da sua eficácia.

Assim, por meio daquela ADPF, pedia-se que a Medida Provisória só fosse aplicada aos casos em que o requerimento de licenciamento houvesse sido formulado e deferido pela autoridade competente durante sua vigência, mas não para aqueles casos apenas protocolados, porém não apreciados.

No julgamento, o STF, por maioria, deu provimento à ADPF, para limitar a vigência da MP aos requerimentos efetivamente protocolados e aprovados durante a sua vigência.

Este julgamento, portanto, é um importante indicativo de como se comportará o Poder Judiciário com relação à interpretação do art. 62, § 11, da Constituição, nos casos de medidas provisórias cuja eficácia se perdeu em virtude de rejeição ou caducidade.

2. COMPARATIVO – LEGISLAÇÃO ANTERIOR X REDAÇÃO CONFERIDA PELA MP Nº 790/2017

Alerte-se, entretanto, que este artigo cingir-se-á a tecer considerações sobre as principais questões práticas decorrentes da não-conversão em Lei da MP nº 790/2017, com ênfase na Legislação Mineral, sem se aprofundar nos aspectos constitucionais atinentes à matéria.

Propõe-se, portanto, a comparação das redações dos principais dispositivos do Código de Mineração alterados pela Medida Provisória nº 790/2017, para que se estabeleça qual norma vigorava antes e durante a vigência da MP, e qual norma passou a vigorar a partir da caducidade da Medida.

De forma genérica, com base nos dispositivos constitucionais supratranscritos e da sua interpretação pelo STF, pode-se dizer que a sistemática normativa anterior à MP nº 790/2017 deve ser aplicada aos atos praticados antes de 26 de junho de 2017 e depois de 28 de novembro de 2017.

Por outro lado, a redação conferida pela MP nº 790/2017 a estes dispositivos deve ser aplicada às relações jurídicas constituídas no período compreendido entre 26 de julho de 2017 e 28 de novembro de 2017.

Resumidamente, a vigência das referidas normas pode ser apontada por meio do seguinte quadro:

A despeito da aparente singeleza da interpretação dos dispositivos acima transcritos, diversos autos de infração têm sido lavrados pelas Superintendências Regionais do Departamento Nacional de Produção Mineral / DNPM (atual Agência Nacional de Mineração / ANM[iv]) com base em entendimentos equivocados das referidas determinações constitucionais.

Por este motivo, passa-se a analisar as principais alterações práticas promovidas pela MP nº 790/2017 no Código de Mineração, bem como os efeitos da sua não-conversão em Lei aos processos minerários em andamento.

2.1. Art. 14, §§ 4º e 5º

Como se vê, tratava-se de dispositivo autoaplicável, que não dependia de regulamentação por ato do DNPM (ANM).

Pelo quadro comparativo, vislumbra-se que, no período de vigência da MP nº 790/2017, permitiu-se que, entre o término da fase de pesquisa e a apresentação do plano de aproveitamento econômico, o minerador, por meio de simples comunicação a DNPM, promovesse a continuidade aos trabalhos, com vistas à conversão dos recursos medidos ou indicados em reservas provadas ou prováveis.

Dessa forma, caso a comunicação e a continuidade dos trabalhos tenha se dado no período compreendido entre 26 de julho e 28 de novembro de 2017, não há de se falar em qualquer tipo de irregularidade.

Ressalte-se que, caso a comunicação tenha se dado dentro do prazo acima indicado, por força da redação dada pela MP nº 790/2017 ao parágrafo 4º do art. 14 do Código de Mineração, é direito do minerador de finalizar os trabalhos sem ser autuado, mesmo depois da perda da eficácia da MP.

Pelo mesmo raciocínio, o titular do direito minerário que realizou a comunicação e deu seguimento aos trabalhos (com base no § 4º) tem o dever apresentar os dados obtidos ao DNPM quando da protocolização do plano de aproveitamento econômico (por força do § 5º).

2.2. Art. 19 e §§

Verifica-se que se trata de dispositivo que demandava regulamentação por ato do DNPM, o que ocorreu por meio da Portaria DNPM nº 70.590, com vigência a partir de 26 de julho de 2017, que assim dispunha em seu art. 1º:

Art. 1º Os arts. 83, 88, 126, 128, 172, 173, 176, 184, 185, 193, 196, 197 e 216 da Consolidação Normativa do DNPM, aprovada pela Portaria nº 155, de 12 de maio de 2016, passam a vigorar com as seguintes redações:

"Art. 83. Os recursos interpostos com fundamento no art. 19 do Código de Mineração contra o indeferimento de requerimento de pesquisa e de requerimento de prorrogação do prazo da autorização de pesquisa serão apreciados pelo Diretor-Geral, depois de exercido juízo de retratação pela autoridade delegada, se não reconsiderada a decisão recorrida."

Dessa forma, tem-se que, no período de vigência da MP nº 790/2017, suprimiu-se o direito de o titular do direito minerário formular pedido de reconsideração no prazo de 60 (sessenta) dias (na hipótese de indeferimento do pedido de autorização de pesquisa ou de sua renovação).

Da mesma forma, naquele período, revogou-se a previsão de recurso para o Ministro das Minas e Energia contra o despacho que indeferisse o pedido de reconsideração, no prazo de 30 (trinta) dias, contados da publicação do despacho no Diário Oficial da União (§1º).

Revogaram-se, ainda, os dispositivos constantes nos §§ 2º e 3º do art. 19, que dizem respeito à autorização de pesquisa superveniente na sistemática anterior à MP nº 790/2017.

Assim, tem-se que, no período de 26 de julho e 28 de novembro de 2017, a sistemática recursal consistiu, basicamente, na previsão de um único recurso, no prazo de 30 (trinta) dias, contra a decisão que indeferisse o requerimento de autorização de pesquisa ou o requerimento de prorrogação do seu prazo. Note-se que, naquele período, o prazo deveria ser contado da data de intimação do interessado – e não da publicação no Diário Oficial, como acontecia na sistemática anterior.

Com a caducidade da MP nº 790/2017, voltou a ter validade a redação anterior do art. 19 do Código de Mineração.

Dessa forma, o titular do direito minerário passou a contar novamente com a possibilidade de interpor pedido de reconsideração (com efeito suspensivo) no prazo de 60 (sessenta dias), conforme dispõe o caput do art. 19. Da decisão que indeferir o pedido de reconsideração, o minerador tem a prerrogativa de interpor recurso ao Ministro de Minas e Energia no prazo de 30 (trinta) dias (conforme lhe faculta o § 1º), recurso este que sustará a tramitação de requerimento de autorização de pesquisa superveniente (§ 2º) e que, caso provido, ensejará o indeferimento destes requerimentos (§3º).

2.3. Art. 22, III

Verifica-se que o dispositivo alterado necessitava de regulamentação, o que ocorreu por meio da Portaria DNPM nº 70.590, com vigência a partir de 26 de julho de 2017, que, em seu art. 1º, assim dispunha:

“Art. 1º Os arts. 83, 88, 126, 128, 172, 173, 176, 184, 185, 193, 196, 197 e 216 da Consolidação Normativa do DNPM, aprovada pela Portaria nº 155, de 12 de maio de 2016, passam a vigorar com as seguintes redações:[…]

"Art. 88. O prazo de vigência da autorização de pesquisa será de 2 (dois) a 4 (quatro) anos, consideradas as características especiais da situação da área e da pesquisa mineral objetivada." […]”

Questiona-se, aqui, qual o regramento a ser observado no caso de uma Autorização de Pesquisa ter sido concedida pelo prazo de 2 a 4 anos, durante a vigência da Medida Provisória cuja eficácia se perdeu.

Para solucionar a questão, é necessário determinar qual a natureza jurídica da Autorização de Pesquisa. Para tanto, pede-se vênia para se citar os seguintes trechos, de autoria do professor Antônio Carlos de Moraes[v]:

“O Código de Mineração usa o vocábulo “autorização” para nominar o consentimento para pesquisa mineral. Entretanto, esse título minerário não apresenta as características da autorização clássica do Direito Administrativo: unilateralidade e discricionariedade. A autorização clássica é precária, pode ser revogada por oportunidade e conveniência da Administração que, nos limites de sua discricionariedade, tem também a faculdade de negar o requerimento do particular”.

De acordo com o mesmo raciocínio, prossegue o doutrinador:

“O consentimento de pesquisa é ato vinculado e definitivo. A partir do requerimento prioritário, o minerador terá direito subjetivo à obtenção do Alvará de Pesquisa. Caso os trabalhos de pesquisa indiquem a existência de jazida mineral, terá direito à aprovação do seu relatório final de pesquisa e obtenção do Alvará de Lavra.”

Em se tratando de ato vinculado e não precário, verifica-se, portanto, que a despeito da ampla utilização do termo “autorização de pesquisa”, o ato mais de aproxima de uma licença[vi].

Em se aproximando de uma licença, tem-se que se trata de um direito subjetivo do interessado, “razão pela qual a administração não pode negá-la quando o requerente satisfaz todos os requisitos legais para a sua obtenção e, uma vez expedida, traz a presunção de definitividade. Sua invalidação só pode ocorrer por ilegalidade na expedição do alvará, por descumprimento do titular na execução da atividade ou por interesse público superveniente, caso em que se impõe a correspondente indenização[vii]”.

Feitas essas ponderações, passa-se às hipóteses possíveis a este respeito.

Com relação a pedidos de autorização realizados anteriormente à alteração promovida pela MP nº 790/2017, mas cuja análise se concluiu durante a vigência da referida Medida, tem-se que estes devem ser analisados sob a ótica da legislação anterior, em respeito aos princípios da legalidade e da segurança jurídica. 

Lado outro, na hipótese de pedidos de autorização de pesquisa realizados e concedidos durante a vigência da MP nº 790/2017, deve prevalecer o prazo não inferior a dois anos, nem superior a quatro anos, permitida uma única prorrogação, por força do art. 62, § 11 da Constituição. Eventuais autorizações concedidas com base no art. 22, III, são atos jurídicos perfeitos, gozando da proteção jurídica atinente a tais atos.

Com relação aos requerimentos de pesquisa realizados durante a vigência da MP, mas não apreciados antes de 28 de novembro de 2017, tudo indica que prevalecerá o entendimento de que deve ser aplicada a legislação anterior (conforme entendimento que prevaleceu no STF no julgamento da ADPF nº 216).

Com relação aos pedidos formulados depois da caducidade da MP, não há dúvidas de que voltou a prevalecer a redação anterior do Código de Mineração, que prevê a autorização de pesquisa por prazo não inferior a um ano, nem superior a três anos, permitidas diversas prorrogações, a critério do DNPM (ANM).

Frise-se que, em virtude da perda da eficácia da MP nº 790/2017, a Portaria nº DNPM nº 70.590/2017 foi revogada pela Portaria nº 70.948, de 21 de dezembro de 2017, que expressamente revigorou os dispositivos normativos anteriormente revogados. 

2.4. Art. 22, VI

O dispositivo previa a sua regulamentação por meio de ato do DNPM – o que não ocorreu.

Desta forma, tem-se que, nas hipóteses de concessão do alvará na forma do art. 22, III, pelo prazo de 2 a 4 anos, não poderá ser exigida do seu titular a apresentação do relatório bianual de progresso da pesquisa. Tampouco será exigida a multa na hipótese de não apresentação ou de apresentação intempestiva.

Dada a ausência de regulamentação durante a vigência da MP nº 790/2017, quaisquer autos de infrações sobre a matéria devem ser considerados, portanto, nulos.

2.5. Art. 29, parágrafo único

 Como se verifica, a redação conferida pela MP nº 790/2017 à norma era autoaplicável, não dependendo de regulamentação pelo DNPM (ANM).
 

Pelo quadro comparativo, verifica-se que, no período de vigência da MP nº 790/2017, afastou-se a obrigatoriedade de comunicação ao DNPM (ANM) do “início ou reinício, bem como as interrupções de trabalho”.

Em outras palavras, no período compreendido entre 26 de julho e 28 de novembro de 2017, desobrigou-se o titular do direito minerário de realizar as referidas comunicações à Autarquia.

Ressalte-se que a desobrigação atingiu também eventuais prazos que começaram a correr na sistemática da situação jurídica anterior (antes de 26/07/2017), mas esgotaram-se na sistemática da MP nº 790/2017.

A título exemplificativo: imagine-se que o minerador tenha iniciado algum trabalho de pesquisa mineral no dia 15 de julho de 2017 (sistemática anterior). Nesta hipótese, o prazo para a comunicação de início dos trabalhos (60 dias) esgotar-se-ia no dia 15 de setembro de 2017 (sistemática da MP). Nesse caso, por força do art. 62, §11 da Constituição, deve-se aplicar a redação conferida ao parágrafo único do art. 29 pela Medida Provisória nº 790/2017, que desobrigou o minerador a apresentar a referida comunicação.

Dessa forma, quaisquer autos de infração lavrados no decorrer da vigência da MP (ou, ainda, lavrados depois da sua perda de eficácia, mas referentes a atos ocorridos durante a sua vigência) deverão ser considerados nulos, por manifesta ausência de previsão legal que obrigasse o minerador a realizar a comunicação naquele período.

2.6. Arts. 44, 45 e 46

Os referidos artigos foram revogados pela Medida Provisória nº 790/2017.

Dessa forma, no período compreendido entre 26/07/2017 e 28/11/2017, não era necessário: (i) solicitar ao DNPM a imissão de posse dentro de noventa dias, contados da emissão da portaria de lavra (art. 44, caput); (ii) recolher o emolumento específico (art. 44, § único); (iii) proceder-se à demarcação da área (art. 45). Restou inviabilizado, ainda, o recurso de que trata o art. 46.

A este respeito, quaisquer autos de infração lavrados na constância da vigência da MP nº 790/2017, ou depois da perda da sua eficácia (de forma retroativa), deverão ser considerados nulos.

Com a caducidade da Medida Provisória, tem-se que as exigências constantes dos referidos dispositivos voltaram a ser obrigatórias.

3. CONCLUSÃO

O presente artigo abordou, sem pretensão de se esgotar a matéria, os efeitos da não conversão em Lei da Medida Provisória nº 790/2017 sobre os principais dispositivos da legislação mineral por ela afetados.

Em resumida síntese, conclui-se que a sistemática normativa anterior à MP nº 790/2017 deve ser aplicada aos atos praticados antes de 26 de junho de 2017 e depois de 28 de novembro de 2017, enquanto a redação conferida pela MP nº 790/2017 deve ser aplicada às relações jurídicas constituídas entre 26 de julho de 2017 e 28 de novembro de 2017.