El papel del Ministerio Fiscal en el proceso penal español

Entre
los diversos sujetos, autoridades y entidades que intervienen directa o
indirectamente en todo proceso penal, cobra un singular papel en el
ordenamiento jurídico español la figura del Ministerio
Fiscal, órgano público instituido por el Estado para el ejercicio del “ius
puniendi”.

Un adecuado análisis del
alcance y contenido de las funciones que en el proceso penal ostenta el
Ministerio Fiscal ha de conducir a establecer un doble orden expositivo que,
comenzando con el estudio de la naturaleza jurídica de esa autoridad, prosiga
después con una detallada reflexión de las diversas manifestaciones de la
actuación del Fiscal en todo proceso penal.

I.– La naturaleza jurídica
del Ministerio Fiscal español

Frente
al denominado como principio inquisitivo (en el que el Juez fallaba cada delito
enjuiciado con base en los resultados de la investigación que él mismo había
practicado), el proceso penal español se caracteriza por la aplicación del principio acusatorio, consistente en que para que se
abra un proceso y se dicte sentencia es preciso que exista una acusación
formulada por el ministerio público (el Fiscal) o por una acusación particular
(con base en el derecho a la acción pública otorgada a cualquier ciudadano por
el artículo 125.1 de la Constitución Española y por el artículo 101 de la Ley de Enjuiciamiento
Criminal), en que sean distintas las funciones de acusar y juzgar. Ambas son
funciones públicas, pero en virtud del principio
acusatorio el Estado no puede acusar y juzgar al mismo tiempo a través de sus
órganos y funcionarios.

Fruto
de la aplicación del referido principio procesal, al
Ministerio Fiscal se le atribuye un significativo protagonismo a través del
ejercicio de la acción penal en defensa de los intereses de la colectividad.

La
controversia surge a la hora de definir la naturaleza jurídica en que el Fiscal
actúa, no sólo en el proceso penal, sino en cualquier otra situación prevista
por las leyes.

A
este respecto, las diversas teorías que se han barajado para responder a esta
interrogante, suelen descansar en dos de carácter antagónico:

a)
Por un lado, se sitúa la teoría que establece que el Ministerio Fiscal es un
órgano del poder ejecutivo.

b)
Por otro lado, se sitúa la tesis que califica al Ministerio Fiscal como una
magistratura postulante, integrada en el Poder Judicial.

a)
La teoría que mantiene el carácter del Ministerio
Fiscal como órgano dependiente del Poder Ejecutivo se apoya, sobre todo, en el
nombramiento que el Gobierno hace del Fiscal General del Estado, autoridad que
no se considera incluida en el Consejo General del Poder Judicial y que ostenta
unas amplias facultades de dirección sobre todos los funcionarios que conforman
las plantillas de fiscales a través del dictado de instrucciones mediante
Circulares.

Esta
situación es una lógica consecuencia de la aplicación de los principios de
unidad y dependencia, recogidos en los artículos 2º.1,
22 y 23 del Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal, aprobado en virtud de la Ley de 30 de diciembre de
1981.

b)
La tesis que defiende el carácter del Ministerio
Fiscal como una magistratura postulante, señala que la administración de
justicia se escinde en dos funciones: una de carácter decisoria (atribuida a
los jueces y tribunales); y otra de carácter postulante (atribuida al Ministerio
Fiscal).

Para
ratificar esta idea, los partidarios de esta teoría
aluden a que el Ministerio Fiscal se encuentra regulado en el Titulo VI de la Constitución
Española de 1978 (Título dedicado al Poder Judicial), y no en
el Título IV (relativo al Gobierno y a la Administración),
siéndoles de aplicación el mismo sistema de incompatibilidades, prohibiciones,
derechos y deberes que el de los miembros de la carrera judicial.

También
se afirma la estricta sujeción a la legalidad que debe presidir la actuación de
los fiscales, con independencia de los intereses que en cada caso pudiesen
convenir al Gobierno de turno, de conformidad con los principios de legalidad e
imparcialidad expuestos en los artículos 6º y 7º del
Estatuto Orgánico de 1981.

En
realidad, ninguna de las dos tesis formuladas responden acertadamente a las
dudas que sobre la naturaleza jurídica del Ministerio
Fiscal se mantienen en la actualidad.

La
lectura del artículo 124 de la Constitución
Española, del artículo 435 de la Ley Orgánica
del Poder Judicial y del Estatuto Orgánico aprobado en 1981 parece conferirle
un estatuto jurídico intermedio, en el sentido de que no puede considerarse
como una magistratura postulante, ni como un órgano dependiente del Gobierno,
aunque las funciones que se le encomiendan legalmente le hacen situarse en una
órbita próxima al ámbito jurisdiccional.

No
obstante, no puede olvidarse la clara dependencia jerárquica a que obedece la
estructura interna del Ministerio Fiscal español, que
tiene su principal manifestación en la ya apuntada potestad que tiene el Fiscal
General del Estado para impartir a sus subordinados órdenes e instrucciones
referentes a su servicio y al ejercicio de sus funciones, cuyo incumplimiento
puede acarrear el apartamiento del conocimiento de cada proceso, por parte del
fiscal disconforme (una vez seguido el procedimiento previsto en los artículos
24 y siguientes del Estatuto Orgánico de 1981).

II.– El papel del
Ministerio Fiscal en el Derecho Proceso Penal español

II.1. Concepto de parte en
el proceso penal español

La Ley
de Enjuiciamiento Criminal española denomina en varios de sus preceptos a las
personas que intervienen en el proceso penal como “partes”. Sin embargo, esta
noción no es pacífica, habida cuenta de que en dicho proceso las personas que
intervienen no ejercitan una acción que corresponda a un derecho subjetivo cuya
titularidad ostenten, ya que el “ius puniendi” tan sólo corresponde al Estado.

A
este problema se suma que en el proceso penal español no existe la igualdad
entre los sujetos que intervienen en él, como sucede en la jurisdicción civil.
Ese desequilibrio se comprueba en que a lo largo de toda la instrucción del sumario el Fiscal actúa en una posición predominante en
el proceso, con objeto de que pueda acarrear pruebas frente al reo que, aunque
puede aportar las pruebas de descargo que estime convenientes, puede desconocer
la marcha de la actividad instructora si el Juez ha declarado secreto el
sumario.

Para
salvar estas dificultades la doctrina habla de partes en sentido formal,
considerando como tales quienes tienen capacidad para intervenir en el proceso.
Esa intervención es absolutamente necesaria en el proceso penal español al
configurarse bajo el principio acusatorio.

Con
esta idea, dentro del proceso penal se distinguen dos
grandes categorías de partes: por un lado, las partes acusadoras y, por otro
lado, las partes acusadas.

Se
consideran partes acusadoras el Ministerio Fiscal, el acusador particular, el
acusador privado y el actor civil.

Son
partes acusadas el inculpado, el responsable civil y el responsable civil
subsidiario.

Dentro
de las partes acusadoras ostenta un papel prioritario el Ministerio Fiscal.

II.2. El Ministerio Fiscal
español ante el proceso penal

A.– Aspectos generales.

El
importante papel que desempeña el Ministerio Fiscal en el proceso penal español
es una consecuencia de las funciones genéricas que le atribuye el artículo
124.1 de la Constitución Española de 1978 en donde se afirma
que “el Ministerio Fiscal tiene por misión promover la acción de la justicia en
defensa de la legalidad, de los derechos de los ciudadanos y del
interés público tutelado por la
Ley, de oficio o a petición de los interesados, así como
velar por la independencia de los Tribunales y procurar ante éstos la satisfacción
del interés social”.

Esta
declaración constitucional se traduce, en el ámbito del
proceso penal, en las competencias que le otorga el artículo 3º.4 del Estatuto
Orgánico del Ministerio Fiscal de 1981, en donde se le atribuye poder ejercitar
las acciones penales y civiles dimanantes de delitos y faltas, pudiendo
oponerse a las ejercitadas por otros cuando proceda, sin perjuicio de otras
funciones relativas a la protección, defensa y representación de menores e
incapacitados (artículo 3º.7); la prestación del auxilio judicial internacional
previsto en las normas, tratados y convenios internacionales (artículo 3º.14);
etc…

Resulta
evidente, por lo tanto, que la función primordial del
Ministerio Fiscal en el proceso penal es la de ejercitar la acción pública en
todos los casos de delitos y faltas (como también señala el artículo 105 de la Ley de Enjuiciamiento
Criminal), exceptuándose aquellas cuya persecución requieran la presentación de
una querella por los particulares (supuestos de delitos de calumnia o injuria),
o se encuentren condicionados a una previa denuncia por el interesado (por
ejemplo, en los supuestos de delitos contra la libertad sexual).

En
todos estos casos el Ministerio Fiscal actúa formalmente como parte, aunque
materialmente representa el interés general de realización de la justicia, por
lo que no está obligado a sostener la acusación si no entiende que hay base
para ello. Además, debe tener en cuenta todas las circunstancias concurrentes
en el hecho penal, tanto favorables como desfavorables para el presunto
responsable (principio recogido en el artículo 2º de la Ley de Enjuiciamiento
Criminal).

Para
el cumplimiento de las funciones de ámbito penal y de otra naturaleza, el
artículo 4º del Estatuto Orgánico de 1981 atribuye al
Ministerio Fiscal una serie de atribuciones, entre las que destacan la
posibilidad de pedir información y de poder supervisar el estado de cualquier
procedimiento judicial; visitar en cualquier momento los centros o
establecimientos de detención, penitenciarios o de internamiento de cualquier
clase de su territorio, examinando los expedientes de los internos; requerir el
auxilio de autoridades y agentes de toda clase; dar órdenes e instrucciones a
los funcionarios de la policía judicial; etc…

B.– Aspectos concretos.

Con
carácter general ha de señalarse que la intervención del
Ministerio Fiscal en el proceso penal es muy variada, atendiendo a la etapa o
fase del procedimiento, aunque siempre siendo considerado como autoridad
pública, con capacidad y legitimación procesal propia.

Dentro
del ordenamiento jurídico español, se reconocen en la
actualidad una serie de procesos penales generales y especiales que, a modo de
resumen, pueden sistematizarse en tres tipos de procesos penales ordinarios: el
procedimiento normal en caso de delitos castigados con penas superiores a nueve
años de privación de libertad; el procedimiento abreviado para determinados
delitos y los procesos por faltas penales.

Dentro de los procesos mencionados, haremos un
breve resumen de los dos primeros, teniendo en cuenta el destacado papel
protagonista que en los mismos ostenta el Ministerio Fiscal, frente al sistema
instaurado en los juicios de faltas, en donde el Fiscal debe ser citado siempre
que la falta sea perseguible de oficio o esté condicionada a la presentación de
denuncia (artículos 962 y 963 de la
Ley de Enjuiciamiento Criminal).

–
Procedimiento penal ordinario –

Siguiendo
las distintas fases del proceso penal ordinario, las
principales manifestaciones de la actuación del Ministerio Fiscal se concretan
en las siguientes:

1-
En las actuaciones e investigaciones preliminares el Fiscal puede recibir
denuncias, elevándolas a la autoridad judicial o decretando su archivo cuando
no encuentre fundamentos para ejercitar acción alguna (notificando en este
último caso la decisión al denunciante), así como ordenar la detención
preventiva del presunto responsable de un hecho
punible.

Igualmente
y, para el esclarecimiento de los hechos denunciados o que aparezcan en los
atestados policiales de los que conozca, puede llevar a cabo u ordenar aquellas
diligencias para las que esté legitimado según la Ley de Enjuiciamiento Criminal
(por ejemplo, artículos 283, 284 y 287 a 290), siempre que no supongan la adopción
de medidas cautelares o limitativas de derechos.

2-
Durante la instrucción del sumario el Fiscal puede
realizar los actos que le permitan la interposición, en su día, de la
pretensión punitiva, valiéndose para ello de la querella (artículo 271 de la Ley de Enjuiciamiento
Criminal), lo que refuerza su carácter de parte. No obstante, no necesita
interponer una querella para intervenir en el sumario ya que el artículo 306 de
la Ley de
Enjuiciamiento Criminal le concede esa potestad con independencia de aquella en
virtud de la función inspectora que se le atribuye en su formación.

Dentro
de esta fase el Ministerio Fiscal goza de una serie de facultades entre las que
caben destacar que podrá proponer al Juez de Instrucción la práctica de
diligencias de comprobación del delito y averiguación
del delincuente (cuya denegación podrá ser recurrida); puede solicitar que si
el delito fuese público, el sumario se declare secreto para las partes
personadas por un tiempo no superior a un mes; podrá trasladarse al lugar en
que se suponga cometido el delito para contribuir con el Juez al
esclarecimiento de los hechos; puede intervenir en todas las diligencias de
enajenación de los bienes entregados en concepto de fianzas; etc…

Para
llevar a cabo todas estas funciones podrá asistir personalmente al Juzgado de
Instrucción competente en cada caso o bien actuar desde su propia sede.

3-
Dentro de la denominada fase intermedia del proceso,
el Fiscal examinará si, a la vista de las actuaciones practicadas, existe base
suficiente para la admisibilidad del juicio oral sobre el delito enjuiciado.

Cuando
no exista acusador particular y el Fiscal considere que en el sumario se han
reunido los suficientes elementos para hacer la calificación de los hechos y
poder entrar en el juicio oral, lo hará presente al Juez de Instrucción para
que, sin más dilaciones, se remita lo actuado al Tribunal competente.

A
su vez, el Fiscal también ha de ser oído por el Tribunal competente antes de que se dicte la resolución que confirme o revoque
el auto del Juez de Instrucción que declare como falta el hecho que hasta
entonces se había tramitado considerándose como delito.

En
cualquier caso, instruido de cada causa tramitada, el Fiscal solicitará lo que
estime conveniente respecto a la apertura del juicio
oral o a su sobreseimiento (en los supuestos previstos con carácter libre o
provisional, por los artículos 637 y 641 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, respectivamente).

4-
En el juicio oral la regla general es que la acusación será ejercitada por el
Fiscal quien calificará los hechos y redactará sus conclusiones provisionales,
manifestando las pruebas de que intente valerse, presentando las listas de
peritos y testigos que hayan de declarar a su instancia.

Durante
el juicio intervendrá en todos los actos de prueba que se
practiquen ante el Tribunal, proponiendo los medios de prueba que estime
convenientes, así como los careos de los testigos entre sí o con los
imputados o entre éstos.

Por
último, formulará las conclusiones definitivas, reproduciendo o modificando las
provisionales, informando de los hechos que considere probados; su calificación
legal; la participación que en ellos hayan tenido los imputados procesados; y
la responsabilidad civil que hubiesen contraído los mismos.

Contra
la sentencia dictada por el Tribunal, el Ministerio Fiscal ostenta la
posibilidad de interponer los recursos ordinarios y extraordinarios previstos
en el ordenamiento jurídico.

–
Procedimiento penal abreviado –

El
procedimiento penal abreviado para determinados delitos tiene su origen en la
reforma operada en la Ley
de Enjuiciamiento Criminal por la
Ley de 28 de diciembre de 1988 (dando cumplimiento a las
exigencias derivadas por la
Sentencias del Tribunal
Constitucional de 3 de julio de 1987 y de 12 de julio de 1988), en donde se
encomienda al Fiscal la labor de impulsar y simplificar la tramitación de este
procedimiento, por el que se procederá a enjuiciar los delitos que tengan
señalada en el Código Penal una sanción privativa de libertad inferior a los
nueve años.

Las
principales funciones que se encomiendan al Fiscal aparecen reguladas en este
procedimiento en el artículo 781 de la
Ley de Enjuiciamiento Criminal, entre las que destacan, con
carácter general, la posibilidad de constituirse en las actuaciones para el
ejercicio de las acciones penal y civil, impulsando y simplificando su
tramitación, sin merma del derecho de defensa de las
partes y del carácter contradictorio del mismo, velando tanto por el respeto de
las garantías procesales del imputado, como por la protección de los derechos
de la víctima y de los perjudicados por el delito.

Con
independencia de otros aspectos, destaca en este procedimiento la aplicación del denominado como principio del “consenso” caracterizado
por que el Ministerio Fiscal deberá promover soluciones que, sin apartarse de
la legalidad, faciliten el logro de una sentencia a través del acuerdo entre
las partes implicadas, especialmente en el ámbito de los delitos menos graves y
de menor trascendencia social (como pone de relieve la Circular 1/1989, dictada
por la Fiscalía
General del Estado).

Las funciones señaladas encuentran su complemento
en las previsiones descritas en el artículo 785 bis)
de la Ley de
Enjuiciamiento Criminal, en donde se reconoce al Fiscal unas amplias facultades
traducidas en la posibilidad de iniciar un procedimiento (sin conocimiento
judicial) ante hechos aparentemente delictivos, que pueden concluir en el
archivo de las actuaciones o con la incoación de diligencias preliminares ante
el Juez de Instrucción competente.

En
el caso de duplicidad de actuaciones, prevalecen las seguidas por la autoridad
judicial frente a las realizadas por el Ministerio
Fiscal.

Este
sistema, sumamente innovador, parece perfilarse como un mecanismo que dote al
Ministerio Fiscal de un mayor protagonismo en la dirección de la instrucción de
todo proceso penal, en donde se reserve al Juez las decisiones que afecten a
los derechos y libertades fundamentales de las personas.

Esta
tendencia, calificada por la jurisprudencia del
Tribunal Supremo español como “un ensayo previo de cara a futuras reformas
legislativas” (sentencia de 25 de junio de 1993), puede tener su consolidación
en los importantes proyectos de nuevas leyes que, a nivel de los procesos
civiles y penales, doten a los ciudadanos y a los poderes públicos de unos
mecanismos que hagan mayor efectivos en la realidad el derecho a la tutela
judicial efectiva, consagrado en el artículo 24.1 de la Constitución
Española de 1978.

–
Procedimiento por Juicio de Faltas –

Con
independencia de las cuestiones relativas a que en
este tipo de procesos el Fiscal debe ser citado siempre que la falta cometida
sea perseguible de oficio o esté condicionada a la presentación de denuncia,
resulta controvertida la posibilidad que el artículo 969, II de la Ley de Enjuiciamiento Criminal
le ofrece de no intervenir en determinados supuestos.

Esta
posibilidad, justificada en la Instrucción 6/1992 de la Fiscalía General
del Estado como un mecanismo que permita un mejor
aprovechamiento de los recursos de la institución, mediante su presencia en la
persecución de las infracciones penales más graves, ha sido criticada por
destacados autores, al considerar que se vulneraban una serie de principios
procesales.

No
obstante, la Sentencia
del Tribunal Constitucional 56/1994, de 24 de febrero,
ha reconocido la constitucionalidad de esta medida.

III.– Conclusiones.

Expuestas
hasta aquí las características más destacadas que el Ministerio Fiscal ostenta
en el proceso penal español, sólo cabe señalar para concluir que, con
independencia de otra serie de aspectos también relacionados con el mismo
(silenciados con el objeto de centrar la cuestión alrededor de su intervención
en el procedimiento penal), parece evidente la necesidad de potenciar su figura
a través de un mecanismo de reforma legislativa que patrocine dotar al
Ministerio Fiscal de un mayor protagonismo en la dirección e impulso del proceso penal, durante la instrucción del mismo.

En
ese sentido sería conveniente atribuir al Fiscal las funciones hasta ahora
detentadas por el Juez de Instrucción, a quien se reservaría tan sólo la
resolución de cuestiones puntuales y trascendentales para la marcha del proceso, como serían las relativas a los derechos y
libertades de las partes implicadas en el procedimiento, así como la decisión
final respecto a la conclusión del sumario.

De esta manera el Fiscal no sólo vería incrementada
su participación en el proceso, (reforzando una de sus cualidades naturales de
ejerciente de las acciones penal y civil), sino que se descargaría la labor
judicial que, hasta ahora, se traduce en una proliferación de actuaciones que
dificultan la marcha normal de todos los sumarios, retardándolos
involuntariamente por la casi monopolización de funciones que la ley procesal
atribuye a los Jueces de Instrucción.

La
economía procesal, la agilización de los procedimientos y una mayor
racionalidad en la actuación de los recursos personales y materiales de ámbito
público parecen aconsejar penetrar en la senda apuntada, pese a las reticencias
y dificultades de todo tipo que pueden surgir en el camino, consecuencia no
obstante normal en toda innovación legislativa.