Resumo: Este trabalho visa explicitar as características da espécie normativa denominada decreto legislativo, devido ao seu procedimento específico de produção.
Palavras-chave: Espécie normativa. Decreto legislativo. Especificidades.
Abstract: This work aims to explain the features of the species normative called legislative decree, due to their specific production procedure.
Keywoeds: Species regulations. Legislative decree. Specificities.
Introdução
Dentre as espécies de atos normativos brasileiros encontram-se os decretos legislativos, que são atos destinados à veiculação das matérias de competência exclusiva do Congresso Nacional.
1. Apanhado geral sobre processo legislativo.
1.1. Processo legislativo brasileiro.
O processo legis o conjunto gilslativo Limites materiais.as provislativo é o conjunto coordenado de disposições que disciplinam o procedimento a ser obedecido pelos órgãos legislativos, componentes do Poder Legislativo, responsáveis pela produção de leis e atos normativos que derivam da Constituição Federal. Ressalta-se também a existência de função legislativa nos poderes Executivo e Judiciário, porém como funções atípicas.
De acordo com o art. 59 da Constituição Federal, as espécies legislativas são as emendas constitucionais, as leis complementares e ordinárias, as leis delegadas, as medidas provisórias, os decretos legislativos e as resoluções.
O desrespeito às normas de processo legislativo constitucionalmente previstas acarretará a inconstitucionalidade formal da lei ou do ato normativo produzido, possibilitando o controle repressivo de constitucionalidade por parte do Poder Judiciário, tanto pelo método difuso, quanto pelo concentrado. Mesmo durante o processo legislativo, os parlamentares têm o direito público subjetivo à fiel observância das regras constitucionais para a elaboração de cada espécie normativa, podendo socorrerem-se ao Poder Judiciário, através de mandado de segurança.
Salienta-se ainda que as normas sobre o processo legislativo dispostas na Constituição Federal são consideradas, pelo Supremo Tribunal Federal, normas centrais, isto é, de reprodução obrigatória nas constituições estaduais[1].
1.2. Espécies de processo legislativo.
Há três espécies de processos ou procedimentos legislativos: comum ou ordinário, sumário e especiais.
O processo legislativo ordinário é aquele que se destina à elaboração das leis ordinárias, caracterizando-se pela sua maior extensão.
O processo legislativo sumário diferencia-se do ordinário, uma vez que o Congresso Nacional tem prazo determinado para deliberação sobre aquele assunto.
Os processos legislativos especiais são estabelecidos para a elaboração das emendas à Constituição, leis complementares, leis delegadas, medidas provisórias, decretos-legislativos, resoluções e leis financeiras (lei de plano plurianual, lei de diretrizes orçamentárias, leis do orçamento anual e de abertura de créditos adicionais). Observa-se que para cada instrumento legislativo citado há um procedimento legislativo específico.
No que se refere ao tema proposto, parte-se diretamente à análise do instrumento legislativo denominado decreto legislativo.
2. Decretos legislativos.
Os decretos legislativos são atos normativos primários veiculadores da competência exclusiva do Congresso Nacional previstos no art. 49 da Constituição Federal e, ainda, a regulamentação das relações jurídicas decorrentes de medidas provisórias rejeitadas.
Em regra, os decretos legislativos produzem efeitos externos ao Congresso Nacional, contrariamente às resoluções, que, em regra, produzem efeitos internos de acordo com a Casa Legislativa em que foram emanadas.
2.1. Processo legislativo.
O procedimento dos decretos legislativos não é tratado na Carta Magna. Assim, cabe ao Congresso Nacional discipliná-lo, que o faz através de seu regimento interno.
Os decretos legislativos serão instruídos, discutidos e votados em todas as casas legislativas, pelo sistema bicameral. Aprovados, serão promulgados pelo Presidente do Senado Federal, na qualidade de Presidente do Congresso Nacional, que determinará sua publicação[2]. São discutidos por maioria simples[3].
Não há participação do Poder Executivo no processo legislativo dos decretos legislativos, inexistindo, por conseguinte, veto ou sanção, uma vez que se trata de matérias de competência exclusiva do Poder Legislativo.
Quanto à possibilidade da adoção pelas Constituições Estaduais e Leis Orgânicas Municipais de decretos legislativos, não há vedação e nem crítica doutrinária ou jurisprudencial, podendo ser utilizada para veiculação de matérias de competência exclusiva das Assembleias Legislativas e Câmara dos Vereadores, respectivamente.
2.2. Controle de constitucionalidade dos decretos legislativos.
Os decretos legislativos, que são atos normativos primários, estão sujeitos ao controle de constitucionalidade como os demais.
2.3. Explanação das matérias objeto de decretos legislativos.
Conforme já explicitado, os decretos legislativos são atos normativos veiculadores das matérias previstas no art. 49 da Constituição Federal, de competência exclusiva do Congresso Nacional, e, ainda, a regulamentação das relações jurídicas decorrentes de medidas provisórias rejeitadas.
“Art. 49. É da competência exclusiva do Congresso Nacional:
I – resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimônio nacional;
II – autorizar o Presidente da República a declarar guerra, a celebrar a paz, a permitir que forças estrangeiras transitem pelo território nacional ou nele permaneçam temporariamente, ressalvados os casos previstos em lei complementar;
III – autorizar o Presidente e o Vice-Presidente da República a se ausentarem do País, quando a ausência exceder a quinze dias;
IV – aprovar o estado de defesa e a intervenção federal, autorizar o estado de sítio, ou suspender qualquer uma dessas medidas;
V – sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegação legislativa;
VI – mudar temporariamente sua sede;
VII – fixar idêntico subsídio para os Deputados Federais e os Senadores, observado o que dispõem os arts. 37, XI, 39, § 4º, 150, II, 153, III, e 153, § 2º, I;
VIII – fixar os subsídios do Presidente e do Vice-Presidente da República e dos Ministros de Estado, observado o que dispõem os arts. 37, XI, 39, § 4º, 150, II, 153, III, e 153, § 2º, I;
IX – julgar anualmente as contas prestadas pelo Presidente da República e apreciar os relatórios sobre a execução dos planos de governo;
X – fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo, incluídos os da administração indireta;
XI – zelar pela preservação de sua competência legislativa em face da atribuição normativa dos outros Poderes;
XII – apreciar os atos de concessão e renovação de concessão de emissoras de rádio e televisão;
XIII – escolher dois terços dos membros do Tribunal de Contas da União;
XIV – aprovar iniciativas do Poder Executivo referentes a atividades nucleares;
XV – autorizar referendo e convocar plebiscito;
XVI – autorizar, em terras indígenas, a exploração e o aproveitamento de recursos hídricos e a pesquisa e lavra de riquezas minerais;
XVII – aprovar, previamente, a alienação ou concessão de terras públicas com área superior a dois mil e quinhentos hectares.”
É importante salientar que, algumas das vezes o ato aparenta simplicidade. Porém, a necessidade de ser aplicado por meio de decreto legislativo o torna mais confiável pelo trâmite necessário à sua edição.
São explícitas as seguintes matérias previstas no artigo 49 da Constituição Federal:
I. Resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimônio nacional.
Em regra, o Congresso Nacional aprovará os tratados internacionais mediante edição de decreto legislativo, ato que dispensa sanção ou promulgação por parte do Presidente da República. O decreto legislativo, portanto, consiste na aprovação do tratado pelo Congresso Nacional e simultaneamente na autorização do Presidente da República para ratificá-lo em nome da República Federativa do Brasil, por meio da edição de um decreto presidencial. Contempla-se, assim, o princípio do dualismo moderado.
A edição do decreto legislativo, com a aprovação do tratado, não apresenta uma ordem de execução do tratado no território nacional, pois cabe somente ao Presidente da República decidir sua ratificação. Com a promulgação do tratado através de decreto do Chefe do Poder Executivo, esse ato normativo recebe a ordem de execução, passando, assim, a ser aplicado de forma geral e obrigatória. Ocorre a nítida colaboração entre os Poderes Legislativo e Executivo, visando à formação de um ato complexo, mediante delineamento do pacto de vontades entre o Presidente do Senado Federal, que os aprova, via decreto legislativo, e o Presidente da República, que os ratifica[4].
Em resumo, a simples aprovação do ato ou tratado internacional por meio de decreto legislativo, devidamente promulgado pelo presidente do Senado Federal e publicado, não assegura a incorporação da norma ao direito interno[5].
A necessidade de ratificação dos atos e tratados internacionais pelo Parlamento, consagrada no inciso em comento, segue a tendência do direito comparado.
A Emenda Constitucional nº 45/2004 concedeu ao Congresso Nacional, somente na hipótese de tratados e convenções internacionais que versem sobre Direitos Humanos, a possibilidade de incorporação com status constitucional[6]. Estes serão equivalentes às emendas constitucionais.
Ressalta-se que a opção de incorporação de tratados e convenções internacionais sobre direitos humanos com status constitucional será discricionária do Congresso Nacional.
Igualmente, a consagração da supremacia das normas constitucionais no que se refere aos atos e tratados internacionais devidamente incorporados no ordenamento jurídico nacional permanece como regra no direito comparado, mesmo em constituições que adotaram novas regras objetivando a maior efetividade dos direitos fundamentais.
Nos casos citados, o Presidente da República somente poderá exercer sua competência mediante autorização ou referendo do Congresso Nacional, que se dá por decreto legislativo.
II. Autorizar o Presidente da República a declarar guerra, a celebrar a paz, a permitir que forças estrangeiras transitem pelo território nacional ou nele permaneçam temporariamente, ressalvados os casos previstos em lei complementar.
De acordo com os incisos XIX, XX e XXII do art. 84 da Constituição Federal, é competência privativa do Presidente da República declarar guerra, no caso de agressão estrangeira, autorizado pelo Congresso Nacional ou referendado por ele, ocorrida no intervalo das sessões legislativas; celebrar a paz, autorizado ou referendado pelo Congresso Nacional e permitir, nos casos previstos em lei complementar, que forças estrangeiras transitem pelo território nacional ou nele permaneçam temporariamente. São atribuições presidenciais enquanto chefe de Estado.
Nos casos supracitados, o Presidente da República somente poderá exercer sua competência mediante autorização ou referendo do Congresso Nacional, através de decreto legislativo.
III. Autorizar o Presidente e o Vice-Presidente da República a se ausentarem do País, quando a ausência exceder a quinze dias.
Ausências com prazos inferiores a quinze dias não necessitam de autorização. As Assembleias Legislativas estaduais e as Câmaras dos Vereadores municipais deverão estabelecer prazo máximo e razoável de ausência do país sem autorização, respectivamente, dos Governadores estaduais e Prefeitos municipais correspondentes, sob pena de ferir o princípio da liberdade de locomoção das respectivas autoridades[7] [8].
IV. Aprovar o estado de defesa e a intervenção federal, autorizar o estado de sítio, ou suspender qualquer uma dessas medidas.
De acordo com os incisos IX e X do artigo 84 da Constituição da República, é de competência privativa do Presidente da República decretar o estado de defesa e o estado de sítio e decretar e executar a intervenção federal. São atribuições do Presidente da República como chefe de governo.
Estado de defesa e Estado de sítio
A Constituição Federal prevê a aplicação de duas medidas excepcionais para restauração da ordem em momentos de anormalidade – Estado de defesa e Estado de sítio, possibilitando inclusive a suspensão de determinadas garantias constitucionais, em lugar específico e por certo tempo, possibilitando ampliação do poder repressivo do Estado, justificado pela gravidade da perturbação da ordem pública, sistema conhecido como constitucional das crises, ou seja, um conjunto de normas constitucionais, que informadas pelos princípios da necessidade e da temporariedade, têm por objeto as situações de crises e por finalidade a mantença ou o restabelecimento da normalidade constitucional.
Adotá-las, ao arrepio da Constituição, ou em tempos de normalidade e paz institucionais, constitui verdadeiro golpe de Estado.
O Estado de Defesa é uma modalidade mais branda de Estado de sítio e corresponde às antigas medidas de emergência do Direito Constitucional anterior e não exige para sua decretação, por parte do Presidente da República, autorização do Congresso Nacional. O decreto presidencial deverá determinar o prazo de sua duração; especificar as áreas abrangidas e indicar as medidas coercitivas, nos termos e limites constitucionais e legais. O Congresso Nacional poderá revogar o Estado de defesa decretado.
O Estado de sítio corresponde à suspensão temporária e localizada de garantias constitucionais, apresentando maior gravidade do que o Estado de defesa. Obrigatoriamente o Presidente da República deverá solicitar autorização da maioria absoluta dos membros da Câmara dos Deputados e do Senado Federal para decretá-lo.
Em ambas hipóteses serão ouvidos, sem caráter vinculativo, os Conselhos da República e da Defesa Nacional, para que aconselhem e opinem a respeito dos assuntos relativos ao Presidente da República.
A possibilidade de controle jurisdicional do Estado de defesa e do Estado de sítio envolve diversos problemas, mas a doutrina e a jurisprudência direcionam-se para a possibilidade do controle da legalidade. Assim, será possível ao Poder Judiciário reprimir eventuais abusos e ilegalidades cometidas durante a execução das medidas do Estado de defesa ou de sítio, inclusive por meio de mandado de segurança e habeas corpus, pois a excepcionalidade da medida não possibilita a total supressão dos direitos e garantias individuais, e tampouco configura um salvo-conduto aos agentes políticos para total desrespeito à Constituição e às leis. Em relação a isto, porém, à análise do mérito discricionário do Poder Executivo (no caso do Estado de defesa) e desse juntamente com o Poder Legislativo (no caso do Estado de sítio), a doutrina dominante entende impossível, por parte do Poder Judiciário, a análise da conveniência e oportunidade política para decretação.
A duração de ambas medidas é de 60 dias, sendo que, o Estado de sítio na hipótese de guerra ou resposta à agressão armada estrangeira, enquanto persistirem os conflitos. Caso as medidas adotadas no Estado de defesa forem insuficientes, ao término dos sessenta dias, poderá – a depender da circunstância – ser decretado o Estado de sítio.
O Congresso Nacional funcionará até o fim das medidas coercitivas. Cometerá crime de responsabilidade quem impuser constrangimentos a senadores ou a deputados federais (CF, art. 85, II). Ressalta-se que a liberdade de informação não poderá ser restringida, nem mesmo em Estado de sítio, não podendo ser cerceada a difusão de pronunciamentos parlamentares efetuados em suas Casas Legislativas, desde que liberada pela respectiva Mesa (CF, art. 139, parágrafo único).
No que diz respeito ao tema do presente trabalho, procedimento do decreto legislativo, as medidas em comento, Estado de sítio e Estado de defesa, diferenciam-se em relação à aplicação, uma vez que o decreto legislativo no Estado de sítio é medida autorizativa da referida medida, anterior à decretação. Já no Estado de defesa, o decreto legislativo é posterior, confirmativa da referida medida, ou seja, após decretado o Estado de defesa, o Presidente da República, após 24 horas, submeterá o ato ao Congresso Nacional com a respectiva justificativa, que aprovará a decretação por maioria absoluta de ambas as Casas Legislativas.
Intervenção federal
De acordo com o artigo 34 da Constituição Federal, a União não intervirá nos Estados e nem no Distrito Federal, exceto para (são as razões motivados da intervenção):
“I – manter a integridade nacional;
II – repelir invasão estrangeira ou de uma unidade da Federação em outra;
III – por termo a grave comprometimento da ordem pública;
IV – garantir o livre exercício de qualquer dos Poderes nas unidades da Federação;
V – reorganizar as finanças da unidade da Federação que:
a) suspender o pagamento da dívida fundada por mais de dois anos consecutivos, salvo motivo de força maior;
b) deixar de entregar aos Municípios receitas tributárias fixadas nesta Constituição, dentro dos prazos estabelecidos em lei;
VI – prover a execução de lei federal, ordem ou decisão judicial;
VII – assegurar a observância dos seguintes princípios constitucionais:
a) forma republicana, sistema representativo e regime democrático;
b) direitos da pessoa humana;
c) autonomia municipal;
d) prestação de contas da administração pública, direta e indireta e
e) aplicação do mínimo exigido da receita resultante de impostos estaduais, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino e nas ações e serviços públicos de saúde.”
O procedimento de intervenção da União na autonomia política do Estado-membro ou do Distrito Federal pode ser explicado em quatro fases, com a finalidade de evitar hipertrofia do Poder Executivo, observando-se, porém, que nenhuma das hipóteses constitucionais permissivas da intervenção federal apresentará mais do que três fases conjuntamente: iniciativa; fase judicial (presente nas hipóteses de intervenção dos incisos VI e VII do artigo 34 da Constituição Federal); decreto interventivo e controle político, sendo que esta não ocorrerá nas hipóteses em que houver a fase judicial, ou seja, dos incisos VI e VII do artigo 34 da Constituição Federal.
Mesmo tratando-se de decreto legislativo, o trabalho enfatizará todas as fases para melhor explicação da necessidade do decreto legislativo, ou seja, quais as hipóteses de controle político:
i. Iniciativa.
A Constituição Federal, dependendo da hipótese prevista para a intervenção federal, indica quem poderá deflagrar o procedimento interventivo:
a. Presidente da República: nas hipóteses previstas nos incisos I, II, III, V poderá tomar a iniciativa de decretar a intervenção federal;
b. Solicitação dos Poderes locais: na hipótese do inciso IV, os Poderes Legislativo (Assembleia Legislativa ou Câmara Legislativa) e Executivo (Governador do Estado) ou Distrito Federal) locais solicitarão ao Presidente da República a decretação da intervenção no caso de estarem sofrendo coação no exercício de suas funções. O Poder Judiciário local, diferentemente, solicitará ao Supremo Tribunal Federal que, se entender ser o caso, requisitará a intervenção ao Presidente da República;
c. Requisição do Supremo Tribunal Federal, Superior Tribunal de Justiça ou do Tribunal Superior Eleitoral, na hipótese prevista no inciso VI, segunda parte, ou seja, desobediência a ordem ou decisão judiciária. Assim, o Superior Tribunal de Justiça e o Tribunal Superior Eleitoral poderão requisitar, diretamente ao Presidente da República, a decretação da intervenção, quando a ordem ou decisão judiciária descumprida for sua mesma. Ao Supremo Tribunal Federal, porém, além da hipótese de descumprimento de suas próprias decisões ou ordens judiciais, cabe-lhe, exclusivamente, a requisição de intervenção para assegurar a execução de decisões da Justiça Federal, Estadual, do Trabalho ou da Justiça Militar, ainda quando fundadas em direito infraconstitucional. A iniciativa deverá ser endereçada ao próprio Presidente da República. Observa-se que somente o Tribunal de Justiça local tem legitimidade para encaminhar ao Supremo Tribunal Federal o pedido de intervenção baseado em descumprimento de suas próprias decisões. Assim, a parte interessada na causa somente pode se dirigir ao Supremo Tribunal Federal, com pedido de intervenção federal, para prover a execução de decisão da própria Corte Maior. Quando se tratar de decisão de Tribunal de Justiça, o requerimento de intervenção deve ser dirigido ao respectivo Presidente do Tribunal Local, a quem incumbe, se for o caso, encaminhá-lo ao Supremo Tribunal Federal, sempre de maneira fundamentada.
d. Ações propostas pelo Procurador-Geral da República nas hipóteses previstas no artigo 34, inciso VI, início (ação de executoriedade de lei federal), e VII (ação direta de inconstitucionalidade interventiva), ambas endereçadas ao Supremo Tribunal Federal[9].
ii. Fase judicial.
Essa fase apresenta-se somente nos casos previstos, ou seja, aqueles de iniciativa do Procurador-Geral da República, já citados, uma vez que se trata de ações endereçadas ao Supremo Tribunal Federal.
Em ambos os casos, o Supremo Tribunal Federal, para o prosseguimento da medida de exceção, deverá julgar procedentes as ações, encaminhando-se ao Presidente da República, para os fins de decreto interventivo. Nessas hipóteses, a decretação da intervenção é vinculada, cabendo ao Presidente da República a mera formalização de uma decisão tomada pelo órgão judiciário.
iii. Decreto interventivo.
A intervenção será formalizada através de decreto presidencial, que, uma vez publicado, tornar-se-á imediatamente eficaz, legitimando a prática dos demais atos consequentes à intervenção. O art. 36, § 1º, da Constituição Federal, determina que o decreto de intervenção especifique a amplitude, o prazo e as condições de execução e, se necessário for, afaste as autoridades locais e nomeie temporariamente um interventor, submetendo essa decisão à apreciação do Congresso Nacional no prazo de 24 horas. A intervenção, portanto, há de se efetivar por decreto presidencial, embora o Presidente da República esteja vinculado à sua edição, quando ocorrem as hipóteses de requisição, sempre temporariamente, pois é exceção ao princípio federativo.
Nas hipóteses de intervenções espontâneas, em que o Presidente da República verifica a ocorrência de determinadas hipóteses constitucionais permissivas da intervenção federal, ouvirá os Conselhos da República e o de Defesa Nacional, que opinarão a respeito. Após isso, poderá discricionariamente decretar a intervenção no Estado-membro.
iv. Controle político.
A Constituição Federal prevê a existência de um controle político sobre o ato interventivo, que deve ser realizado pela Câmara dos Deputados (representantes do povo) e pelo Senado Federal (representantes dos próprios Estados-membros), a fim de garantir a excepcionalidade da medida; submetendo-se, pois, o decreto à apreciação do Congresso Nacional, no prazo de vinte e quatro horas, que deverá rejeitá-la ou, mediante decreto legislativo, aprovar a intervenção federal. Caso o Congresso nacional não aprove a decretação da intervenção, o Presidente da República deverá cessá-la imediatamente, sob pena de crime de responsabilidade.
Nas hipóteses previstas nos incisos VI e VII do art. 34 da Constituição Federal, que são as citadas hipóteses de iniciativa do Procurador-Geral da República, o controle político é dispensado, conforme expressa previsão constitucional, e o decreto limitar-se-á a suspender a execução do ato impugnado, se essa medida bastar ao restabelecimento da normalidade. Tratando-se de requisição judicial, o Poder Legislativo não poderia obstá-la, sob pena de vulnerar o princípio da separação dos poderes. No entanto, havendo qualquer vício de forma ou eventual desvio de finalidade na decretação da intervenção, o Congresso Nacional poderá suspendê-la, a qualquer tempo, com fundamento no inc. IV do art. 49 da Constituição Federal, que também se daria através de decreto legislativo.
Intervenção estadual nos municípios
Somente os Estados-membros poderão intervir nos municípios, salvo nos casos de municípios existentes nos territórios federais, quando então será a própria União a concretizar a hipótese interventiva[10].
A intervenção estadual nos municípios tem a mesma característica de excepcionalidade da intervenção federal, pois a regra é a autonomia do município e a exceção à intervenção em sua autonomia política, somente nos casos taxativamente previstos na Constituição Federal[11], sem qualquer possibilidade de ampliação pelo legislador constituinte estadual. Por se tratar de um ato político, somente o governador do Estado poderá decretá-la, dependendo, na hipótese do inc. IV do art. 35 da CF, de ação julgada procedente pelo Tribunal de Justiça. Igualmente à intervenção federal, existirá um controle político exercido pela Assembleia Legislativa, que no prazo de vinte e quatro horas apreciará o decreto interventivo, manifestando–se através de decreto legislativo, salvo na hipótese do inc. IV do art. 35 da Constituição Federal.
V. Sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegação legislativa.
Em relação ao poder regulamentar do Presidente da República, a Constituição Federal, em seu art. 84, inc. IV prevê que lhe compete, privativamente, expedir decretos e regulamentos para fiel execução da lei.
Os regulamentos, portanto, são normas expedidas privativamente pelo Presidente da República, cuja finalidade precípua é facilitar a execução das leis, removendo eventuais obstáculos práticos.
O exercício do poder regulamentar do Executivo situa-se na principiologia constitucional da separação de poderes, pois, salvo em situações de relevância e urgência (medidas provisórias), o Presidente da República não pode estabelecer normas gerais criadoras de direitos ou obrigações, função exercida pelo Poder Legislativo. Assim, o regulamento não poderá alterar disposição legal, tampouco criar obrigações diversas das previstas em disposição legislativa.
Essa vedação não significa que o regulamento deva produzir literalmente o texto da lei, pois seria de flagrante inutilidade. O poder regulamentar somente será exercido quando alguns aspectos da aplicabilidade da lei são conferidos ao Poder Executivo, que deverá evidenciar e explicitar as previsões legais, decidindo a melhor forma de executá-la e, eventualmente, inclusive, suprindo suas lacunas de ordem prática ou técnica.
A partir da EC nº 32/2001, o texto constitucional brasileiro passou a admitir os decretos autônomos do Chefe do Poder Executivo, com a finalidade de organização da Administração Pública, pois o art. 84, inc. VI, da Constituição Federal permite ao Presidente da República dispor, mediante decreto, sobre a organização da administração federal sem implicar no aumento de despesa, tampouco na criação ou extinção de órgãos públicos, ou a extinção de funções ou cargos públicos quando vagos por equipará-lo aos demais atos normativos primários, inclusive lei, e, consequentemente, afirmar seu absoluto respeito ao princípio da reserva legal[12].
Caso o Presidente da República neste poder regulamentar, dispondo além do que a lei já dispôs, ou, ainda, expeça decreto autônomo em matéria estranha ao inc. VI do art. 84 da Constituição Federal, haverá controle político pelo Congresso Nacional, que poderá sustar tais atos, através de decreto legislativo[13].
Essa nova previsão é de aplicabilidade automática aos Estados e Municípios, independentemente de expressa previsão (princípios federais extensíveis) e pode, apesar de juridicamente desnecessário, ser repetida nas Constituições estaduais e Leis Orgânicas distrital e municipais. Neste caso também haverá controle pelo Poder Legislativo, no caso Assembleias Legislativas, Câmara Legislativa e Câmaras de Vereadores, respectivamente, através da edição de decreto legislativo.
Quanto às leis delegadas, o Presidente da República solicita a edição de lei ao Congresso Nacional, respeitando as vedações do § 1º do art. 68 da Constituição Federal[14]. O Congresso Nacional, caso conceda a delegação, emite resolução estabelecendo limites à delegação.
Na hipótese de edição de lei pelo Presidente da República, com base nesta delegação, porém que extrapole a delegação estabelecida na resolução congressual, o Congresso Nacional deverá sustar o ato normativo emitido pelo Presidente da República, o que fará através de decreto legislativo.
VI. Mudar temporariamente sua sede.
Sem estender o tópico, ocorre que, se necessário, por qualquer motivo, a mudança temporária da sede do Congresso Nacional deverá ser feita mediante a edição de decreto legislativo.
VII. Fixar idêntica remuneração para os Deputados Federais e os Senadores, em cada legislatura, para a subsequente, observado o que dispõem os arts. 150, II, 153, III, e 153, § 2º.
A remuneração dos servidores públicos, inclusive os agentes políticos, deve observar a natureza, o grau de responsabilidade e a complexidade dos cargos componentes de cada carreira, os requisitos para investidura e as peculiaridades dos cargos.
A fixação da remuneração dos Deputados Federais e Senadores se dará por meio de decreto legislativo, sendo que será feito em cada legislatura, para a legislatura subsequente[15]. Em âmbito estadual/distrital e municipal, caberá, na mesma matéria, a edição de decreto legislativo pelo Poder Legislativo respectivo.
Salienta-se que, conforme a Emenda Constitucional nº 41/2003, a remuneração e o subsídio dos ocupantes de cargos, funções e empregos públicos da administração direta, autárquica e fundacional, dos membros de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, dos detentores de mandato eletivo e dos demais agentes políticos e os proventos, pensões ou outra espécie remuneratória, percebidos cumulativamente ou não, incluídas as vantagens pessoais ou de qualquer outra natureza, não poderão exceder o subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, aplicando-se como limite, nos Municípios, o subsídio do Prefeito, e nos Estados e no Distrito Federal, o subsídio mensal do Governador no âmbito do Poder Executivo, o subsídio dos Deputados Estaduais e Distritais no âmbito do Poder Legislativo e o subsídio dos Desembargadores do Tribunal de Justiça, limitado a noventa inteiros e vinte e cinco centésimos por cento do subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, no âmbito do poder Judiciário, aplicável este limite aos membros do Ministério Público, aos Procuradores e aos Defensores Públicos.
Importante observação colocada ao fim deste inciso, foi que deve ser observado o que dispõem os arts. 150, II, 153, III, e 153, § 2º da Constituição Federal, ou seja, os membros do Poder Legislativo não poderão tentar se escusar do recolhimento de nenhum tributo incidente em sua remuneração.
VIII. Fixar os subsídios do Presidente e do Vice-Presidente da República e dos Ministros de Estado, observado o que dispõem os arts. 37, XI, 39, § 4º, 150, II, 153, III, e 153, § 2º, I.
A fixação destes subsídios se dará por decreto legislativo editado pelo Congresso Nacional.
Neste caso foi anotado, ainda, que não haverá escusa ao recolhimento de nenhum tributo incidente sobre a remuneração de tais autoridades e, ainda, frisou a necessidade de respeito ao teto remuneratório, já citado, para evitar tentativa de burla ao teto[16].
IX. Julgar anualmente as contas prestadas pelo Presidente da República e apreciar os relatórios sobre a execução dos planos de governo.
De acordo com o inciso I do art. 71 da Constituição Federal, o controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, que tem a competência de apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento.
Em âmbito estadual/distrital e municipal, o julgamento das contas dos governadores e prefeitos se dará com auxílio dos tribunais de contas estaduais e, no caso de municípios em que houver tribunal de contas municipal, com auxílio deste[17].
A função do Tribunal de Contas é opinativa, pois atua como órgão auxiliar do Parlamento.
Assim, apesar da competência do Tribunal de Contas na apreciação das contas prestadas anualmente pelo chefe do Poder Executivo, caberá o julgamento das mesmas somente ao Poder Legislativo, por meio de decreto legislativo.
X. Fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo, incluídos os da administração indireta.
As funções típicas do Poder Legislativo são legislar e fiscalizar. Sendo assim, ambas têm o mesmo grau de importância e são merecedoras de maior detalhamento. Dessa forma, se por um lado a Constituição Federal prevê regras de processo legislativo, para que o Congresso Nacional elabore as normas jurídicas, por outro, determina que a ele compete a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial do Poder Executivo, nos termos do artigo 70 da Constituição Federal[18].
O exercício da função típica do Poder Legislativo consistente no controle parlamentar, por meio de fiscalização, pode ser classificado em político-administrativo e financeiro-orçamentário. Por intermédio do primeiro controle, o Poder Legislativo questionará os atos do Poder Executivo, acessando o funcionamento da máquina burocrática, com a finalidade de analisar a gestão da coisa pública e, consequentemente, tomar as medidas que entenda necessárias. Inclusive, a Constituição Federal autoriza a criação de Comissões Parlamentares de Inquérito, que detêm os poderes de investigação próprios das autoridades judiciais, além dos previstos nos regimentos internos das respectivas Casas e serão criadas pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal, em conjunto ou separadamente, mediante requerimento de um terço de seus membros, para a apuração de fato determinado e com prazo certo, sendo suas conclusões, se for o caso, encaminhadas ao Ministério Público, para que promova a responsabilidade civil ou criminal dos infratores, nos termos do § 3º do art. 58 da Constituição Federal[19].
Já o segundo controle compreende a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, além dos sistemas internos de cada Poder[20], estas serão exercidas pelo Congresso Nacional, mediante controle externo.
O exercício dessa função constitucional típica do Congresso Nacional abrange não somente as contas de entidades públicas no âmbito dos Poderes de Estado e do Ministério Público, mas também as contas das pessoas físicas ou entidades públicas ou privadas que utilizem, arrecadem, guardem, gerenciem ou administrem dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária; e caracteriza-se pela sua natureza política, apesar de estar sujeito à prévia apreciação técnico-administrativa do Tribunal de Contas.
Há simetria no âmbito estadual/distrital e municipal[21]. Todo ato de fiscalização e controle deve ser feito através de decreto legislativo.
XI. Zelar pela preservação de sua competência legislativa em face da atribuição normativa dos outros Poderes.
A Constituição Federal consagrou em seu art. 2º a tradicional tripartição de poderes ao afirmar que são Poderes do Estado, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.
O funcionamento parlamentar de acordo com a lei é preceito assegurado pela Constituição Federal em seu art. 17, inciso IV[22]. Desta forma, qualquer ato de outro Poder que atente contra a competência legislativa do Poder Legislativo, deverá ser repudiado, por este, de imediato, medida que deve ser tomada através de decreto legislativo.
Salienta-se, ainda, que qualquer ato de atentado ao processo legislativo é passível de ser questionado junto ao Poder Judiciário[23]. Durante o processo legislativo, os parlamentares têm o direito público subjetivo à fiel observância de todas as regras constitucionais para a elaboração de cada espécie normativa, podendo socorrerem-se ao Poder Judiciário, através de mandado de segurança.
XII. Apreciar os atos de concessão e renovação de concessão de emissoras de rádio e televisão.
Entende-se, neste contexto, que meio de comunicação é toda e qualquer forma de desenvolvimento de uma informação, seja através de sons, imagens, impressos, gestos. A Constituição Federal, porém, regulamenta o sentido mais estrito da noção de comunicação: jornal, revistas, rádio e televisão.
O texto constitucional consagra a propriedade de empresa jornalística e de radiodifusão sonora e de sons e imagens, de maneira privativa, aos brasileiros natos ou naturalizados há mais de dez anos, ou às pessoas jurídicas constituídas sob as leis brasileiras com sede no país, cujas alterações de controle societário serão comunicadas ao Congresso nacional, por determinação da Emenda Constitucional nº 36/2002. Esta abriu a possibilidade de participação do capital estrangeiro nessas empresas, até o montante de trinta por cento, na forma disciplinada em lei. Contudo, a responsabilidade editorial e as atividades de seleção e direção da programação veiculada são privativas de brasileiros natos ou naturalizados há mais de dez anos, em qualquer meio de comunicação social[24].
Compete ao Poder Executivo outorgar e renovar concessão, permissão e autorização para o serviço de radiodifusão sonora e de sons e imagens, observado o princípio da complementaridade dos sistemas privado, público e estatal, conforme art. 223 da CF.
O Congresso Nacional apreciará o ato. Caso o mesmo prove a não-renovação, é necessário o voto nominal de pelo menos 2/5 do Congresso Nacional. Todavia, para a aprovação da concessão, dado o silêncio do art. 223, § 2º, da Carta Magna, basta maioria simples.
O ato de outorga ou renovação somente produzirá efeitos legais após deliberação do Congresso Nacional.
Antes do vencimento do prazo, o cancelamento da concessão ou permissão depende de decisão judicial, que é uma garantia em benefício dos concessionários ou permissionários dos serviços de comunicação, inclusive aqueles ligados à área de informática.
O prazo da concessão ou permissão será de dez anos para as emissoras de rádio e de quinze para as de televisão.
Os atos de concessão e renovação de concessão de emissoras de rádio e televisão são emitidos por meio de decreto legislativo.
XIII. Escolher dois terços dos membros do Tribunal de Contas da União.
O Tribunal de Contas da União é órgão auxiliar e de orientação do Congresso Nacional, embora a este não subordinado, que pratica atos de natureza administrativa, concernentes, basicamente, à fiscalização.
O TCU terá sede no Distrito Federal, sendo integrado por nove ministros que exercerão suas atribuições em todo o território nacional, e terão as mesmas garantias, prerrogativas, impedimentos, vencimentos e vantagens dos ministros do Superior Tribunal de Justiça, sendo, portanto, vitalícios, inamovíveis, tendo seus subsídios a garantia da irredutibilidade, aplicando-se-lhes quanto à aposentadoria e pensão, nos termos da EC nº 41/2003, as normas constantes no art. 40 da Constituição Federal.
Os ministros do Tribunal de Contas da União serão nomeados entre brasileiros que preencham determinados requisitos: mais de 35 e menos de 65 anos de idade; idoneidade moral e reputação ilibada; notórios conhecimentos jurídicos, contábeis, econômicos e financeiros ou de administração pública; e mais de 10 anos de exercício de função ou de efetiva atividade profissional que exija os conhecimentos já mencionados.
O Presidente da República escolherá um terço dos membros do Tribunal (três), enquanto ao Congresso Nacional caberá a escolha dos outros dois terços (seis), na forma que dispuser o seu regimento interno[25].
O ato de escolha do Congresso Nacional é feito via decreto legislativo.
XIV. Aprovar iniciativas do Poder Executivo referentes a atividades nucleares.
De acordo com o art. 21, inc. XXIII da Constituição Federal, compete à União explorar os serviços e instalações nucleares de qualquer natureza e exercer o monopólio estatal sobre a pesquisa, a lavra, o enriquecimento, o processamento e o reprocessamento, a industrialização e o comércio de minérios nucleares e seus derivados, sendo que toda atividade nuclear será admitida em território nacional somente para fins pacíficos e mediante aprovação do Congresso Nacional.
É importante salientar, que, nos termos da alínea d do inc. XXIII citado, a responsabilidade civil por danos nucleares independe da existência de culpa. É caso típico de responsabilidade civil objetiva do Estado, com risco integral, ou seja, mesmo que o Estado comprove a culpa concorrente ou exclusiva da vítima, será responsável pelo dano. lou seja, mesmo que o Estado comprove a civa do Estado nos nucleares independe da existo, a industrializaç; idoneidade moral e
Esta aprovação dar-se-á mediante decreto legislativo.
XV. Autorizar referendo e convocar plebiscito.
A Constituição Federal prevê expressamente que uma das formas de exercício da soberania popular é por meio da realização direta de consultas populares, mediante plebiscitos e referendos[26]. Neste caso, caberá privativamente ao Congresso Nacional autorizar referendo[27] e convocar plebiscitos, salvo, quando a própria Constituição expressamente determinar, como, a exemplo do art. 18, § 4º, que trata da criação, incorporação, fusão e desmembramento de Municípios, que dependerão de consulta prévia, mediante plebiscito, às populações dos Municípios envolvidos.
Em nosso ordenamento jurídico-constitucional, essas duas formas de participação popular nos negócios do Estado divergem, basicamente, em virtude do momento de suas realizações.
Enquanto o plebiscito é uma consulta prévia que se faz aos cidadãos no gozo de seus direitos políticos, sobre determinada matéria a ser, posteriormente, discutida pelo Congresso Nacional, o referendo consiste em uma consulta posterior sobre determinado ato governamental para ratificá-lo, ou no sentido de conceder-lhe eficácia (condição suspensiva), ou, ainda, para retirar-lhe a eficácia (condição resolutiva).
O ato de convocação do plebiscito ou autorização do referendo se dá através de decreto legislativo.
XVI. Autorizar, em terras indígenas, a exploração e o aproveitamento de recursos hídricos e a pesquisa e lavra de riquezas minerais.
A Constituição Federal reconhece o direito de organização social, costumes, línguas, crenças e tradições dos índios; e os direitos originários sobre as terras que tradicionalmente ocupam, competindo à União demarcá-las, proteger e fazer respeitar todos os seus bens. Além disso, prevê que os índios, suas comunidades e organizações são partes legítimas para ingressar em juízo em defesa de seus direitos e interesses, com a intervenção do Ministério Público em todos os atos do processo, demonstrando, assim, a intenção constitucional de proteção aos interesses indígenas.
A garantia constitucional dos direitos originários prevista para os índios sobre suas terras, tradição em nosso direito constitucional, se dará pelos seguintes preceitos constitucionais:
– Definição: são terras tradicionalmente ocupadas pelos índios aquelas por eles habitadas em caráter permanente, as utilizadas para suas atividades produtivas, as imprescindíveis à preservação dos recursos ambientais necessários ao bem estar dos mesmos e as necessárias a sua reprodução física e cultural, segundo seus usos, costumes e tradições;
– Propriedade: são bens da União[28];
– Posse permanente: propriedade exclusiva dos índios[29];
– Destinação: as terras tradicionalmente ocupadas pelos índios destinam-se a posse permanente, cabendo-lhes o usufruto exclusivo das riquezas do solo, dos rios e dos lagos nelas existentes, compreendendo, pois, o uso e a fruição, quer se trate de minerais, de vegetais ou de animais. Além disso, são inalienáveis e indisponíveis, e os direitos sobre elas, imprescritíveis;
– Remoção dos índios: é vedada a remoção dos grupos indígenas de suas terras, salvo, ad referendum do Congresso Nacional, em caso de catástrofe ou epidemia que ponha em risco sua população, ou no caso de interesse da soberania do país, após deliberação do Congresso, garantido, em qualquer hipótese, o retorno imediato logo que cesse o risco (princípio da irremovibilidade dos índios de suas terras);
– Aproveitamento dos recursos hídricos: incluídos os potenciais energéticos, a pesquisa e a lavra das riquezas minerais só podem ser efetivadas com autorização do Congresso Nacional[30], ouvidas as comunidades afetadas, assegurando a participação nos resultados da lavra, na forma da lei. Não é permitida qualquer atividade garimpeira em cooperativa, e tampouco autorização ou concessão para pesquisa e lavra dos recursos e jazidas de minerais garimpáveis, nas áreas indígenas.
A autorização, caso venha a ser concedida, será através de decreto legislativo.
XVII. Aprovar, previamente, a alienação ou concessão de terras públicas com área superior a dois mil e quinhentos hectares.
A Constituição Federal determina que a destinação das terras públicas e devolutas será compatibilizada com a política agrícola e com o plano nacional de reforma agrária, bem como com a alienação ou a concessão, a qualquer título, de terras públicas com área superior a dois mil e quinhentos hectares a pessoa física ou jurídica, ainda que por interposta pessoa, dependerá de prévia aprovação do Congresso Nacional[31], exceto se as alienações ou as concessões forem para fins de reforma agrária.
Caso haja aprovação, deverá ser feita através de decreto legislativo.
Quanto à regulamentação das relações jurídicas decorrentes de medidas provisórias rejeitadas, estas perderão expressamente seus efeitos retroativamente, por meio do Poder Legislativo, cabendo ao Congresso Nacional disciplinar as relações jurídicas dela decorrentes, no prazo de 60 dias, através de decreto legislativo.
Dessa forma, a rejeição das medidas provisórias opera efeitos retroativos, ex tunc, competindo ao Congresso Nacional disciplinar as relações jurídicas delas decorrentes através de decreto legislativo. Caso o Congresso Nacional não edite o decreto no prazo de 60 dias após a rejeição ou perda de sua eficácia, a medida provisória continuará regendo somente as relações jurídicas constituídas e decorrentes de atos praticados em período de vigência. A eficácia cessa as relações jurídicas reguladas por ela, caso as mesmas extinguam. A inércia do Congresso Nacional no exercício de sua competência acarretará a conversão dos tradicionais efeitos ex tunc para efeitos ex nunc (não retroativos). Trata-se de eternização das medidas que deveriam ser provisórias, sob o pretexto do atendimento à segurança jurídica.
Informações Sobre o Autor
Lincoln Nolasco
Procurador Federal na Procuradoria Secional Federal em Uberlândia/MG; Bacharel em Direito pela Universidade Federal de Uberlândia/MG; Pós graduando em Direito Previdenciário pelo Instituto Renato Saraiva e em Direito Público pela Universidade Federal de Uberlândia/MG
