Estudos de Processo Administrativo Disciplinar sob a ótica da CGU – notas propedêuticas

Resumo: Comentários ao Manual de Processo Administrativo Disciplinar da CGU/Brasil. Estudos acerca do Direito Administrativo Disciplinar e seus enfoques processuais.

Palavras-chave: Disciplina – Processo – Estatuto

Abstract: Comments Disciplinary Administrative Procedure Manual CGU/Brazil. Studies on the Disciplinary Administrative Law and its procedural approaches.

Keywords: Discipline – Procedure – Statute

Sumário: Introdução. O Sistema de Correição do Poder Executivo Federal. Noções de Direito Administrativo Disciplinar. Legislação Fundamental: Estatuto. Legislação Fundamental: Código de Processo Administrativo. Princípios. Direitos dos cidadãos. Deveres do cidadão. Do início do processo. Do requerimento inicial. Proibição de recusa imotivada de recebimento de documentos. Direitos difusos ou coletivos. Dos interessados. Capacidade para postulação em processo administrativo. Competência. Delegação de competência. Não podem ser delegados. Publicação dos atos de delegação. Revogabilidade do ato de delegação. Requisitos. Avocação de competência delegada. Legislação Fundamental: Lei de Improbidade. Infração à moralidade administrativa. Agentes públicos e terceiros sujeitos à Lei de Improbidade: responsabilidade. Dever de representar. Vantagem patrimonial ou econômica indevida. Atos de improbidade que causam prejuízo ao Erário. Atos de improbidade administrativa contrários aos princípios da Administração Pública. Das Penas. Do Procedimento Administrativo e do Processo Judicial. Do crime de representação indevida por ato de improbidade Perda da função pública e suspensão dos direitos políticos. Aplicação das sanções. Apuração pelo Ministério Público. Da Prescrição. Referências.

Introdução.

O estudo que se inicia mantém o compromisso de informar os leitores acerca dos dispositivos legais em vigor a respeito do tema.

Trabalharemos o Manual de Processo Administrativo Disciplinar editado pela Presidência da República por meio da Controladoria Geral da União.

Abordaremos também todo o referencial bibliográfico disponível sobre o tema.

O Sistema de Correição do Poder Executivo Federal[1]

Criada em 02/04/2001, a Controladoria Geral da União (CGU) denominava-se Corregedoria Geral da União.  Vinculada diretamente à Presidência da República, a CGU tinha como propósito combater a fraude e a corrupção na defesa do patrimônio público no âmbito do Poder Executivo Federal, ou seja, na Presidência da República e nos seus ministérios.[2]

 A Medida Provisória n° 103, de 1° de janeiro de 2003, convertida na Lei n° 10.683, de 28 de maio de 2003, alterou a denominação do órgão para Controladoria-Geral da União, assim como atribuiu ao seu titular a denominação de Ministro de Estado do Controle e da Transparência. Tal denominação foi refeita pela Lei nº 12.314, de 19/08/2010 que determinou no sentido de que a Controladoria-Geral da União tivesse como titular o Ministro de Estado Chefe da Controladoria-Geral da União, com sua estrutura básica constituída por: Gabinete, Assessoria Jurídica, Conselho de Transparência Pública e Combate à Corrupção, Comissão de Coordenação de Controle Interno, Secretaria-Executiva, Corregedoria-Geral da União, Ouvidoria-Geral da União e 2 (duas) Secretarias, sendo 1 (uma) a Secretaria Federal de Controle Interno.

O Decreto 5.480, de 30/06/2005 e o Decreto 5.683, de 24/01/2006, alteraram a estrutura da CGU, inovaram com uma estrutura para acompanhamento, fiscalização e orientação dos trabalhos correcionais, criando, também a Secretaria de Prevenção da Corrupção e Informações Estratégicas (SPCI), responsável por desenvolver mecanismos de prevenção à corrupção.

O Decreto 5.480/2005 regula o Sistema de Correição do Poder Executivo Federal que é constituído de unidades voltadas para prevenção e apuração de irregularidades disciplinares, desenvolvidas de forma coordenada e harmônica.

Além da Controladoria-Geral da União, órgão central integrante do sistema, existem também unidades setoriais, que atuam junto aos Ministérios e são vinculadas técnica e hierarquicamente ao órgão central; as seccionais, que atuam e fazem parte dos órgãos que compõem a estrutura dos Ministérios e suas entidades vinculadas (autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista), com supervisão técnica das respectivas unidades setoriais; e a Comissão de Coordenação de Correição, instância colegiada com funções consultivas, cujo objetivo de atuação é o fomento da integração das diversas unidades, bem como a uniformização de entendimentos adotados no âmbito do Sistema de Correição.

A correição é área de atuação fundamental da Controladoria-Geral da União. Conforme o disposto nos arts. 3º, II, c, 15 e 16 do Decreto 5.683, de 24/01/06, regulamentado pela Portaria/CGU nº. 335, de 30/05/06, suas atividades são desenvolvidas pela Corregedoria-Geral da União/CRG, cuja atuação apresenta natureza preventiva e repressiva.

A CGU, de modo preventivo, orienta os órgãos e entidades supervisionados em questões pontuais e também, por meio de ações de capacitação na área correcional, realiza inspeções nas unidades sob sua ingerência – o que permite visualizar, de um modo geral, a qualidade dos trabalhos disciplinares na unidade inspecionada e a estrutura física e de recursos humanos disponíveis. Repressivamente, a Corregedoria-Geral da União apura possíveis irregularidades disciplinares cometidas por servidores públicos federais e a aplicação das devidas penalidades.

Além disso, ao órgão central compete a padronização, a normatização e o aprimoramento dos procedimentos atinentes à atividade de correição, por meio da edição de enunciados e instruções; a gestão e o exercício do controle técnico das ações desempenhadas pelas unidades integrantes do Sistema, com a avaliação dos trabalhos e propositura de medidas a fim de inibir e reprimir condutas irregulares praticadas por servidores públicos federais em detrimento do patrimônio público.

A CGU é competente para instaurar procedimentos disciplinares quando não existam condições objetivas para sua realização no órgão ou entidade de origem, quando da complexidade e relevância da matéria, quando da autoridade envolvida e quando da participação de servidores de mais um órgão ou entidade.

Noções de Direito Administrativo Disciplinar

O Manual da CGU aborda o Direito Administrativo Disciplinar como um ramo do Direito Administrativo com vistas à regulação da relação da Administração Pública com seus agentes, estabelecendo regras de comportamento, criando deveres, proibições e penalidades.

Diante da necessidade de meios que garantam a regularidade e o bom funcionamento do serviço público, a disciplina de seus agentes e o cumprimento das leis aparece, então, o Direito Administrativo Disciplinar.

O Direito Administrativo Disciplinar é ramo do Direito Administrativo e se relaciona sem se confundir com o Direito Constitucional, com o Direito Penal, com o Direito Processual Civil, com o Direito Processual Penal e com o Direito do Trabalho.

Legislação Fundamental: Estatuto[3]

O processo administrativo disciplinar (PAD) na Administração Pública Federal é fundamentado na Constituição Federal regulamentada pela Lei nº 8.112/90 (Estatuto dos Servidores Públicos da União), em seus Títulos IV (do Regime Disciplinar, artigos 116 a 142) e V (do Processo Administrativo Disciplinar, artigos 143 a 182).[4]

Trata-se aqui do estabelecimento do regime dos direitos e das obrigações dos agentes públicos. O regime estatutário de vinculação do servidor pode ser entendido como o conjunto de disposições legais às quais irá se sujeitar aquele que aspira a trabalhar para o Estado. O servidor deve sujeitar-se às determinações legais para qualificar-se como agente público. O agente tem determinadas por lei todas as suas condições de trabalho como ingresso, direitos, deveres, remuneração, regime disciplinar, etc.[5]

Em face das lacunas do Estatuto Federal relativas ao processo administrativo disciplinar, há exigência de integração por meio de outras leis aplicáveis.

Legislação Fundamental: Código de Processo Administrativo[6]

A primeira delas é a Lei de Processo Administrativo – Lei no 9.784/99 – que regula o processo administrativo federal. A aplicação das regras da denominada Lei de Processo Administrativo Federal aos processos administrativos disciplinares regidos pela Lei nº 8.112/90 será subsidiária e incidirá apenas nas partes omissas ou sempre que não houver disposição especial, como prevê o seu artigo 69.[7]

A Lei nº 9.784 estabelece normas básicas sobre o processo administrativo no âmbito da Administração federal direta e indireta – Poder Executivo -, visando, em especial, à proteção dos direitos dos administrados e ao melhor cumprimento dos fins da Administração.

Os preceitos da lei também se aplicam aos órgãos do Poder Legislativo e do Poder Judiciário da União, quando no desempenho de função administrativa. Os poderes expressos anteriormente contam também com uma administração dotada de servidores públicos que são seus agentes.

Princípios

A Administração Pública obedecerá, entre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência.

Princípio da legalidade representa a atuação conforme a lei e o Direito. Já princípio da finalidade quer dizer o atendimento a fins de interesse geral, vedada a renúncia total ou parcial de poderes ou competências, salvo autorização em lei. Princípio da impessoalidade é a objetividade no atendimento do interesse público, vedada promoção pessoal de agentes ou autoridades. Princípio da moralidade a atuação segundo padrões éticos de probidade, decoro e boa-fé. Princípio da publicidade a divulgação oficial dos atos administrativos, ressalvadas as hipóteses de sigilo previstas na Constituição. Princípio da proporcionalidade a adequação entre meios e fins, vedada a imposição de obrigações, restrições e sanções em medida superior àquelas estritamente necessárias ao atendimento do interesse público. Princípio da motivação a indicação dos pressupostos de fato e de direito que determinarem a decisão. Princípio da formalidade a observância das formalidades essenciais à garantia dos direitos dos administrados – princípio da formalidade. Princípio da economicidade a adoção de formas simples, suficientes para propiciar adequado grau de certeza, segurança e respeito aos direitos dos administrados. Princípio do devido processo legal a garantia dos direitos à comunicação, à apresentação de alegações finais, à produção de provas e à interposição de recursos, nos processos de que possam resultar sanções e nas situações de litígio. Princípio da gratuidade a proibição de cobrança de despesas processuais, ressalvadas as previstas em lei. Princípio do impulso de ofício a impulsão, de ofício, do processo administrativo, sem prejuízo da atuação dos interessados. Princípio da irretroatividade na exegese das normas administrativas a interpretação da norma administrativa da forma que melhor garanta o atendimento do fim público a que se dirige, vedada aplicação retroativa de nova interpretação.[8]

Aplica-se ainda ao Processo Administrativo Disciplinar, além dos princípios constitucionais e infraconstitucionais regentes da Administração Pública, os princípios processuais, tais como o do devido processo legal (due process of law), ampla defesa, contraditório, presunção de não culpabilidade, etc. As normas do Código de Processo Penal e do Código de Processo Civil também podem valer subsidiariamente no direito  disciplinar, ou seja, desde que não haja norma especial regendo a matéria.

Direitos dos cidadãos

O cidadão tem direitos perante a Administração, sem prejuízo de outros que lhe sejam assegurados: a) tratamento com urbanidade – Direito do cidadão perante a Administração de ser tratado com respeito pelas autoridades e servidores, que deverão facilitar o exercício de seus direitos e o cumprimento de suas obrigações; b) Ciência da tramitação de processos administrativos – Direito à ciência da tramitação dos processos administrativos na condição de interessado, ter vista dos autos, obter cópias de documentos neles contidos e conhecer as decisões proferidas; c) Direito de manifestação – Os cidadãos têm direito perante a Administração de formular alegações e apresentar documentos antes da decisão, as quais serão objeto de consideração pelo órgão competente; d) Direito a um advogado – Existe a prerrogativa perante a Administração de fazer-se assistir, facultativamente, por advogado, salvo quando obrigatória, por força de lei.

Deveres do cidadão

São deveres do cidadão perante a Administração, sem prejuízo de outros previstos em ato normativo: I – expor os fatos conforme a verdade; II – proceder com lealdade, urbanidade e boa-fé; III – não agir de modo temerário; e, finalmente, IV – prestar as informações que lhe forem solicitadas e colaborar para o esclarecimento dos fatos.

Do início do processo

O processo administrativo pode iniciar-se de ofício ou a pedido de interessado.

Do requerimento inicial

O requerimento inicial do interessado, salvo casos em que for admitida solicitação oral, deve ser formulado por escrito e conter:

I – órgão ou autoridade administrativa a que se dirige;

II – identificação do interessado ou de quem o represente;

III – domicílio do requerente ou local para recebimento de comunicações;

IV – formulação do pedido, com exposição dos fatos e de seus fundamentos;

V – data e assinatura do requerente ou de seu representante.

Proibição de recusa imotivada de recebimento de documentos

É vedada à Administração a recusa imotivada de recebimento de documentos, cabendo ao servidor orientar o interessado quanto ao suprimento de eventuais falhas. Neste sentido, também, os órgãos e entidades administrativas deverão elaborar modelos ou formulários padronizados para assuntos que importem pretensões equivalentes.

Direitos difusos ou coletivos

Quando os pedidos de uma pluralidade de interessados tiverem conteúdo e fundamentos idênticos, poderão ser formulados em um único requerimento, salvo preceito legal em contrário.

Dos interessados

São legitimados como interessados no processo administrativo:

I – as pessoas físicas ou jurídicas que o iniciem como titulares de direitos ou interesses individuais ou no exercício do direito de representação;

II – aqueles que, sem terem iniciado o processo, têm direitos ou interesses que possam ser afetados pela decisão a ser adotada;

III – as organizações e associações representativas de direitos e interesses coletivos;

IV – as pessoas ou as associações legalmente constituídas quanto a direitos ou interesses difusos.

Capacidade para postulação em processo administrativo

São capazes, para fins de processo administrativo, os maiores de dezoito anos, ressalvada previsão especial em ato normativo próprio.

Competência

A competência é irrenunciável e se exerce pelos órgãos administrativos a que foi atribuída como própria, salvo os casos de delegação e avocação legalmente admitidos.

Delegação de competência

Um órgão administrativo e seu titular poderão, se não houver impedimento legal, delegar parte da sua competência a outros órgãos ou titulares, ainda que estes não lhe sejam hierarquicamente subordinados, quando for conveniente, em razão de circunstâncias de índole técnica, social, econômica, jurídica ou territorial.

O disposto anteriormente aplica-se à delegação de competência dos órgãos colegiados aos respectivos presidentes.

Não podem ser delegados

Não podem ser objeto de delegação a edição de atos de caráter normativo, a decisão de recursos administrativos e as matérias de competência exclusiva do órgão ou autoridade.

Publicação dos atos de delegação

O ato de delegação e sua revogação deverão ser publicados no meio oficial. O ato de delegação especificará as matérias e poderes transferidos, os limites da atuação do delegado, a duração e os objetivos da delegação e o recurso cabível, podendo conter ressalva de exercício da atribuição delegada.

Revogabilidade do ato de delegação

O ato de delegação é revogável a qualquer tempo pela autoridade delegante.

 Requisitos

As decisões adotadas por delegação devem mencionar explicitamente esta qualidade e considerar-se-ão editadas pelo delegado.

 Avocação de competência delegada

Será permitida, em caráter excepcional e por motivos relevantes devidamente justificados, a avocação temporária de competência atribuída a órgão hierarquicamente inferior.

Divulgação de informações pelos órgãos e entidades administrativas

Os órgãos e entidades administrativas divulgarão publicamente os locais das respectivas sedes e, quando conveniente, a unidade fundacional competente em matéria de interesse especial.

Competência para apreciar e julgar

Inexistindo competência legal específica, o processo administrativo deverá ser iniciado perante a autoridade de menor grau hierárquico para decidir.

Impedimentos e suspeição

É impedido de atuar em processo administrativo o servidor ou autoridade que tiver interesse direto ou indireto na matéria, que tenha participado ou venha a participar como perito, testemunha ou representante, ou se tais situações ocorrem quanto ao cônjuge, companheiro ou parente e afins até o terceiro grau e/ou esteja litigando, judicial ou administrativamente, com o interessado ou respectivo cônjuge ou companheiro.

Dever de comunicação do impedimento

O servidor ou a autoridade impedido deve abster-se de atuar e comunicar o fato à autoridade competente, sob pena de cometer falta disciplinar grave se não o fizer.

Da suspeição

É possível se arguir a suspeição de autoridade ou servidor que possa ser considerado amigo íntimo ou inimigo notório de algum dos interessados ou seus cônjuges, companheiros, parentes e afins até terceiro grau. O indeferimento de alegação de suspeição poderá ser objeto de recurso, sem efeito suspensivo.

Estas e outras determinações podem ser estudadas nos textos concernentes à análise da Lei nº 9.784, de 29.01.1999, também conhecida como Código de Processo Administrativo Federal.[9]

Legislação Fundamental: Lei de Improbidade [10]

Já a Lei de Improbidade Administrativa – Lei nº 8.429/92 – responsabiliza agentes públicos por atos de improbidade e agrega aspectos específicos para o processo administrativo disciplinar, definindo os atos de improbidade administrativa e cominando penas passíveis de serem aplicadas a agentes públicos.[11]

Infração à moralidade administrativa

Em uma de suas obras, Maria Sylvia Zanella Di Pietro considera a improbidade administrativa como a prática de infração ao princípio da moralidade administrativa.[12] Entretanto, seguindo a própria Lei 8.429/92, além deste assunto da moralidade, o texto legal prevê muitos outros dispositivos acerca de vários outros pontos.

Os atos de improbidade praticados por qualquer agente público, servidor ou não, contra a administração direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios, de Território, de empresa incorporada ao patrimônio público ou de entidade para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com mais de cinquenta por cento do patrimônio ou da receita anual, serão punidos na forma da lei.

Também se sujeitam às penalidades da lei os atos de improbidade praticados contra o patrimônio de entidade que receba subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou creditício, de órgão público bem como daquelas para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com menos de cinquenta por cento do patrimônio ou da receita anual, limitando-se, nestes casos, a sanção patrimonial à repercussão do ilícito sobre a contribuição dos cofres públicos.

Agentes públicos e terceiros sujeitos à Lei de Improbidade: responsabilidade

Agente público é todo aquele que exerce mandato, cargo, emprego ou função nas entidades mencionadas mesmo que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo.

Também se sujeitam à Lei da Improbidade as pessoas que, mesmo não sendo agentes públicos, induzam ou concorram para a prática do ato de improbidade ou dele se beneficiem sob qualquer forma direta ou indireta.

Todos os agentes públicos devem estrita observância aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência nos assuntos que lhes são afetos.

A lesão ao patrimônio público por ação ou omissão, dolosa ou culposa, do agente ou de terceiro, gera responsabilidade civil de integral ressarcimento do dano.

Nos casos de enriquecimento ilícito, perderá o agente público ou terceiro beneficiário os bens ou valores acrescidos ao seu patrimônio.

Dever de representar

O ato de improbidade que cause lesão ao patrimônio público ou ensejar enriquecimento ilícito, faz com que a autoridade administrativa responsável pelo inquérito tenha a obrigação de representar ao Ministério Público requerendo a indisponibilidade dos bens do indiciado.

A indisponibilidade deve recair sobre bens que assegurem o integral ressarcimento do dano, ou sobre o acréscimo patrimonial resultante do enriquecimento ilícito.

O sucessor daquele que causar lesão ao patrimônio público ou se enriquecer ilicitamente está sujeito às cominações desta lei até o limite do valor da herança.

Vantagem patrimonial ou econômica indevida

É ato de improbidade administrativa importando enriquecimento ilícito auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, mandato, função, emprego ou atividade nos órgãos públicos.

Também se considera improbidade administrativa receber, para si ou para outrem, dinheiro, bem móvel ou imóvel, ou qualquer outra vantagem econômica, direta ou indireta, a título de comissão, percentagem, gratificação ou presente de quem tenha interesse, direto ou indireto, que possa ser atingido ou amparado por ação ou omissão decorrente das atribuições do agente público.

O ato de perceber vantagem econômica, direta ou indireta, para facilitar a aquisição, permuta ou locação de bem móvel ou imóvel, ou a contratação de serviços pelas entidades da Administração Pública por preço superior ao valor de mercado também é considerado improbidade administrativa.

A Lei 8.429/92 considera improbidade administrativa a percepção de vantagem econômica, direta ou indireta, para facilitar a alienação, permuta ou locação de bem público ou o fornecimento de serviço por ente estatal por preço inferior ao valor de mercado.

É ato de improbidade administrativa o recebimento de vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indireta, para tolerar a exploração ou a prática de jogos de azar, de lenocínio, de narcotráfico, de contrabando, de usura ou de qualquer outra atividade ilícita, ou aceitar promessa de tal vantagem.

Quem recebe vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indireta, para fazer declaração falsa sobre medição ou avaliação em obras públicas ou qualquer outro serviço, ou sobre quantidade, peso, medida, qualidade ou característica de mercadorias ou bens fornecidos a qualquer das entidades da Administração Pública comete improbidade administrativa.

Adquirir, para si ou para outrem, no exercício de mandato, cargo, emprego ou função pública, bens de qualquer natureza cujo valor seja desproporcional à evolução do patrimônio ou à renda do agente público também é ato de improbidade administrativa.

Outro ato de improbidade administrativa é o de aceitar emprego, comissão ou exercer atividade de consultoria ou assessoramento para pessoa física ou jurídica que tenha interesse que possa ser atingido ou amparado por ação ou omissão decorrente das atribuições do agente público, durante a atividade.

A percepção de vantagem econômica para intermediar a liberação ou aplicação de verba pública de qualquer natureza configura improbidade administrativa.

Receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indiretamente, para omitir ato de ofício, providência ou declaração a que esteja obrigado também é ato de improbidade administrativa.

Utilizar, em obra ou serviço particular, veículos, máquinas, equipamentos ou material de qualquer natureza, de propriedade ou à disposição de qualquer das entidades mencionadas da Administração Pública, bem como o trabalho de servidores públicos, empregados ou terceiros contratados por essas entidades é legalmente considerado como improbidade administrativa.

Incorporar, de qualquer modo, ao seu patrimônio bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades da Administração Pública é praticar improbidade administrativa.

Finalmente, quem usa, em proveito próprio, bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades da Administração Pública,  mencionadas no art. 1° da Lei 8.429/92, também comete improbidade administrativa.

Atos de improbidade que causam prejuízo ao Erário

Erário é o tesouro público. É o conjunto de bens ou valores pertencentes ao Estado. Informa De Plácido e Silva que modernamente, o erário compreende o conjunto de bens pertencentes ao Estado, significando, assim, a fortuna do Estado. [13]

Já quanto aos atos de improbidade administrativa que causam prejuízo ao Erário, são eles qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, desperdício ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades da Administração Pública.

O primeiro deles é o de facilitar ou concorrer por qualquer forma para a incorporação ao patrimônio particular, de pessoa física ou jurídica, de bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades da Administração Pública.

Também são assim considerados os atos de permitir ou concorrer para que pessoa física ou jurídica privada utilize bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades da Administração Pública sem a observância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie.

Outro ato de improbidade administrativo causador de prejuízo ao erário é aquele que consiste na doação à pessoa física ou jurídica bem como ao ente despersonalizado, ainda que de fins educativos ou assistências, bens, rendas, verbas ou valores do patrimônio de qualquer das entidades da Administração Pública, sem observância das formalidades legais e regulamentares aplicáveis.

Permitir ou facilitar a alienação, a permuta, e ou locação de bem integrante do patrimônio de qualquer das entidades da Administração Pública, ou ainda a prestação de serviço por parte delas, por preço inferior ao de mercado consistem em improbidade administrativa também são atos de improbidade administrativa.

Permitir ou facilitar a aquisição, a permuta ou a locação de bem ou serviço por preço superior ao de mercado são considerados pela Lei de Improbidade como atos de improbidade administrativa.

É improbidade administrativa o ato de realizar operação financeira sem observância das normas legais e regulamentares ou aceitar garantia insuficiente ou inidônea.

Também será considerado ato de improbidade administrativa a concessão de benefício administrativo ou fiscal sem a observância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis.

Os parágrafos a seguir contêm atos que também são considerados pela Lei como de improbidade administrativa.

Frustrar a licitude de processo licitatório ou dispensá-lo indevidamente.

Ordenar ou permitir a realização de despesas não autorizadas em lei ou regulamento.

Agir negligentemente na arrecadação de tributo ou renda, bem como no que diz respeito à conservação do patrimônio público.

Liberar verba pública sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicação irregular.

Permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se enriqueça ilicitamente.

Permitir a utilização, em obra ou serviço particular, veículos, máquinas, equipamentos ou material de qualquer natureza, de propriedade ou à disposição de qualquer das entidades da Administração Pública, bem como o trabalho de servidor público, empregados ou terceiros contratados por essas entidades.

Celebrar contrato ou outro instrumento que tenha por objeto a prestação de serviços públicos por meio da gestão associada sem observar as formalidades previstas na lei.

Celebrar contrato de rateio de consórcio público sem suficiente e prévia dotação orçamentária, ou sem observar as formalidades previstas na lei. 

Atos de improbidade administrativa contrários aos princípios da Administração Pública

É ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão violadora dos deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições.

Mais especificamente, os incisos do artigo 11 da Lei de Improbidade tipificam como atos de improbidade contrários aos princípios da Administração Pública sete situações.

Primeiramente, prática de ato visando a fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência. É o que se entende por desvio de poder.

Em seguida, retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício.

Também é ato de improbidade revelar fato ou circunstância de que tem ciência em razão das atribuições e que deva permanecer em segredo.

Negar publicidade aos atos oficiais, frustrar a licitude de concurso público, deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo e revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da respectiva divulgação oficial, teor de medida política ou econômica capaz de afetar o preço de mercadoria, bem ou serviço são todos atos de improbidade atentatórios aos princípios da Administração Pública.

Das Penas

Independentemente das sanções penais, civis e administrativas previstas na legislação específica, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às penas previstas na Lei de Improbidade Administrativa.

Do Procedimento Administrativo e do Processo Judicial

Trata-se aqui de análise sucinta dos artigos 17 e 18 da Lei de Improbidade.

Qualquer pessoa pode representar à autoridade administrativa competente para que seja instaurada investigação destinada a apurar a prática de ato de improbidade.

A representação, que será escrita ou reduzida a termo e assinada, deve conter a qualificação do representante, as informações sobre o fato e sua autoria e a indicação das provas de que tenha conhecimento.

Atendidos os requisitos da representação, a autoridade determinará a imediata apuração dos fatos que, em se tratando de servidores federais, será processada na forma prevista nos arts. 148 a 182 da Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990 e, em se tratando de servidor militar, de acordo com os respectivos regulamentos disciplinares.

A comissão processante dará conhecimento ao Ministério Público e ao Tribunal ou Conselho de Contas da existência de procedimento administrativo para apurar a prática de ato de improbidade.

O Ministério Público ou Tribunal ou Conselho de Contas poderá, a requerimento, designar representante para acompanhar o procedimento administrativo.

Havendo fundados indícios de responsabilidade, a comissão representará ao Ministério Público ou à procuradoria do órgão para que requeira ao juízo competente a decretação do sequestro dos bens do agente ou terceiro que tenha enriquecido ilicitamente ou causado dano ao patrimônio público.

O pedido de sequestro será processado de acordo com o disposto nos arts. 822 e 825 do Código de Processo Civil.

Quando for o caso, o pedido incluirá a investigação, o exame e o bloqueio de bens, contas bancárias e aplicações financeiras mantidas pelo indiciado no exterior, nos termos da lei e dos tratados internacionais.

A ação principal, que terá o rito ordinário, será proposta pelo Ministério Público ou pela pessoa jurídica interessada, dentro de trinta dias da efetivação da medida cautelar.

É vedada a transação, acordo ou conciliação nas ações acima.

A Fazenda Pública, quando for o caso, promoverá as ações necessárias à complementação do ressarcimento do patrimônio público.

No caso de a ação principal ter sido proposta pelo Ministério Público, aplica-se, no que couber, o disposto no §3º do artigo 6º da Lei da Ação Popular.[14]

É obrigatória a presença do Ministério Público, se não intervir no processo como parte, atuará obrigatoriamente, como fiscal da lei, sob pena de nulidade.

A propositura da ação tornará prevento o juízo para todas as ações posteriormente intentadas que possuam a mesma causa de pedir ou o mesmo objeto. 

A ação será instruída com documentos ou justificação que contenham indícios suficientes da existência do ato de improbidade ou com razões fundamentadas da impossibilidade de apresentação de qualquer dessas provas, observada a legislação vigente, inclusive as disposições inscritas nos arts. 16 a 18 do Código de Processo Civil. 

Os artigos do Código de Processo Civil acima trazem expressamente determinações acerca da litigância de má-fé na qualidade de autor, réu ou interveniente.

Estando a inicial em devida forma, o juiz mandará autuá-la e ordenará a notificação do requerido, para oferecer manifestação por escrito, que poderá ser instruída com documentos e justificações, dentro do prazo de quinze dias. 

Recebida a manifestação, o juiz, no prazo de trinta dias, em decisão fundamentada, rejeitará a ação, se convencido da inexistência do ato de improbidade, da improcedência da ação ou da inadequação da via eleita. 

Recebida a petição inicial, será o réu citado para apresentar contestação. 

Da decisão que receber a petição inicial, caberá agravo de instrumento. 

Em qualquer fase do processo, reconhecida a inadequação da ação de improbidade, o juiz extinguirá o processo sem julgamento do mérito. 

Aplica-se aos depoimentos ou inquirições realizadas nos processos regidos pela Lei de Improbidade o disposto no art. 221, caput e § 1o, do Código de Processo Penal. 

A sentença que julgar procedente ação civil de reparação de dano ou decretar a perda dos bens havidos ilicitamente determinará o pagamento ou a reversão dos bens, conforme o caso, em favor da pessoa jurídica prejudicada pelo ilícito.

Do crime de representação indevida por ato de improbidade

Será considerada criminosa a representação por ato de improbidade contra agente público ou terceiro beneficiário, quando o autor da denúncia o sabe inocente. A pena será de detenção de seis a dez meses e multa. Além da sanção penal, o denunciante está sujeito a indenizar o denunciado pelos danos materiais, morais ou à imagem que houver provocado.

Perda da função pública e suspensão dos direitos políticos

A perda da função pública e a suspensão dos direitos políticos só se efetivam com o trânsito em julgado da sentença condenatória.

A autoridade judicial ou administrativa competente poderá determinar o afastamento do agente público do exercício do cargo, emprego ou função, sem prejuízo da remuneração, quando a medida se fizer necessária à instrução processual.

Aplicação das sanções

A aplicação das sanções previstas na Lei de Improbidade não depende da efetiva ocorrência de dano ao patrimônio público, salvo quanto à pena de ressarcimento e nem das da aprovação ou rejeição das contas pelo órgão de controle interno ou pelo Tribunal ou Conselho de Contas.

Apuração pelo Ministério Público

Para apurar qualquer ilícito previsto na Lei de Improbidade, o Ministério Público, de ofício, a requerimento de autoridade administrativa ou mediante representação formulada de acordo com o disposto no art. 14 da mesma lei, poderá requisitar a instauração de inquérito policial ou procedimento administrativo.

Da Prescrição

As ações destinadas a levar a efeitos as sanções previstas na Lei de Improbidade podem ser propostas até cinco anos após o término do exercício de mandato, de cargo em comissão ou de função de confiança ou dentro do prazo prescricional previsto em lei específica para faltas disciplinares puníveis com demissão a bem do serviço público, nos casos de exercício de cargo efetivo ou emprego.