Evolução constitucional da remuneração dos agentes políticos municipais

Introdução

O presente
trabalho tem o propósito de estudar a remuneração dos agentes políticos
municipais ao longo das constituições brasileiras, começando pela de 1824 e
culminando na Constituição Cidadã de 1988, especialmente no que pertine às Emendas Constitucionais n.º 19
de 04 de Junho de 1998 em n. º 25 de 14 de Fevereiro de 2000.1

No decorrer
da dissertação, procurar-se-á responder e esclarecer os pontos mais
discrepantes na doutrina e jurisprudência, orientando o leitor acerca dos mais
novos pontos introduzidos pelas emendas supracitadas.

Entrementes,
antes de adentrar especificamente no tema, cumpre rever alguns conceitos
necessários para a compreensão do tema ora debatido, bem como abordar,
brevemente, outros aplicáveis ao estudo do direito constitucional, tais como a
questão da interpretação e aplicabilidade das normas constitucionais e os
princípios consagrados no artigo 37, caput2, da nossa lex
mater.

A conclusão
do trabalho demonstra o resultado encontrado na singela pesquisa relativa à
evolução constitucional da remuneração dos agentes políticos municipais,
particularmente no tocante ao novo sistema remuneratório de tais agentes,
estabelecido pelas Emendas Constitucionais 19/98 e 25/00, com a esperança de
ter dado, a contento, os esclarecimentos necessários.

Agentes
políticos

Antes de
embrenhar-se no cerne do tema escolhido, faz-se mister, para uma melhor
percepção, conceituar a expressão “agente político”.

Agentes
políticos são “os titulares de cargos estruturais na organização política do
País, ou seja, ocupantes dos que integram o arcabouço constitucional do Estado,
o esquema fundamental do Poder”. 3

O vínculo
exercido entre estes agentes e o Estado, portanto, não é profissional, e sim,
de natureza política, porquanto exercem um múnus público.

Nessa
esteira, o saudoso Hely Lopes Meirelles nos ensina
com propriedade que “agentes políticos são os componentes do Governo nos
seus primeiros escalões, investidos em cargos, funções, mandatos ou comissões,
por nomeação, eleição, designação ou delegação para o exercício de atribuições
constitucionais”. 4

Ainda a
respeito do assunto em tela, calha trazer à colação magistério  de Maria
Sylvia Zanella Di Pietro,
quando afirma: “a função política implica uma atividade de ordem superior
referida à direção suprema e geral do Estado em seu conjunto e em sua unidade,
dirigida a determinar os fins da ação do Estado, a assinalar as diretrizes para
as outras funções, buscando a unidade de soberania estatal”. 5

Essas funções
políticas estão abarcadas pelo Poder Legislativo e Executivo, como também pelo
Poder Judiciário e Ministério Público. Nesta categoria encontram-se os Chefes
de Executivo (Presidente da República, Governadores e Prefeitos) e seus
auxiliares imediatos (Ministros e Secretários de Estado e de Município); os
membros das Corporações Legislativas (Senadores, Deputados e Vereadores); os
membros do Poder Judiciário (Magistrados em geral); os membros do Ministério
Público (Procuradores da República e da Justiça, Promotores e Curadores
Públicos); os membros dos Tribunais de Contas (Ministros e Conselheiros); os
representantes diplomáticos e “demais autoridades que atuem com
independência funcional no desempenho de atribuições governamentais, judiciais
ou quase-judiciais, estranhas ao quadro do serviço público”. 6

Hely Lopes com a
propriedade de sempre afirma:

“O art. 37,
XI, da CF de 1988, com a redação da EC 19/98, consagra esse entendimento. De
fato, essa norma, ao relacionar os agentes políticos remunerados mediante
subsídio, menciona os ‘membros de qualquer dos poderes’, ‘os detentores de
mandato eletivo’, e emprega, a seguir, a expressão ‘e
dos demais agentes públicos’, deixando, assim, entrever que outros agentes
também são considerados agentes públicos”. 7

À vista do
presente trabalho limitar-se apenas aos agentes políticos municipais,
discorrer-se-á somente sobre Vereadores, Prefeitos e Vice-Prefeitos.

Autonomia
municipal

A remuneração
dos agentes políticos municipais está intimamente ligada à questão da autonomia
municipal, porquanto sem esta, aquela não se concretiza.

Assinala o
Prof. José Alfredo de Oliveira Baracho: “A
existência na Federação brasileira de três esferas de governo, que são a
federal, a estadual e a municipal, gera a distribuição de encargos e serviços,
nas três áreas de competência, mas gera, também, particularidades no que toca à
definição institucional e constitucional dos entes destacados”. 8

Acerca da
evolução da autonomia municipal, Isabela Barbosa Marinho
Falcão9 assevera:

“Como
entidade político-administrativa, o Município surgiu na
República Romana como uma solução de submissão pacífica das cidades vencidas às
quais eram concedidos alguns privilégios (eleição de seus governantes e direção
administrativa) em troca da obediência às leis romanas. Tais cidades eram
chamadas municípios.

Através da
expansão do domínio territorial romano, esta forma de administração
descentralizada chegou à França, à Espanha e Portugal que, mais tarde a
transferiria para suas colônias.

Àquela época,
embora tenham surgido alguns municípios, a idéia centralizadora das capitanias
hereditárias não foi propícia ao municipalismo, e os povoados existentes não
tinham representação político-administrativa”. 10

Colhe-se da
lição de Pinto Ferreira que o regime municipal, adotado no Brasil desde a
colônia, remonta a 1549, à época do Governo-Geral, quando as Câmaras
Municipais, com os seus Senados, administravam o município, arrecadavam os
impostos e tinham influência política, cuidando, ainda, de administrar a
justiça. Tão grande era o seu prestígio político porquanto representavam contra
capitães-mores e governadores e até mesmo os afastavam de suas funções.11

A
Constituição brasileira de 1824 referia-se, em seu art.167, ao “governo
econômico e municipal das cidades e vilas”, cuja organização se daria nos
termos da Lei de 1º de outubro de 1828. As Câmaras não tinham autonomia
financeira, pois não votavam seus impostos, e suas resoluções poderiam ser
invalidadas e tornadas sem efeito pela Assembléia Legislativa Provincial.

A autonomia
municipal foi assegurada, embora de forma sintética, pelo art. 68 da
Constituição de 1891, sendo os preceitos desta complementados pelas
Constituições estaduais e pelas Leis Orgânicas Municipais. Todavia, os
Estados-membros da época outorgaram à Assembléia Legislativa a competência para
elaborar a Lei Orgânica dos Municípios, excetuados os
Estados de Goiás e Rio Grande do Sul, onde estes atribuíram a cada município a
competência para a elaboração das suas próprias Leis Orgânicas.

O problema da
organização municipal foi minuciosamente tratado pela Constituição de 1934,
onde, nos diversos preceitos relativos à matéria, utilizou a experiência
tradicional da República, elaborando um modelo que se aperfeiçoaria
nas Constituições democráticas posteriores.

O
municipalismo sofreu um retrocesso com o advento da Carta de 1937, a qual negou a
autonomia municipal, ao estabelecer a nomeação dos chefes dos municípios ou
prefeitos por meio do interventor ou do executivo estadual.

A
Constituição brasileira de 1946 fortaleceu consideravelmente o regime
municipal, tanto no aspecto político-administrativo, quanto
no econômico-financeiro, erigindo o município à entidade estatal de terceiro
grau, necessária ao nosso sistema federativo.

O golpe
militar de 1964 tem como base os atos institucionais 01 e 02.

Com relação
aos municípios, o AI 02/65, dispõe:

“Os
vereadores não perceberão remuneração, seja a que título for”.

A
Constituição de 1967, com a redação dada pela Emenda Constitucional nº 1, de 17 de outubro de 1969, manteve a autonomia dos
municípios, revelada pelo poder de eleição do prefeito, do vice-prefeito e dos
vereadores, por parte dos munícipes; pela competência do município para a
auto-administração, especialmente quanto à organização dos serviços públicos
locais. Não obstante mantivesse a eleição direta de Prefeitos, Vice-Prefeitos e
Vereadores, limitava a remuneração destes últimos nos
limites nela estabelecidos. 12

A Emenda
Constitucional nº 1, de 1969, referindo-se à remuneração,
e não mais a subsídio, deu à matéria relativa à remuneração dos vereadores
tratamento diverso do previsto na Constituição de 1946. 13

Já a Emenda
Constitucional n.º 4/75 dá nova face a redação do §2º
do artigo 15 da referida Constituição, estabelecendo:

“Art. 15. A remuneração dos
Vereadores será fixada pelas respectivas Câmaras Municipais para a legislatura
seguinte, nos limites e segundo critérios estabelecidos em lei complementar”.

Com essa nova
redação, a lex fundamentallis
começa a dar importância aos princípios da impessoalidade e moralidade, vez que
impede os vereadores de legislarem em causa própria.

A
Constituição Federal de 1988 fortaleceu sobremaneira os municípios, modificando
substancialmente sua posição na Federação Brasileira. Com efeito, por duas
vezes o texto constitucional da República oferece os fundamentos da nova face
reconhecida ao município, no art. 1º e no art 18. 14

O Município,
então considerado pelo Código Civil (art.14) pessoa jurídica de direito público
interno, somente com o advento da Constituição Federal de 1988, tem reconhecida
essa situação.

Desta feita,
o Município tem, agora, a autonomia política (capacidade de
auto-organização e de autogoverno), a autonomia
normativa (capacidade de fazer leis próprias sobre matéria de sua
competência), a autonomia administrativa
(administração própria e organização dos serviços locais) e a autonomia
financeira (capacidade de decretação de seus tributos e aplicação de
suas rendas, que é uma característica da auto-administração).

Figuras
remuneratórias atuais (emendas constitucionais 19/98 e 25/00)

Subsídio dos
agentes políticos

É de bom
alvitre destacar a alteração da nomenclatura introduzida pela reforma
administrativa, através do vocábulo subsídio. 15

O termo
subsídio vem substituir, para determinadas categorias de agentes públicos, os
termos remuneração ou vencimentos, “consubstanciando-se em importância
salarial retributória de natureza alimentar paga pelo
Estado em retribuição de serviços prestados”. 16

Segundo Georgenor de Souza Filho, “o subsídio pode ser definido
como remuneração irredutível devida aos agentes políticos da Administração
Pública, representada por parcela única, defeso acréscimo em espécie de
qualquer natureza, fixada por lei específica, sujeito à revisão anual, limitado
em qualquer caso, pelos valores percebidos pelos Ministros do Supremo Tribunal
Federal”.17

A discussão
acerca da remuneração dos agentes públicos sempre foi, em nossa literatura
jurídica, um tema controvertido. A Lei 8.112/90, nos seus arts.
40 e 41, conceitua vencimento e remuneração,
não obstante não seja de boa técnica legislativa fazê-lo. 18

Nesta
esteira, afirma Christine Oliveira Peter da Silva19:

“O resgate da
figura do subsídio, no âmbito da reforma administrativa impulsionada pela EC
19/98, teve por escopo corrigir distorções ocasionadas pela falta de precisão
conceitual dos termos ‘vencimento’ e ‘remuneração’, de forma a tornar mais
transparentes os salários de agentes públicos ocupantes de cargos de alta
relevância para a Administração Pública. Resta evidente que o intuito da
reforma, neste particular, foi evitar controvérsias e discussões que, muitas
vezes, levavam a interpretações judiciais equivocadas
sobre temas relacionados aos salários dos agentes públicos”. 20

Contudo,
faz-se necessário tornar saliente a existência de outras parcelas que, por não
serem de natureza remuneratória, isto é, por não fazerem parte da remuneração
em si mesma considerada, podem ser pagas também aos agentes
públicos recebedores de subsídios, v.g. décimo terceiro salário. Da
mesma formam, não integram os subsídios as vantagens
de caráter indenizatório, tais como as diárias, ajudas de custo, etc.

Faz-se
necessário trazer à lume os ensinamentos de Ari Sundfeld acerca da matéria em tela:

“O fato de
ter o seu trabalho remunerado por subsídio, que deve ser versado em parcela
única, não impede o servidor de receber dos cofres públicos
outras importâncias, sem caráter remuneratório do específico exercício
de seu cargo. São exemplos: uma indenização por gastos de transporte, uma bolsa
de estudos para completar a sua formação, um prêmio em concurso de monografias,
um abono pela apresentação de idéia que gere economia de recursos públicos, uma
gratificação pela participação em banca de concurso universitário, um adicional
pelo comparecimento em sessão do ‘Conselho de Cidadãos’, uma verba de
representação pela atuação em jugo esportivo, como integrante de time formado
pelos servidores do órgão; bem assim um subsídio, um salário ou um vencimento
pelo exercício, em regime de acumulação lícita, de outro cargo ou emprego; ou
um provento de aposentadoria ou uma pensão”.

Teto
remuneratório

Um ponto
altamente discrepante na doutrina e jurisprudência é o relacionado ao teto
remuneratório. De acordo com a nova redação do art. 37, XI da CF/8821, ninguém
poderá receber mais, em espécie, do que recebem os Ministros do STF.

Uma das
novidades introduzidas pela EC 19/98 foi a instituição
de um teto de remuneração único para os três poderes e para todos os entes
federados. Destarte, estabeleceu-se o limite máximo para a remuneração de
qualquer agente público, qual seja, o subsídio
recebido pelos Ministros do Supremo Tribunal Federal.

No texto
original, existiam três limites máximos de remuneração: na União, no Distrito
Federal e nos Estados e um nos Municípios. No texto reformado, há um único teto
constitucional nacional: o valor definido para subsídio dos Ministros do
Supremo Tribunal Federal. A redação do texto original permitiu, ainda, que se
falasse em princípio da paridade ou equivalência dos tetos constitucionais,
mecanismo iludente do princípio pela qual se exigia o
aumento por lei específica, terminando esta exigência com a nova redação.

Transcreve-se
aqui, por oportuna, a deliberação proferida pelo Supremo Tribunal Federal por
ocasião da sessão administrativa realizada em 24/06/98, in verbis:

“Não
são auto-aplicáveis as normas do artigo 37, XI e 39, § 4º, da Constituição, na
redação que lhes deram os artigos 3º e 5º, respectivamente, da Emenda
Constitucional n.º 19, de 4 de junho de 1998, porque a
fixação do subsídio mensal, em espécie, de Ministro do Supremo Tribunal Federal
– que servirá de teto – nos artigos 48, XV, da Constituição, na redação do
artigo 7º, da referida Emenda Constitucional n.º 19, depende de lei formal, de
iniciativa conjunta dos Presidentes da República, da Câmara dos Deputados, do
Senado Federal e do Supremo Tribunal Federal. Em decorrência disso o Tribunal
não teve por auto-aplicável o artigo 29, da Emenda Constitucional n.º 19/98,
por depender a aplicabilidade dessa norma, da prévia fixação, por lei, nos
termos acima indicados“.

Merece
crítica, data máxima vênia, tal entendimento. Faz-se mister tecer
algumas considerações acerca da aplicabilidade das normas constitucionais antes
de fundamentarmos nossa posição. Assim, de acordo com o eminente jurista José
Afonso da Silva, a eficácia jurídica das normas constitucionais é graduada em
três níveis, a saber: dotam-se de eficácia plena aquelas normas aplicáveis
imediata, direta e integralmente, independendo de legislação posterior para a
sua inteira operatividade; as normas de eficácia
contida são aquelas que, inobstante tenham
aplicabilidade imediata, podem ter reduzido seu alcance pela atividade do
legislador infraconstitucional; por derradeiro, tem-se
como de eficácia limitada as normas dependentes da emissão de uma normatividade futura, sem a qual são insuscetíveis de serem
concretamente aplicadas. 22

Nesse viés, é
de se descordar do Pretório Excelso do ponto de vista
jurídico-constitucional, porquanto a decisão supra citada é meramente administrativa,
vinculando apenas o órgão emitente. Dessarte, acredita-se que o art. 37, XI, da nossa Carta Política é
de aplicação imediata, sendo de eficácia limitada, uma vez dependente, para sua
aplicação plena, de emissão de uma norma futura, para dar-lhe total eficácia.

Relativamente
ao assunto em tela, leciona Ivan Barbosa Rigolin:

“A
deliberação administrativa e não judicante do STF, contestada praticamente por
toda a doutrina e os estudiosos brasileiros, além de por todo o Poder
Judiciário Federal – tendo ensejado um triste episódio de confrontação até
mesmo do Conselho da Justiça Federal e o STF, é com todo efeito um dos mais
lamentáveis de que se tem notícia na história do direito brasileiro. Quando o
e. STF por maioria manifestou administrativamente entender que não se aplica
desde já o artigo da emenda que manda que o novo teto remuneratório seja desde
logo aplicado, já em 5 de junho de 1998, parece ter revogado a emenda
constitucional, com apenas 21 dias de existência. Quando, em função daquilo,
manifestou que entende que, ao invés do novo inciso XI, do art. 37
constitucional, deve ser aplicado o artigo, que a EC n.º 19
revogou expressamente, simplesmente emudeceu o leitor, que, estarrecido,
simplesmente não acreditou no que lia – como este modesto escriba até o
presente momento em sã consciência não acredita. A decisão, por administrativa
que seja – e custa crer que judicialmente a mesma maioria de Ministros teria
coragem suficiente para manter aquela deliberação -, pura e simplesmente não
faz sentido em direito, já que contraria, um a um, todos os princípios, os
cânones e as regras, abstratas ou concretas, de mera leitura – nem se fala em
interpretação – de textos jurídicos. Não tem o menor pé nem cabeça, e o que
todos no País desejam é que seja extirpada – algo como raspada com estilete – o
mais breve possível da história do augusto sodalício, porque o submete a uma
humilhação imerecida.“

Direito
adquirido à remuneração

Outro ponto
palpitante é a hipótese de tal remuneração ser superior ao teto estabelecido
pela EC 19/98 à época do seu advento.

Há quem
defenda, em relação a esta questão, que há de se interpretar a norma
constitucional nova referente ao teto remuneratório de forma respeitante ao
direito adquirido à remuneração atualmente percebida. Sustenta-se a
interpretação conforme à Constituição sem redução de
texto, de modo a reduzir o alcance valorativo do dispositivo que trata do teto
de vencimentos (hoje subsídios), excluindo-lhe a interpretação concedente de
retroatividade em relação às situações jurídicas já consolidadas antes da
promulgação da Emenda Constitucional nº 19/98.

Todavia, a
doutrina constitucional pátria tradicionalmente rejeita a existência de direito
adquirido em face de norma constitucional. O Supremo Tribunal tem jurisprudência
firme no sentido de que não se pode falar em direito adquirido a regime
jurídico, nem em direito adquirido contra a Constituição.

Ademais, o
art. 17 do ADCT dispõe, in verbis:

“Art. 17
Os vencimentos, a remuneração, as vantagens e os adicionais,
bem como os proventos de aposentadoria que estejam sendo percebidos em
desacordo com a Constituição serão imediatamente reduzidos aos limites dela
decorrentes, não se admitindo, neste caso, invocação de direito adquirido ou
percepção de excesso a qualquer título.

Art. 18.
Ficam extintos os efeitos jurídicos de qualquer ato legislativo ou
administrativo, lavrado a partir da instalação da Assembléia Nacional
Constituinte, que tenha por objeto a concessão de estabilidade a servidor
admitido sem concurso público, da administração direta ou indireta, inclusive
das fundações instituídas e mantidas pelo poder público.”

Portanto,
resta pacífico a inexistência de direito adquirido a regime jurídico.

Revisão geral
anual

O artigo 37,
em seu inciso X, pretendendo dissipar a dúvida por vezes levantada sobre a
possibilidade de fixação ou alteração do padrão remuneratório dos agentes
políticos mediante ato administrativo, agora determina claramente que somente
por lei específica isso pode ser feito, observada a iniciativa privativa em
cada caso.

Sobre o
assunto afirma Ricardo Teixeira do Valle Pereira :

“Por outro
lado, deve ser frisado que a obrigatoriedade da revisão em princípio não
significa garantia de manutenção do valor real dos estipêndios, ou de automática
reposição da inflação verificada no período. Garante a Constituição revisão
anual. Somente isso. Os índices, respeitada a iniciativa privativa em casa
caso, serão os estabelecidos em lei, e aqui o critério político evidentemente
preponderará”. 23

Cabe
esclarecer que, independentemente da denominação, reajuste quer significar
revisão ou recomposição de perdas salariais ao longo de determinado período,
não se confundindo com o aumento real significante do verdadeiro acréscimo
visando à correção de situações de injustiças ou de necessidade de
revalorização profissional de determinadas carreiras em decorrência de
alterações no mercado de trabalho. 24

Os critérios
de reajuste dos subsídios dos vereadores, prefeito, vice e secretários deverão
ser expressamente consignados nos correspondentes atos fixatórios
como forma de se evitar a violação do princípio da anterioridade consagrado
pela EC nº 25.

Vedação de
vinculação

A
Constituição Federal, em seu artigo 37, inciso XIII, vedava a vinculação ou
equiparação de vencimentos para o efeito de remuneração de pessoal do serviço
público. Entretanto, tinha regras aparentemente conflitantes.
O artigo 39,  no qual trata do regime jurídico
único dos servidores públicos civis, em seu § 1º, assegura isonomia de vencimentos
para cargos de atribuições iguais ou assemelhados entre os servidores dos
Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário.

A situação
agora está diferenciada, pois a redação do inciso XIII do artigo 37 ficou mais
incisiva:

“É
vedada a vinculação ou equiparação de quaisquer espécies remuneratórias para o
efeito de remuneração de pessoal do serviço público“.

Outrossim, o
artigo 39 foi profundamente alterado. O Regime Jurídico Único dos Servidores
foi extinto, e a regra do § 1º, que assegurava isonomia para cargos de
atribuições iguais ou assemelhadas também foi eliminada. Os padrões
remuneratórios serão doravante fixados por conselho de política de
administração e remuneração de pessoal, integrado por servidores designados
pelos respectivos Poderes (art. 39, caput e § 1º), sem qualquer garantia
constitucional de tratamento igualitário aos cargos que se mostrem similares.

Na hipótese
de majoração dos subsídios dos Deputados Estaduais o Tribunal de Contas do
Estado do Paraná tem o seguinte entendimento:

“A Constituição
Federal proíbe a equiparação ou vinculação de quaisquer espécies remuneratórias
para efeito de remuneração de pessoal de serviço público, impedindo assim, a
vinculação de índices de reajuste e a utilização de um cargo como paradigma
para legitimar vinculações ocasionando revisões automáticas e aleatórias. O
critério estipulado no art. 29.
A, acrescentado pela EC nº 25,
qual seja, o de adoção dos subsídios percebidos, em espécie, pelos deputados
estaduais é apenas referência para a fixação dos subsídios dos edis, ou seja,
não é possível vincular nem os subsídios e nem o critério de reajuste aos dos
Deputados Estaduais.” 25

Com relação
ao critério a ser adotado quando o reajuste for geral, porém com índices
diferenciados, a mesma Corte de Contas nos dá a resposta:

“Pelo
inciso X, do art. 37, da CRFB/88, somente podem ser estendidos aos agentes
políticos os percentuais concedidos visando recomposição do poder aquisitivo da
moeda, geral e irrestrita a todos os servidores. Quanto aos aumentos reais concedidos
a todos os servidores ou a adequação dos valores percebidos por determinada
categoria àqueles praticados no mercado ou, ainda, as majorações verificadas em
razão da reestruturação de cargos e carreiras e as realizadas em razão de
mandamento constitucional (FUNDEF) não devem ser repassadas em respeito ao
princípio da irrevisibilidade.”

Fixação dos
subsídios

Sobre o
processo legislativo de fixação dos subsídios dos agentes políticos municipais
o art. 29, V, VI dispõe, in verbis:

“Art. 29. (…)

V – subsídios
do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Secretários Municipais fixados por lei
de iniciativa da Câmara Municipal, observado o que dispõem os arts. 37, XI, 39, § 4°, 150, II, 153, III, e 153, § 2º, I;

VI- subsídios de
Vereadores será fixado pelas respectivas Câmaras Municipais em cada
legislatura para a subseqüente, observado o que dispõe esta Constituição,
observados os critérios estabelecidos na Lei Orgânica (…)”.

Deste modo,
os subsídios dos Prefeitos e Vice-Prefeitos serão fixados por lei ordinária de
iniciativa da Câmara Municipal e os subsídios dos Vereadores através de
resolução de competência exclusiva do Poder Legislativo Mirim.

Do cotejo
entre o texto anterior e a nova redação dada aos incisos V e IV do artigo 29,
poder-se-ia afirmar, com relação ao Prefeito e Vice-Prefeito, o abandono do
princípio da anterioridade, vez que o novo texto, ao menos expressamente, faz
alusão ao referido princípio. Contudo, uma interpretação sistemática do texto
constitucional distância essa mera interpretação literal. Traz-se como
fundamento os princípios elencados no caput do artigo
37 da nossa Carta Magna. Ora, os princípios da impessoalidade e da moralidade
impõem a fixação da remuneração dos Prefeitos,
Vice-Prefeitos e secretários antes do início dos seus mandatos.

Assim já se
manifestou a jurisprudência:

“CONSTITUCIONAL-REMUNERAÇÃO
DE VEREADORES, PREFEITOS E VICE-PREFEITO – FIXAÇÃO – COMPETÊNCIA – CRITÉRIOS –
AÇÃO POPULAR – FIXAÇÃO EM PERCENTUAL SUPERIOR A SETENTA E CINCO POR CENTO
AO DA LEGISLATURA ANTERIOR – AFRONTA AO PRINCÍPIO DA MORALIDADE –
INOCORRÊNCIA.. Compete à Câmara Municipal, em cada legislatura, e antes da
realização das respectivas eleições, fixar a
remuneração do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Vereadores para a legislatura
subseqüente.” 26

Ainda com
referência ao assunto em tela, extrai-se do corpo do acórdão relativo à
Argüição de Inconstitucionalidade na Apelação Civil n° 50.752, in verbis:

“Bem
assinalou a sentença de Primeiro Grau que ‘uma vez estipulado a remuneração,
esta será para toda a legislatura subseqüente, ou melhor
enfatizado, para todo o período de mandato imediato’ (fls. 177).”

“É essa,
sem dúvida, a correta exegese do inciso V do art. 29 da Constituição Federal,
que estabelece dever a remuneração do Prefeito, Vice-Prefeito e Vereadores ser fixada ‘em cada legislatura, para as subseqüente’, não cabendo
nesta conceder-se novos aumentos, ressalvados reajustes, isto
é, mera atualização ante a corrosão inflacionária, o que não foi o caso,
contudo, do aumento objeto da Lei n° 1.776/93″ (grifei).”

Muito embora
o texto constitucional não o inscreva expressamente, o entendimento segundo o
qual a ‘anterioridade’ tem significado de ‘anterior às eleições’ foi fixado
pelo STF, ao apreciar o Recurso Extraordinário n.º 62.594,
interposto em sede de ação popular, de cujo acórdão foi relator o Ministro Djaci Falcão:

“(…) quando
a lei fala em fixação de remuneração, em cada legislatura, para a subseqüente,
necessariamente prevê que tal fixação se dê antes das eleições que renovem o
corpo legislativo. Isso decorre, necessariamente, da ratio
essendi do preceito”.

Limites à
fixação

A nossa Carta
Magna traz como limites fixadores do subsídio dos
agentes políticos os seguintes:

a) Limite
de 5% da receita do Município

As receitas
municipais que compõem a base de cálculo para o cômputo do limite de 5% (cinco
por cento) destinado à fixação dos subsídios dos vereadores, compreendem o
total da receita arrecadada diminuídos os convênios, auxílios,
subvenções e instrumentos congêneres, operações de crédito e produto da
alienação de bens.

Buscando-se
conformação da legislação complementar (LRF nº 101)
com os dispositivos constitucionais reguladores da mesma matéria, há que
prevalecer as disposições da Constituição Federal
constantes do artigo 29, VII, para considerar como receita municipal o
consignado nos termos do citado inc. VII, do art. 29.

Esta é
exclusivamente destinada a submeter o total da remuneração dos edis ao
limitador de 5%, sendo composta de todas as receitas tributárias (transferidas
e próprias), receitas de capital e corrente, excluídas as verbas provenientes
de auxílios, convênios e instrumentos congêneres, as advindas de operações de
crédito, de alienações de bens e o superávit do FUNDEF.

b) Art. 29-A,
CF/88

São
computados para fins de cálculo das despesas com o Legislativo, além dos
subsídios dos vereadores, remuneração de seus servidores, encargos
previdenciários, despesas com custeio de seus serviços internos e materiais de
consumo e as despesas de capital (investimentos).

Tal assertiva
encontra respaldo na Lei Federal nº 4.320/64, ao
classificar as despesas nas seguintes categorias econômicas:

Despesas
correntes

Despesas de
Custeio: Pessoal Civil, Pessoal Militar, Material de Consumo,
Serviços de Terceiros e Encargos Diversos.

ransferências correntes: Subvenções
Sociais, Subvenções Econômicas, inativos, Pensionistas, Salário Família e Abono
familiar, Juros da Dívida Pública, Contribuição da Previdência Social, Diversas
Transferências Correntes.

Despesas de
capital

Investimentos Obras
Públicas, Serviços em Regime de Programação Especial, Equipamentos e
Instalações, Material Permanente, Participação em Constituição ou Aumento de
Capital de Empresas ou Entidades Industriais ou Agrícolas.

Inversões Financeiras Aquisição de
Imóveis, Participação em Constituição ou Aumento de Capital de Empresas ou
Entidades Industriais ou Agrícolas, Aquisição de Títulos Representativos de
Capital de Empresas em Funcionamento, Constituição de Fundos Rotativos,
Concessão de Empréstimos, Diversas Inversões Financeiras.

Transferências
de capital Auxílios para Equipamentos e Instalações,
Amortização da Dívida Pública, Auxílio para Obras Públicas, Auxílios para
inversões Financeiras, Outras Contribuições.

O mencionado
diploma legal impõe ainda, a discriminação dos investimentos na Lei
Orçamentária segundo o projeto de obras e de outras aplicações.

As receitas
integrantes da base de cálculo para os fins do artigo 29 são27 o somatório
da receita tributária e das transferências previstas no § 5º do art.153 e nos arts.158
e 159, conforme disciplinado no art. 29, A, da EC 25 (base de cálculo coincidente
com a receita efetivamente realizada no exercício anterior).  Infere-se
do texto constitucional que são os impostos (IPTU, ITBI, ISS, art.156, I, II,
III), taxas, contribuições de melhoria de competência municipal acrescidos da
quota parte das transferências tributárias  constitucionais,
tais como, o  Imposto de Renda  na Fonte (IR), quota-parte do Imposto
de Renda, Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), Imposto sobre
Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), Imposto sobre Propriedade de
Veículos Automotores (IPVA), Imposto Territorial Rural (ITR) , Impostos sobre
Produtos Industrializados para Exportação (IPIEx) e
por fim, a tributação sobre o ouro na forma do inc. V, do citado art, 153, limitados:

– 8% para
Municípios com população de até 100.000 habitantes;

– 7% para
Municípios com população entre 100.001 e 300.000 habitantes;

– 6% para
Municípios com população entre 300.001 e 500.000 habitantes;

– 5% para
Municípios com população acima de 500.000 habitantes;

c) Subsídios
dos Deputados Estaduais (para Vereadores)

O subsídio
dos Vereadores terá que observar o limite do subsídio recebido pelos Deputados
Estaduais, observados os parâmetros diferenciados segundo a população de cada
Município.

Conclusão

Diante do
exposto, espera-se ter espancado as dúvidas existentes acerca da remuneração
dos agentes políticos municipais.

Pode-se, dessarte, sintetizar as seguintes orientações: 28

Aplicáveis a todos os agentes políticos:

1. Princípio
da anterioridade, que atribui à Câmara Municipal a competência exclusiva para
fixação dos subsídios dos prefeitos, vice-prefeitos, e vereadores, para vigorar
somente na legislatura seguinte;

2. Fixação
dos subsídios do prefeito, vice-prefeito através de lei ordinária e dos
vereadores, através de resolução;

3. Princípio
da irrevisibilidade, proibidor da modificação dos
subsídios durante a legislatura para a qual foi fixado (art.37, X);

4. Submissão
ao teto constitucional presente no art. 37, inc. XI (subsídio percebido pelos
Ministros do STF).

Para os
vereadores há, além dos acima citados, a observância simultânea:

5. Fixação
de subsídios até o limite de 75% dos subsídios percebidos pelos deputados
estaduais (art.29, VI, letras “a” a “f”) observados os parâmetros diferenciados
segundo a população de cada município;

6. Obediência
ao limite imposto no art. 29, inc. VII, constitucional, consistente em 5%,
(cinco por cento) da receita  do Município;

7. Imposição
do art. 29-A, § 1º, pelo qual a Câmara Municipal não poderá  gastar mais
de 70% de sua receita com  folha de pagamento, incluído o gasto com
subsídio de vereadores;

8. Os
direitos sociais elencados no art. 39, § 3º, da
Constituição Federal de 1988 (dentre eles o terço de férias e 13º salário), são
indevidos aos membros de poder (prefeito, vice e vereadores) posto que não são servidores públicos e sim detentores de mandato eletivo,
excetuando-se os secretários municipais, detentores de cargos comissionados;

9.
Impossibilidade de fixação intempestiva da remuneração, por  inconstitucional, em consonância com os princípios da anterioridade
e da irrevisibilidade.

Bibliografia

Doutrina

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. Editora
Atlas, 2000.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito
Administrativo Brasileiro. São Paulo, Malheiros Editores, 1999.

MORAES, Alexandre de. Direito
Constitucional. São Paulo, Atlas, 1999.

SILVA, José Afonso da. Aplicabilidade
das normas constitucionais. Malheiros Editores, 2000.

Pareceres

CONSULTA DO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO
DO PARANÁ. Remuneração dos Agentes Políticos Municipais.

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO PARANÁ. Verba
de representação – Presidente da Câmara. Impossibilidade do pagamento – Fixação
em parcela única. Voto do Relator Conselheiro Nestor Baptista nos autos do
processo 440.831/98-TC.

_____________________________________________.
Vice-Prefeito – Verba de representação. Suspensão do pagamento –
impossibilidade. Parecer da Diretoria de Contas Municipais nos autos do
processo n.º 352.618/99-TC.

Artigos

FALCÃO, Isabella
Barbosa Marinho. Evolução constitucional da remuneração dos agentes
políticos municipais. Maio de 2001.

FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. A Reforma Administrativa e a fixação do teto
salarial.

LEITE, Marco Antônio
Santos. Regras que definem o valor do subsídio do Vereador.

LIMA, Vergílio Mariano de. Fixação
dos subsídios dos Agentes Políticos para a próxima legislatura..

MODESTO, Paulo. Teto constitucional
de remuneração dos Agentes Públicos: Uma crônica de mutações e emendas
constitucionais.

NEIS, Sandro José. Breves anotações
sobre aumento de remuneração dos Vereadores, Prefeitos e Vice-Prefeitos
municipais.

NETTO, André Luiz. Borges. O subsídio
dos Agentes Políticos à luz da emenda nº 19/98.

PEREIRA, Cláudia Fernanda de Oliveira. O
Subsídio dos Vereadores.

PEREIRA, Ricardo Teixeira do Valle. A
remuneração dos agentes públicos e a Reforma Administrativa (emenda
constitucional nº 19, de 04.06.98).

SANTANA, Izaias
José de. Os subsídios dos Vereadores e as novas disposições da emenda
constitucional n.º 25/00. Boletim de Direito
Municipal, Março/2001.

Notas

1 Doravante
tratadas como EC 19/98 e EC 25/00.

2 Art. 37. A administração pública
direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (…)

3  MELLO, Celso Antônio Bandeira
de. Apontamentos sobre os agentes públicos. São Paulo, RT, 1975.

4 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito
Administrativo Brasileiro. São Paulo, Malheiros Editores, 2000.

5  DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. São Paulo, Atlas,
1999.

6 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito
Administrativo Brasileiro. Pág. 73.

7  Op. Cit.
Pág. 73.

8 BARACHO, José Alfredo. Teoria geral
do federalismo. Rio de Janeiro: Forense, 1986, p. 96.

9 Procuradora do Ministério
Público junto ao Tribunal de Contas do Estado da Paraíba.

10 FALCÃO, Isabella Barbosa Marinho. Evolução constitucional da
remuneração dos agentes políticos municipais. Estudo dirigido aos
estagiários do Ministério Público junto ao TCE/PB. Maio/2001.

11 FERREIRA, Pinto. A
autonomia política dos municípios.  Revista de direito público, São
Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, janeiro/março, 1967, vol. 7, p. 157.

12 Art. 15. (…)

§2º. Somente terão remuneração os
vereadores das capitais e dos municípios de população superior a cem mil
habitantes, dentro dos limites e critérios fixados em lei complementar.

13 Art. 15. (…)

§2º. Somente farão jus à remuneração os
vereadores das Capitais e dos Municípios de população superior a 200.000
habitantes, dentro dos limites e critérios fixados em lei complementar.

14 Art.1º. A República Federativa do
Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito
Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito (…).

Art.18 – A organização político-administrativa
da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito
Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.

15 Não há que se confundir vencimento e
subsídio. Este é fixado em parcela única, já vencimento ou remuneração aplicada
antes da EC 19/98 previa padrão fixado em lei mais vantagens pecuniárias.

16 MORAES, Alexandre de. Reforma
Administrativa. São Paulo, Atlas, 1999, p. 63.

17 FILHO, Georgenor de Souza. O servidor Público e a reforma
administrativa: emenda constitucional n.º 19/98. LTR, 1998, p. 42.

18 Art. 40. Vencimento é a retribuição pecuniária pelo exercício de cargo
público, com valor fixado em lei.

Parágrafo único. Nenhum servidor
receberá, a título de vencimento, importância inferior ao salário mínimo.

Art. 41. Remuneração é o vencimento do
cargo efetivo, acrescido das vantagens pecuniárias estabelecidas em lei.

19 Mestranda em Direito pela UnB.

20 SILVA, Christine
Oliveira Peter da. A reforma Administrativa e a emenda constitucional n.º 19/98: uma análise panorâmica.

21 Art. 37. (…)

XI – A remuneração e subsídio dos
ocupantes de cargos, funções e empregos públicos da administração direta,
autárquica e fundacional, dos membros de qualquer dos
poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, dos
detentores de mandato eletivo e dos demais agentes políticos e os proventos,
pensões ou outra espécie remuneratória, percebidos
cumulativamente ou não, incluídas as vantagens pessoais ou de qualquer
outra natureza, não poderão exceder o subsídio mensal, em espécie, dos
Ministros do Supremo Tribunal Federal.

22 SILVA, José Afonso
da. Aplicabilidade das normas constitucionais. São Paulo, Malheiros
Editores, 2000.

23 PEREIRA, Ricardo
Teixeira do Valle. A remuneração dos agentes públicos e a reforma
administrativa (EC 19/98).

24 DINIZ, Maria
Helena. Dicionário Jurídico. São Paulo. Saraiva, 1998, vol. 4.

25 TRIBUNAL DE CONTAS DO
ESTADO DO PARANÁ. Consulta acerca da remuneração dos agentes políticos
municipais. Processo 1738774/00, Parecer 112/00 – DCM.

26 Apelação Cível n.º 597069814.
1ª Câmara Cível do TJRS.

27 TRIBUNAL DE CONTAS DO
ESTADO DO PARANÁ. Consulta acerca da remuneração dos agentes políticos
municipais.

28 Op. Cit.