IPTU – Sistema de alíquotas progressivas, função social da propriedade e a autonomia municipal

O imposto sobre a propriedade territorial urbana, em sua origem, dividia-se em dois tributos distintos: o imposto predial e o territorial. A unificação só veio com a Carta de 1946, que passou a denominá-lo de imposto predial e territorial urbano, de competência dos Municípios1 (art. 24, inc. II).

Na Carta de 1967 e na Emenda Constitucional nº 1, de 1969, estabeleceu-se (arts. 157 e 160, inc. III, respectivamente) que a propriedade deveria cumprir função social, norma programática esta que foi repetida pela Carta atual, em seu art. 5º, inc. XXIII. E, avançando no tema, o ordenamento constitucional vigente autorizou o Município a instituir o sistema de alíquotas progressivas (art. 156, § 1º).

A possibilidade de sua implementação, no atual contexto jurídico, é matéria que tem suscitado calorosos debates na doutrina e jurisprudência nacionais – uns contrários, outros favoráveis -, com ponderosos argumentos de ambas as partes.

O Pretório Excelso, em recentes julgados, firmou precedentes no sentido de que a única interpretação possível ao critério de alíquotas progressivas é aquela que leva em conta sua finalidade extrafiscal, ou seja, de assegurar o cumprimento da função social da propriedade (art. 182, § 2º), obedecidos os requisitos previstos no § 4º desse art. 182. Com base nisso, a Suprema Corte vem julgando inconstitucionais todas as leis municipais que prevêem a progressividade, ao argumento de que a sua aplicabilidade está condicionada à edição da lei federal.

Nesse sentido, é ilustrativo o seguinte precedente da Corte:

“IPTU. Progressividade. No sistema tributário nacional é o IPTU inequivocamente um imposto real. Sob o império da atual Constituição, não é admitida a progressividade fiscal do IPTU, quer com base exclusivamente no seu artigo 145, § 1º, porque esse imposto tem caráter real que é incompatível com a progressividade decorrente da capacidade econômica do contribuinte, quer com arrimo na conjugação desse dispositivo constitucional (genérico) com o artigo 156, § 1º (específico). A interpretação sistemática da Constituição conduz inequivocamente  à conclusão de que o IPTU com finalidade extrafiscal a que alude o inciso II do § 4º do artigo 182 é a explicitação especificada, inclusive com limitação temporal, do IPTU com finalidade extrafiscal aludido no artigo 156, I, § 1º. Portanto, é inconstitucional qualquer progressividade, em se tratando de IPTU, que não atenda exclusivamente ao disposto no artigo 156, § 1º, aplicado com as limitações expressamente constantes dos §§ 2º e 4º do artigo 182, ambos da Constituição Federal. Recurso extraordinário conhecido e provido, declarando-se inconstitucional o sub-item 2.2.3 do setor II da Tabela III da Lei 5.641, de 22.12.89, no município de Belo Horizonte.” (STF – Pleno – RE 153.771-0-MG, Rel. Designado o Min. Moreira Alves, DJ 5.9.97, INFORMATIVO STF nº 82)2.

Em que pese o respeito e consideração que temos pelas decisões da Corte Suprema, não é esse o nosso modo de ver a questão. Não que sejamos contrários a esta tese – que, inclusive, nos parece a mais acertada -, mas sim pelo fato de não acreditarmos que esses argumentos sejam suficientes para paralisar, “sub conditio ex interpositio legislatoris”, a competência impositiva conferida à municipalidade, que teria de esperar pela “boa vontade” do legislador federal, para exercitar seu poder tributante em relação à propriedade territorial urbana. Isso, s.m.j., não se afigura consentâneo com a índole de nossa Constituição e nem com o status conferido ao Município no atual sistema federativo brasileiro3.

Num primeiro momento, não podemos discordar dos argumentos vitoriosos no Supremo Tribunal Federal, levando-se em consideração principalmente a inequívoca natureza real do imposto e a finalidade específica de “assegurar o cumprimento da função social da propriedade”.

Primeiro, porque a natureza do tributo não comporta o argumento de que a progressividade se faz necessária, para dar cumprimento ao princípio da capacidade contributiva, insculpido no art. 145, § 1º, da Carta4. No caso, o lançamento é feito exclusivamente em consideração às características do bem imóvel tributado, sendo a base de cálculo o seu valor venal (art. 33 do CTN). Destarte, a progressão de alíquotas em consideração a esta base de incidência importaria, num só momento, em afronta aos princípios da isonomia (arts. 5º e 150, II, da CF/88)5 e da não-utilização de imposto com efeito de confisco (art. 150, IV, da CF/88), tendo em vista a atribuição de montante excessivo para o imposto, desgarrada da natural razoabilidade6.

No tocante à finalidade específica de garantir o cumprimento da função social da propriedade, Ivens Gandra Martins resume, com perfeição, esta ilação, dizendo que:

“No concernente ao IPTU, apenas para assegurar a função social da propriedade, é possível a aplicação do referido princípio (…).

(…)

Em outras palavras, a regra geral do § 1º do art. 145 vincula-se à regra específica do princípio da progressividade e, no sistema brasileiro, está relacionada apenas a dois impostos, a saber: o IR, de forma ampla e de forma limitada, o IPTU.

Pensar de forma diversa é entender que o constituinte, sobre ser repetitivo, prolixo e desconhecedor da técnica legislativa, seja, fundamentalmente, um contumaz defensor das contradições, ao dizer que tanto os imóveis que cumpram a sua função social quanto aqueles que não a cumpram, seriam punidos pelo princípio da progressividade, punição expressa para estes e implícita para aqueles. Mais do que isto: apesar de ter gasto espaço e palavras com a explicação dos casos em que o princípio da progressividade poderia ser aplicado, haveria de se entender que, além daqueles casos expressos, em todos os outros casos, o princípio da progressividade poderia ser aplicado.

Pelo exposto, à luz da Constituição de 1988, somente pode haver progressividade do IPTU com a alteração da alíquota no tempo, desde que as propriedades urbanas: a) não sejam edificadas; b) não cumpram sua função social; c) estejam situadas em áreas definidas no plano diretor; d) seu proprietário, apesar de compulsoriamente instado a parcelar ou a edificar, não o faça assinalado por lei; e) haja lei federal que defina função social.

Nesses casos, somente, o IPTU poderá ser progressivo, no tempo” 7.

Na mesma linha, o raciocínio do Ministro Francisco Rezek, durante debate acirrado com o Min. Carlos Velloso, no julgamento do Recurso Extraordinário supramencionado:

“Eminente Ministro Velloso, figure V. Exa. a cidade ideal; pense num lugar de dimensões reduzidas, primorosamente administrado ao longo de décadas, onde poderíamos dizer que neste momento histórico todos os imóveis urbanos obedecem às exigências fundamentais de ordenação da cidade, expressas no plano diretor. Reconheceríamos, também, que nesse município ideal todas as propriedades urbanas cumprem sua função social à luz do § 2º do art. 182. V. Exa. entende que ainda assim esse imposto pode ser progressivo à luz do § 1º do art. 156? A que título, se já assegurada a função social da propriedade?” (RE 153.771-0-MG, fls. 547).

Concordaríamos inteiramente com a tese do festejado tributarista, que, como se viu, encontrou inteira acolhida pela Augusta Corte, não fosse pelo fato de acreditarmos que o Município possui competência legislativa também para definir o que seja a função social da propriedade.

O art. 30 da Carta Constitucional foi claro por demais ao estabelecer como competências legiferantes municipais os assuntos de interesse local (inciso I) e o suplemento da legislação federal e estadual, no que couber (inciso II). Por óbvio, o Município somente poderá agir, suprindo omissões legislativas dos demais entes federados, quando se tratar de assunto de interesse local. E dentre esses figura, por certo, a capacidade tributária impositiva que lhe é atribuída explicitamente pelo art. 156, inc. I, da CF/888. Nesses termos, é manifesta a possibilidade de o Município suprir a ausência temporal da lei federal requisitada pelo art. 182, § 4º, da CF/88, desde que não contrarie seu comando9.

Entender de forma diversa, talvez, fosse negar aplicação ao princípio da autonomia Municipal, tendo em vista a dependência deste, para instituir e aplicar o sistema de alíquotas tributárias progressivas -em imposto de sua exclusiva competência-, de lei federal que viesse a definir a caracterização do termo função social da propriedade10. Nem a União, e muito menos os Estados (sob pena de intervenção federal – art. 34, incs. IV e VII, “c”, da CF/88), podem interferir no exercício da competência tributária dos Municípios, sem que isso importe em quebra da princípio federativo, agredindo cláusula pétrea de nossa Carta  Constitucional (art. 60, § 4º, inciso I). E essa intromição, em nosso modo de ver, compreende também a omissão legislativa11.

Como ensina o Prof. Roque Antonio Carraza:

“Os Municípios têm o direito subjetivo à autonomia e, destarte, ao pleno e livre exercício de suas competências tributárias… (…). Portanto, pondo ponto a este raciocínio, estudar a competência tributária sem levar em consideração a autonomia dos Municípios é correr o sério risco de deixar sem resposta questões da mais alta relevância jurídica.”12.

Aliás, nunca é demais salientar que as normas programáticas -como essa que trata da função social da propriedade- possuem força jurídica autonôma, independentemente da integração legislativa. Assim, apesar de sua não-auto-executoriedade, vinculam a todos os órgãos concretizadores do direito, como diretivas materiais permanentes, em qualquer dos momentos da atividade concretizadora (legislação, execução, jurisdição)13. Não estamos, é claro, querendo dispensar a caracterização da função social da propriedade por lei formal (art. 97 do CTN e 150, I, da CF/88). Pelo contrário, está-se buscando a flexibilização do dispositivo constitucional, através de interpretação tão ou mais sistemática que aquele efetuada pela Augusta Corte, como forma de assegurar – a um só tempo – o efetivo cumprimento da função social da propriedade -até hoje um mero programa constitucional- e o princípio da autonomia Municipal.

Dessa forma, parece-nos possível viabilizar aos Municípios o exercício pleno de sua competência tributária, sem prejuízo das garantias e dos direitos individuais dos cidadãos-contribuintes.

 

Notas

1. Até a Constituição de 1891 o imposto era de competência dos Estados (art. 9º, item 2);

2. O Plenário da Corte decidiu por maioria de votos, restando vencido o Min. Carlos Velloso, com combativa atuação durante o julgamento, que incluiu uma calorosa troca de argumentos com o Min. Francisco Rezek;

3. O Município, na Carta de 1988, foi alçado a posição sobranceira na composição da federação brasileira. Não que anteriormente lhe fosse negada importância ou participação ativa nos destinos da sociedade, mas pela linha descentralizadora do poder que norteou nosso constituinte. Aliás, obteve tal reconhecimento e prestígio, a ponto de alguns renomados autores terem-no classificado como ente federativo de 3º grau, o que tem gerado alguma polêmica doutrinária. Mas o que se sabe ao certo é que, nos termos dos arts. 1º e 18 da Constituição de 1988, o Município é Pessoa Jurídica de Direito Público Interno, dotado de autonomia política, legislativa, administrativa e financeira.

Nesse sentido a opinião de Pinto Ferreira: “A Constituição de 1988 realizou ainda uma autêntica revolução municipalista, não somente resguardando a autonomia dos Municípios pela eletividade dos seus órgãos, como ainda ampliando sua força econômica e financeira, dando-lhes assim maior vitalidade” (Curso de Direito Constitucional, 8ª edição, Saraiva, 1996, p. 267);

4. Em que pese nossa posição, é extremamente interessante a idéia do Min. Sepulveda Pertence de tomar o valor do imóvel como presunção absoluta, juris et de jure, da capacidade contributiva do proprietário (RE 153.771-0-MG, fls. 569);

5. Elizabeth Nazar Carraza (Progressividade e IPTU, Juruá, 1992, p. 65) entende que a progressividade, nesse caso, serviria exatamente para conferir respeito a tal princípio. Todavia, segundo nosso modo de pensar, o que presta reverência à regra isonômica, por certo, é o fato de o imposto cobrado do imóvel de maior valor venal -na mesma alíquota- ser mais custoso ao contribuinte do que aquele cobrado do imóvel de menor valor. Com isso, s.m.j, estar-se-á a tratar desigualmente contribuintes em situações desiguais, como manda o princípio.

6. Interessante, nesse ponto, a lição de Ivens Gandra Martins, no sentido de que “… a falta de lei definindo o confisco não impede que o contribuinte suscite provimento jurisdicional necessário para proteger-se, pleiteando o reconhecimento da insconstitucionalidade de lançamento, sempre que as exigências fiscais desnaturem o tributo por sua excessividade, indo além daquilo que se atribuir com razoabilidade” (“O Princípio da Progressividade no IPTU”, parecer incluso na obra “Direito Constitucional Interpretado”, RT, 1992, p. 213);

7. “Comentários à Constituição do Brasil”, Saraiva, 6ª Vol., Tomo I, pp. 549-552;

8. Nesse sentido também Roque Antonio Carraza, “Curso de Direito Constitucional Tributário”, 11ª edição, Malheiros, 1998, p. 124: “Como corolário disto, cada Município, por seu Legislativo, dirá livre­mente o que é de seu peculiar interesse. Esta matéria, conforme já demons­tramos, não pode ser prefixada, porque os Municipios diferem entre si, e o que é de peculiar interesse de um poderá não ser de outro; e vice-versa. Caberá ao Judiciário, se acionado, coactar eventuais excessos, neste setor. Nem mesmo ele, porém, haverá de considerar como não sendo assuntos de interesse do Município os atinentes à instituição e arrecadação dos tributos de sua competência…”;

9. Segundo Pinto Ferreira: “O art. 30 em seu inc. II preceitua caber ao Município suplementar a legislação federal e estadual, no que couber, o que não ocorreria na Constituição anterior. Agora o Município pode suprir as omissões e lacunas da legislação federal e estadual, embora não possa contraditá-las” (Curso…, Op. Cit., p. 271);

Na mesma linha Celso Ribeiro Bastos: “… Mesmo em assuntos sobre os quais nenhuma competência possuía o Município, pode ele agora suprir omissões da legislação federal e estadual, obviamente sem violentá-la. Ainda assim, na verdade, parece possível dar expressão legislativa aos interesses locais, suplementando uma normatividade heterônoma, que por essa via torna-se possível de receber dispositivos que a modelem mais adequadamente ao atingimento de seus desígnios, tomando em linha de conta as particularidades dos diversos entes locais.” (“Curso de Direito Constitucional”, 19ª edição, Saraiva, 1998, p. 312);

10.  A esse argumento Ivens Gandra Martins responde, afirmando que é matéria que pertine à União (própria do Dir. Econômico) e sustentando ilógico e irracional a coexistência de 5.000 conceitos diversos de função social. “Data venia”, não podemos concordar, pois entendemos que não se trata exclusivamente de matéria de direito econômico. Ademais, mesmo que assim fosse, a regra do art. 30, incisos I e II, conferiria “legitimatio” ao Município. Por fim, tendo em vista as peculiaridades de cada municipalidade, é até recomendável que cada uma tenha a sua própria definição do que seja necessário para que a propriedade atenda sua função social, ressalvando-se sempre a primazia da norma federal, que venha a disciplinar o tema, como norma de caráter geral. Aliás, é exatamente esta a leitura que fazemos do art. 182, § 2º, da CF/88, que preceitua, para que se cumpra a função social, o atendimento às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor;

11. Observe-se, nesse ponto, a impossibilidade de o Município suscitar o controle abstrado de inconstitucionalidade por omissão da norma solicitada pelo art. 182, § 4º, da CF/88, tendo em vista o rol casuístico do art. 103 da Carta Política. Sem levar em conta, ainda, a quase inoperância da ADIn por omissão em nosso atual sistema de jurisdição constitucional, diante da ausência de sanção para o descumprimento do comando sentencial pelo poder legislativo, que não pode, nunca, ser coactado a legislar.

12. Curso…, Op. Cit., p. 127;

13. Nesse sentido a lição de J.J. Gomes Canotilho, “Direito Constitucional e Teoria da Constituição”, Livraria Almedina, pp. 1050/1051;