Lei 12.830/2013 – Um sorrateiro passo para a PEC 37

Resumo: Trata o presente artigo acerca de lei 12.830/2013, que disciplina a investigação criminal realizada pelo delegado de polícia.

Palavras-chave: PEC – 37 – 12.830 – investigação – Delegado

Abstract: This article talks about 12.830/2013 law, which governs the criminal investigation conducted by the police chief or police commissioner.

Keywords: PEC – 37 – 12.830 – investigation – police commissioner
Enquanto o Estado Brasileiro enfrenta crises advindas das manifestações reivindicando melhorias sociais em vários campos, o nosso legislador, por meio da lei 12.830/2013, dá o primeiro passo, ainda que sorrateiro, na tentativa de afastar o Ministério Público da condução do inquérito policial.

A lei 12.830/2013, conforme seu artigo 1º, dispõe sobre a investigação criminal “conduzida” pelo delegado de polícia.

O artigo 2º da referida lei traz que as funções de polícia judiciária e a apuração de infrações penais exercidas pelo delegado de polícia são de natureza jurídica, essenciais e exclusivas de Estado.

Por primeiro, verifica-se que o referido artigo (em seu início), seguindo a linha da Constituição Federal, trata, de maneira acertada, as funções de polícia judiciária e a atividade de apuração de infrações penais como sendo conceitos distintos.Como bem aponta o ilustre professor Renato Brasileiro de Lima: “as funções de polícia investigativa devem ser compreendidas as atribuições ligadas à colheita de elementos informativos quanto à autoria e materialidade das infrações penais” [1].

Já as funções de polícia judiciária “está relacionada às atribuições de auxiliar o Poder Judiciário, cumprindo ordens judiciárias relativas à execução de mandados de prisão, busca e apreensão, condução coercitiva de testemunhas etc” [2].

A segunda parte do artigo 2º aduz que as atividades de polícia judiciária e de apuração de infrações penais exercidas por delegados polícia são de natureza jurídica, vale dizer, necessitam de formação jurídica como requisito essencial para que alguém possa ingressar na carreira de delegado de polícia.

O texto do artigo 2º da lei, in fine, traz ainda que as atividades de polícia judiciária eapuração de infrações penais exercidas pelo delegado de polícia são essenciais.

Tal qualificação dando essencialidade à investigação conduzida pelo delegado de polícia pode levar à interpretação de que o inquérito policial não seria mais mera peça informativa, mas sim peça imprescindível para a apuração de crimes e sua autoria.

Das justificativas da lei ainda enquanto projeto, faz-se importante citar o seguinte trecho:

“Vale lembrar a importância do inquérito policial no mundo jurídico, como garantia do direito do cidadão, fato expresso na exposição de motivos do próprio Código de Processo Penal, onde se firma que o inquérito policial é “uma garantia contra apressados e errôneos juízos, formados quando ainda persiste a trepidação moral causado pelo crime ou antes que seja possível uma visão de conjunto dos fatos, nas suas circunstâncias objetivas e subjetivas(…) mas o nosso sistema tradicional, como o inquérito preparatório, assegura uma justiça menos aleatória, mais prudente e serena”.

Muito embora sejam pertinentes as justificativas para dar caráter de essencialidade ao inquérito, deve-se levar em conta, no caso concreto, o princípio da eficiência (que se tornou um direito em sede constitucional com a Emenda Constitucional nº 45/2004) e fazer interpretação sistemática da nova lei com o Código de Processo Penal (artigos 12; 27; 39, § 5º; 46, § 1º – hipóteses de dispensa do inquérito policial) e com o artigo 28 do Código de Processo Penal Militar (artigo 28 do CPPM: “o inquérito policial poderá ser dispensado, sem prejuízo de diligência requisitada pelo Ministério Público, quando o fato e sua autoria já estiverem esclarecidos por documentos ou outras provas materiais). Nesse caminho, há quem entenda (grande parte da doutrina) que não há motivos para se exigir a instauração de inquérito policial, qualificando-o como dispensável (ou seja: não essencial), se o titular da ação penal já possuir elementos de informação quanto à infração penal e sua autoria. A indispensabilidade do inquérito policial ocuparia indevidamente o aparato policial com questões já resolvidas, atrapalhando a polícia investigativa (ou judiciária – como alguns preferem) na apuração de crimes que precisam ser solucionados.

O artigo 2º, caput, in fine, da lei em comento, elege as atividades de investigação e polícia judiciária exercidas pelo delegado de polícia como exclusivas de Estado, ou seja, são serviços que só o Estado pode realizar.

O Plano Diretor de Reforma do Estado aprovado em novembro de 1995 criou terminologias para definir setores do Estado, que são 4 (quatro):

a) Núcleo Estratégico (onde se inserem Poderes Legislativo e Judiciário, ao Ministério Público e,no poder executivo, ao Presidente da República, aos ministros e aos seus auxiliares e assessores diretos, responsáveis pelo planejamento e formulação das políticas públicas);

b) Atividades exclusivas (setor em que são prestados serviços que só o Estado pode realizar – exemplos: a cobrança e fiscalização dos impostos, a polícia, a previdência social básica, o serviço de desemprego, a fiscalização do cumprimento de normas sanitárias, o serviço de trânsito, a compra de serviços de saúde pelo Estado, o controle do meio ambiente, o subsídio à educação básica, o serviço de emissão de passaportes, etc);

c) Serviços não exclusivos – Corresponde ao setor onde o Estado atua simultaneamente com outras organizações públicas não-estatais e privadas. As instituições desse setor não possuem o poder de Estado. São exemplos deste setor: as universidades, os hospitais, os centros de pesquisa e os museus;

d) Produção de bens e serviços para o mercado – Corresponde à área de atuação das empresas. É caracterizado pelas atividades econômicas voltadas para o lucro que ainda permanecem no aparelho do Estado como, por exemplo, as do setor de infra-estrutura. Estão no Estado seja porque faltou capital ao setor privado para realizar o investimento, seja porque são atividades naturalmente monopolistas, nas quais o controle via mercado não é possível, tornando-se necessário no caso de privatização, a regulamentação rígida.

Assim, o artigo em comento somente trouxe a previsão de que as atividades desempenhadas pelo delegado de polícia nele elencadas estão enquadradas no setor de atividade exclusiva de Estado, conforme Plano Diretor citado.

Temos no § 1º do artigo 2º da lei 12.830/2013 a seguinte redação:  “Ao delegado de polícia, na qualidade de autoridade policial, cabe a condução da investigação criminal por meio de inquérito policial ou outro procedimento previsto em lei, que tem como objetivo a apuração das circunstâncias, da materialidade e da autoria das infrações penais”.

A redação é aparentemente inofensiva aos interesses do Ministério Público (titular da ação penal pública). Contudo, em uma análise mais acurada constata-se que a redação retro é totalmente perniciosa aos interesses da instituição Ministerial.

Veja-se que os artigos 1º e 2º, § 1º da lei 12.830/2013 fazem questão de inserir respectivamente as palavras “conduzidas” e “condução”.

Repare que a própria Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 em seu artigo 144, § 1º, inciso I, assegurou a tarefa à autoridade policial de “apurar infrações penais” tão somente, e não a “condução” da investigação criminal.

Como bem apontou o digníssimo Deputado Luiz Albuquerque Couto em seu voto naComissão de Constituição, de Justiça e de Cidadania, ainda quando a referida lei era um projeto (Projeto de lei nº 7.193/2010):

“há que se fazer absoluta distinção entre os vocábulos ‘apurar’ e ‘conduzir’. Apurar significa examinar minuciosamente, averiguar. Com efeito, é indiscutível que a autoridade policial deve coletar todas as informações sobre o crime, bem como seu possível autor; algo bem diverso é, porém, incumbi-lo da condução da investigação criminal”.

Mesmo que tal trocadilho possa parecer inofensivo e apropriado à atividade investigatória desempenhada pela autoridade policial, é cediço que a investigação criminal é atividade coordenada, conjunta entre o responsável pela coleta das informações relativas à autoria e materialidade do delito (delegado de polícia) e aquele a quem se incumbe a avaliação desse acervo, para o fim de propor a ação penal (a exemplo do Ministério Público).

Aliás, a própria Constituição Federal escolheu não mencionar a expressão “conduzir” / “condução” em nenhum dos dispositivos que versam sobre a matéria, justamente por entender mais adequada a necessidade de cooperação e não de disputa entre as carreiras.

Todavia, não se pode aqui abstrair que o modelo constitucional estipulou que o Ministério Público não é mero destinatário das apurações, mas efetivo gestor das diligências, na medida em que, para formar sua convicção, tem ele a palavra final sobre a necessidade de execução daquelas, de medidas cautelares e até mesmo sobre a imprescindibilidade do relatório final concebido pelo delegado.

Neste diapasão, o próprio artigo 129, VIII, da Constituição Federal, determina que sãofunções institucionais do Ministério Público requisitar diligências investigatórias e ainstauração de inquérito policial, indicados os fundamentos jurídicos de suas manifestações processuais. Veja-se também o artigo 13, inciso II, do Código de Processo Penal, que dispõe que incumbe à autoridade policial realizar diligências requisitadas pelo Ministério Público (vide também o artigo 26, inciso IV, da lei 8.625/93).

Afinal, acaso reputada inútil determinada diligência ou medida cautelar no entendimento doparquet, de nada vale sua execução; isto, aliás, apenas acarretaria o retardamento na apuração do crime.

Os artigos 1º e 2º-§1º da lei 12.830/2013 são de duvidosa constitucionalidade, tendo em vista os fundamentos ora elencados.

Pretendeu a referida lei, portanto, de maneira capciosa, impedir o Ministério Público de se imiscuir na condução do inquérito policial.

A que tudo indica, a pretensão do § 2o do artigo 2º não foi só reforçar a possibilidade de o delegado de polícia, durante a investigação criminal, requisitar perícias, informações, documentos e dados que interessem à apuração dos fatos (tais requisições já possuem previsão no Código de Processo Penal afinal!), mas sim evitar intromissões por parte do Ministério Público. Contudo, embora pareça que o intuito deste parágrafo tenha sido o de permitir somente ao delegado de polícia fazer tais requisições, é certo que além de não ter feito qualquer vedação nesse sentido, a própria Constituição Federal (artigo 129, VIII) e o Código de Processo Penal (artigo 13, inciso II) permitem que o Ministério Público requisite diligências investigatórias à autoridade policial, sendo que incumbe à autoridade policial o dever de realizá-las.

O § 3º do artigo 2º da lei dizia que “O delegado de polícia conduzirá a investigação criminalde acordo com seu livre convencimento técnico-jurídico, com isenção e imparcialidade”, mas foi corretamente vetado sob a motivação que “da forma como o dispositivo foi redigido, a referência ao convencimento técnico-jurídico poderia sugerir um conflito com as atribuições investigativas de outras instituições, previstas na Constituição Federal e no Código de Processo Penal. Desta forma, é preciso buscar uma solução redacional que assegure as prerrogativas funcionais dos delegados de polícias e a convivência harmoniosa entre as instituições responsáveis pela persecução penal”.

O vetado §3º do arigo 2º permitiria que a autoridade policial pudesse conduzir a investigação criminal de acordo com o seu livre convencimento técnico-jurídico, ou seja, tornaria a requisição do Ministério Público um mero requerimento, sem força obrigatória, o que contrariaria a própria Carta Magna., por isso, conforme razões do veto, faria com que surgisse um conflito de atribuições investigativas.

O Senador Pedro Taques (PDT-MT), por exemplo, manifestou preocupação quanto à possibilidade de os delegados se recusarem a praticar determinados atos, como aqueles requisitados pelo Ministério Público.

O § 6º do artigo 2º da lei ora estudada diz que: “O indiciamento, privativo do delegado de polícia, dar-se-á por ato fundamentado, mediante análise técnico-jurídica do fato, que deverá indicar a autoria, materialidade e suas circunstâncias”.

Na lições de Eugênio Pacelli: “indiciamento é ato de convencimento pessoal da autoridade investigante” acerca da autoria ou participação de algum delito[3].

O legislador ao tratar o indiciamento como ato exclusivo do delegado de polícia exterminou por completo a possibilidade de ocorrer a denominada “requisição de indiciamento” (a doutrina praticamente unânime já caminhava contrariamente à referida requisição de indiciamento). Assim, resta reforçada a tese de que há impossibilidade de o promotor ou o juiz exigir, através de requisição, que alguém seja indiciado pela autoridade policial. Entendemos que o novo dispositivo não é violador de nenhuma norma constitucional ou infraconstitucional, coadunando-se com o posicionamento de Guilherme de Souza Nucci que diz que: “não cabe ao promotor ou ao juiz exigir, através de requisição, que alguém seja indiciado pela autoridade policial, porque seria o mesmo que demandar a força que o presidente do inquérito conclua ser aquele o autor do delito” [4].

A solução dada pelo brilhante doutrinador Guilherme de Souza Nucci no caso de ocorrência de tal conflito quanto ao indiciamento do suspeito pelo delegado de polícia e Parquet é a seguinte: “Ora, querendo, pode o promotor denunciar qualquer suspeito envolvido na investigação criminal, cabendo-lhe, apenas, requisitar do delegado a ‘qualificação formal’, a identificação criminal e o relatório sobre sua vida pregressa”[5].  A mesma solução é adotada pelo professor Norberto Avena.

Outro ponto em questão diz respeito à determinação de motivação pela autoridade policial no ato do indiciamento. Como bem lecionou Nucci (antes da lei) não se exigia que a autoridade policial, providenciando o indiciamento do suspeito, esclarecesse , nos autos de inquérito, as razões que a levaram àquela eleição[6].

No Estado de São Paulo, a Portaria 18, de 25 de novembro de 1998, expedida pelaDelegacia Geral de Polícia já estabelecia que o indiciamento devia ser precedido de despacho fundamentado da autoridade, indiciando, com base nos elementos probatórios reunidos na investigação, os motivos de sua convicção quanto à autoria delitiva e à classificação infracional atribuída ao fato (artigo 5º, parágrafo único).

A instrução Normativa nº 11, de 27/06/2011, da Polícia Federal, também impõe o dever de fundamentação do indiciamento à autoridade policial.

Entendemos pertinente a exigência de motivação da autoridade policial no ato do indiciamento, tendo em vista que tal ato é constrangedor, e pode gerar consequências sérias na vida do indiciado, a exemplo do que ocorre na lei de lavagem de capitais (recentemente modificada pela lei 12.683/2012), que prevê no seu novo artigo 17-D: “Em caso de indiciamento de servidor público, este será afastado, sem prejuízo de remuneração e demais direitos previstos em lei, até que o juiz competente autorize, em decisão fundamentada, o seu retorno” (embora o novel dispositivo da lei de lavagem de capitais seja de duvidosa constitucionalidade, pois tal previsão violaria o princípio do contraditório, da ampla defesa e do estado de inocência – com entendimento semelhante: BADARÓ, Gustavo Henrique; BOTTINI, Pirpaolo Cruz[7]).

O mesmo dispositivo informa que a fundamentação do indiciamento será feita por meio de análise técnico-jurídica do fato, indicando a autoria, materialidade e suas circunstâncias.

O § 4º  do artigo 2º da lei 12.830/2013 diz que: “O inquérito policial ou outro procedimento previsto em lei em curso somente poderá ser avocado ou redistribuído por superior hierárquico, mediante despacho fundamentado, por motivo de interesse público ou nashipóteses de inobservância dos procedimentos previstos em regulamento da corporação que prejudique a eficácia da investigação”.

E o § 5º do artigo 2º da lei 12.830/2013 acrescenta que: “A remoção do delegado de polícia dar-se-á somente por ato fundamentado”.

Os §§ 4º e 5º do artigo 2º impedem o afastamento do Delegado de uma investigação em particular, sem motivo justo ou legal, o que é uma prática nefasta que ocorre em muitas unidades policiais, prejudicando sobremaneira a eficiência da persecução criminal. Lamentavelmente, muitas das vezes, o delegado de polícia sofre indevida ingerência do Executivo, sendo afastado de determinada investigação, no intuito de atender interesses estranhos à Administração.

Com tais medidas, a investigação ganhará em agilidade, qualidade e imparcialidade, pois o Delegado de Polícia não sofrerá interferências escusas na condução do inquérito policial ou do termo circunstanciado.

Destaque-se que o estabelecimento das garantias em questão não gerará qualquer descontrole nas investigações, considerando que, a qualquer tempo, os autos do inquérito poderão – desde que justificadamente – ser avocados pelo dirigente do órgão do servidor e, além disso, sofrerão contínua fiscalização por parte do Ministério Público e do Poder Judiciário.

A avocação, prevista no § 4º do artigo 2º da lei em estudo, ocorre quando um superior hierárquico subtrai parte da competência atribuída originariamente ao seu subordinado.

A redistribuição ocorre quando há o remanejamento dos inquéritos para delegados de polícia com idêntica competência e mesma hierarquia.

Já a remoção ocorre quando há o deslocamento do delegado de polícia, no âmbito do mesmo quadro, com ou sem mudança de sede. É certo que a fundamentação só será exigida neste caso se houver remoção de ofício (aquela feita de maneira compulsória). Nas hipóteses da remoção a pedido, a critério da administração; e a pedido, independentemente do interesse da administração inexigem fundamentação, pois há nesses casos vontade de deslocamento do delegado de polícia.

A avocação e a redistribuição dos inquéritos policiais só serão possíveis mediante despacho fundamentado do superior hierárquico indicando o motivo de interesse público ou nas hipóteses de inobservância dos procedimentos previstos em regulamento da corporação que prejudique a eficácia da investigação.

Importante salientar que a lei não trouxe previsão da garantia da inamovibilidade do delegado de polícia, mas tão somente a não possibilidade de remoção da autoridade policial. Se houvesse a garantia da inamovibilidade só seria possível que o delegado fosse removido ou promovido por vontade (iniciativa) própria. Só há, contudo, previsão de remoção,sendo possível que a autoridade policial seja removida por ato fundamentado da autoridade hierarquicamente superior.

Dentre as conquistas materializadas na nova lei pelos Delegados de Polícia, temos no artigo 3º, in fine da lei 12.830/2013  o almejado direito ao tratamento protocolar comum ao das demais carreiras jurídicas, isto é, “Vossa Excelência, Excelentíssimo Senhor“, e suas variações, que ao longo dos anos, seja por falta de cortesia ou mesmo por preconceito ou discriminação, não era usado em correspondências oficiais a eles dirigidas, nem mesmo quando estes se tratavam dos Diretores da Polícia Civil. 

Não se trata aqui de uma mera vaidade. Trata-se, sim, do reconhecimento legal a uma isonomia protocolar que foi discutida, aprovada e editada por ato do Poder Legislativo para, de uma vez por todas, constituir àqueles que detêm uma parcela significativa da autoridade estatal e que pelo teor e relevância de suas responsabilidades merecem distinção e respeito formal no exercício de suas funções, a outorga do mesmo status oficial dispensado, com semelhante mesma justiça, aos magistrados, procuradores, membros do Ministério Público, etc.

A lei em estudo entrou em vigor na data da sua publicação (conforme seu artigo 4º), ou seja: 20 de junho de 2013.