Resumo. Visa o presente trabalho técnico relatar de forma analítica, em exposição simples e didática, a Lei Complementar 135/2010. É apresentado, sinteticamente, o Projeto de Lei 518/2009, os pontos relevantes da LC 135, bem como, as diversidades de entendimentos da nova lei e seus respectivos apontamentos. Não há o objetivo de esgotar o tema, mas, a finalidade de acrescentar aos estudos sobre atual inovação legal.
Palavras-chave. Projeto de lei 518/2009. Lei Complementar 135/2010. Diversidades de entendimentos. Julgamentos TSE.
Sumário. 1. Introdução. 2. Projeto de Lei 518/2009. 3. Lei Complementar 135/2010. 3.1. Pontos relevantes. 4. Diversidades de entendimentos/interpretações. Apontamentos. 5. Julgamentos do TSE. 6. Conclusão.
1. Introdução
“Ninguém se entrega a qualquer atividade sem um preparo. Todavia, cada um acha-se bastante qualificado para o mais complexo de todos os negócios: governar.” (Sócrates)
Uma interpretação é certa e não há nenhuma controvérsia: a Lei Complementar 135/2010[1] tem como objetivo o saneamento político. Certamente, nesta inicial e simples definição, entende-se que a maioria do povo brasileiro não tem acesso à informação e os eleitores não sabem quais são os candidatos que não são indicados para exercerem os cargos públicos pretendidos.
Nota-se que, neste aspecto, a população precisa de auxílio legal para poder escolher seus candidatos com mais certeza e segurança. Ao ocorrer a “peneirada”, o acerto na escolha é mais possível e provável.
É certo, também, que este saneamento não precisaria ter sido feito através de uma lei, ou seja, os próprios partidos políticos, as entidades de classe ou outros institutos poderiam ter proporcionado à população tal benefício. Como isto não ocorreu, surgiu a lei e a depuração será feita pela Justiça Eleitoral.
A mídia deve ser valorizada, pois, sempre alertou para o número crescente de corrupção política e pública. Ao contrário do que é elucidado por algumas pessoas, entende-se que a mídia em geral, tornou-se, há muito tempo, um importante meio de conscientização à população.
A questão é que são tão alarmantes os casos apresentados pela mídia, que alguns acreditam que exista “sensacionalismo” nas informações que são transmitidas, porém, infelizmente, não se trata de exageros e sim, de que a verdade política brasileira é imoral mesmo!
2. Projeto de Lei 518/2009
O projeto de Lei 518/2009[2] possui vários autores e co-autores, foram 44 entidades que apoiaram o movimento. As ações do Movimento de Combate à Corrupção Eleitoral (MCCE) e da Conferência Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB) foram determinantes na mobilização popular para as coletas das assinaturas.
O projeto foi apresentado ao Congresso Nacional em 29 de setembro de 2009 por iniciativa popular com mais de um milhão e seiscentas mil assinaturas (mais de 1% de todos os eleitores do Brasil), sendo sancionado pelo Presidente da República em 04 de junho de 2010, tornando-se a LC 135/2010.[3]
Pela internet foram coletados mais de dois milhões de assinaturas em um período de um ano e cinco meses de campanha.
Na votação do Senado houve 76 votos a favor e foi mantido o texto aprovado na Câmara dos Deputados. Ocorreu, apenas, uma emenda de redação que não alterou o mérito.
O texto inicial, apresentado pelo movimento, foi flexibilizado pelo Congresso Nacional, especificamente, pela Câmara de Deputados. Como por exemplo, pode-se citar que no projeto inicial era proibida a candidatura para todos os condenados em 1ª instância, o que foi alterado no texto sancionado para condenados com decisão colegiada da Justiça.
3. A LC 135/2010. Pontos relevantes
A LC 135/2010, norma jurídica especial em razão da matéria eleitoral, alterou o texto da LC 64/1990.
A Lei de Inelegibilidade (LC 64) é uma regulamentação da Constituição Federal de 1988, que prevê a proteção da probidade administrativa e da moralidade para o exercício de um mandato, considerando a vida pregressa do candidato, que representam valores fundamentais do Regime Republicano.
Alguns juristas consideram a Lei de Ficha Limpa uma espécie de tutela antecipada, pois, representa uma medida liminar que protege a sociedade contra danos futuros. Outros a consideram como um marco fundamental da Democracia e a luta contra a corrupção e a impunidade no país e, ainda, como uma forma legal de melhorar o perfil necessário ao cargo eletivo através dos critérios de inelegibilidade, bem como, uma lei que representa uma valorização do voto.
3.1. Pontos relevantes – inovações da LC 135
Alteração de Prazo
Altera o prazo de inelegibilidade para oito anos, não importando o crime ou quem o cometeu.
Inclusão de novos crimes
Foram mantidos os crimes anteriores e considerados outros que não constavam no rol da lei LC 64/1990. Por exemplo, crimes contra o meio ambiente e saúde pública, contra a vida e a dignidade sexual, abuso de autoridade, lavagem de dinheiro, bem como aqueles praticados por organização criminosa, quadrilha ou bando.
Novos critérios
A proibição de candidatura passa a ser para políticos condenados na Justiça com trânsito em julgado ou em decisão judicial colegiada, mesmo que em trâmite processual (2ª instância ou única instância).
Novas hipóteses
A nova lei incluiu novas hipóteses de inelegibilidade. Exemplos:
“O Presidente da República, o Governador de Estado e do Distrito Federal, o Prefeito, os membros do Congresso Nacional, das Assembleias Legislativas, da Câmara Legislativa, das Câmaras Municipais, que renunciarem a seus mandatos desde o oferecimento de representação ou petição capaz de autorizar a abertura de processo por infringência a dispositivo da Constituição Federal, da Constituição Estadual, da Lei Orgânica do Distrito Federal ou da Lei Orgânica do Município, para as eleições que se realizarem durante o período remanescente do mandato para o qual foram eleitos e nos 8 (oito) anos subsequentes ao término da legislatura;”
“Os que forem excluídos do exercício da profissão, por decisão sancionatória do órgão profissional competente, em decorrência de infração ético-profissional, pelo prazo de 8 (oito) anos, salvo se o ato houver sido anulado ou suspenso pelo Poder Judiciário;”
“Os que forem condenados, em decisão transitada em julgado ou proferida por órgão judicial colegiado, em razão de terem desfeito ou simulado desfazer vínculo conjugal ou de união estável para evitar caracterização de inelegibilidade, pelo prazo de 8 (oito) anos após a decisão que reconhecer a fraude”; (grifados)
Alcance Legal
A nova lei alcança candidatos condenados por órgão colegiado antes de sua vigência.
Recurso
Há uma possibilidade de recurso ao órgão colegiado superior.
Possibilidade de suspensão
A lei possibilita ao candidato que possua condenação proferida por órgão colegiado de concorrer às eleições, desde que o colegiado competente para apreciação do recurso decida pela suspensão da inelegibilidade. Após o trânsito em julgado da decisão, em caso de inelegibilidade, será cancelado o registro da candidatura ou o diploma, caso já tenha sido eleito.
Prioridade de tramitação
Há determinação de prioridade de tramitação, salvo para habeas corpus e mandado de segurança.
4. Diversidade de Entendimentos/ Interpretações
Como a diversidade de entendimentos em uma nova lei é uma situação típica, até que o STF crie um entendimento comum sobre o tema, existem conflitos de interpretações sobre a LC 135/2010 não apenas entre os juristas, mas, também, entre os Tribunais de vários estados. A seguir apontamentos sobre alguns entendimentos divergentes.
“As liminares concedidas irão enfraquecer a lei.”
A lei é geral, mas, cada caso tem suas peculiaridades, fato que pode ser gerado uma diferenciação de tratamento pelas Cortes, assim, a norma é aplicada da melhor forma. Certamente, tal fato, não invalida a lei, nem mesmo retira sua força de aplicação. Neste aspecto, as liminares podem servir de exemplos.
Uma liminar deferida para suspensão de inelegibilidade, não tem caráter definitivo, ou seja, caso a decisão definitiva de inelegibilidade ocorra, o diploma será cassado, no caso do candidato já eleito. Portanto, as liminares não enfraquecem a lei, pois, são, inclusive, previstas no artigo 26-C da LC 135/2010.
“A Lei é inconstitucional, pois, desrespeita o Princípio da Presunção da Inocência.”
Artigo 5º da CF/88:
“Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:(…)
LVII – ninguém será considerado culpado até o trânsito em julgado de sentença penal condenatória; (…)”[4]
Sem dúvida, trata-se de um Direito Fundamental, porém, alguns aspectos relevantes devem ser elucidados:
Princípio da Presunção de Inocência. Natureza Processual Penal. Bem jurídico tutelado: Liberdade individual.
O processo penal e o eleitoral são independentes e possuem procedimentos diferenciados, bem como, tutelam bens distintos. Como disposto no próprio inciso LVII, a presunção de inocência é direcionada ao processo penal (… trânsito em julgado de sentença penal condenatória).
Por sua vez, o processo eleitoral tem como fundamentação o Princípio da vida pregressa proba. E o bem tutelado é de natureza coletiva e não individual.
Elucida-se que se fossem desconsideradas tais diferenças, mesmo assim, no caso de registro de candidatura, os Princípios da Probidade Administrativa e da Moralidade pública se sobrepõem ao da Presunção da Inocência, pois, os primeiros tutelam o interesse de toda sociedade, o bem comum, coletivo, público e o segundo o bem individual e pessoal.
Pela observação do advogado e secretário-geral do Conselho Federal da OAB, Marcus Vinícius Furtado Coelho, o Princípio da Inocência não se aplica a Lei de Ficha Limpa, pois, a inelegibilidade não é uma pena e o mandato não é um bem individual, assim, impedir à candidatura não estabelece culpa ou retira os direitos políticos do cidadão (não se trata de cassação de direitos políticos art. 15, III, CF), pois, ele passa a não poder se candidatar, mas mantém seus direitos políticos, tanto que pode votar.[5]
Aristides Junqueira, ex-Procurador Geral da República, manifestou-se expondo que o Princípio da Precaução na seara eleitoral deve prevalecer em relação ao Princípio da Presunção da Inocência e, ainda, relata que em 1994 criou-se à emenda que possibilitou ao Congresso Nacional a ampliação de inelegibilidade, considerando a vida pregressa dos candidatos[6]. Artigo 14 § 9º da CF/88:
“Art. 14. A soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante:
§ 9º Lei complementar estabelecerá outros casos de inelegibilidade e os prazos de sua cessação, a fim de proteger a probidade administrativa, a moralidade para exercício de mandato considerada vida pregressa do candidato, e a normalidade e legitimidade das eleições contra a influência do poder econômico ou o abuso do exercício de função, cargo ou emprego na administração direta ou indireta. (Redação dada pela Emenda Constitucional de Revisão nº. 4, de 1994)” (Grifado)
Entende-se que, há muito tempo, políticos desonestos utilizam o Princípio da Presunção de Inocência como um escudo para seus atos ilícitos e imorais. Assim, a lei surge como proteção à verdadeira moralidade política. É inquestionável que a vida pregressa do candidato demonstra seus verdadeiros intuitos.
Ainda, é salutar observar que nenhum direito, mesmo fundamental, é absoluto, pois a realidade é mutante, como também, nenhuma liberdade pública é absoluta. O princípio do Coletivo se sobrepõe ao interesse individual, pois, neste caso em análise, os objetivos são as defesas da sociedade e da moralização dos cargos eletivos.
Apenas como um adendo, os direitos fundamentais não devem ser suprimidos, porém, podem e devem ser ampliados e acrescidos em benefício da população brasileira. Entende-se que a sociedade se transforma e suas necessidades passam a ser outras e, é papel da Justiça se adequar a tais evoluções, objetivando o fortalecimento do Estado em favorecimento de todos os cidadãos. E, a lei em análise acrescentou mais formas de inelegibilidade, justamente, porque algumas atitudes ilícitas e imorais passaram a ser comuns na política brasileira, desta forma, foi necessário o ajustamento legal em defesa de direitos fundamentais.
Para conclusão da divergência apresentada, observa-se que os conflitos entre o Princípio da Presunção de Inocência e o Princípio da vida pregressa do candidato devem ser resolvidos, no caso concreto, pelo Princípio da Proporcionalidade, ou seja, os interesses envolvidos devem ser valorados, analisados e ponderados.
“A Lei é inconstitucional, pois, desrespeita o Princípio da Anualidade.”
Artigo 16 da CF/88:
Art. 16. A lei que alterar o processo eleitoral entrará em vigor na data de sua publicação, não se aplicando à eleição que ocorra até um ano da data de sua vigência. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº. 4, de 1993)”
O artigo em questão é explícito, pois, dispõe que “A lei que alterar o processo eleitoral (…)”. Assim, o prazo determinado no artigo não deve ser considerado para a LC 135/2010, sendo que, esta não altera o processo eleitoral, apenas cria outras hipóteses de inelegibilidade à candidatura de cargos eletivos, conforme lhe autoriza o art. 14, § 9º da CF/88.
Como exposto pelo Presidente do TSE, Ministro Ricardo Lewandowski, “se a lei não desequilibra a disputa entre os candidatos, nem traz regras que deformam a normalidade das eleições, não se pode dizer que interfere no processo eleitoral”. Assim, o Ministro cita o julgamento da ADIN n. 3741 que ele mesmo relatou.[7]
E, ainda, elucida o ministro que a lei nova moraliza os costumes políticos no país e ressalta que a Corte já se pronunciou no sentido da constitucionalidade da norma, ou seja, a lei será aplicada às eleições deste ano e aos fatos do passado. Conclui que não se trata de uma lei que cria sanções, mas simplesmente condições que o candidato deve preencher para poder se registrar.[8]
Muito relevante os dizeres do ministro em relação ao fato da inelegibilidade não ser uma sanção. Entende-se que inelegibilidade é um impedimento à capacidade eleitoral de ser votado. Observa-se que existem requisitos ou condições de elegibilidade, faltando um destes critérios avaliativos, pode-se ter inelegibilidade.
Portanto, a LC 135 não cria penalidades e não se refere às condenações criminais, apenas, tem caráter preventivo e restritivo para proteger a moralidade e a probidade administrativa, considerando a vida pregressa do candidato e visa, também, “barrar” o acesso de pessoas desonestas a cargos políticos.
“A lei não pode retroagir a fatos passados.”
O momento é de eleições. A lei nova passa a vigorar a partir de sua publicação. Existem requisitos de elegibilidade que devem ser apresentados no momento de registro de candidatura. Portanto, não há como não considerar a vida pregressa do candidato que pretende um cargo eletivo nestas eleições, pois, um dos requisitos de elegibilidade não estaria sendo averiguado.
Na realidade, não há retroatividade da lei e sim, o cumprimento de determinações legais em relação ao ato de registro de candidatura.
Não verificar a vida pregressa dos atuais candidatos seria um desrespeito à Soberania Popular, como também, um desacato ao Estado Democrático de Direito e a Justiça Eleitoral.
“Escolher em quem o cidadão pode votar ou não, afeta à Soberania Popular”.
Artigo 1º da CF/88:
“Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos:
I – a soberania; (…)
Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição.”
Ao contrário deste questionamento, entende-se que a LC 135 valoriza, justamente, à Soberania Popular.
Observa-se que, ao serem criadas novas hipóteses de inelegibilidade que visam proteger a probidade administrativa e a moralidade para o exercício de mandato, o objetivo principal está sendo defender o poder que emana do povo, assim, respeitando os termos da Constituição Federal Brasileira.
Afinal, o que seria respeitar à Soberania Popular? Seria a lei permitir que políticos imorais participassem das eleições desvalorizando o voto do cidadão? Pois, como já dito, a maioria da população brasileira não tem os meios devidos para estar realmente informada sobre quais os políticos que não são capacitados para exercerem os cargos eletivos.
E, por outra observação, como bem exposto por Furtado Coelho: “Não há desrespeito à Soberania Popular, pois, caso contrário, defender à Soberania Popular a qualquer custo tornaria ilegítima qualquer decisão da Justiça Eleitoral.”[9] E, ainda, diz que a Justiça Eleitoral tem como função importante o saneamento dos costumes políticos no país e que a Lei de Ficha Limpa tem a função de sanear à política.
“A lei é inconstitucional, pois, impõe pena de cassação de direitos políticos.”
A LC 135 não impõe pena, mas, dispõe sobre hipóteses de inelegibilidade. Entende-se que o estado de inelegibilidade é uma restrição temporária que impossibilita, a qualquer pessoa, o registro para a eleição de cargo político. Inelegibilidade não é sanção e sim a falta de requisitos de elegibilidade. Conclui-se que, não há cassação de direitos eleitorais.
5. Dos Julgamentos do TSE em relação à aplicabilidade da LC 135/2010. Pontos relevantes.
Consultas foram formuladas ao TSE sobre a aplicabilidade da LC 135, a seguir alguns entendimentos firmados em julgamentos[10].
Aplicação da Lei 135 nas eleições de 2010.
Firmado o entendimento de que a lei poderá ser aplicada nas eleições de 2010. Sobre a controvérsia da interpretação dada ao artigo 16 da Constituição Federal, decidiram que o processo eleitoral não abarca todo o direito eleitoral, mas apenas o conjunto de atos necessários ao funcionamento das eleições por meio do sufrágio eleitoral. Com tal entendimento, a Lei da Ficha Limpa não altera o processo eleitoral pelo fato de ter entrado em vigor antes do seu início e, portanto, não se enquadra no que prevê o artigo 16 da Constituição.
Inelegibilidade como uma pena.
Firmado o entendimento de que inelegibilidade não é pena e, portanto, assim como a falta de qualquer condição de elegibilidade, nada mais é do que uma restrição temporária à possibilidade de qualquer pessoa exercer mandato. Foi considerado que o momento de aferição das causas de inelegibilidade é o da formalização do pedido de registro de candidatura.
Causas de inelegibilidade anteriormente previstas.
Firmado o entendimento de que as novas disposições legais atingirão igualmente a todos aqueles que, no momento do pedido de registro, incidir em alguma causa de inelegibilidade, não se podendo cogitar de direito adquirido às causas de inelegibilidade anteriormente previstas.
Decisões sem trânsito em julgado. Princípio da Presunção de Inocência.
Firmado o entendimento de que a sua incidência não significa que se esteja antecipando o cumprimento de pena e que não há ofensa ao princípio da presunção de inocência. Destacou-se o disposto no artigo 3o da nova lei que permite a suspensão, em caráter cautelar, da inelegibilidade sempre que existir plausibilidade da pretensão do recurso.
Processos em tramitação e Direito adquiridos.
Firmado o entendimento de que a nova lei de inelegibilidades irá se aplicar aos processos em tramitação, aos já encerrados antes de sua entrada em vigor e, ainda, a processos cuja decisão tenha-se adotado punição com base na regra legal então vigente.
Destacaram-se, nesse ponto, os precedentes do Tribunal que afirmam que não há direito adquirido à elegibilidade e, ainda, a existência do artigo 3o da LC no 135/2010. Ressaltou-se que a inelegibilidade não é imposta na condenação, mas esta acarreta a inelegibilidade em decorrência do preceito legal.
Retroatividade da nova lei. Aplicação antes do trânsito em julgado.
Firmado o entendimento de que não se trata de retroatividade da norma, mas sim de sua aplicação aos pedidos de registro de candidatura futuros, posteriores à sua entrada em vigor.
Inelegibilidade com prazo superior.
Firmado o entendimento de que sobre a aplicação de pena de inelegibilidade com tempo superior ao firmado na lei antiga aos processos em curso, julgou-se prejudicado em razão do entendimento de que não há direito adquirido à elegibilidade.
Tempo verbal utilizado na nova lei.
Firmado o entendimento de que, inicialmente, em interpretação gramatical, firmou-se que a expressão “que forem condenados” inclui todos aqueles na condição de condenados, abrangendo inclusive aqueles que já tiverem condenações. Procedendo a uma interpretação autêntica, assentou-se que o Senador Demóstenes Torres (DEM-GO), autor da emenda que alterou a redação da lei, a fez somente com o objetivo de uniformizar e harmonizar os tempos verbais existentes. Concluiu-se, por fim, que a alteração feita não modificou o sentido e o alcance da lei e, dessa forma, a locução verbal não exclui os candidatos já condenados.
6. Conclusão.
Entre pensamentos contrários, divergências doutrinárias, jurídicas e políticas, a campanha do movimento das “Fichas Limpas” surge vitoriosa ao se tornar a LC 135/2010.
Indiscutivelmente, representou uma vitória que deve ser ressaltada, por se tratar de um importante instrumento de depuração da política brasileira.
É uma vitória do povo brasileiro que se manifestou, mobilizou-se para mudar o que está errado, determinando sua posição no cenário político brasileiro. Também é indiscutível que esta vitória representou um marco na construção de uma sociedade atuante, que valoriza o seu poder constitucional.
Mas, a luta continua. E, agora, os “homens do poder” discutem possibilidades de interpretações da nova lei. Analisam sua inconstitucionalidade em alguns aspectos.
O resultado final das consultas que foram formuladas ao TSE não tem poder vinculante, ou seja, não serve como jurisprudência. Mas, orientam os juízes eleitorais de como proceder nos casos indagados. O que se espera é que o TSE confirme o seu entendimento inicial nos recursos e que o STF não crie retrocessos.
O maior problema é que os diferentes julgamentos, que estão ocorrendo nos tribunais de vários estados, geram insegurança jurídica. Mas, apesar destas divergências já foram registradas muitas impugnações. Até o momento, o estado com o maior número de impugnações foi Minas Gerais. Em alguns estados a nova lei pode deixar chapas sem candidato ao Senado. Os resultados são positivos para a nova lei. Além do mais, o que parece é que nenhum dos legitimados a propor a Ação de Inconstitucionalidade irá fazê-lo.
De qualquer forma, a lei das “Fichas Limpas”, com sua função de sanear à política, reacende a esperança em relação à seara política brasileira. Pois, a experiência demonstrou que processos contra políticos dificilmente chegam ao fim, exceto para reconhecer a extinção da punibilidade pela prescrição.
Pelos números divulgados pelo TSE são mais de 135 milhões de eleitores aptos para votar em todo o país nas eleições de outubro.
O cidadão brasileiro pode fazer muito para mudar o país, primeiro, lembrando sempre o valor do voto, segundo, reunindo informações necessárias sobre os candidatos e o processo eleitoral e, por fim, escolhendo conforme a preferência ideológica, partidária ou pessoal.
A ética e a moralidade no exercício dos cargos públicos devem ser condições essenciais para o deferimento da elegibilidade de um candidato.
Por estas e outras razões práticas, entende-se que a LC 135 é muito bem-vinda ao ordenamento jurídico brasileiro e sua aplicabilidade deve ser adequada ao caso concreto. O tempo não pode ser desperdiçado com questionamentos baseados em dogmas ultrapassados e que não correspondem com a realidade política brasileira. Deve ser valorizada a essência da lei nova, que é defender a probidade e a moralidade administrativa.
Informações Sobre o Autor
Mary Mansoldo.
Advogada. Graduada pelo Curso de Direito da Universidade Unifenas. Pós-graduanda em Processo Civil. Integrante da equipe do Escritório Junqueira Sampaio Advogados. Membro da Comissão de Direito Eleitoral da OAB/MG. Coordenadora dos Trabalhos da Ouvidoria Eleitoral da OAB/MG
