Isadora Oliveira do Nascimento
Resumo: O presente artigo analisa particularidades da Lei A Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000, a Lei Responsabilidade Fiscal, notadamente sob o prisma da transparência, uma vez que é através deste princípio que é estabelecido o elo entre a população e a gestão dos recursos. Primeiro busca-se analisar a base da Lei de Responsabilidade Fiscal, demonstrando os aspectos que a embasam. Posteriormente parte-se para a apresentação dos objetivos centrais da LRF. Por fim, faz-se um apanhado geral acerca da obrigação da transparência trazida pela LRF, demonstrando que ao cidadão é imprescindível o acesso e a compreensão das informações que lhes serão disponibilizadas, pois, somente assim, serão atingidos os objetivos maiores da Lei, quais sejam, o controle, a fiscalização e a transparência da gestão fiscal.
Palavras-chave: Lei de Responsabilidade Fiscal. Transparência. Gestão Fiscal.
Abstract: This article analyzes the particularities of the Law Complementary Law No. 101, dated May 4, 2000, the Fiscal Responsibility Law, notably from the perspective of transparency, since it is through this principle that the link between the population and the management is established resources. First, it seeks to analyze the basis of the Fiscal Responsibility Law, demonstrating the aspects that support it. Subsequently, it starts with the presentation of the central objectives of the LRF. Finally, a general survey is made of the obligation of transparency brought by the LRF, demonstrating that it is essential for the citizen to have access and understanding of the information that will be made available to them, since only then will the management, control and transparency of fiscal management.
Keywords: Fiscal Responsibility Law. Transparency. Fiscal Management.
Introdução
A Lei de Responsabilidade Fiscal, nome dado a Lei Complementar nº 101 de 2000, é firmada em quatro princípios: o planejamento, o controle, a responsabilidade e a transparência. A mencionada Lei tem por intuito reparar a Administração Pública, em todos os entes federados, assim como estabelecer limitações aos gastos, utilizando-se de meios de planejamento governamental, de organização, transparência e controles interno e externo. Da simples leitura do texto legal depreende-se que o objetivo é manter o equilíbrio fiscal, o qual seria atingido através de ações voltadas à contenção de despesas e estabelecimento de limites para gastos com pessoal e endividamento. A Constituição Federal apresenta os princípios da Administração Pública, a serem observados em todas as esferas, dentre os quais figura a publicidade. Tal princípio foi reproduzido na Lei de Responsabilidade Fiscal, sendo apresentado através da realização de audiência públicas no processo de criação e execução dos planos, participação popular, da lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos.
A metodologia empregada pautou-se fundamentalmente em bases bibliográficas, quanto à abordagem, em conformidade com o método dedutivo, uma vez que foi possível encontrar um ponto de consenso entre os aspectos principais do tema, tomando-se por base as discussões doutrinárias.
A pesquisa tem início com uma abordagem sobre os alicerces da Lei de Responsabilidade Fiscal. Posteriormente faz-se uma abordagem acerca dos objetivos da LRF. Por fim, apresenta-se o elo entre a transparência e a LRF.
1 Sustentáculos Da Lei De Responsabilidade Fiscal (LRF)
A Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000, a Lei Responsabilidade Fiscal (LRF) pauta-se em quatro pilares, a saber, planejamento, controle e responsabilidade e transparência.
No que tange ao planejamento, a Constituição de 1988 possibilitou a junção dos processos de planejamento e orçamento através dos mecanismos formulados para esta finalidade, quais sejam, o plano plurianual (PPA), diretrizes orçamentárias e orçamentos anuais, cuja disposição no texto constitucional encontra-se nos arts. 165, I, II, III.
Neste ínterim, a Lei de Responsabilidade Fiscal busca propiciar as condições necessárias ao alcance das metas primeiras da gestão por meio da programação da execução orçamentária.
O Controle, por sua vez, nos termos do art. 67 da LRF, está ligado ao
acompanhamento e a avaliação, de forma permanente, da política e da operacionalidade da gestão fiscal serão realizados por conselho de gestão fiscal, constituído por representantes de todos os Poderes e esferas de Governo, do Ministério Público e de entidades técnicas representativas da sociedade […].
O parágrafo acima se relaciona mais diretamente com o Controle Interno. Já o controle externo é exercido pelo Poder Legislativo, com o auxílio dos respectivos Tribunais de Contas.
Os sistemas de controle deverão ter o condão de tornar concreta e exequível a determinação da lei, exercendo a fiscalização das atividades administrativas para que se garanta a similitude com as normas mais novas. Para tanto, a fiscalização deverá ser realizada com rigor como ato contínuo.
A responsabilidade, por seu turno, impõe ao gestor sanções em caso de descumprimento das regras fixadas pela LRF. Aos possíveis infratores serão punidos com base nas disposições trazidas no art. 73 da LRF, quais sejam, o Decreto-Lei no 2.848, de 7 de dezembro de 1940 (Código Penal); a Lei no 1.079, de 10 de abril de 1950; o Decreto-Lei no 201, de 27 de fevereiro de 1967; a Lei no 8.429, de 2 de junho de 1992; e demais normas da legislação pertinente.
A punição é estendida igualmente aos órgãos da administração pública que não observarem as disposições constantes da LRF. Aqueles poderão ser alvo de suspensão de transferências voluntárias, das garantias e da contratação de operações de crédito.
Por fim, a Transparência deverá ser garantida por meio da participação da sociedade nos processos de elaboração e execução dos planos. Nos termos da Lei de Responsabilidade Fiscal, os atos e fatos relacionados à arrecadação de receitas e efetuação de despesas pelo poder público, desde que não sejam acobertados por segredo de Estado.
A disponibilidade das contas dos administradores durante todo o exercício é um dos mecanismos adequados à garantia da transparência, cuja disposição legal é trazida no art. 49 da LRF. No mesmo artigo encontra-se a emissão de relatórios periódicos de gestão fiscal e de execução orçamentária, bem como o acesso público e a ampla divulgação. Ademais, importa ressaltar que as informações devem ser fornecidas de modo que seja inteligível a todo aquele que dela queira se utilizar.
2 Objetivos da Lei de Responsabilidade Fiscal
A Lei de Responsabilidade Fiscal, no entendimento de Castro (2000), é efetuar reparos na Administração Pública, em todas as searas dos entes federados, assim como de estabelecer limite aos gastos, para que tenham conformidade com as receitas. Para tanto, a LRF utiliza-se de meios de planejamento governamental, de organização, transparência e controles interno externo.
O texto legal permite deduzir que seu principal objetivo é o equilíbrio fiscal, o qual seria fruto de restrições implementadas contra o crescimento das despesas e pelo estabelecimento de limites para gastos com pessoal e endividamento.
O art. 1º §1º da LRF prescreve que:
A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar.
Por “ação planejada” têm-se as ações orientadas ao cumprimento de um programa previamente determinado, o qual comporta passos a serem seguidos. Tais ações estão previstas em dispositivos da LRF, tais como inovações na lei de diretrizes orçamentárias e leis orçamentárias anuais (arts. 4º e 5º) e programação financeira (art. 8º).
A “prevenção de riscos e correção de desvios que afetem o equilíbrio das contas públicas” está intimamente ligada à supervisão, através dos controles interna e externo, de projetos, atividades ou ações dos gestores públicos.
A “garantia de equilíbrio nas contas públicas” está relacionada à efetivação das metas alusivas a receitas e despesas. A título de exemplo desse princípio tem-se o equilíbrio entre receitas e despesas e metas de superávit primário (art. 4º, I, a); regras relativas a renúncias de receitas (art. 14, I), aumento de despesas (arts. 16 e 17) e sistemas previdenciários dos entes da Federação (art. 69).
A Lei de Responsabilidade Fiscal ratificou os instrumentos já presentes na Constituição Federal. Tal fato demonstra a importância do planejamento e execução nas atividades da Administração Pública.
3 A Transparência como Princípio da Lei de Responsabilidade Fiscal
A Constituição Federal de 1988 é caracterizada por conter em seu corpo um rol de princípios a serem observados pela Administração Pública. Tais princípios têm por intuito garantir aos cidadãos a concretização de seus direitos mais fundamentais. Ao Estado, estes princípios se relacionam à obrigatoriedade de agir com transparência.
O princípio da transparência é mencionado na Constituição Federal em seu art. 5º, mais precisamente os incisos XXXIII, XXXIV e LXXII, os quais trazem, dentre outras determinações, a garantia do cidadão de captar informações de seu interesse, ou mesmo de interesse coletivo, as quais constem em bancos de dados públicos.
No que tange à LRF e o princípio da transparência, Maren Guimarães Taborda leciona que:
(…) a Lei Complementar nº 101/00, que dispõe sobre a Responsabilidade Fiscal, também realiza, direta ou indiretamente, o princípio da transparência administrativa, porquanto obriga os administradores públicos não só a emitirem declarações de responsabilidade como também a permitirem o acesso público a essas informações.
Outrossim, a Lei de Responsabilidade Fiscal faz referência direta ao princípio da transparência em seu capítulo IX, no qual apresenta, em conjunto, a transparência, o controle e a fiscalização, determinando o regramento e os procedimentos relativos a elaboração e difusão de relatórios e demonstrativos de finanças públicas, fiscalização e controle, de modo que seja possível ao cidadão julgar, por meio dos dados disponibilizados, se a Administração Pública agiu em conformidade com os ditames legais, sobretudo com relação as disposições constantes na Lei de Reponsabilidade Fiscal.
A participação popular, a realização de audiências públicas no processo de criação e execução dos planos, da lei de diretrizes orçamentárias e dos orçamentos são formas de transparência trazidas pela LRF.
Um exemplo claro desse incentivo é a figura do orçamento participativo, no qual os cidadãos são convocados a opinar acerca das maneiras mais efetivas de aplicação dos recursos públicos. Tal instituto tem por base as determinações contidas no inciso XII, do art. 29, da Constituição Federal.
O art. 48 da LRF institui a ampla divulgação, nos mais diversos meios de comunicação, de relatórios que tratem das receitas e despesas, sendo possível também verificarem a autenticidade das informações fornecidas e sua proveniência.
A Lei de Responsabilidade Fiscal reputa os planos, orçamentos e a Lei de diretrizes orçamentárias, as prestações de contas, pareceres prévios dos órgãos de controle, relatórios de gestão fiscal como instrumentos de transparência.
O art. 165, § 3º da CRFB/88 determina o dever do Poder Executivo de publicar, até o trigésimo dia após o encerramento de casa bimestre, o Relatório Resumido da Execução Orçamentária (RREO). Tal regularidade proporciona à sociedade o maior controle e acompanhamento do desempenho governamental em termos orçamentários.
Os parâmetros a serem observados na elaboração do Relatório Resumido da Execução Orçamentária são pormenorizados na LRF. A elaboração, bem como a divulgação, é de inteira responsabilidade do Poder Executivo. O RREO compreenderá órgãos da Administração Pública direta indireta.
O RREO é integrado pelo balanço orçamentário (especificação das receitas e despesas por categoria econômica) e pelo demonstrativo de execução das receitas e despesas.
A LRF estabelece ainda que deverá ser emitido um Relatório de Gestão Fiscal ao final de casa quadrimestre, pelos titulares dos Poderes Executivo, Legislativo, Judiciário e Ministério Público. Tal relatório deverá conter a situação real de despesas com pessoal, dívida, operações de crédito, ARO, e as medidas corretivas implementadas se os limites forem ultrapassados, bem como todas as outras que estiverem sujeitas a limitações.
A consequência pela não divulgação dos relatórios acima elencados é a vedação a possibilidade de contratação de operações de crédito, bem como do recebimento de transferências voluntárias.
Importa, pois, ressaltar que os orçamentos, a LDO, os planos, as prestações de contas (com o respectivo parecer prévio confeccionado pelo Tribunal de Contas), os anexos de riscos fiscais e de metas fiscaism relatórios de gestão fiscal, dentre outros, deverão ser disponibilizados para consulta.
Ademais, ao Poder Legislativo caberá realizar, a cada quatro meses, audiência pública para que se discuta o cumprimento das metas fiscais, em conformidade com as previsões da LRF.
A participação popular é de suma importância nas audiências, pois através das informações ali prestadas será possível o controle da aplicação dos recursos bem como a transparência das ações dos gestores.
Acerca do tema, explicita Maren Guimarães Taborda:
Em última instância, só através da transparência – apresentação de dados consistentes e compreensíveis, oportunos e atualizados – que se expressa através da obrigação de as autoridades públicas, em cada nível de Governo, emitirem declarações mensais, trimestrais e anuais de responsabilidade fiscal, atendendo aos limites previstos nas metas e objetivos ou justificando seus desvios temporários e, ainda, permitirem o acesso público a essas informações, é que os objetivos da Lei podem ser alcançados. Por outro lado, a efetividade da Lei Fiscal será assegurada por mecanismos de compensação e de correção dos desvios, e com transparência, a fim de punir a má gestão mediante a disciplina do processo político.
Logo, a transparência somente poderá ser alcançada através da efetiva observância aos institutos obrigatórios, de modo que seja dado conhecimento ao cidadão de tudo que ocorre através da prestação de contas. Ao cidadão cabe participar, para que seja possível cobrar dos Administradores a efetiva e correta utilização dos recursos públicos captados através dos impostos.
Ademais, sem a efetiva participação popular, a transparência não alcança seu objetivo primeiro, uma vez que os verdadeiros interessados não estarão acompanhamento o que está sendo feito pelos Agentes Públicos.
Conclusão
A Lei de Responsabilidade Fiscal foi cunhada com o intuito de tornar a transparência uma constante em todas as searas da gestão pública. Ademais, vê-se o cuidado do legislador em apresentar táticas punitivas pela inobservância dos preceitos trazidos pela LRF, em conjunto com os demais preceitos legais.
Ao objetivar a transparência, a LRF intenta permitir aos verdadeiros interessados nos processos administrativos, o povo, o conhecimento bem como a assimilação do que ocorre com as contas públicas. Para tanto, as informações devem ser repassadas à sociedade de modo que seja inteligível a todos, e não apenas a simples divulgação de dados técnicos.
Ao passo que à sociedade é dado o conhecimento e a capacidade de compreender o que de fato ocorre com as contas públicas, também lhe são dada a oportunidade de tornar efetivo o controle social, tornando possível a cobrança e a participação dos populares.
A transparência na gestão fiscal e administrativa, em se tornando efetiva, terá o condão de causar imensuráveis mudanças na atual conjuntura administrativa brasileiro, ocasionando melhoras substanciais de vida à população.
Referências
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SACRAMENTO, Ana Rita Silva; PINHO, José Antônio Gomes. Transparência na administração pública: o que mudou depois da lei de responsabilidade fiscal? Um estudo exploratório em seis municípios da região metropolitana de salvador. 2007.
