Resumo: Este artigo tem por finalidade apresentar uma abordagem a respeito das novas formas de administração pública, tendo como destaque as audiências públicas eletrônicas. Diante do progresso em nível de comunicação propiciado pela globalização, a internet se tornou uma ferramenta fundamental na construção de novas formas administrativas, possibilitando a interação entre os atores sociais e o Estado. Assim a administração pública deverá criar canais eletrônicos de comunicação e participação entre suas prerrogativas administrativas e os cidadãos. Sendo assim, é nessa via que o presente ensaio pretende desenvolver sua temática, deixando de lado as posturas administrativas tradicionais, e propondo novas formas de gestão. Para tanto, as audiências públicas necessitam de modelos de gestão inovadores para que os gestores urbanos tratem das mudanças que a sociedade exige. Dessa forma, a informação se torna um recurso estratégico cada vez mais importante para a gestão pública participativa.
Palavras-chave: Tecnologia; Governo Eletrônico; Audiências Públicas; Administração Pública; Poder Local.
INTRODUÇÃO
Este artigo tem por finalidade apresentar uma abordagem a respeito do direito, enquanto meio de implementação de audiências públicas eletrônicas municipais, onde tendo como escopo o aumento da participação dos cidadãos nas audiências públicas via eletrônica em, vista da necessidade de maior participação desses atores sociais nessas prerrogativas.
Sendo assim, o tema Governo Eletrônico nasce sob a chancela da multidisciplinaridade, materializando a conexão direta entre aspectos destacados das áreas das Ciências Sociais Aplicadas, onde se encontra o Direito, e da Tecnologia com a Informática.
Diante das mudanças globais, sociais, econômicas e políticas, as cidades estão requerendo novos modelos de gestão, bem como modernos instrumentos, procedimentos e formas de ação, a fim de permitir que os gestores urbanos tratem das mudanças da sociedade local. Por um lado, é necessário encontrar respostas e soluções rápidas para problemas cujas causas ficam muitas vezes fora da esfera de influência do administrador público, mas cujas consequências precisam ser enfrentadas pelo poder local. Por outro lado, é uma tarefa essencial explorar e disponibilizar as chances e oportunidades relacionadas a tais transformações, em favor tanto da administração pública, quanto da própria população.
1 BREVE CONTEXTUALIZAÇÃO DAS AUDIÊNCIAS PÚBLICAS
Como decorrência dos direitos de cidadania, temos como direito a participação, aqui em especial no que tange à esfera pública, onde cada cidadão deve buscar sua integração. Essa participação deve acompanhar de forma eficaz o que está sendo realizado e discutido nesse locus, tanto no âmbito Executivo como Legislativo, para que cada cidadão possa participar do planejamento das políticas públicas e, consequentemente, intervir de forma argumentativa nesses espaços de participação.
Decorrente desses direitos, temos as audiências públicas que são canais de “participação administrativa aberta aos indivíduos e a grupos sociais determinados, visando à legitimidade da ação administrativa, formalmente disciplinada em lei”, com a finalidade de expressar as preferências e tendências dos segmentos, e que seja capaz de “conduzir o Poder Público a uma decisão de maior aceitação consensual” para a sociedade[1].
Assim, o fundamento prático da realização da audiência pública consiste do interesse público em produzirem-se atos legítimos, do interesse dos particulares em apresentar argumentos e provas anteriormente à decisão, e, pelo menos em tese, também do interesse do administrador em reduzir os riscos de erros de fato ou de direito em suas decisões, para que possam produzir bons resultados.
As audiências públicas não devem ser consideradas como mera formalidade a ser cumprida pelo Estado-administração, mas devem ser canais de abertura democrática, com a finalidade de qualificar a gestão pública, visto serem um instrumento de consulta aos cidadãos administrados, onde o governo possa visualizar o que pretende a sociedade em termos de investimentos, programas e ações políticas, e, principalmente, informar pedagogicamente todos os dados contábeis, financeiros, orçamentários e operacionais do poder Estatal, inclusive à avaliação de resultados e verificação do cumprimento de metas determinadas no processo de planejamento. Dessa forma, podemos afirmar que as audiências públicas permitem aos cidadãos fiscalizar, acompanhar e decidir sobre as ações governamentais futuras e, em andamento.
Em vista de a audiência pública estar intimamente ligada às práticas democráticas, constitui-se em um exercício de poder pelo povo junto à Administração Pública, pois através desse mecanismo o cidadão não mais é visto como mero administrado, mas como um “parceiro do administrador público”[2]. Mas é através da Lei de Responsabilidade Fiscal que a realização das audiências públicas tornou-se prática obrigatória em todos os níveis de Administração, abran¬gendo a integralidade das leis orçamentarias. Com a previsão de forma expressa, o instituto tem-se difundido como elemento fundamental de gestão, incorporando-se à agenda de debates e difundindo as discussões sobre a formulação de políticas públicas.
A previsão na Lei de Responsabilidade Fiscal relaci¬ona-se de forma efetiva com a ideia de controle social no âmbito das decisões públicas lato sensu, pois envolve tan¬to a etapa desenvolvida no âmbito do Poder Executivo, de essência administrativa, quanto o processo legislativo específico de elaboração das leis orçamentárias, sendo a audiência pública fase específica e imprescindível para a regularidade da tramitação legislativa. Quanto à etapa administrativa, a audiência pública é exigida em duas hipóteses distintas: no controle das metas fiscais e na elaboração das leis orçamentárias.
De fato, é nas leis orçamentarias (PPA, LDO, LOA) que a participação da população mostra-se, conforme referido, obrigatória tanto na fase de elaboração, coordenada pelo Poder Executivo, quanto na discussão dos respectivos projetos de lei, o que acontece no Poder Legislativo, caracterizando uma discussão especial relativa a essas matérias.
Contudo, é fundamental analisar a extensão e a profundidade das discussões realizadas nas audiências públicas, pois de nada adianta transformá-las em simples ato formal para atender ao disposto na citada Lei, tendo em vista que essas audiências, da forma vaga como estão previstas na Lei de Responsabilidade Fiscal, podem legitimar as decisões tomadas pelo corpo tecnocrático que compõe a Administração, especialmente em nível federal, pois poderão servir como fóruns de aclamação de decisões pré-formuladas, o que não contribui para a concretização do direito social.
Nesta ótica, não é suficiente a realização das audiências, se estas não vêm acompanhadas de uma efetiva participação da cidadania, representada pelas entidades, mas principalmente de forma direta. Soma-se a isso a necessidade de estas audiências servirem para o esclarecimento da população acerca dos inúmeros fatores determinantes da elaboração orçamentaria, inclusive quanto aos limites de gastos específicos com educação e saúde, previstos na Carta Constitucional, sem olvidar os demais dados relativos às finanças públicas, que devem servir de base para a elaboração destes projetos.
Este último aspecto deve-se materializar, dentre outras formas, através de indicadores de desempenho a serem inseridos nos projetos orçamentados, o que permite um efetivo controle das decisões pêlos cidadãos, pois, além de oportunizar uma melhor avaliação da necessidade da inclusão dessas propostas como políticas prioritárias, servirá para o posterior acompanhamento da execução orçamentaria. O plano plurianual, por exemplo, que abrange um quadriénio, deixa de traduzir mera carta de intenções e passa a se constituir num instrumento hábil para uma gestão planejada e passível de controle social.
Neste novo paradigma, as obras públicas devem, em sua totalidade, estar inseridas nos instrumentos de planejamento orçamentário, o que reduz o âmbito da discricionariedade e, por conseguinte, facilita o acompanhamento ao longo da gestão. As políticas públicas, com a exigência das audiências, tanto no Executivo quanto no Legislativo, passam a ser planejadas com a população, que terá conhecimento prévio dos programas que serão desenvolvidos a longo prazo, através do plano plurianual e, a curto prazo, através das leis de diretrizes orçamentarias, e dos índices de desempenho a serem atingidos, o que permite uma gestão mais transparente e passível de controle social. A partir do planejamento, será mais fácil o acompanhamento e a posterior cobrança pela responsabilidade em sua execução.
No entanto, é preciso avançar em relação ao regimento interno dos Poderes Legislativos das diferentes esferas da Federação, a fim de permitir que tais audiências sirvam, de fato, para a construção compartilhada de políticas públicas, não se constituindo apenas em foros homologatórios de complexas peças resultantes do trabalho tecnocrático. Dentre os aspectos a serem salientados, destaca-se a atual impossibilidade de os cidadãos apresentarem emendas aos projetos, o que é competência exclusiva dos parlamentares, situação que, além de desestimular a participação da sociedade, restringe a eficácia do controle e da co-gestão.
Após breves comentários acerca das audiências públicas, deve-se ressaltar um ponto muito importante que leva ao cabo esse trabalho, a forma de realização dessas audiências públicas que, notadamente, são realizadas apenas formalmente, e não substancialmente, com ampla discussão e participação. Isso permite-nos afirmar que não é suficiente, para a construção de um direito social, traduzido pela legitimação das decisões públicas a partir de uma qualificação do relacionamento entre Estado e sociedade, a existência de novos mecanismos, se forem aplicados com uma visão dogmático-reducionista. De nada adianta existir audiência pública como requisito de validade para as leis orçamentárias, se essas forem meramente cartoriais, resultantes de convocações em espaços de publicações legais na imprensa, além de analisarem projetos fechados, sem a possibilidade de emendas populares, a partir de deliberações por aclamação.[3]
Mas o principal fator impeditivo para a legitimação do processo orçamentário a partir da efetiva participação da cidadania ainda está nas restrições que a população encontra em participar das audiências públicas nas esferas mais distantes da Federação, principalmente a nacional. Nestas, a concepção de um direito social caracterizado pela apropriação do espaço público estatal de parte da sociedade permanece ainda distante, principalmente em face da dificuldade material de presenciar os processos decisórios.
Para atingirmos os resultados propostos por esse instrumento, é preciso garantir o maior número possível de representação. Para tanto, é fundamental a realização das audiências públicas em datas e horários que facilitem o comparecimento da população em, locais de fácil acesso, com ampla divulgação e efetivo chamamento da população, e etc. Mas, todos esses aspectos resultam no esvaziamento da participação, visto serem obstáculos à promoção da efetiva participação.
Para tanto, a proposta alternativa seria a realização de audiências públicas eletrônicas, onde essas se iniciariam em hora e lugar definidos anteriormente, e após permanecessem abertas on-line em sites do Poder Executivo ou Legislativo, e , em locais de fácil acesso, onde após algum período de tempo fossem encerradas novamente no local de abertura. Certamente isso, oportunizaria maior participação e eficiência nas audiências públicas.
Entende-se, assim, como essencial novos canais de aberturas e estratégias de participação, tema que será proposto adiante, sob a perspectiva do Governo Eletrônico, que surge como um novo canal de participação, capaz de transformar as audiências públicas nessa nova perspectiva.
2 A NECESSIDADE DE IMPLEMENTAÇÃO DA GOVERNANÇA ELETRÔNICA: UM EFETIVO MECANISMO DE PARTICIPAÇÃO
Pode-se afirmar que governança informacional pode ser compreendida como a capacidade do Estado de estabelecer uma política e gestão da informação voltadas para a accountability e para a transparência. É a capacidade da ação do Estado na formulação, na implementação de políticas públicas e na consecução das metas coletivas, utilizando-se de mecanismos de incrementação dos cidadãos.[4]
Nesse sentido, a governança informacional, ou ainda de forma mais específica e restrita, as condições informacionais da governança, nas palavras de Gómez,
“referem-se à disponibilização e implementação de estruturas e fluxos de informação, dentro do campo do Estado, visando tanto a eficácia da ação de governo quanto a otimização de suas relações com a sociedade civil, mediante a facilitação e subsídio que os recursos de informação pública oferecerão em processos descentralizados e horizontais de tomada de decisão.”[5]
Visualiza-se que o acesso à informação pública e governamental pode ser compreendido como um domínio do Estado provedor e um importante instrumento do governo eletrônico. Todavia, é importante compreender que a dimensão pública da informação está no seu reconhecimento como bem público. A informação gerada e usada no campo informativo do Estado é concebida como força constitutiva da sociedade e, portanto, como bem público indivisível e não adquirível por meio de pagamento, na lógica de mercadoria.[6]
Nesse sentido, a política de acesso à informação pública e governamental visa romper com a prática patrimonialista e privatista dos ciclos de geração, preservação e transmissão da informação no interior do Estado. No entanto, não pode ser compreendida apenas como uma intervenção do Estado para si mesmo. Essa política deve ter como premissa e sustentação o reconhecimento do direito de acesso à informação governamental e a consolidação do Estado de direito, baseando-se na concepção de cidadania ativa.[7]
Dessa forma, a utilização da Internet na administração pública tem diversas funções. As mais conhecidas e difundidas, internacionalmente, são as possibilidades de sua utilização como veículo para prestação de serviços on-line e para disseminação das mais variadas informações acerca das atividades do setor público. Um exemplo conhecido é a permissão para o contribuinte declarar seus tributos via websites e o governo, por sua vez, disponibilizar informações relativas à arrecadação.
Podemos, ainda, ilustrar outras funções que vêm merecendo destaque nos debates acerca do tema em função das crescentes demandas por uma gestão pública mais participativa e eficiente. São elas[8]:
a) propiciar maior transparência no modus operandi da gestão pública, facilitando o exercício do que tem se convencionado chamar de accountability, que compreende em grande parte a obrigatoriedade do gestor de prestação de contas ao cidadão (votante, consumidor e financiador dos bens públicos);
b) permitir a troca rápida de informações entre membros do governo, como, por exemplo, preços cotados em licitações, divulgação de experiências bem sucedidas de gestão, dentre outras atividades que intensifiquem o aumento da eficiência na máquina pública.
Assim, o uso da Internet, na medida em que desburocratiza e agiliza o processo de participação popular, reduz o custo do exercício da cidadania.[9] Assumindo-se que o governo consiga ser eficiente na divulgação de suas ações, assim, com o custo individual mais baixo induzirá maior participação popular e maior cobrança por transparência, gerando um equilíbrio virtuoso entre as ações do governo e as respostas do cidadão. Esse resultado é importante, pois cria uma rede de participação virtual muito satisfatória, aumentando de forma muito considerável a promoção da participação dos atores sociais por meio on-line.
A transparência da gestão pública e o compromisso com a prestação de contas contribuem, ainda, para o fomento da participação. Em uma conjuntura de globalização, transparência é uma característica que se torna não somente desejável, como também obrigatória. A divulgação das várias etapas de um projeto de investimento público, por exemplo, e o comprometimento com a accountability, implicam melhoria, porque, ao promover e se comprometer com a responsabilidade de prestação de contas, a autoridade pública passa a estar sujeita ao controle externo. Ressalta-se que essa proposta se torna um mecanismo importante de controle e participação.
Portanto, a discussão sobre a governança democrática diz respeito à dimensão operativa da disputa pela hegemonia no campo das transformações do Estado brasileiro. Aponta a necessidade de se considerar as Tecnologias da Informação e Comunicação como peças importantes no tabuleiro do jogo da chamada “modernização administrativa”.
O Ministério de Planejamento e Gestão assim afirma:
“A experiência do Governo Federal revela o potencial extraordinário das Tecnologias da Informação e Comunicação (TICs), baseadas sobretudo na Internet, para a melhoria do relacionamento entre Estado e sociedade. Por meio dessas iniciativas, os cidadãos têm mais informações sobre os atos do governo, podendo atuar como agentes e co-participantes das decisões políticas. Ciente dessa importância, o Governo Federal emprega as TICs para ampliar a transparência, melhorar a eficiência administrativa, reduzir custos, facilitar a vida dos cidadãos e contribuir para a consolidação da democracia”[10].
A tarefa é pressionar para que as estratégias governamentais no campo das TICs promovam um processo de modernização democrática da administração pública, afastando os riscos de uma modernização conservadora e autoritária como a que tradicionalmente veio sendo praticada no Brasil. O que se pretende é uma modernização da administração pública que transforme as relações entre Estado e sociedade e vincule a eficácia e a eficiência das ações de governo à afirmação de direitos coletivos de cidadania.[11] Porém, esse projeto não se distancia dos princípios da inclusão digital,[12] sendo necessária uma infoinclusão.
O próprio Ministério, através de seu projeto E-Gov, apresenta alguns princípios e diretrizes, como fundamentais para a consecução do governo eletrônico. São eles: a promoção da cidadania; a gestão do conhecimento, que é um instrumento estratégico de articulação e gestão das políticas públicas do Governo Eletrônico; o Software livre; a inclusão digital; a racionalização dos recursos; e a integração das ações de Governo Eletrônico com outros níveis de governo e outros poderes.[13]
Assumindo-se essa direção, pode-se pensar na noção de governança eletrônica, incorporando-lhe conteúdos transformadores sobre as práticas e a cultura política da sociedade. Nesse caso, a criação de uma governança eletrônica deve significar uma transformação da qualidade das relações de poder existentes, operando inversões no sentido da construção de capacidades coletivas de controle social e participação política.
3 E-GOVERNO: UMA NOVA PERSPECTIVA DE GESTÃO PARTICIPATIVA
O uso das novas tecnologias da informação pelos governos na prestação de serviços e informações para cidadãos, fornecedores e servidores constitui o que se convencionou chamar de e-governo ou governo eletrônico. No Brasil, a melhor estratégia para disseminação do uso da Internet na função pública e a definição de qual é o papel do Estado no setor vêm sendo objeto de crescente debate, e, paralelamente, uma série de iniciativas já foram introduzidas em todos os níveis de governo.
A inovação de instrumentos de gestão, proporcionada pelas novas tecnologias da informação e comunicação, atingiu também a esfera governamental e suas diversas instâncias. Tal evolução proporcionou avanços em termos de participação, transparência, interatividade e cidadania, os quais resultaram numa nova figura – o governo eletrônico[14]. Essa virtualização do ambiente governamental, e sua consequente apropriação do espaço cibernético, possibilitaram que os diversos atores envolvidos, especialmente cidadãos e setor privado, aperfeiçoassem suas interações com o governo, passando a ampliar o espectro de nós que formam a rede do governo. Esse processo pode ser mais bem visualizado através da consecução de seus objetivos: a implementação de infraestrutura de comunicação de dados; a modernização da gestão administrativa e dos sistemas de informação; a prestação dos serviços públicos; a transparência nas ações governamentais; e a racionalização dos gastos públicos. Mas a proposta desse trabalho é implementação de audiências públicas eletrônicas.
Nesse sentido, a emergência de novas tecnologias de informação e de comunicação tem sido objeto de grande atenção por parte dos governantes na medida em que afeta o processo de tomada de decisões. O reconhecimento de que o surgimento desses fatores exige mudanças na condução de governos democráticos e na forma de relacionamento entre o setor público e a sociedade civil tem suscitado um amplo debate em torno de como utilizar as novas tecnologias, em particular a Internet, para colocar em prática as mudanças requeridas pelo novo ambiente.
As tecnologias de informação e de comunicação, de fato, abriram oportunidades para transformar o relacionamento entre governo, cidadãos, sociedade civil organizada e empresas, contribuindo para alcançar a boa governança, especialmente na dimensão transparência. A tecnologia da informação auxilia a implementação da política pública a tomar a decisão, mas também favorece o monitoramento da implementação, o controle da política e a avaliação dos resultados, em termos da aplicação dos recursos, mas, principalmente, na efetividade da política implementada. Também, a tecnologia pode fazer o trabalho de suporte de comunicação, de workgroup, e viabilizar a eficiência interna de processos – como processos de compra, viagens de servidores, recursos humanos, controle de receitas e despesas, acompanhamento do planejamento governamental, e outros. Ainda, em e-administração, pode-se incluir a integração de políticas públicas entre as várias esferas de governo.
Dessa forma, este artigo tem por objetivo explorar o tema a respeito da tecnologia e do governo eletrônico sob a visão do direito. Nesse sentido, reconhecendo as novas potencialidades relacionadas à ampliação dos atores sociais envolvidos na gestão pública, a literatura vem crescentemente enfatizando o tema de “governança” (governance), salientando novas tendências de administração pública e de gestão de políticas públicas, particularmente a necessidade de mobilizar todo conhecimento disponível na sociedade em benefício da melhoria da performance administrativa e da democratização dos processos decisórios locais. De acordo com a concepção de governança urbana, a melhoria da qualidade de vida nas cidades não é negócio exclusivo de governo, mas sim tarefa e responsabilidade compartilhada entre todas as organizações e os cidadãos que constituem o tecido institucional e social da cidade.[15] Assim, a proposta de audiências públicas eletrônicas pode se tornar uma nova ferramenta de mobilização da opinião pública, capaz de inovar o campo das audiências públicas, sendo uma forma de qualificar e esse instrumento de participação.
4 A NESSESSIDADE DA ABERTURA DAS POLÍTICAS PÚBLICAS INOVADORAS
No contexto das políticas públicas, o poder local necessita de modelos de gestão inovadores, para que os gestores urbanos tratem das mudanças que a sociedade exige. Dessa forma, a informação se torna um recurso estratégico cada vez mais importante para a gestão urbana participativa. Como veremos adiante, o tema governo eletrônico está na pauta da discussão sobre a aplicação das tecnologias de informação e comunicação no setor público já há algum tempo, sendo explorado nas suas várias dimensões, ou seja, como recurso tecnológico; comunicacional; de prestação de serviço; como dispositivo informacional; para a democracia eletrônica, entre outras.[16]
“O conceito de governo eletrônico não se restringe apenas à incorporação de novas tecnologias para ampliar a capacidade de conexão entre governo e cidadão. As relações dentro do próprio governo também se reinventam. O governo, nas suas mais diferentes instâncias, passa a atuar em rede. Cada Poder, cada esfera, e seus respectivos desdobramentos, trabalham como extensões, atuando como nós desta rede de governo. O advento do governo eletrônico é resultado da aproximação dos nós entre todos os atores: governo eletrônico, cidadãos, empresas, terceiro setor. Este conceito pode ser mais bem visualizado a partir do estabelecimento dos objetivos do governo eletrônico: implementação de infra-estrutura de comunicação de dados, integrando as redes de todos os envolvidos no processo; a modernização da gestão administrativa e dos sistemas de informação; a prestação online ao cidadão de todos os serviços públicos; a adoção de transparência nas as ações governamentais que não exijam sigilo; racionalização dos gastos públicos; e a disponibilização de computadores em locais específicos que permitam que o cidadão acesse os serviços do governo através da internet. Objetivos que pressupõem que o governo eletrônico precisa funcionar em rede.”[17]
Dentre as diversas tecnologias da informação que acabam por impulsionar este processo, é a Internet aquela que se destaca como instrumento de interação entre os vários setores da sociedade, e ainda, como principal responsável pelo desenvolvimento de uma infraestrutura governamental que abre espaço para novos, serviços, negócios e atividades. Assim ao incorporar essas novas tecnologias da informação e comunicação à sua máquina administrativa, as organizações governamentais conectam-se entre si, proporcionando interatividade das informações e deflagrando o governo eletrônico[18].
Cabe aqui uma determinação pontual: o conceito de governo abrange a gestão do poder público em seus três poderes e nas três esferas (municipal, estadual e federal), enquanto “eletrônico” refere-se aos “qualificativos digitais”. Assim, tem-se que governo eletrônico é “um governo qualificado digitalmente, por ferramentas, mídias e procedimentos, […]”.[19]
“Nesse sentido, o desenvolvimento de programas de governo eletrônico tem como princípio a utilização das modernas tecnologias de informação e comunicação (TICs) para democratizar o acesso à informação, ampliar discussões e dinamizar a prestação de serviços públicos com foco na eficiência e efetividade das funções governamentais. No Brasil, a política de governo eletrônico segue um conjunto de diretrizes que atuam em três frentes fundamentais: junto ao cidadão; na melhoria da sua própria gestão interna; e na integração com parceiros e fornecedores.”[20]
Assim, ao se utilizar as TICs para o relacionamento com os cidadãos, a ação dos governos passa a ter incidência sobre as práticas e visões de cidadania existentes na sociedade civil. Consequentemente, essa incidência não é mecânica, nem pode ser considerada de maneira determinista. “Muito menos há neutralidade nas relações estabelecidas. Mesmo que se valha de formas relativamente semelhantes, no nível do aparato técnico e tecnológico, as práticas de relacionamento entre governo e cidadãos podem assumir diferentes conteúdos” e, com isso, influenciar distintamente os processos de prática de cidadania. “A qualidade e profundidade das relações estabelecidas, em termos individuais e coletivos, interagem com os processos sociais mais amplos”. O escopo dessas relações vai desde a relação individual do cidadão com o governo, em busca de serviços públicos, até as relações de governança entre governos e a sociedade organizada. Então, “para se compreender as possibilidades de relacionamento entre governos e indivíduos ou a sociedade organizada por meio da Internet do chamado governo eletrônico é preciso deslocar o olhar para além dos recursos tecnológicos” oferecidos e situá-lo sobre processos sociais concretos em que os cidadãos e a sociedade interagem com o Estado na disputa pela construção de direitos. “Trata-se, portanto, de evitar a redução do tema a um objeto meramente técnico, que despolitiza o problema”. A saída é estabelecer como ponto de referência os direitos de cidadania para disputar o conteúdo e as formas de gestão dos usos das TICs na relação entre governos e cidadãos. Não é de “melhores práticas” que se fala, mas de conquista de direitos.[21]
Sendo construções históricas e sociais, os direitos não surgem repentinamente, mas constroem-se a partir de lutas sociais, de disputas políticas e econômicas e da superação das contradições entre a sua simples enunciação e a efetiva realização. A materialidade dos direitos, portanto, é objeto de um processo de disputa no interior da sociedade e de diferentes segmentos do aparato estatal, não isento de avanços e recuos. Dessa forma, as possibilidades de promoção da cidadania por meio da Internet podem ser entendidas como aquelas que permitem a facilitação do acesso e o exercício de direitos. “É possível estabelecer uma tipologia de direitos que podem receber impactos do uso de portais ou websites governamentais”, como: direito à informação de interesse particular; direito aos serviços públicos; direito ao próprio tempo; direito a ser ouvido pelo governo; direito ao controle social do governo; direito à participação na gestão pública.[22]
Dessa forma, os três últimos vinculam-se ao exercício de direitos coletivos indispensáveis à governança eletrônica; já os três primeiros direitos estão relacionados à prestação de serviços públicos e ao acesso a direitos individuais[23].
O direito a ser ouvido pelo governo “materializa-se tanto em nível individual, favorecendo o contato do cidadão com o governo, quanto em termos coletivos, por meio de canais de contato com a sociedade organizada”. Sua abrangência também incorpora desde demandas particulares até aquelas envolvendo direitos coletivos e difusos.
“Para a promoção desse direito é possível empregar recursos de interatividade como ouvidorias pela Internet, centrais de atendimento eletrônico ou telefônico, fóruns eletrônicos, pesquisas de opinião e avaliação de serviços públicos via Internet. A existência de canais permanentes de contato voltados a assegurar ao cidadão o direito a ser ouvido é um recurso que não garante necessariamente que os cidadãos e suas organizações intervenham sobre as ações dos governos. Entretanto, cria condições preliminares e um ambiente propício para que o exercício do direito à participação cidadã e ao controle social do governo sejam efetivados.”[24]
O controle social do governo está diretamente associado à promoção da transparência, ao permitir o acompanhamento da formulação de políticas e das iniciativas de governo pelos cidadãos e por suas organizações. “Cria condições para o estabelecimento de relações de confiança entre governados e governantes e legitima as ações destes últimos. Por outro lado, requer a existência de mecanismos de prestação de contas dos atos governamentais”. Diante disso, a categoria de direitos promovidos pelo uso da Internet, inclue as iniciativas que permitem essa prestação de contas e sua apropriação pela sociedade. Portanto, “incorpora iniciativas de acesso de cidadãos a informações sobre as ações do governo, fundadas na noção de direito à informação pública permitindo-lhes acompanhar, avaliar e controlar o desempenho governamental”. Podem-se citar como exemplos disso: a publicação de demonstrativos financeiros, relatórios de atividades de órgãos públicos, planos de governo, andamento de obras e divulgação de licitações.[25]
Ao contrário do controle social do governo, de caráter basicamente coletivo, a participação cidadã materializa-se pela ação individual dos cidadãos ou de suas organizações, enquanto atores sociais dotados de projetos próprios. Iniciativas de comunicação interativa entre governos e cidadãos que permitam a estes intervir de alguma forma, na gestão dos serviços e das políticas públicas, em tese podem materializar-se e fortalecer o direito à participação política no âmbito do governo. Incluem-se aqui as possibilidades de “participar de processos de discussão coletivos por meio de recursos de interatividade presentes nos portais, as possibilidades de opinar sobre projetos do governo e até mesmo as experiências de votação por meio da Internet”, ainda não disseminadas. Ainda podem ser classificadas nessa categoria as ações de divulgação e estímulo à atuação em processos participativos promovidos pelo governo, como, por exemplo, o Orçamento Participativo, as audiências públicas, as consultas e as orientações sobre os requisitos para participação.[26]
Sendo assim, a tendência da formulação do conceito e da prática em governo eletrônico é abordá-lo na perspectiva do uso da Internet e, mais especificamente, na criação e disponibilização de sites. Como recurso de conectividade e comunicação, a Internet e o site são, atualmente, indispensáveis. Não obstante, alguns autores[27] convergem sobre o tema ao afirmarem que um governo eletrônico não se institui somente pelo uso da Internet. É necessário promover transformações de forma interligada e com influências recíprocas, visando propiciar um ambiente informacional adequado. Essas ações voltam-se para: a) mudanças organizacionais; b) mudanças nos processos de trabalho; c) substituição do aparato tecnológico; d) mudanças culturais.[28]
Essas mudanças remontam às argumentações da reforma do aparato do Estado e do modelo de administração pública. Dessa forma, Joia[29] afirma que “o sucesso de governo eletrônico anda pari-passu, com o sucesso da reforma do próprio Estado, sendo dois conceitos complementares”.
O princípio fundamental e relevante das mudanças necessárias é a “qualidade dos serviços prestados na perspectiva do usuário”, ou o foco no cidadão. “Um site do governo eletrônico descolado do processo de transformação das práticas no âmbito interno das organizações estatais corre o risco de reproduzir práticas burocráticas com outra interface”. Nesse sentido, pode-se adotar a definição de governo eletrônico como a “contínua otimização da prestação de serviços do governo, da participação dos cidadãos e da administração das relações internas e externas através da tecnologia, da Internet e dos novos meios de comunicação”.[30]
A noção de governo eletrônico é um objeto ainda em disputa. Abordagens mais conservadoras tendem a depositar sobre ele expectativas de aporte de maior eficiência e alcance na participação e no controle social, nos moldes em que a sociedade já se organiza. Trata-se, portanto, de uma visão de modernização conservadora das relações entre sociedade civil e governos, em que a participação é instrumentalizada em função da eficiência alocativa ou da construção ideológica de legitimação de governos[31].
“Em termos das ações dos governos para estimular a participação cidadã por meio da Internet, o ponto de partida é o entendimento da informação como direito do cidadão, bem público e fundamento para o acesso a uma série de outros direitos, dispondo de um caráter de promotora de uma “alavancagem” destes. A participação e o controle social sobre o governo dependem da circulação de informação. Não se trata, no entanto, unicamente de uma questão de montante de informação veiculado, mas também da forma de sua apresentação, de maneira a atingir um público amplo e de fortalecer processos políticos. A Internet pode funcionar como “um canal a mais” na relação do Estado com o cidadão, sem ser capaz de substituir outras formas de relacionamento.”[32]
Nesse sentido, a cidadania é beneficiada pela absorção desse processo evolutivo das tecnologias na esfera governamental, colocando a Internet como principal responsável por essa democratização das relações entre o Estado e o cidadão, “possibilitando a inversão total da relação de ex parte principis para ex parte populis, acabando com os últimos vestígios do segredo e do poder invisível”. Os Poderes Judiciário, Legislativo e Executivo mais contribuirão para o fomento da cidadania quanto mais estiverem aparelhados e se utilizarem dessas tecnologias: “A Internet se transformará na grande ONG virtual. Seremos partícipes da governabilidade”.[33]
“Os institutos eletrônicos interpõem-se então, como verdadeiro objeto de favorecimento para interconexão entre governo e cidadão, oportunizando maior participação social na gestão governamental. O cidadão inscreve sua identidade neste sistema, afastando a padronização de condutas, outrora sedimentadas, que tinham fulcro na postura dominante do governo, quaisquer que fosse sua esfera. Nesta proposição, a tendência autoritária governamental conhece a variável da transparência e da comunicação. As relações entre as partes, cidadão e governo, reinventam-se em intensidade, extensão e confiabilidade.”[34]
Dessa forma, ao introduzirem as modernas tecnologias da informação em seu âmbito, as sociedades democráticas ampliam a possibilidade de transparência nos atos dos governantes, “permitindo o exercício da participação de todos. Através dos recursos tecnológicos tornou-se viável o acompanhamento do cidadão em momentos decisivos do País,” como na elaboração e votação de leis, decretos, emendas; na fiscalização da aplicação dos recursos financeiros; nas decisões do Supremo Tribunal Federal. Consoante a isso, a privacidade da Internet se “diluirá” na transparência e disponibilidade de dados e das ações públicas.[35]
Em síntese, o governo eletrônico representa uma nova maneira de gerenciar e ofertar o serviço público, ou seja, “a transformação dos serviços governamentais e da governança, visando ao beneficio dos consumidores e cidadãos, é o alvo principal do governo eletrônico”.[36] Dessa forma, o governo eletrônico se insere em um contexto que evidencia sua importância segundo três fatores: o crescimento das expectativas dos clientes; a globalização e o progresso tecnológico; e a reforma/reinvenção do governo. O primeiro e o último fatores estão diretamente relacionados com a dimensão da governança e com a prestação de serviço, evidenciadas pelo governo eletrônico.[37]
Sendo assim, pode-se compreender que o governo eletrônico é muito mais que um site. Ele pode ser concebido como recurso, forma e meio de relação entre organizações do Estado e a sociedade civil; uma relação que visa, permanentemente, superar a lógica do guichê de atendimento, onde a razão é monológica. De forma coerente, um governo eletrônico, baseado na relação dialógica entre Estado e cidadão, só se efetiva se a desconstrução dos guichês for uma iniciativa adotada em todo o aparato do Estado. O governo eletrônico deve inserir-se no contexto das transformações nas organizações do Estado e representá-las em seu site, entendendo o site do governo eletrônico como um recurso de atendimento ao cidadão.[38]
CONCLUSÃO
Tal perspectiva, visa colocar o governo ao alcance de todos, ampliando a transparência das suas ações e incrementando a participação cidadã por meio eletrônico nas audiências públicas.
Acredita-se que a utilização da Internet como ferramenta de abertura democrática é um instrumento capaz de realizar a prestação de serviços com eficiência e eficácia, pois representa um caminho para melhorar os serviços prestados aos cidadãos. Por meio desses expedientes, julga-se ser possível atender a demandas mais específicas da população, permitindo que ela possa ter uma participação mais efetiva na gestão pública, tanto definindo prioridades quanto fiscalizando e controlando as ações do governo.
Dessa forma, só é possível falar de governança eletrônica como uso das tecnologias da informação e comunicação (TICs), aplicado à relação entre governo e sociedade organizada a partir do entendimento das possibilidades tecnológicas ofertadas pelos recursos do chamado “governo eletrônico”. Em que pesem diferenças de enfoque, todos os autores compartilham a mesma noção de governo eletrônico como aplicação intensiva das TICs aos processos de prestação de serviços e relacionamento dos governos com os cidadãos pela intermediação eletrônica, contínua e remotamente.
Portanto, o surgimento do governo eletrônico serve como forma de ampliar a institucionalização da cidadania, que é seu pressuposto essencial, e essa tendência teve seu salto quântico quando da virtualização do ambiente governamental. Podemos afirmar, que essa reconfiguração de E – Governo não pressupõe um novo instituto, pois o governo ainda continua sendo o mesmo; apenas amplia as possibilidades de participação do cidadão no atendimento às suas necessidades. Dessa forma, a formatação eletrônica das audiências públicas certamente seria um diferencial participativo e qualitativo e, em consequência, agregaria rapidez e resolutividade nas ações governamentais que atingiriam mais transparência e controle social, desburocratizando a Administração Pública e tornando-a mais aberta e interativa com a sociedade.
Informações Sobre os Autores
Ricardo Hermany
Professor do Programa de Pós-Graduação em Direito, Mestrado – da Universidade de Santa Cruz do Sul – UNISC, e Doutor pela Universidade do Vale do Rio dos Sinos com estágio de doutoramento pela Universidade de Lisboa. Coordenador do subgrupo de estudos Políticas Públicas e Gestão Local, do grupo Estado, Administração Pública e Sociedade (CNPq).
Diogo Frantz
Bacharel em Direito pela UNISC, Linha de Pesquisa Gestão Local e Políticas Públicas, coordenado pelo Profº Drº Ricardo Hermany do Programa de Pós Graduação em Direito/Mestrado da Universidade de Santa Cruz do Sul – UNISC – Santa Cruz do Sul – RS
