O auxílio-reclusão previdenciário e o anacrônico critério da baixa renda como pressuposto de jubilação

Resumo: O presente trabalho visa trazer à tona uma antiga discussão sobre a forma objetiva e anacrônica de aplicação do requisito baixarenda, instituída através da análise do último salário-de-contribuição do segurado-recluso antes da ocorrência de seu segregamento, como um dos pressupostos para a jubilação do tão conhecido benefício do auxílio-reclusão pelo INSS.

Palavras-chave:Auxílio-Reclusão. INSS. Requisito.BaixaRenda.

Abstract: The present work aims to bring up an old thread on an objective and anachronistic application of the low-income requirement, established by analyzing the final-salary contribution of the insured-person before expiry of their occurrence segregamento as one of the prerequisites for known as the retirement benefit of the aid-imprisonment by the INSS.

Keywords: Aid-Solitude. INSS.Requirement.LowIncome.

Sumário: Introdução. Conceito. Requisitos de Jubilação. Do requisito da baixa-renda. Conclusões. Referências Bibliográficas.

Introdução.

Falar do pacote previdenciário é o mesmo que demonstrar quão importante tem sido o estudo das relações jurídicas previdenciárias no Direito Positivo moderno.

Tal fato, aliás, corrobora a crucial utilidade desta técnica protetiva denominada Previdência Social no cenário jurídico vigente, sobretudo porque concretiza uma tutela previdenciária idealizada pelo Poder Constituinte Originário, titular-mor de todo o Poder Estatal.

Assim, a crescente busca pelo estudo do Direito Previdenciário tem demonstrado como a Sociedade moderna muito se preocupa com a proteção coletiva contra os conhecidos riscos sociais.

A este prisma, de resguardo e tutela dos direitos sociais, como valores e pilastras fundamentais de qualquer sociedade organizada, o Professor Celso Barroso Leite, já apontava nesta direção, especificamente, no tocante a um almejado plano protetivo, atualmente regulado na dimensão constitucional:

“(…) a proteção social tem como objetivo básico garantir ao ser humano a capacidade de consumo, a satisfação de suas necessidades essenciais, que não se esgotam na simples subsistência”.[1]

Também, Maria Helena Diniz qualifica a Previdência, como verdadeiro direito social de envergadura suprema com os seguintes dizeres:

“Complexo de normas que têm por finalidade atingir o bem comum, auxiliando as pessoas físicas, que dependem do produto de seu trabalho para garantir a subsistência própria e de sua família, a satisfazerem convenientemente suas necessidades vitais e a terem acesso à propriedade privada”.[2]

Neste atualíssimo estudo, se encontra o benefício do auxílio-reclusão, que, por vezes, é alvo de constantes injustiças, críticas ferrenhas, defesas modestas, férteis polêmicas, mas que na sua essência almejou resguardar e proteger os interesses econômicos dos dependentes do recluso.

Conceito.

O auxílio-reclusão é um benefício previdenciário concedido aos dependentes do segurado que teve sua liberdade mitigada em razão de um eventual ato delituoso que tenha cometido.

Dentro da dimensão constitucional, esse benefício encontra-se assim definido na Excelsa Lei:

“Art. 201. A previdência social será organizada sob a forma de regime geral, de caráter contributivo e de filiação obrigatória, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial, e atenderá, nos termos da lei, a: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998)   (Vide Emenda Constitucional nº 20, de 1998) (…)

IV – salário-família e auxílio-reclusão para os dependentes dos segurados de baixa renda;”.

Ao que se vê, a intenção do Legislador Constitucional é claríssima no sentido de atribuir ao Estado a garantia do equilíbrio financeiro da família do apenado que se encontra temporariamente impossibilitado de exercer atividade laborativa, deixando, por conseguinte, seus familiares a mercê da sorte.

O notável Jurista Fábio Zambitte define da seguinte forma este benefício previdenciário:

“O auxílio-reclusão, assim como a pensão por morte, é benefício destinado exclusivamente aos dependentes do segurado, no caso, o preso. Este não recebe o auxílio-reclusão, mas sim sua família. O tema é tratado na Lei 8.213/91, art. 80, com particularidades na Lei 10.666/03, e no RPS, arts. 116 a 119.”[3]

De igual forma, a singular lição do Professor Hermes Arrais Alencar a respeito:

“Codificado pelo INSS como B/25, o auxílio-reclusão é benefício previdenciário de caráter substitutivo da renda do trabalho, devido aos dependentes do segurado de baixa renda recolhido à prisão. Criado com o intuito de garantir a subsistência da família do segurado detento ou recluso, durante o período no qual a família se ressente da perda temporária de uma fonte de subsistência”.[4]

De início, necessário ressaltar que o auxílio-reclusão exerce um papel maior do que de um simples benefício previdenciário, já que serve de instrumento das políticas públicas que visam a recuperação social do preso, haja vista não bastar tão-somente recuperá-lo socialmente, mas sobretudo, alicerçar e preparar sua família para recepcioná-lo após a soltura.

Apenas para ressaltar e ilustrar, mas os Regionais Federais, também contribuem de forma decisiva para a afirmação do benefício no cenário jurídico pátrio, senão vejamos:

“DIREITO PREVIDENCIÁRIO E PROCESSUAL – AGRAVO LEGAL – AUXÍLIO – RECLUSÃO – EC 20/1998 – RESTRIÇÃO AOS SEGURADOS PRESOS DE BAIXA RENDA – SELETIVIDADE FUNDADA NA RENDA DO SEGURADO PRESO – PREENCHIMENTO DOS REQUISITOS – CORREÇÃO MONETÁRIA (…) Entendimento firmado pelo Egrégio Supremo Tribunal Federal no sentido de que a renda do segurado preso é que deve ser utilizada como parâmetro para a concessão do benefício e não a de seus dependentes (….).”[5]

Dentro da ótica previdenciária, só se consegue êxito neste processo, caso sejam oferecidas condições mínimas de uma vida digna para a sua família, as quais podem ser implementadas pelo recebimento desse benefício, além, é claro de outros fatores contributivos de toda a sociedade, ante o princípio constitucional da solidariedade e da obrigação conjuntural de toda a sociedade conforme regulou a Lei de Execuções Penais.

Requisitos de Jubilação.

Realizadas estas breves considerações, passemos a verificar os requisitos/pressupostos que a Lei 8.213/91 estipula para a jubilação do benefício ora em comento.

Com efeito, o auxílio-reclusão é devido aos dependentes do preso que se encontra em cumprimento de pena em regime fechado ou semi-aberto; que esteja na qualidade de segurado; que não receba remuneração da empresa que porventura estivesse empregado; e que não esteja recebendo aposentadoria, auxílio-doença ou abono de permanência em serviço.

Em linhas gerais o Professor do Complexo Jurídico Damásio de Jesus e Mestre pela Puc/SP, Theodoro Vicente Agostinho, traz os seguintes requisitos básicos do auxílio-reclusão:

“Assim como a pensão por morte, é o benefício destinado exclusivamente aos dependentes do segurado, no caso, o preso. Este não recebe o auxílio-reclusão, mas sim sua família.Seus requisitos são:- qualidade de segurado do recluso; – prisão definitiva em regime fechado ou semi-aberto; – ultima remuneração do recluso não superar o parâmetro objetivo de R$ 971,78 fixado pela mesma portaria do salário-família”.[6]

 Já a condição de dependente é definida pelo artigo 16 do mesmo diploma legal, quer seja o plano de benefício do Regime Geral da Previdência Social:

“Art. 16. São beneficiários do Regime Geral de Previdência Social, na condição de dependentes do segurado:

I – o cônjuge, a companheira, o companheiro e o filho não emancipado, de qualquer condição, menor de 21 (vinte e um) anos ou inválido ou que tenha deficiência intelectual ou mental que o torne absoluta ou relativamente incapaz, assim declarado judicialmente;   (Redação dada pela Lei nº 12.470, de 2011)

II – os pais;

III – o irmão não emancipado, de qualquer condição, menor de 21 (vinte e um) anos ou inválido ou que tenha deficiência intelectual ou mental que o torne absoluta ou relativamente incapaz, assim declarado judicialmente;  (Redação dada pela Lei nº 12.470, de 2011)

§ 1º A existência de dependente de qualquer das classes deste artigo exclui do direito às prestações os das classes seguintes.

§ 2º .O enteado e o menor tutelado equiparam-se a filho mediante declaração do segurado e desde que comprovada a dependência econômica na forma estabelecida no Regulamento. (Redação dada pela Lei nº 9.528, de 1997)

§ 3º Considera-se companheira ou companheiro a pessoa que, sem ser casada, mantém união estável com o segurado ou com a segurada, de acordo com o § 3º do art. 226 da Constituição Federal.

§ 4º A dependência econômica das pessoas indicadas no inciso I é presumida e a das demais deve ser comprovada”.[7]

Do requisito da baixarenda.

Além dos requisitos já declinados, merece maior destaque por ser objeto principal de abordagem desse artigo, o pressuposto da baixarenda, uma vez que o auxílio-reclusão é devido exclusivamente aos dependentes do segurado que seja economicamente hipossuficiente de recursos – condição promovida pela alteração no texto constitucional dada pela Emenda Constitucional nº 20, de 16/12/1998.

Para definir na prática se um preso possui ou não baixarenda, o INSS tomou como parâmetro único o valor de seu último salário-de-contribuição auferido antes da prisão, ou do último mês em que contribuiu para a Previdência Social, em caso dele estar gozando do período de graça.

Aqui o cerne do presente, modesto e rápido estudo.

Atualmente, o auxílio-reclusão é devido aos dependentes do segurado, cujo valor do salário-de-contribuição tal qual acima explicitado seja igual ou inferior a R$ 971,78, conforme dispõe o artigo 5º da Portaria Interministerial MPS/MF nº 15, de 10/01/2013, alterada anualmente.

O quesito de baixarenda para obtenção do benefício previdenciário, bem como, a forma como ela é verificada, tem sido, com certa razão, alvo de críticas por parte dos mais diversos doutrinadores do Direito Previdenciário, porque se utiliza como único critério de sua aferição o último salário-de-contribuição para a Previdência Social, desconsiderando todos os demais fatores que pudessem de alguma forma interferir neste conceito, sobretudo, de evidente carga subjetiva com contornos axiológicos.

De novo, a especial lição de Fábio Zambitte a respeito:

”A alteração constitucional foi de extrema infelicidade, pois exclui da proteção diversos dependentes, cujos segurados estão fora do limite de baixa renda. Esta distinção, para o auxílio-reclusão, não tem razão de ser, pois tais dependentes poderão enfrentar situação difícil, com perda da remuneração do segurado.Pessoalmente, sempre considerei a citada alteração como inconstitucional, haja vista gerar uma diferenciação desprovida de qualquer razoabilidade, pois o segurado mesmo com remuneração vultosa, poderá deixar a família em situação de necessidade mais gravosa do que outra família, mais humilde, mas que tenha outras fontes de renda. Para piorar, a inércia legislativa em disciplinar o conceito derradeiro de baixa-renda provoca, como se percebe com facilidade, discrepância ainda maior, possibilitando que dependentes percam o benefício por centavos ou mesmo pelo fato do segurado ter sido preso no mês de férias, no qual recebe, além do salário, mais 1/3 de adicional constitucional, o que não raramente produz resultado maior do limite vigente”.[8]

Apenas com o intuito de ilustrar o problema, duas situações hipotéticas e bem práticas merecem especial análise:

1ª situação: Imaginemos que João, um trabalhador empregado, cuja família é formada pela esposa e cinco filhos menores, foi condenado à prisão em março de 2013, inicialmente em regime fechado. Em virtude de seu trabalho na construção civil, auferia, antes de ter sido condenado, uma renda mensal de R$ 1.000,00;

2ª situação: Imaginemos que Maria, secretária de um escritório, é casada com José e não teve filhos. Em decorrência do seu emprego, recebia o valor mensal de R$ 678,00. Por sua vez, José, engenheiro renomado, recebe salário de R$ 15.000,00 de uma construtora. Maria também foi presa em março de 2013 por ter cometido um crime.

Estando sob análise apenas o requisito baixarenda e considerando estarem preenchidos os demais requisitos para obtenção do auxílio-reclusão, percebe-se facilmente que o requerimento do benefício na primeira situação seria indeferido e na segunda seria deferido.

É que na primeira situação hipotética, a renda auferida por João ultrapassou em cerca de menos de trinta reais o limite estabelecido pela portaria interministerial. Já na segunda situação, apesar de José ter um salário de R$ 15.000,00, ainda assim teria direito ao benefício, pois sua esposa recebeu salário inferior ao limite definido pelo ato normativo.

Então, pergunta-se: será que a lei previdenciária atingiu seu fim social? Agiu o Legislador Previdenciário com o devido acerto?

Tarifar objetivamente um critério um tanto quanto subjetivo da relação de dependência de forma homogênea, em verdade, criou situações anacrônicas como estas, dentre várias outras.  

Como o doutrinador Fábio Zambitte muito bem elucidou, a inércia do legislador em definir o conceito legal do termo baixarenda tem provocado situações discrepantes como as que foram explanadas.

O próprio ordenamento jurídico previdenciário adota critérios distintos dos que já foram apresentados para conceituar o termo baixarenda em outras situações em que ele é colocado em evidência. Por exemplo, o artigo 21, parágrafo 4º, da Lei 8.212/91 dispõe que:

“§ 4o  Considera-se de baixa renda, para os fins do disposto na alínea b do inciso II do § 2o deste artigo, a família inscrita no Cadastro Único para Programas Sociais do Governo Federal – CadÚnico cuja renda mensal seja de até 2 (dois) salários mínimos. (Redação dada pela Lei nº 12.470, de 2011)”.

Note-se que a Lei 12.470/2011 adotou um critério de limite de baixarenda em âmbito do núcleo familiar e não apenas em caráter pessoal, além se exigir ainda a inscrição no Cadúnico.

Aqui, talvez uma boa saída para este evidente anacronismo jurídico, além de outros caminhos que poderiam bem entregar a prestação de forma mais eficiente, justa e equilibrada, como, por exemplo, por que não realizar um estudo social do caso concreto!?

Recentemente, o Supremo Tribunal Federal também se pronunciou sobre o tema, quando julgou a reclamação 4374. Em seu voto, o ministro Gilmar Mendes defendeu a inconstitucionalidade do §3º, artigo 20, da Lei 8.742/93, pois esta lei definia como único critério de aferição de miserabilidade, para fins de recebimento do benefício assistencial ao idoso e ao deficiente, o limite de renda familiar de um quarto do salário mínimo per capita.

Interessante aqui, transcrever parte de um noticiário jurídico a respeito, de tão especial recentíssimo julgamento que ainda ecoa no mundo jurídico:

“STF declara inconstitucional critério para concessão de benefício assistencial a idosoPor maioria de votos, o Plenário do Supremo Tribunal Federal (STF) confirmou nesta quinta-feira (18) a inconstitucionalidade do parágrafo 3º do artigo 20 da Lei Orgânica da Assistência Social (Lei 8.742/1993) que prevê como critério para a concessão de benefício a idosos ou deficientes a renda familiar mensal per capita inferior a um quarto do salário mínimo, por considerar que esse critério está defasado para caracterizar a situação de miserabilidade. Foi declarada também a inconstitucionalidade do parágrafo único do artigo 34 da Lei 10.471/2003 (Estatuto do Idoso).A decisão de hoje ocorreu na Reclamação (RCL) 4374, no mesmo sentido do entendimento já firmado pelo Plenário na sessão de ontem, quando a Corte julgou inconstitucionais os dois dispositivos ao analisar os Recursos Extraordinários (REs) 567985 e 580963, ambos com repercussão geral. Porém, o Plenário não pronunciou a nulidade das regras. O ministro Gilmar Mendes propôs a fixação de prazo para que o Congresso Nacional elaborasse nova regulamentação sobre a matéria, mantendo-se a validade das regras atuais até o dia 31 de dezembro de 2015, mas essa proposta não alcançou a adesão de dois terços dos ministros (quórum para modulação). Apenas cinco ministros se posicionaram pela modulação dos efeitos da decisão (Gilmar Mendes, Rosa Weber, Luiz Fux, Cármen Lúcia e Celso de Mello).A Reclamação 4374 foi ajuizada pelo Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) com o objetivo de suspender o pagamento de um salário mínimo mensal a um trabalhador rural de Pernambuco. O benefício foi concedido pela Turma Recursal dos Juizados Especiais Federais de Pernambuco e mantido no julgamento desta quinta-feira pelo STF.Na Reclamação, o INSS alegava afronta da decisão judicial ao entendimento da Suprema Corte na Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 1232. No julgamento da ADI, em 1998, os integrantes da Corte consideraramconstitucionais os critérios estabelecidos no parágrafo 3º do artigo 20 da Loas para o pagamento do benefício, em especial, o que exige uma renda mensal per capita inferior a um quarto do salário mínimo.VotoEm seu voto, o relator da reclamação, ministro Gilmar Mendes, defendeu a possibilidade de o Tribunal “exercer um novo juízo” sobre aquela ADI, considerando que nos dias atuais o STF não tomaria a mesma decisão. O ministro observou que ao longo dos últimos anos houve uma “proliferação de leis que estabeleceram critérios mais elásticos para a concessão de outros benefícios assistenciais”. Nesse sentido, ele citou diversas normas, como a Lei 10.836/2004, que criou o Bolsa Família; a Lei 10.689/2003, que instituiu o Programa Nacional de Acesso à Alimentação; e a Lei 10.219/2001, que criou o Bolsa Escola.Conforme destacou o relator, essas leis abriram portas para a concessão do benefício assistencial fora dos parâmetros objetivos fixados pelo artigo 20 da Loas, e juízes e tribunais passaram a estabelecer o valor de meio salário mínimo como referência para aferição da renda familiar per capita.Conforme asseverou o ministro, ao longo dos vários anos desde a sua promulgação, a norma passou por um “processo de inconstitucionalização decorrente de notórias mudanças fáticas, políticas, econômicas, sociais e jurídicas”. Com esses argumentos, o ministro votou pela improcedência da reclamação, consequentemente declarando a inconstitucionalidade incidental do artigo 20, parágrafo 3º, da Loas, sem determinar, no entanto, a nulidade da norma.Ao final, por maioria, o Plenário julgou improcedente a reclamação, vencido o ministro Teori Zavascki, que a julgava procedente. Os ministros Dias Toffoli, Ricardo Lewandowski e Joaquim Barbosa votaram pelo não conhecimento da ação”.[9]

Conclusões.

Fácil visualizar uma situação legal que produz várias distorções não só jurídicas, mas essencialmente de desigualdade social, premiando os que não necessitam e furtando dos realmente necessitados a entrega do benefício em testilha.

Como demonstrado, a recente decisão da Excelsa Corte, aliás, em sintonia com outros vários pronunciamentos da mesma forma, talvez trará um outro norte ao sistema legislativo, demonstrando mais uma vez que a norma deve se adequar ao fenômeno social tutelado pelo Estado Político e Jurídico e não ao contrário.

Também, uniformizar um padrão de jubilação merece acurada atenção dos legisladores, formando um mesmo pacote de pressupostos para o mesmo critério de utilização do benefício, evitando-se o evidente anacronismo ora demonstrado, juridicamente aberracional.

Tal qual regulado na Lei de Introdução ao Código Civil, toda legislação deve se adequar aos fins sociais a que ela se dirige, sobretudo na vigente e cogente tutela do welfarestate.