O controle de constitucionalidade prévio nas comissões legislativas

Resumo: O presente estudo tem por finalidade avaliar a possibilidade de efetivação das atribuições das Comissões Legislativas, em especial das Comissões de Constituição e Justiça, focando o estudo no âmbito das Câmaras Municipais. A necessidade de qualificação das decisões destas Comissões é evidente, tendo em vista o excesso de normas produzidas, e, principalmente, a notória falta de qualidade técnica e a inadequação constitucional de grande parte das normas produzidas. Pretende-se propor alternativas para a minoração destas falhas, enfatizando a necessidade de qualificação da legislação municipal. Será abordada a necessidade de um controle prévio de constitucionalidade, ainda que exercido pelo Chefe do Executivo através do instituto do veto, ou, pela qualificação das Comissões e de suas assessorias, permitindo-se colaboração externa ao parlamento.[1]

Palavras-chave: processo legislativo, comissões, controle, constitucionalidade.

1 – INTRODUÇÃO

O escopo do trabalho a ser desenvolvido é realizar uma análise da possibilidade de efetivação dos poderes atribuídos às Comissões Legislativas, em especial as Comissões de Constituição e Justiça. A legislação prevê a obrigatoriedade de que estas Comissões devam obstar o processo legislativo, caso o projeto de lei (ou mesmo projeto de outra norma legal) esteja eivado de ilegalidades ou inconstitucionalidades técnico-jurídicas. Estes projetos devem ser retirados, ou, na hipótese de possibilidade de correção, ter sua redação emendada ou substituída, de forma a corrigir as irregularidades. Tal não ocorrendo, estaria o projeto impossibilitado ser apreciado pelo colegiado em plenário. Infelizmente, é notório que as Comissões agem mais por interesses políticos do que técnicos, salvo as raras exceções que confirmam a regra. Quando existe o interesse técnico, ocorrem problemas pelo desconhecimento da legislação.

Pretende-se analisar a composição e atribuições das Comissões legislativas enfocando o estudo nas Câmaras Municipais, já que são as mais próximas do cidadão e as que legislam (ou deveriam legislar) assuntos locais, de maior interesse da população em geral. De início se fará uma brevíssima digressão histórica sobre os municípios.

A intenção é verificar a necessidade de qualificação das Comissões, e a possibilidade de qualificá-las aceitando colaboração externa, quando necessário.

O município, na forma como o conhecemos hoje, começa a surgir a partir do Império Romano, já que antes disso, apesar de o homem viver em comunidade, estas comunidades, baseavam-se, principalmente, em laços religiosos e familiares.

 A partir do Império Romano o município aparece como título concedido a “cidades” conquistadas pelo exército romano que, em troca de sujeição ao Senado e às Leis Romanas, recebiam prerrogativas várias, dentre as quais se podem destacar o direito de praticar o comércio e a vida civil, além do direito de escolher seus representantes.[2]

Na lição de José Nilo de Castro,

“as comunidades que recebiam estas vantagens chamavam-se Municípios, isto é, múnus, eris, quer dizer, na língua nativa, dádivas, privilégios, e capere (capio, is, cepi, captum, ere) verbo latino que significa receber. Daí o Município, etimologicamente explicado, aquela entidade que recebeu privilégios.[3]”

No Brasil, segundo Luiz Henrique Torres[4], o surgimento de uma organização política e administrativa ocorre a partir do período colonial, inspirado pelo modelo português, adaptado para as peculiaridades locais. De acordo com Helly Meirelles[5], a estrutura e organização política, administrativa e judicial do município português foi transplantada para o Brasil, que, com relação aos vereadores, estes eram em número de três. Serviam, ainda, junto à Câmara Municipal um Juiz de Fora vitalício e dois juízes comuns, os quais também eram eleitos.

Os vereadores, neste período, eram eleitos entre os homens bons, ou seja, a elite dominava a administração pública, já que somente seus membros possuíam as condições necessárias para exercerem tal cargo.

Eram considerados homens bons:

“…adultos livres do sexo masculino incluído os nobres e fidalgos, os proprietários, os militares e o clero, enquanto não tivessem – na linguagem da época – “marca de nação infecta”, ou seja, mouros, judeus ou seus descendentes. Servos, escravos, peões e empregados eram considerados “malados”, ou seja, classes inferiores, não aptas para tomar parte na condução da comunidade.”[6]

Observamos que grande parte da sociedade era excluída da administração pública, sendo considerados uma espécie de cidadãos de segunda classe, sem o direito de serem eleitos.

2.1 – As Ordenações

Toda a estrutura utilizada no Brasil, no período colonial, tinha por base a legislação portuguesa. Quando do descobrimento, vigoravam em Portugal as Ordenações Afonsinas[7], que já previam uma estrutura municipalista, estabelecendo, inclusive, a estruturação das Câmaras Municipais, as quais teriam vereadores nomeados e eleitos.

Esta estrutura organizacional é mantida com as Ordenações Manuelinas[8], que vigoraram a partir de 1514.

Em 1603, com a edição das Ordenações Filipinas[9], foram introduzidas mudanças, principalmente quanto à composição e competência das Câmaras Municipais, que passavam a ter um juiz, que seria seu presidente, e os oficiais, que seriam os vereadores, o procurador, o escrivão e, em alguns locais, um tesoureiro.

Os vereadores são os legisladores municipais, são agentes políticos investidos de mandato legislativo, pelo sistema partidário de representação proporcional, por voto secreto e direto.

As Câmaras Municipais possuem diversas funções. Segundo José Nilo de Castro, essas funções seriam: a função fundamental organizante, a função legislativa, a função meramente deliberativa, a função fiscalizadora e a função julgadora[10]. Já para Hely Lopes Meirelles, as atribuições dos vereadores são precipuamente legislativas, havendo o exercício de funções de controle, fiscalização, julgamento, além de exercerem atos meramente administrativos.[11]

Observa-se, então, que, basicamente, os vereadores legislam assuntos de interesse local, fiscalizam o poder executivo municipal, julgam as contas do prefeito municipal e, finalmente, tratam de matérias administrativas no âmbito da Câmara Municipal. Temos então que os vereadores legislam, fiscalizam, julgam e administram. Ao legislarem, e atendendo a preceito constitucional[12], cada município promulgou a sua Lei Orgânica, que pode ser considerada, guardadas as proporções, como a Constituição Municipal.[13]

Existem, então, a Constituição Federal, a Constituição de cada Estado-membro e a Constituição de cada município, denominada de Lei Orgânica. A Lei Orgânica deverá tratar, atendendo os princípios da Constituição Federal e da Constituição Estadual de diversos assuntos de interesse local, de modo que seja respeitada a autonomia política, administrativa e financeira do município.

A Constituição do Estado do Rio Grande do Sul prevê: “O município, dotado de autonomia política, administrativa e financeira, reger-se-á por lei orgânica e pela legislação que adotar, observados os princípios estabelecidos na Constituição Federal e nesta Constituição.”[14]

3 – A TÉCNICA LEGISLATIVA

3.1 – a Lei Complementar 95 de 26 de fevereiro de 1998

Para que o processo legislativo possa ter a qualidade exigida pelos cidadãos, necessário que seja tecnicamente adequado. A Constituição Federal previu em seu artigo 59, parágrafo único que  disporá sobre a elaboração, redação, alteração e consolidação das leis. Somente dez anos depois a Lei foi promulgada, com a sanção do Presidente da República à Lei Complementar 95 de 26 de fevereiro de 1998[15].

Esta Lei tem como ementa:  “Dispõe sobre a elaboração, a redação, a alteração e a consolidação das leis, conforme determina o parágrafo único do art. 59 da Constituição Federal, e estabelece normas para a consolidação dos atos normativos que menciona.” Esta Lei foi alterada pela Lei Complementar 107 de 26 de abril de 2001.

A dificuldade de que o previsto nesta legislação fosse cumprido, especialmente pelos municípios, era previsível. O Município de Porto Alegre, por exemplo, somente editou lei complementar sobre o assunto em 2009, através da Lei Complementar Nº. 611 de 3 de fevereiro de 2009, que prevê em sua ementa: “Dispõe sobre a elaboração, a redação, a alteração e a consolidação das leis e revoga a Lei Complementar nº. 452, de 31 de julho de 2000”.

 Ainda se referindo a Porto Alegre, até a edição da Lei Complementar 611, as leis municipais ainda traziam o “Revogam-se as disposições em contrário”, em afronta ao previsto no Art. 9º da LC 95/98, com a redação dada pela LC 107/01, que prevê: “A cláusula de revogação deverá enumerar, expressamente, as leis ou disposições legais revogadas”. Ora, se o Poder Legislativo de uma grande capital assim procede, fácil imaginar o que ocorre nos pequenos municípios.

4 – COMPOSIÇÃO DAS COMISSÕES LEGISLATIVAS

4.1 – Composição das Comissões

As Comissões legislativas são órgãos fracionários do plenário, portanto de natureza consultiva, com atribuições específicas elencadas no Regimento Interno da respectiva Casa.

Dentro de sua competência temática devem realizar os procedimentos necessários à instrução legislativa, colaborando para a qualificação do processo legislativo.

São basicamente duas as formas de escolha de seus membros: por deliberação do plenário ou por indicação dos líderes partidários, sendo a primeira forma mais comum nos pequenos parlamentos, principalmente nas Câmaras Municipais, e a segunda nos maiores, como ocorre, por exemplo, na Câmara dos Deputados (Resolução nº. 17/1989) [16] e na Assembléia Legislativa do Rio Grande do Sul (Resolução nº. 2.288/1991)[17]

4.2 – Atribuições das Comissões

As comissões podem ser, basicamente, permanentes ou temporárias, sendo as últimas denominadas, dependendo da situação, de especiais, de representação ou de inquérito.

As comissões têm suas atribuições definidas pelo Regimento Interno da respectiva Casa. São temáticas, sendo sua competência mais ou menos ampla dependendo do tamanho do parlamento, já que, normalmente, nenhum parlamentar poder membro de mais de uma comissão permanente.

Nas Câmaras Municipais, principalmente nos pequenos municípios, as comissões costumam ser em número de três ou quatro, abrangendo as seguintes matérias: constituição e justiça, orçamento e finanças e saúde e educação. Nos maiores parlamentos se verificam mais comissões, como na Câmara dos Deputados, onde existem dezesseis comissões permanentes[18], e na Assembléia Legislativa do Rio Grande do Sul, onde existem nove comissões permanentes[19].

Com relação às Comissões de Constituição e Justiça, estas tem por atribuição principal na avaliação da constitucionalidade formal e material de projetos que tramitem na Casa legislativa. Da mesma forma, com relação a eventuais emendas que os projetos recebam. Deve, ainda, avaliar a adequação técnica dos projetos.

5 – O PROCESSO LEGISLATIVO

5.1 – O Processo Legislativo

Segundo Fábio Alexandre Coelho[20], o legislador constituinte, ao criar seção própria para o processo legislativo, dentro da disciplina referente ao Poder Legislativo, ressaltou que, em regra, processo legislativo é terminologia própria para identificar a produção normativa a cargo do legislativo. Ainda assim, as normas gestadas no Poder Executivo (leis delegadas, medidas provisórias e projetos de sua iniciativa), pressupõem a participação do poder legislativo.

Podemos definir, simplificadamente, processo legislativo como o conjunto de regras e disposições a serem obedecidos na produção de leis e atos normativos, cujo não cumprimento leva o ato produzido a ser considerado inadequado ao sistema legal e constitucional vigente, seja técnica, jurídica ou constitucionalmente.

Assim, necessário o rigoroso cumprimento das disposições normativas com relação ao processo legislativo. Isto não ocorrendo se ferirá direito subjetivo, tanto dos parlamentares, como dos cidadãos.

5.2 – Processo Legislativo e a sociedade

A redação do Parágrafo Único do Art. 1º da Constituição Federal[21], conduz ao entendimento que os cidadãos, a sociedade, são os titulares do processo legislativo, devendo as normas legais elaboradas ter por interesse maior o desejo dos representados, não podendo os representantes eleitos legislar contra estes desejos.

Por isso, a necessidade de que a legislação ainda embrionária no parlamento, seja federal, estadual ou municipal, deva ser objeto de discussão com a sociedade, para que esta possa debater amplamente e de maneira efetiva as matérias legislativas. Assim, entendemos que a participação popular é condição essencial para a validade do processo legislativo, e, por conseqüência, da norma gerada.

Esse também é o entendimento de nossos tribunais:

“Lei complementar municipal que altera o plano diretor do município de Bento Gonçalves. Inconstitucionalidade formal. Ausência de participação das entidades comunitárias legalmente constituídas na definição do Plano Diretor e das diretrizes gerais de ocupação do território, bem como na elaboração e implementação dos planos, programas e projetos que lhe sejam concernentes. Violação ao § 5° do art. 177 da Carta Estadual. Precedentes do TJRS. Ação procedente. Ação Direta de Inconstitucionalidade n° 70002576072 – Tribunal Pleno – Porto Alegre – Proponente: Prefeito do Município de Bento Gonçalves – Requerida: Câmara Municipal de Vereadores de Bento Gonçalves – Interessado: Exmo. Sr. Dr. Procurador-Geral do Estado – Rel. Des. Clarindo Favretto – J. 05.05.2003.” (grifamos)

5.3 – Princípio da Simetria

O princípio da simetria é, tão somente, a necessidade de que o processo legislativo estadual deva ser simétrico com a Constituição Federa, dela não podendo divergir. Da mesma forma com relação aos municípios, o processo legislativo destes deve ser simétrico com a Constituição do respectivo Estado e com a Constituição Federal.

 O art. 29 da Constituição Federal prevê[22]:

“Art. 29. O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos:” (grifamos)

O princípio da simetria, portanto, é a necessidade de adequação da legislação municipal aos preceitos da constituição estadual e da constituição federal e da legislação estadual aos preceitos da constituição federal. A inobservância deste princípio gera a inconstitucionalidade da lei, assim já decidiu o Supremo Tribunal Federal:

“Processo Legislativo: Reserva de Iniciativa ao Poder Executivo (CF, art. 61, § 1.°, e): Regra de absorção compulsória pelos Estados-membros, violada por lei local de iniciativa parlamentar que criou órgão da administração pública (Conselho de Transporte da Região Metropolitana de São Paulo – CTM) inconstitucionalidade.Relator: Min. Sepúlveda Pertence – Tribunal Pleno ADI 1391/SP”. (grifamos).

“MEDIDA CAUTELAR PARA SUSPENDER A VIGÊNCIA DA LEI N.° 10539, DE 13.04.2000, DO ESTADO DE SÃO PAULO, REESTRUTURAÇÃO DOS ÓRGÃOS DO SETOR EDUCACIONAL. COMPETÊNCIA DO CHFE DO EXECUTIVO. Compete privativamente ao Governador do Estado, pelo princípio da simetria, propor à Assembléia Legislativa projetos de lei que visem a criação, estruturação e atribuições das Secretarias e órgãos da administração pública (CF, artigo 61, § 1°, II, “e”). Hipótese em que o projeto de iniciativa parlamentar, transformando-se em lei, apresenta vício insanável caracterizado pela invasão de competência reservada constitucionalmente ao Poder Executivo. Medida cautelar deferida.” (ADIMC n° 2.417/SP, Rel. Min. Mauricio Corrêa, DJ 18/05/2001). (grifamos).

Portanto, ao legislar, Estados e Municípios devem, obrigatoriamente, observar o princípio da simetria, sob pena de vício insanável da legislação produzida.

5.4 – O Processo Legislativo nos Municípios

O município brasileiro é um ente federado, conforme o artigo 1.º da Constituição Federal[23], sendo, portanto, parte integrante do Estado brasileiro. Assim, de acordo com o texto constitucional em vigor, o Município integra a Federação, como entidade político-administrativa, dotada de autonomia política, administrativa e financeira.

O processo legislativo nos municípios será realizado observando-se o disposto na respectiva Lei Orgânica e Regimento Interno da Câmara Municipal, e, pelo princípio da simetria, o previsto na Constituição Federal, artigo 59 e seguintes e na Constituição Estadual, no caso do Estado do Rio Grande do Sul, artigo 60 e seguintes.

5.5 – A importância de uma legislação municipal adequada

A legislação municipal interfere na vida de todos os munícipes, eis que estes, além da obrigação de respeito às normas estaduais, federais e constitucionais, devem, evidentemente, respeito também às normas legais municipais. A adequação da legislação municipal à Constituição e às normas estaduais e federais, bem como sua consolidação, quando possível, é necessidade imperiosa, pois o conceito de cidadania pressupõe um ordenamento jurídico constitucionalmente adequado e de acordo com os anseios da sociedade.

A quantidade, a nosso ver excessiva, de normas municipais inconstitucionais, e, mesmo absurdas, causa transtornos à coletividade. Daí a necessidade de que tais normas sejam adequadas ao ordenamento, senão expurgadas deste, pelos meios constitucionais previstos. Desde 1988 até 2006 teriam sido editadas no Brasil 141.771 normas federais, 891.112 normas estaduais e 2.477.920 normas municipais[24], o que demonstra o excesso de produção legislativa, excesso este que, pensamos, causa transtornos a toda a sociedade.

Deve-se ter em mente que as competências legislativas dos municípios, previstas nos artigos 29 e 30 são por demais amplas, o que pode levar, e muitas vezes leva, os legisladores a produzirem normas que acabam por entrar para o folclore político e legislativo, tornando-se letra morta pela impossibilidade de seu cumprimento.

Os problemas estruturais dos parlamentos, principalmente nos pequenos municípios, podem ser considerados como um dos fatores que levam à edição de normas inadequadas, tanto técnica como legalmente. Dentre estes problemas estruturais podemos citar a falta de preparo de muitos edis, a mesma falta de preparo de suas assessorias, além do desconhecimento destes com relação às normas legais e constitucionais básicas que regulam a matéria.

É notório que grande parcela dos edis municipais ao assumirem o primeiro mandato, tem em mente a idéia de que sua atuação poderá ser ampla e irrestrita. Acreditam que poderão propor projetos de lei sobre as mais variadas matérias. Tal idéia acrescida do fato de que as assessorias jurídicas das Câmaras Municipais de grande parte dos municípios não possuem em seus quadros profissionais capacitados a impedir o prosseguimento de projetos de normas inconstitucionais e mesmo, inúmeras vezes, projetos folclóricos, leva a edição de normas inadequadas.

A lei orgânica municipal, obrigatória em todos os municípios por previsão constitucional,[25] é a lei maior dos municípios, regulando as diretrizes de toda a legislação municipal. Qualquer norma que contrarie a Lei Orgânica Municipal, a Constituição Estadual ou a Constituição Federal não deverá ser incorporada ao ordenamento jurídico, o sendo, deverão ser adotadas as medidas adequadas à sua retirada.

5.6 – Aspectos da autonomia municipal

A Constituição Federal expressa a autonomia dos municípios, com a seguinte redação:

“A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.”[26]

A autonomia municipal caracteriza-se pelo poder de auto-organização, através da lei orgânica e leis próprias[27], pelo exercício do autogoverno, elegendo Prefeito, Vice-Prefeito e Vereadores[28], e pelo exercício de administração própria, com competência para organizar seus serviços, instituir e arrecadar suas receitas.[29]

Considerando estes aspectos caracterizadores da autonomia dos municípios, torna-se clara a autonomia municipal, evidente que dentro do círculo prefixado pela Constituição Federal e pela Constituição de cada Estado.

Conforme o previsto no artigo 30, II da Constituição Federal, cabe ao Município suplementar a legislação estadual e federal, no que couber. Tal previsão não existia na Constituição anterior. Esta competência suplementar, evidentemente, não pode contrariar a substância das normas as quais a regulamenta ou complementa, deve sempre observar a questão do interesse local.

5.7 – Interesse Local

No artigo 30 da Constituição Federal estão elencadas as competências municipais. Observamos no inciso I que compete aos municípios legislar sobre assuntos de interesse local. Ocorre que as matérias que podem ser definidas como de interesse local são amplas. É, infelizmente, comum que os edis entendam estar legitimados a deflagrar o processo legislativo quando na verdade não estão. Quase que diariamente vemos notícias sobre leis municipais tratando, por exemplo, de assuntos relacionados a trânsito. Ocorre que a necessidade de provocação, por meio de Ação Direta de Inconstitucionalidade junto ao Tribunal de Justiça para a retirada da norma do ordenamento jurídico leva a que muitas destas normas subsistam, gerando insegurança jurídica na comunidade.

Deve-se salientar que a própria Constituição Federal elenca hipóteses de competência municipal, como se observa nos incisos III a IX do artigo 30 e no § 5º do artigo 169.

Regina Maria Macedo Nery Ferrari diz:

“…por interesse local deve-se entender aquele ligado de forma direta e imediata à sociedade municipal e cujo atendimento não pode ficar na dependência de autoridades distintas do grupo, que não vivem os problemas locais[30].”

Assim, as matérias que sejam de interesse imediato do Município, e, que não sejam matérias cuja normatização esteja reservada à União ou aos Estados poderão ser reguladas por lei municipal.

Sandra Krieger Gonçalves Silva ensina:

“O que define ser a matéria de interesse local ou não, é o grau de intensidade do mesmo interesse em relação aos três entes políticos. Interesse local é, pois, aquele no qual prevalece de modo preponderante o interesse dos Municípios sobre as demais ordens normativas – nacional ou estadual (e não no qual haja exclusivamente interesse local, pois tais interesses não são excludentes entre si”[31]

Mesmo ao se tratar de interesse local, a questão da iniciativa das leis deverá ser observada. Ou seja, ainda que a matéria seja considerada de interesse local, a iniciativa poderá ser reservada ao Chefe do Poder Executivo, sendo vedado aos Vereadores legislarem a respeito..

5.8 – Iniciativa das Leis

A iniciativa é a fase que deflagra o processo legislativo, sendo que o seu exercício depende de cada caso concreto.

Existem três tipos de iniciativa. A iniciativa reservada, prevista no § 1º do Artigo 61 e no artigo 63 da Constituição Federal se refere a situações de governabilidade que reservam determinadas matérias à chefia do Poder Executivo. Estas situações devem ser expressas.

Em outras situações, a iniciativa das leis é reservada e deve ser exercida em prazo determinado, como ocorre com as leis orçamentárias.

Já a iniciativa comum ocorre em situações em que ela pode ser exercida livremente, seja por parlamentares, seja pelo parlamento e seus órgãos, seja pelo governo, ou, ainda, pelo próprio cidadão, através da chamada iniciativa popular.

De se destacar, ainda que nas emendas legislativas a projetos de iniciativa reservada ao Chefe do Poder Executivo a Câmara pode oferecer emenda, desde que não lhe modifiquem a substância, não lhe transformem a idéia originária, ou não lhe deformem o sentido que lhe dera causa Assim já decidiu o TJRS na ADIN 598077055, Rel Des. Clarindo Favretto, j. em 9.8.99.

5.9 – Tramitação básica de um projeto de lei de iniciativa legislativa no âmbito municipal

Após a confecção do Projeto de Lei, deve este ser protocolado e lido em Plenário, de modo a dar publicidade ao projeto.

Em seguida, deverá ser encaminhado, necessariamente, à Comissão de Constituição e Justiça para análise de sua tecnicidade, legalidade e constitucionalidade.

Poderá, ainda, dependendo da matéria, ser o Projeto encaminhado a alguma outra Comissão. Tal ocorre quando, por exemplo, se tratar de matéria orçamentária, além do envio à Comissão de Constituição e Justiça deverá também ser encaminhado à Comissão de Orçamento e Finanças.

Após, à matéria deverá ser encaminhada à Procuradoria Jurídica da Câmara, para, estando o Projeto adequado, técnica e legalmente, ser enviado ao Plenário para discussão e votação.

Até este momento a matéria não deverá ter seu mérito político analisado. Esta prerrogativa é do plenário. As análises das comissões e da procuradoria jurídica deve se limitar ao mérito técnico, de legalidade e de constitucionalidade.

O que se questiona é da efetiva realização desse trâmite mínimo. Se isto ocorresse não existiriam os absurdos legislativos que observamos nos mais diversos municípios do País. Pensamos ser urgente a necessidade de qualificação dos parlamentos municipais, modo a minorar os problemas estruturais existentes que acabam por ser um dos fatores causadores da enorme quantidade de legislações municipais inconstitucionais.

Deve-se destacar que estes problemas poderiam ser corrigidos, a posteriori, a partir da atuação do Chefe do Poder Executivo Municipal, com a aposição de seu veto ao Projeto de Lei considerado inconstitucional.

5.10 – Veto

O Chefe do Poder Executivo Municipal ao receber o projeto de lei aprovado pelo poder legislativo pode sancioná-lo, gerando o nascimento da lei.

Não concordando com o projeto de lei, no todo ou em parte, pode vetá-lo, encaminhando o veto ao poder legislativo para apreciação, acompanhado das razões que o levaram a assim proceder.

O veto pode ser considerado, ainda que indiretamente, uma forma de controle prévio da constitucionalidade de determinado Projeto de Lei.

O veto ocorre quando o Chefe do Poder Executivo discorda do Projeto de Lei aprovado e assinado, ou de parte do Projeto. Se o veto for integral, temos o veto total, se de parte do projeto, temos o veto parcial.

Dissemos que o veto pode ser considerado como controle prévio de constitucionalidade, já que o nascimento da lei ocorre com a sanção do Chefe do Poder Executivo. Ocorrendo o veto, o projeto deve retornar à Casa Legislativa para a apreciação do veto, a qual decidirá por voto secreto, sendo necessária maioria absoluta para a rejeição do veto.

Pelo princípio da simetria, se aplicam aos municípios o previsto no artigo 66 da Constituição Federal. Assim, pela previsão do parágrafo 1º do referido artigo, o veto poderá ser por razões de interesse público, o chamado veto político, ou por inconstitucionalidade.

Desta forma, o Chefe do Poder Executivo tem o poder de obstar o prosseguimento do Projeto de Lei que considerar inconstitucional ou contrário ao interesse público.

6 – CONTROLE PREVENTIVO DE CONSTITUCIONALIDADE DO PROCESSO LEGISLATIVO

6.1 – Controle de constitucionalidade

O controle de constitucionalidade verifica a compatibilidade de norma infraconstitucional ou de ato normativo com a constituição, tanto no plano formal como material. No plano formal deve-se analisar se a produção da norma ocorreu conforme o que prescreve a Constituição Federal com relação ao Processo Legislativo. Com relação aos requisitos materiais deve-se observar a simetria entre a Lei ou o ato com os preceitos constitucionais.

Os sistemas de controle de constitucionalidade são, basicamente, dois, o difuso e o concentrado. No primeiro caso, o juiz de qualquer instância pode apreciar a constitucionalidade de norma ou ato normativo, enquanto no sistema concentrado tal prerrogativa pertence somente a determinado tribunal ou órgão administrativo.

A Constituição Federal de 1988 estabeleceu o controle preventivo, que se dá, no âmbito do poder executivo, através do veto aposto pelo chefe deste poder, e no âmbito do poder legislativo pelas comissões de constituição e justiça que realizam (ou deveriam realizar) a análise prévia de determinado projeto quanto à sua constitucionalidade.

A Constituição Pátria estabeleceu, também, o controle repressivo, acentuadamente sob a forma jurisdicional, a qual contempla os métodos difuso e concentrado, complementados pela Ação Declaratória de Constitucionalidade.

Ocorrem duas exceções ao controle jurisdicional repressivo, o artigo 49, V, da Constituição Federal estabelece competir ao Congresso Nacional sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites da delegação legislativa, e o artigo 62, § 5.0 estabelece que o Poder Legislativo antes de apreciar uma Medida Provisória deverá fazer um juízo prévio dos pressupostos constitucionais.

O controle difuso de constitucionalidade gera efeitos ex tunc e inter partes, desfazendo-se, desde sua origem o ato declarado inconstitucional com todas as conseqüências dele derivadas. Existe a possibilidade de os efeitos serem ex nunc e erga omnes, que seria a ampliação dos efeitos da declaração incidental de constitucionalidade pelo Senado Federal (art. 52, X CF/88)[32].

6.2 – Controle Preventivo

A matéria já foi enfrentada por alguns doutrinadores. Hilda de Souza diz que:

“A Constituição Brasileira optou por atribuir o controle de constitucionalidade, ao longo do processo legislativo, aos Poderes políticos. Ao Parlamento, pelo exame prévio das proposições nas Comissões Técnicas (controle interno) e ao Poder Executivo (controle externo), pelo veto”[33].

Consideramos que Hilda de Souza foi bastante feliz em sua definição. Concordamos que as prerrogativas atribuídas às Comissões Técnicas e ao Chefe do Poder Executivo são por demais importantes. Infelizmente, a realidade fática nos mostra que estas prerrogativas não são utilizadas normalmente, ocorrendo omissão por parte de ambos os poderes.

 Fábio Alexandre Coelho considera que:

“Se o parecer da Comissão for pela inconstitucionalidade de qualquer proposição será esta considerada rejeitada e arquivada. Estando desta forma estruturado o controle realizado pela Comissão de constituição e Justiça é conveniente, para compatibilizar a posição do órgão interno em relação ao Poder Judiciário, sobretudo para que possamos garantir a independência e harmonia entre os poderes, deixar, num primeiro momento, que o controle se restrinja à apreciação da Comissão de Constituição e Justiça”[34].

Cremos que este é um dos pontos em que falha o controle de constitucionalidade ao longo do processo legislativo, principalmente pelo fato de que as comissões técnicas (principalmente a Comissão de Constituição e Justiça) não possuem um real poder de obstar o andamento de projetos inadequados.

Tal ocorre porque na maioria dos parlamentos municipais os pareceres das comissões costumam ser encaminhados ao plenário, o qual pode rejeitar o parecer, submetendo a matéria à votação, ainda que o projeto esteja inadequado.

Falar-se em Princípio da Soberania do Plenário parece-nos inadequado frente à realidade fática. Evidente que um órgão fracionário (a comissão) não poderia, a princípio, possuir legitimidade maior do que o todo (o plenário), mas cremos que esta soberania não poderia ser absoluta.

Entendemos que as Comissões, desde que justificadamente, possam sim obstar o prosseguimento de projeto inadequado, desde que os motivos não sejam políticos, mas técnicos. Aí a dificuldade – que os parlamentares reconheçam nos pareceres os motivos que levaram à rejeição da proposição.

Se o motivo da inadequação for formal, pela inadequação à técnica legislativa, poderá o projeto ser emendado, ou mesmo ser proposto um substitutivo.

Estando a proposição eivada de inconstitucionalidade, não vemos outra hipótese que não a rejeição e, consequentemente, o arquivamento da proposição.

Evidente que o juízo de valor da Comissão de Constituição e Justiça poderá não estar correto e ela obstar o andamento de processo adequado tanto quanto à técnica como à constitucionalidade. Por isso, a necessidade de que todas as decisões desta Comissão possam ser objeto de recurso, fundamentado, proposto pelo parlamentar interessado.

A nosso ver, o ideal seria a tramitação da seguinte forma: Após receber a proposição a Comissão de Constituição e Justiça emite seu parecer. O parecer é comunicado ao autor e, sendo negativo, abre-se prazo de recurso. Não havendo recurso a proposição é arquivada. Havendo recurso a CCJ manifesta-se sobre ele, aceitando-o ou não. Sendo o recurso considerado válido a matéria vai a plenário. Rejeitado o recurso a matéria deverá ser arquivada.

6.3 – Colaboração externa

Pensamos que uma das maneiras de qualificar as Comissões de Constituição e Justiça seria a participação da sociedade civil organizada, da Ordem dos Advogados do Brasil ou do Ministério Público nas reuniões, evidentemente que de forma consultiva e sem direito a voto. Esta participação se limitaria a uma prévia avaliação da tecnicidade, legalidade e constitucionalidade dos Projetos de Lei, sem adentrar no mérito político.

Existe também a possibilidade de que estas instituições, mesmo não participando das reuniões, possam opinar sobre matérias submetidas à sua apreciação.

O cenário ideal, mas nem sempre possível, seria aquele em que a Comissão de Constituição e Justiça possuísse entre seus membros operadores do direito. Alternativamente, a presença de operadores do direito na assessoria da Comissão facilitaria o trabalho desta. Não ocorrendo nenhuma das duas hipóteses, a presença de representante da Ordem dos Advogados do Brasil ou do Ministério Público às reuniões poderia qualificar os pareceres, minorando as possibilidades de falhas.

Evidente a necessidade de formalização de um acordo de cooperação entre a Câmara Municipal estes órgãos. Acreditamos do interesse de todas as instituições citadas em auxiliar na qualificação do processo legislativo.

As matérias submetidas à apreciação da Comissão de Constituição e Justiça sempre poderão provocar entendimentos divergentes, tal como ocorre na quase totalidade das matérias jurídicas e legislativas. Isto ocorrendo, pensamos deva, aí sim, o parecer ser submetido ao Plenário, o qual decidirá. Sendo a proposição aprovada e se realmente esta tiver qualquer problema, caberá ao judiciário, após devidamente provocado e através dos meios adequados, decidir.

7 – CONCLUSÃO

O exposto ao longo do trabalho permite que se chegue a algumas constatações a respeito do processo legislativo, principalmente no âmbito dos municípios, e da qualificação das normas produzidas:

Principalmente nos pequenos municípios a dificuldade para elaboração de normas legislativas de qualidade é maior. Tal se deve, primordialmente, ao fato de que os edis e suas assessorias desconhecem os limites para legislar imposto pela Constituição Federal.

Desconhecendo estes limites, acabam por produzir normas que violam a competência legislativa dos municípios, imiscuindo-se na competência Estadual ou da União.

Ao assim proceder, criam normas que serão declaradas inconstitucionais, ou, em grande parte dos casos, as normas subsistem, apesar de inadequadas, gerando grande insegurança jurídica sobre a sua aplicabilidade ou não.

Neste ponto, temos também a omissão por parte dos prefeitos municipais, os quais, apesar de possuírem a prerrogativa de vetar as leis inconstitucionais ou que sejam contrárias ao interesse público, não o fazem.

Ou seja, as Comissões de Constituição e Justiça, que teriam o papel de minorar estas dificuldades, em grande parte dos municípios, não conseguem cumprir com sua atribuição básica: permitir que somente normas legais adequadas, técnica, legal e constitucionalmente possam ser levadas a Plenário para votação.

Assim, impõe-se a necessidade da qualificação destas Comissões, qualificação esta que pode ocorrer de diversas formas. Acreditamos que a qualificação pode se dar, no atual cenário, principalmente, de três maneiras: a existência de assessoria especializada nas Comissões, a contratação pelo Legislativo Municipal de assessoria técnica especializada ou, pela participação nas reuniões das Comissões de representante da Ordem dos Advogados do Brasil ou do Ministério Público, participação esta de forma consultiva e sem direito a voto.

Essa participação externa, poderia ser sujeita a restrições por parte de alguns edis, com o argumento de que se trataria de ingerência indevida no parlamento. Pensamos que tal argumento não seria válido, pois imaginamos esta participação, como já explicitado, como um efetivo assessoramento técnico-jurídico, o qual, em nenhuma hipótese, poderia adentrar no mérito político das proposições.

Acreditamos que dessa maneira se qualificará as Comissões Legislativas, o próprio parlamento municipal e, consequentemente, as normas legais produzidas.

Informações Sobre o Autor

Róger Martins da Rosa

Bacharel em Direito pela FURG/RS
Assessor da Câmara de Vereador do Rio Grande/RS