Elieuton Sampaio Gois
THE NATURAL ENVIRONMENT IN THE DEVELOPMENT PLAN OF ROBERTO MANGABEIRA UNGER FOR BRAZIL
RESUMO
Aborda-se a proteção ambiental no programa de desenvolvimento de Roberto Mangabeira Unger para o Brasil. Exibe-se a relevância da tutela ambiental no ideal desenvolvimentista de Unger, via: estreitamento entre meio ambiente e dinâmica econômica; demonstração de que, a depender do modelo de arranjo das regras ambientais, estas podem obstaculizar o desenvolvimento sustentável; defesa de que princípios de direito ambiental conduzem a execução das estratégias desenvolvimentistas de Unger. Para tanto: correlaciona-se meio ambiente, dinâmica econômica e desenvolvimento sustentável nos moldes de Unger, o que conduz à exposição da interdependência das dimensões do desenvolvimento sustentável; revela-se que Unger não via conflito entre crescimento econômico e proteção ambiental, exceto se confusas, desarticuladas e carentes de objetividade as normas ambientais; evidencia-se que princípios de direito ambiental, como prevenção/precaução e educação ambiental, tratados por Unger, devem dirigir o desenvolvimento, mediante o implemento de técnicas como a Avaliação Ambiental Estratégica Integrada e a substituição de paradigmas na educação formal do País.
PALAVRAS-CHAVE: Crescimento econômico. Desenvolvimento sustentável. Meio ambiente ecologicamente equilibrado. Princípio da educação ambiental. Princípio da precaução.
ABSTRACT
Environmental protection is addressed in Roberto Unger’s development program for Brazil. The importance of environmental protection in Unger’s developmental ideal is highlighted, as follows: narrowing between the environment and economic dynamics; demonstration that environmental rules can hamper sustainable development; defense of which principles of environmental law, according to Unger, lead the execution of its development strategies. To do so: the environment, economic dynamics and sustainable development are correlated in the Unger model; leading to an exposition of the interdependence of the dimensions of sustainable development; it is revealed that Unger saw no conflict between economic growth and environmental protection, except that environmental norms were confused, disarticulated and lacking objectivity; it is evident that principles of environmental law, such as prevention/precaution and environmental education, according to Unger, lead to development, through the implementation of techniques such as Integrated Strategic Environmental Assessment and the substitution of paradigms in the formal education of the country.
KEYWORDS: Economic growth. Sustainable development. Ecologically balanced environment. Principle of environmental education. Principle of precaution.
SUMÁRIO
Introdução. 1. A intrínseca relação entre meio ambiente, dinâmica econômica e desenvolvimento sustentável. 1.1. Ênfase na dimensão econômica do meio ambiente. 1.2. Existência digna para todos: manifestação do desenvolvimento sustentável. 2. Normas brasileiras de proteção ambiental: empecilhos ao modelo de desenvolvimento sustentável de Roberto Mangabeira Unger. 2.1. Quadro das então normas brasileiras de proteção ambiental. 2.2. Práticas eficientes e inovadoras: diretivas necessárias ao desenvolvimento sustentável. 3. Princípios ambientais: guias à execução das estratégias desenvolvimentistas de Roberto Mangabeira Unger para o Brasil. 3.1. Princípio da prevenção/precaução: garantia de sustentabilidade do desenvolvimento. 3.2. Princípio da educação ambiental: informação e participação para um modelo duradouro de desenvolvimento sustentável. Considerações finais. Referências.
INTRODUÇÃO
Os rumos que os governantes dão ao país determinam parte do cotidiano da população. A criação e implemento de programas, planos e projetos devem seguir as diretrizes gerais previstas na CF/88, destacadamente os objetivos fundamentais previstos no art. 3º (BRASIL, 1988). Isso não significa engessamento do potencial imaginativo do governante e do legislador,[i] criatividade tão necessária para que soluções estejam à altura das complexas demandas do Brasil.
Como filósofo e jurista, professor de Harvard, o brasileiro Roberto Mangabeira Unger se destaca como idealizador disposto a implementar planos e projetos próprios dirigidos ao desenvolvimento do país. Para pelo menos iniciar a execução de seu modelo de desenvolvimento socioeconômico, viu-se com oportunidade quando nomeado Ministro de Assuntos Estratégicos ainda na primeira década dos anos 2000.
Neste cenário, em seus planos, Unger tratou dos mais diversos temas e áreas do conhecimento sem perder de vista a inter-relação entre eles. Deu destaque, entre outros, à temática ambiental, não esquecendo as diversas dimensões[ii] que a envolvem. Sendo assim, expor, interpretar e relacionar ideias com ampla abrangência e de prolongados efeitos, a exemplo do modelo desenvolvimentista de Unger para o Brasil, exige envolvimento em temas diversificados e interdisciplinares, tendo como exemplos os assuntos meio ambiente e crescimento econômico.
Tratar da proteção do meio ambiente no programa desenvolvimentista de Unger leva necessariamente ao dever de dedicar-se a duas inquietações: i) natureza jurídico-econômica da relação entre meio ambiente e dinâmica econômica; ii) posição e grau de importância da preservação ambiental no modelo de desenvolvimento proposto pelo então Ministro. Neste caso: Seria a proteção ambiental um limitador do propósito de crescimento econômico para o Brasil? O desenvolvimento via reforma estrutural para o crescimento excluiria a diretriz protetiva do meio ambiente? Qual seria o status da preservação ambiental no modelo de desenvolvimento proposto por Unger?
Defendeu Unger (BRASIL, 2009a) que a preservação ambiental não só não é obstáculo ao crescimento da economia como constitui ferramenta impulsionadora do desenvolvimento. Nesta medida, objetiva-se demonstrar a relevância da proteção do meio ambiente no programa de desenvolvimento de Unger para o Brasil, mediante: i) revelação da intrínseca relação entre meio ambiente e dinâmica econômica; ii) discussão do pensamento de Unger ao afirmar em entrevista à “Folha de São Paulo” (2015) que as então normas de proteção ambiental brasileiras representam um empecilho ao desenvolvimento sustentável; iii) defesa de que os princípios do direito ambiental seriam guias necessários à execução das estratégias desenvolvimentistas propostas por Unger.
Para tanto, além desta Introdução, o trabalho encontra-se estruturado na sequência seguinte: o Capítulo 1 trata da relação entre meio ambiente, dinâmica econômica e desenvolvimento sustentável nos moldes propostos por Unger; logo em seguida, no Capítulo 2, procura-se explicar porque, segundo Unger, as então normas de proteção ambientais brasileiras configuravam obstáculo ao desenvolvimento sustentável; já no Capítulo 3, sustenta-se que os princípios de direito ambiental, a exemplo dos prevenção/precaução e educação ambiental seriam guias, apontados por Unger, propulsores do desenvolvimento; por fim, as Conclusões, seguidas pelas Referências.
1 A INTRÍNSECA RELAÇÃO ENTRE MEIO AMBIENTE, DINÂMICA ECONÔMICA E DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL
Tratar-se-á da proteção do meio ambiente como um dos principais suportes da dinâmica econômica, o que mantém, pois, estreita relação com desenvolvimento sustentável.
1.1 Ênfase na dimensão econômica do meio ambiente
Unger, ao referir-se ao Brasil, afirmou que “[…] o maior recurso nacional é a natureza” (FOLHA DE SÃO PAULO, 2015, p. 2). Em face da extensão territorial continental brasileira e da localização do país no Globo, o Brasil apresenta uma grande variedade de flora e fauna, incalculável riqueza mineral, além de uma das maiores reservas de água doce do planeta. Os relevos e a grande extensão de rios navegáveis também são compreendidos entre as vantagens do país sob a ótica da dinâmica econômica. Certamente, Unger não se esqueceu do recurso humano, pois prova disso é a importância que dá à necessidade de aperfeiçoamento das políticas de educação formal dirigidas à população, vislumbradas simultaneamente como meio e como fim do desenvolvimento.[iii]
Conforme mencionado, a variedade e opulência de recursos ambientais no Brasil foram evidenciados por Unger (FOLHA DE SÃO PAULO, 2015). Considerando-se exclusivamente a ainda disponibilidade de recursos naturais no país, Unger indicou que no Brasil obras e empreendimentos, realçando-se os de infraestrutura, podem ser executados com grande variedade técnica. Assim, observa-se que não basta a viabilidade política e econômica como facilitadores da implementação de obras e serviços de infraestrutura. Os recursos naturais disponíveis em uma região ou país, conforme sua diversidade, influenciam a escolha dos tipos de empreendimentos, das técnicas por meio das quais podem ser implementos e, consequentemente, os custos financeiros. Tal influência se dá, pois, principalmente, em vista da interdependência entre os aspectos político, econômico, ecológico e estritamente técnico.
Ocorre que apesar do grande leque de possibilidades, alguns outros fatores podem inibir as obras e atividades de infraestrutura, tais como os arranjos normativos. Por este ângulo, referindo-se ao arcabouço estritamente jurídico da temática ambiental, Mangabeira alertou que no Brasil há “[…] confusão ambiental como obstáculo ao desenvolvimento” (BRASIL, 2009a, p. 19). Para ele, os arranjos jurídicos relativos à questão ambiental, os quais deveriam não só tutelar o meio ambiente, mas simultaneamente promover o desenvolvimento socioeconômico, no Brasil, em contraste, são contraproducentes.
Para a realização de empreendimentos de infraestrutura, sem exclusão de obras e atividades com distintas finalidades, passam-se por etapas ou fases para sua aprovação, entre as quais a verificação da viabilidade jurídico-normativa. Desta maneira, não basta a presença de recursos naturais, a possibilidade econômica e a vontade política, a submissão ao crivo jurídico-normativo próprio é indispensável em dado momento. Quando o conjunto normativo relativo especificamente à questão social e econômica, naturalmente intrínsecos, não se apresentam coordenados e inter-relacionados, seus propósitos não são facilmente compreendidos, o que no Brasil tem levado à ineficiência e, inclusive, ineficácia de um grande número de ações públicas.
A necessidade de defesa do meio ambiente natural, como ideal paradigmático, quando equivocadamente assimilada, tem se concentrado na concepção de que a defesa ambiental conflita com crescimento econômico. Esta visão não deve sustentar-se, pois a interferência humana no meio ambiente natural, quando racional e adequadamente realizada, tem levado ao desenvolvimento socioeconômico (MACHADO, 2006). Para esta conclusão, partem-se de duas premissas: i) distinção entre crescimento econômico e desenvolvimento socioeconômico;[iv] e ii) proteção dos recursos naturais é exigência à manutenção do crescimento econômico nos moldes atuais, porquanto tais recursos são matérias-primas para a maioria dos produtos presentes no Mercado. Nestas medidas, entende-se que desenvolvimento via reforma estrutural pode levar ao crescimento, o qual, por sua vez, depende de medidas efetivas de tutela dos recursos naturais e sob os mais diversos prismas de atuação.
Entre as medidas prático-experimentais, considerando-se os axiomas mencionados supra, Unger assinalou a “[…] necessidade de recuperação de terras degradadas” (BRASIL, 2009b, p. 11). Para Unger, a recuperação da imensa área territorial desgastada configura-se como um dos artifícios impulsionadores disponíveis e eficientes ao desenvolvimento duradouro via crescimento econômico, o que deve ser empreendido pelo Estado brasileiro.
1.2 Existência digna para todos: manifestação do desenvolvimento sustentável
Em face da grande extensão de terras então agricultáveis depredadas pelo mau uso de técnicas e de recursos tecnológicos ineficientes e, por vezes, ineficazes, o potencial econômico do setor agrário se encontra rendendo menos para a sociedade do que poderia fazê-lo (UNGER, 2008). Para Unger, é dever do poder público recuperar terras degradadas e estimular a produção florestal, visto ter o Brasil “[…] maior potencial, atualmente, de desenvolvimento na agricultura” (BRASIL, 2009b, p. 39). Como agente normativo e regulador da atividade econômica (art. 174, CF/88), via incentivos, para Unger, o Estado deve promover o aumento da produtividade com sustentabilidade, criando, a exemplo, o “[…] Selo Verde de Produtividade Rural e o Concurso Nacional de Produtividade […]” (BRASIL, 2009b, p. 31), (ambos, direta ou indiretamente visam à associação entre produção e qualidade nos moldes sustentáveis, o que geraria retorno nas vendas).
Ademais, Unger entendeu que a proteção de recursos naturais não é obstáculo ao desenvolvimento, mas sua aliada e propulsora, o que se pode inferir do art. 170, VI, da CF/88. Além da necessidade de aperfeiçoar as normas ambientais, a ideia de Unger era recuperar áreas de cultivo já degradadas – o que evitaria a exploração desnecessária de novas áreas – e executar a “[…] recomposição florestal de áreas especialmente protegidas como Reservas Legais e Áreas de Proteção Permanente”, (BRASIL, 2009b, p. 12).
Unger não compreendeu a ordem econômica como envolta ou inserida teoricamente pelo ideal de proteção ambiental. Para o ex-ministro de Assuntos Estratégicos do governo federal, a dinâmica econômica, a ser constantemente aperfeiçoada via incremento científico e tecnológico, acaba por, em função de sua dependência de recursos naturais, promover novas soluções à necessidade de proteção ambiental (FOLHA DE SÃO PAULO, 2015). Deste modo, para Unger, havia “[…] necessidade de reformas estruturais para criar novos mecanismos e aperfeiçoar alguns existentes” (BRASIL, 2009d, p. 10). Alguns arranjos institucionais já implementados no Brasil são válidos, sendo possível demonstrar avanços no que concerne à promoção do desenvolvimento e bem-estar da população. Entretanto, tais mecanismos poderiam e deveriam ser aperfeiçoados, além da necessidade de que outros sejam criados.
Na política de transferência de renda, por exemplo, de acordo com o então ministro, não se deveria reunir todos os esforços no trato das questões sociais brasileiras. A dimensão social da sustentabilidade do desenvolvimento não deve concentrar-se somente em políticas assistencialistas (BRASIL, 2009d). As dimensões várias do desenvolvimento sustentável devem ser implementadas não apenas simultaneamente, mas de forma inter-relacionadas e coordenadas (BURSZTYN, MARCEL; BURSZTYN, MARIA, 2012).
O cumprimento do propósito de justiça social (art. 170, CF/88) permeia necessariamente os valores de igualdade material, o que implica criar oportunidades e viabilizar inserção e participação da população. Nessa perspectiva, Unger projeta seu conhecimento na necessidade de reformas estruturais na educação[v] e na saúde da população em geral. Quanto ao último, o Sistema Único De Saúde (SUS) é expressamente mencionado por Unger como carecedor de melhorias, principalmente no que concerne à sua gestão (BRASIL, 2009c).
Conquanto a proteção do meio ambiente natural mantenha direta relação com a saúde da população (art. 200, VIII, c/c art. 225, CF/88), Unger não fez expressamente direta relação entre os objetos imediatamente tutelados por cada um deles. Ao concentrar-se nos mecanismos imediatos ou diretos para implementação de melhorias do sustentáculo administrativo do SUS, Unger defendeu mudanças na política orçamentária e de financiamento do Sistema, tudo para aperfeiçoá-lo no cumprimento do propósito de justiça social e oferecimento de existência digna aos usuários (BRASIL, 2009c).
2 NORMAS BRASILEIRAS DE PROTEÇÃO AMBIENTAL: EMPECILHOS AO MODELO DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL DE ROBERTO MANGABEIRA UNGER
Promover a erradicação da pobreza e marginalização, além da redução das desigualdades sociais e regionais (Art. 3º, III, CF/88) exigem arranjos institucionais eficazes.
2.1 Quadro das então normas brasileiras de proteção ambiental
Conforme já mencionado, Unger concluiu que “[…] A confusão ambiental como obstáculo ao desenvolvimento” (BRASIL, 2009a, p. 19). Para ele, o próprio arranjo jurídico-institucional brasileiro, voltado especificamente para a matéria ambiental, encontrava-se entre os entraves do desenvolvimento.[vi] As normas jurídicas relacionadas à tutela do meio ambiente, diretamente não estariam brecando o empreendedorismo. De acordo com Unger, os meios institucionais que obstaculizavam a criação de empreendimentos econômicos eram indiretos. Relacionavam-se ao fato de que no Brasil o direito ambiental seria quase inteiramente processual (FOLHA DE SÃO PAULO, 2015), além de escasso e desatualizado (BRASIL, 2009a). A “confusão ambiental” encontrava-se no excesso burocrático no que tange ao trato de questões referentes à relação entre proteção do meio ambiente e crescimento econômico.
Unger apregoou que ao se relacionarem à infraestrutura, as obras e serviços não devem simplesmente ser bloqueadas porque possam causar impactos ambientais (BRASIL, 2009a). Na mesma oportunidade, afirmou que o princípio da prevenção/precaução, no que concerne a obras e serviços de infraestrutura (estreitamente relacionados a mecanismos impulsionadores do desenvolvimento), não deveria ser interpretado de forma a predominar o bloqueio de ações, simplesmente por provocarem impactos ambientais (BRASIL, 2009a). Infere-se que o ex-ministro, quanto a este assunto específico, destacou – sem exclusão de outros aspectos – o primado da dimensão socioeconômica do desenvolvimento em face da dimensão exclusivamente ecológica.
Para Unger, estabelecer como diretriz do desenvolvimento a proteção ambiental sem levar em consideração permanentemente as dimensões econômica e social, também decorrentes da criação, manutenção e constante aperfeiçoamento de infraestrutura, não era o melhor caminho a ser tomado. Sustentou que definir e esclarecer as diretrizes legais relativas ao meio ambiente, inter-relacionando-as a projetos sociais definidos, obviamente ligados ao aprimoramento da economia, eram exigências a ser imediatamente implementadas.
Preconizou Unger (FOLHA DE SÃO PAULO, 2015) que a então legislação ambiental era confusa em função da indefinição da competência das autoridades responsáveis pela aprovação de empreendimentos causadores de impactos ambientais (BRASIL, 2009a). Para ele, em face da carência normativa e da ausência de clareza das regras ambientais vigentes, algumas autoridades administrativas apenas podiam atuar discricionariamente, o que na prática levava a excessos e desvio de poder dos órgãos ambientais (BRASIL, 2009a).
2.2 Práticas eficientes e inovadoras: diretivas necessárias ao desenvolvimento sustentável
Unger defendeu adequações legais e organizacionais, principalmente no que tange à gestão administrativa dos mecanismos propulsores do desenvolvimento, o que inevitavelmente envolve arranjos jurídicos inovadores. O teórico-gestor vai além ao propor a criação de mecanismos e arranjos por meio da fixação de novas diretrizes para o desenvolvimento via “[…] ampliação de oportunidades econômicas e educativas” (UNGER, 2011, p. 59). Assim sendo, a ideia de mudanças decorrentes da necessidade de aperfeiçoamento de modelos tradicionais já implementados parecem indicar um pensamento não radical do ex-ministro, ainda que criativo e inovador. Ao que parece, Unger apresentou, o que se entende suficiente, tão somente o que necessário à efetivação eficiente das diretrizes de desenvolvimento já previstas na Carta Magna (art. 37 c/c art. 74, II, CF/88).
Nesse diapasão, Unger afirmou que proteger o meio ambiente, antes de mais nada, é tornar este ideal protetivo compatível com o propósito desenvolvimentista (BRASIL, 2009a). Defendeu a tomada de medidas que reduzam a desigualdade social e regional do País por meio de políticas públicas voltadas à escolha de mecanismos distintos e variados, adequados às situações e circunstâncias fáticas em que se encontram as demandas (BRASIL, 2009c).
Unger compreendeu que o princípio da igualdade material está para além do homem como indivíduo, como único destinatário imediato (BRASIL, 2009d). Ao propor soluções distintas, considerou em seu modelo desenvolvimentista para o Brasil a realidade diversificada das regiões e da cultura do povo brasileiro (FOLHA DE SÃO PAULO, 2015). Em suma, lutou pela implementação da igualdade material, tendo-a como um dos arranjos jurídico-normativos estratégicos para alavancar o potencial desenvolvimentista do país.
Sem perder de vista a necessidade de aperfeiçoamento de mecanismos já presentes no cenário das políticas públicas; para todas as regiões brasileiras, Unger também planejou a aplicação de engenhos pragmáticos comuns, como: i) estímulo à “[…] integração entre lavoura, pecuária intensiva e culturas perenes” (BRASIL, 2009b, p. 13); ii) intensificar o “[…] fomento ao associativismo, cooperativismo e a consórcios” (BRASIL, 2009b, p. 21); iii) e “[…] substituição gradual do dualismo campo-cidade pela interpenetração de funções rural-urbano” (BRASIL, 2009b, p. 22).
Quanto ao aperfeiçoamento das técnicas promotoras de dinamismo econômico, mais especificamente na lavoura e pecuária, o uso adequado e eficiente do solo vai ao encontro da função socioambiental da propriedade (art. 5º, XXIII, c/c art. 186, I e II, CF/88), pois conduz à manutenção de áreas verdes, reduz os níveis de degradação do solo utilizado e aumenta a produtividade, o que fomenta a economia sustentável.
Associativismo, cooperativismo e consórcio, em poucas linhas, correspondem a técnicas, recursos/arranjos mais eficientes no que concerne à possibilidade e necessidade de inclusão dos trabalhadores na gestão da atividade econômica. São mecanismos mais transparentes, voltados a proporcionar maior participação de todos os diretamente interessados na cadeia produtiva, independentemente do objeto econômico. Estimularia o interesse pela atividade, que levaria à procura por informação e participação, os quais, por sua vez, estão intrinsecamente relacionados ao princípio da educação ambiental.[vii]
O Brasil ainda apresenta, inclusive sob o ponto de vista jurídico-normativo, distinção funcional entre campo e cidade (Art. 4º, I – I, da Lei nº 4.504/64 e Art. 32, § 2º, última parte, da Lei nº 5.172/66). Ocorre que as áreas urbanas se encontram em plena e constante expansão (UN POPULATION FUND., 2007), suprimindo as áreas rurais e estreitando ainda mais a relação de interdependência econômica com as áreas remanescentes. Procurar modernizar a legislação, criando mecanismos que possam extrair ao máximo as potencialidades de ambas as áreas para o aprimoramento do desenvolvimento humano, é necessidade premente.
O desenvolvimento sustentável não se materializa eficazmente apenas por meio de ações pontuais, desarticuladas entre si. A ubiquidade do ambiente natural e, por conseguinte, da problemática referente à necessidade de promover e sustentar ou manter o desenvolvimento exigem medidas racionais, mais orientadas por valores que envolvam os interesses de toda a coletividade simultaneamente. Portanto, as políticas públicas devem ser, quanto a seus destinatários e efeitos, amplas e profundas, respectivamente.
Unger (2011, p. 70) defendeu ajustes legais e organizacionais, que deveriam resultar de criatividade imaginativa, visando a um modelo de desenvolvimento socioeconômico duradouro, baseado em crescimento econômico alicerçado em robusta infraestrutura institucional. As mudanças e aperfeiçoamentos de arranjos institucionais, a exemplo dos presentes nas atividades legal e administrativa, não se apoiariam necessariamente em transformações radicais, mas ao menos nas imprescindíveis à efetivação eficiente de parâmetros de desenvolvimento já presentes na CF/88.
Nessa perspectiva, Unger preconizou a criação de um sistema transfederativo (BRASIL, 2009e), flexível quanto à possibilidade de cooperação entre entes federados (art. 23, parágrafo único, CF/88),[viii] o que poderia facilitar a implementação de políticas nacionais, regionais (art. 21, IX, CF/88) e locais inter-relacionadas, coordenadas entre si (FOLHA DE SÃO PAULO, 2015). Defendeu articulação federativa e, inclusive, interministerial (BRASIL, 2009d). Saliente-se que este último arranjo é uma das maiores expressões de seu ideal reformador imaginativo, vibrante no que concerne ao desejo de mudanças via transformação e aperfeiçoamento de instrumentos já existentes.
3 PRINCÍPIOS AMBIENTAIS: GUIAS À EXECUÇÃO DAS ESTRATÉGIAS DESENVOLVIMENTISTAS DE ROBERTO MANGABEIRA UNGER PARA O BRASIL
Quanto às diretrizes das normas ambientais brasileiras, Unger tratou diretamente, ainda que de forma parcial, do princípio da prevenção/precaução; tangenciando, somente, o que se refere à educação ambiental.
3.1 Princípio da prevenção/precaução: garantia de sustentabilidade do desenvolvimento
O princípio da prevenção/precaução[ix] prescreve a necessidade de condutas cautelosas e prudentes, para o fim de mitigar ou reduzir, ou evitar a ocorrência de eventos, cujo resultado danoso ao meio ambiente seja estimativamente provável de acontecer (BELLO FILHO; LEITE, 2004). O que se pretende alcançar com a aplicação do princípio da precaução/prevenção é evitar riscos à ocorrência de danos ao meio ambiente, indo além do mero propósito de impedi-los. Trata-se do brocardo “é melhor prevenir do que remediar” aplicado ao interesse de tutelar o meio ambiente natural e a sustentabilidade do desenvolvimento.
Desta forma, com a aplicação do princípio prevenção/precaução, não há intensão de estagnar a atividade econômica em nome da proteção do meio ambiente. O princípio da prevenção/precaução, de forma geral, visa a evitar riscos a danos desnecessários, desproporcionais, descontrolados, graves e irreversíveis ao meio ambiente. No fim das contas, parece tratar-se de recurso lógico-jurídico voltado a gerir riscos.
O referido princípio se encontra manifesto expressamente entre os enunciados normativos presentes na CF/88, destacadamente no art. 225, § 1º, IV, que determina a necessidade de realização prévia de EIA/Rima (Estudo de Impacto Ambiental/Relatório de Impacto Ambiental) para obras ou atividades ainda que somente potencialmente causadoras de significativa degradação do meio ambiente. Outro exemplo é o conteúdo do art. 225, § 1º, V, CF/88, o qual prevê o controle da produção, comercialização e emprego de técnicas que comportem risco para a vida, qualidade de vida e meio ambiente.
Sem pormenorizar, o princípio da prevenção/precaução exterioriza-se quando da criação de mecanismos, arranjos e, a depender do caso, meros comportamentos por meio dos quais o poder público e a coletividade (art. 225, CF/88) planejam, controlam, fiscalizam e gerem, em todas as fases, os projetos de empreendimentos potencialmente causadores de danos ambientais. A rigor, o princípio mencionado também é efetivado quando medidas prudentes, no que tange ao propósito de proteção ambiental, são implementadas, inclusive durante e após a instalação e execução de obras, serviços e empreendimentos, independente de seus objetos.
Nesta esteira, Unger sustentou a aplicação de ações preventivas eficientes, tanto nas fases precedentes, anteriores à aprovação das atividades, como durante e após sua instalação e funcionamento. O ex-ministro afirmou que as licenças ambientais emitidas “[…] carecem de acompanhamento posterior” (BRASIL, 2009a, p. 10). Prevenção/precaução ambiental, no sentido que se dá ao princípio, vai além dos instrumentos mínimos previstos pela CF/88 para a tutela do bem jurídico “meio ambiente ecologicamente equilibrado”. Envolve diligência da sociedade, dos agentes e entes envolvidos, ainda que somente indiretamente, na defesa do meio ambiente em todas as circunstâncias em que há possibilidade – ao menos em tese – de ocorrência de danos ambientais.
O então ministro (BRASIL, 2015), afirmou que o Brasil carecia de Avaliação Ambiental Estratégica Integrada (AAEI) e que esta ausência impediria a análise conjugada da necessidade de infraestrutura e a criação de melhores opções de mitigar os impactos ambientais. Na mesma oportunidade, Unger afirmou que a AAEI compreende um arranjo que fixa a variável ambiental por ocasião de planejamento de políticas de construção de infraestrutura. Continuou, ao afirmar que a adoção deste mecanismo denotaria amadurecimento político, na medida em que corresponderia a um passo em direção ao desenvolvimento sustentável (BRASIL, 2015).
Desta forma, todas as políticas de desenvolvimento devem integrar quaisquer políticas públicas de governos. Estas, por sua vez, ao deterem o elemento prático-racional cautela e diligência – principalmente quanto à necessidade de sustentabilidade dos componentes da dinâmica econômica, entre os quais os recursos naturais – conectam-se ao propósito desenvolvimentista.
3.2 Princípio da educação ambiental: informação e participação para um modelo duradouro de desenvolvimento sustentável
Unger compreendeu que a educação representaria o único projeto capaz de unir os brasileiros (BRASIL, 2009e). Em um país tão “plural”, rico em diversidade cultural, não é de espantar-se que o então Ministro para Assuntos Estratégicos da Presidência da República tenha afirmado que um dos resultados de políticas públicas dirigidas à educação formal é a redução das desigualdades e o aumento do desenvolvimento socioeconômico.
A “união” a que se refere Unger não significa ou tem relação com valorações de cunho moral. Diz respeito à redução das desigualdades baseada no aumento de oportunidades para os que delas necessitam (art. 206, I, CF/88), inclusive mediante a profissionalização (art. 227, CF/88) dos trabalhadores e, finalmente, a consequente retirada da marginalidade de grande número de brasileiros. O desenvolvimento via criação de infraestrutura para o crescimento econômico, nos planos de Unger, também exigia dos trabalhadores capacitação técnica (FOLHA DE SÃO PAULO, 2015), a qual se conseguiria principalmente criando e aperfeiçoando arranjos e mecanismos de políticas de educação nacional.
Por este ângulo, para Unger, o ensino formal do Brasil precisaria ser democratizado. Ele pregou sua ampliação e estímulo à inserção da população. O professor de Harvard doutrinou um modelo de educação voltado para educar, não compreendendo a mera reprodução do conhecimento, mas aquele que ensina a pensar, ao promover reflexão criativa (art. 205, CF/88). Unger reagiu, por se opor à leitura que fez da educação formal brasileira: segundo o teórico, o então modelo de ensino no Brasil inibia a criatividade, a transformação, o conhecimento para a prática, para a solução dos problemas cotidianos. A fim de que o projeto educacional de Unger seja implementado, fazem-se necessárias reformas institucionais e o desenvolvimento de novos subprojetos a serem experimentados, que visem ao soerguimento do cidadão brasileiro (BRASIL, 2009d).
A definição de cidadania de Unger foi além do simples conceito jurídico de cidadão. Seu entendimento a respeito do conteúdo do termo aponta até hoje para um processo de estímulo à participação via transformação da cultura familiar brasileira, a qual não aprendeu a incentivar o estudo e não reconhece a excelência acadêmica (2009 apud GODOY, 2010, p. 53). Neste sentido, a ideia de cidadão é melhor compreendida, na visão de Unger, por diretrizes histórico-culturais e sociológicas do que simplesmente pela dimensão jurídica do conteúdo. Cidadania necessariamente implica informação qualificada e participação, o que envolve discussão verdadeiramente democrática, visto que inclui participantes autoconscientes, corresponsáveis pelos rumos do país (JACOBI, 2003).
Conforme já mencionado, não deve haver planos políticos desenvolvimentistas sem que se vislumbre em seus pormenores viabilidade ecológica. Nesse cenário, é juridicamente inválido qualquer projeto que não envolva a temática ambiental. Do reflexo da transversalidade do meio ambiente na temática “educação”, extrai-se o que se comumente nomeia-se educação ambiental, prevista no art. 225, § 1º, VI, CF/88. Para o fim de incitar uma participação ativa da população no debate de temas que lhes afetam, instituindo um conjunto socialmente identificado de dificuldades, escopos e soluções (JACOBI, 2003), várias medidas e por diversas frentes são necessárias.
Nesta direção, sob o reflexo de seu característico propósito criativo-reformador, Unger idealizou a figura do especialista técnico, ao qual se atribuiria a responsabilidade por ações ambientalmente sustentáveis na gestão de práticas desenvolvimentistas. Pugnou pela formação do profissional em “gestão social”, o que envolveria “gestão socioambiental”. Ademais, na mesma ocasião, insistiu na criação de cursos de extensão universitária relativos “[…] à área de responsabilidade social e ambiental” (BRASIL, 2009d, p. 26). Tratam-se, em geral, de ferramentas voltadas a estimular a participação via incremento e propagação de informações qualificadas que, além de técnicas, vão ao encontro da transformação do indivíduo em cidadão. Destarte, obviamente, educação ambiental vai muito além da invenção de profissionais detentores de conhecimento específico. Portanto, com os exemplos imediatamente citados, objetiva-se ilustrar, ainda que por meio de idealizações aparentemente menos complexas de Unger, sua capacidade de fornecer conteúdo palpável ao conceito de desenvolvimento socioeconômico sustentável, o qual afirmou ainda ser abstrato (UNGER, 2008).
De maneira geral, dar conteúdo a um ideal desenvolvimentista, retirando-o da mera abstração, pressupõe posicionamento estratégico e capacidade de envolver o país em ideias que promovam benefícios a todos.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
O plano desenvolvimentista de Unger para o Brasil baseou-se na ideia de criação e aprimoramento de mecanismos estruturais e arranjos institucionais para a promoção do crescimento econômico. Trataram-se de propostas de prometiam grande amplitude e profundos efeitos, pois envolviam muitas áreas do conhecimento e visavam a resultados em todas as regiões do país.
Unger entendia ser preciso crer na vitalidade do povo brasileiro, aproveitando-se de sua diversidade cultural (harmoniosamente existente). Para o então ministro, o Brasil necessitava inovar, construindo e reconstruindo o existente. Afirmava que o Brasil deveria parar de importar modelos e fórmulas e criar suas próprias soluções, tendo em vista as particularidades das demandas que lhe são inerentes.
As convicções do ex-ministro envolviam, obviamente, a problemática ambiental, na qual se inserem o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e o dever de proteção ambiental. Neste cenário, conseguiu-se expor que desenvolvimento e preservação do meio ambiente natural mantém intrínseca relação. Nos projetos de Unger, verificou-se esta ligação quando do reconhecimento da inter-relação e interdependência (imprescindíveis) das várias dimensões da sustentabilidade do desenvolvimento, entre as quais a social, econômica e ecológica.
Unger entendia não haver conflito entre o ideal preservacionista e a dinâmica econômica. Desde que mecanismos e arranjos eficientes e duradouros, voltados direta e indiretamente à promoção de existência digna da população, não só a preservação ambiental funcionaria como instrumento para o desenvolvimento via crescimento econômico, como iria ao encontro do específico propósito de equilíbrio ecológico.
Entre os mecanismos e arranjos estruturais a serem aperfeiçoados, encontravam-se os normativos, destacadamente os voltados à tutela ambiental. Para Unger, as obras e empreendimentos, notoriamente os de infraestrutura, deveriam ser impulsionados pelas normas de proteção ambiental. Entretanto, segundo Unger, as então normas brasileiras de proteção ambiental estariam obstaculizando o desenvolvimento sustentável (com destaque para a dimensão social), porquanto confusas, desarticuladas e carentes de objetividade, justificando-se imediatas reformas.
Assim, nos projetos de Unger, os princípios de direito ambiental, realçando-se prevenção/precaução e educação ambiental, foram lembrados. Como diretrizes para a elaboração de regras de proteção ambiental, destacaram-se como balizadores da sustentabilidade na conformidade dos planos do professor de Harvard. Neste cenário, por não ser possível modelo de desenvolvimento juridicamente válido no Brasil que não considere simultaneamente todas as dimensões de sustentabilidade, Unger alertou a premente necessidade de implementação da técnica de Avaliação Ambiental Estratégica Integrada (AAEI) e da substituição de certos paradigmas na educação formal do país.
Conquanto Unger não tenha conseguido executar todo o seu plano desenvolvimentista, suas convicções ainda podem ecoar, principalmente porque, como ideias, não são titularizadas por um governo específico, mas por todos os desejosos, em prol da coletividade, de inovações, a fim de que alguns conceitos esquecidos possam tornar-se realidade.
REFERÊNCIAS
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[i] Ao referir-se à discricionariedade em sentido amplo, França (2013, p. 9408) destaca o direito dos governantes e dos legisladores de escolha das melhores alternativas para que consigam alcançar os objetivos previstos na CF/88.
[ii] Sob o ponto de vista teórico, a problemática que envolve o meio ambiente natural insere-se no conceito de desenvolvimento sustentável e suas várias dimensões. Sobre o tema, vale a pena ler “Caminhos para o desenvolvimento sustentável. Ideias sustentáveis”, de Ignacy Sachs.
[iii] A ser destacado no item 4.2.
[iv] “[…] crescimento econômico significa um aumento persistente da renda real de uma economia. Entende-se, também, que: tal aumento não afetará, necessariamente, o padrão de vida da população como um todo […]. Quando o aumento da riqueza nacional atinge todos os segmentos da população de maneira homogênea ou quando beneficia uma parcela substancial da população, entende-se que há desenvolvimento econômico” (BERLINCK; COHEN, 1970, p. 46), (grifo nosso).
[v] A ser destacado no item 4.2.
[vi] Sobre a importância das normas jurídicas na escolha e composição de projetos e ações públicas, Coutinho (2013, p. 99) afirma: “[…] a seleção e a formatação dos meios a serem empregados para perseguir os objetivos predefinidos são um trabalho jurídico. O estudo das diferentes possibilidades de modelagem jurídica de ações públicas, a escolha dos instrumentos […] mais adequados (dados os fins a serem perseguidos), o desenho de mecanismos de indução ou recompensa para certos comportamentos […]”.
[vii] Será tratado no item 4.2.
[viii] Ressalta-se que em 2011, a União editou a Lei Complementar nº 140, a qual visa a promoção de cooperação entre os entes federados, no que tange à competência comum relativas “[…] à proteção das paisagens naturais notáveis, à proteção do meio ambiente, ao combate à poluição em qualquer de suas formas e à preservação das florestas, da fauna e da flora; […]”.
[ix] Por razões metodológicas, não serão tratadas as distinções entre precaução e prevenção para efeito da tutela do meio ambiente. Alerta-se apenas que diferenças doutrinárias existem e que, a depender do objeto e dos objetivos do estudo, devem ser consideradas.
