O ministério público e a tutela do meio ambiente

Resumo: O presente estudo demonstra a atuação do Ministério Público na defesa ambiental. Com efeito, para o exercício desta missão constitucional de garantia do meio ambiente saudável e equilibrado, o órgão ministerial foi dotado de instrumentos para o efetivo exercício de suas funções. Cabe a Promotoria de Justiça atuar na esfera penal, na busca pela punição do infrator, e na esfera cível, visando à reparação/compensação dos danos causados ao meio ambiente. Em síntese, este trabalho faz uma análise do Ministério Público com enfoque em sua atuação em prol do meio ambiente.

Palavras-chave: Direito Ambiental. Ministério Público. Meio Ambiente equilibrado.

Sumário: Introdução. 1. O Ministério Público e a tutela do meio ambiente. 2. Os meios utilizados pelo Ministério Público para a proteção ambiental. 2.1. Tutela penal de proteção do meio ambiente. 2.2 Ação Civil Pública. 2.3 Inquérito Civil. 2.4. Compromisso de ajustamento de conduta. 2.5. Recomendação do Ministério Público. Considerações finais. Referências.

Introdução

Nos últimos anos, a humanidade vem degradando o meio ambiente de forma cada vez mais preocupante, colocando em risco a sua própria sobrevivência.

São inúmeros os problemas ambientais vividos nos últimos tempos,  como escassez da água, aquecimento global, entre outros. Todos esses agravos ao meio ambiente fizeram com que a normas de proteção ambiental também fossem evoluindo ao longo dos anos.

Pode-se afirmar que muito já se avançou no que tange à tutela ambiental, que sobretudo, é garantida pela Constituição da República de 1988, sob feliz inspiração da Declaração de Meio Ambiente, proposta em 1972, na Conferência das Nações Unidas em Estocolmo, que estabelece, no Capítulo VI- “Do meio ambiente”, em seu artigo 225 que: “Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações”.

Além de prever esse direito ao meio ambiente equilibrado, a Constituição Federal impôs ao Ministério Público a árdua missão de proteção do meio ambiente, dotando-o de instrumentos importantes para sua atuação.

Este trabalho apresenta exatamente essa atuação do Ministério Público na busca pela proteção do meio ambiente, tanto na esfera criminal quanto cível.

A pesquisa aborda a importância do órgão ministerial para garantia do meio ambiente equilibrado, apresentando, de forma pormenorizada, todos os meios de sua atuação.

1.O Ministério Público e a tutela do meio ambiente

A atuação do Ministério Público na tutela do meio ambiente progrediu ao longo dos anos, na medida em que o ordenamento jurídico foi lhe atribuindo a função de proteção ambiental, dotando-o de instrumentos para o exercício efetivo da função.

Em uma análise histórica, verifica-se que somente em 1981, com a aprovação da Lei n. 6.938, foi instituída a Política Nacional do Meio Ambiente, com o objetivo de preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental propícia à vida, visando assegurar, no País, condições ao desenvolvimento socioeconômico, aos interesses da segurança nacional e à proteção da dignidade da vida humana (art. 2º da Lei n. 6.938/1981).

Referida legislação atribuiu ao Ministério Público da União e dos Estados a legitimidade para propor ação de responsabilidade civil e criminal, por danos causados ao meio ambiente (art. 14, §1º da Lei 6.938/1981).

Muito embora estivesse prevista a possibilidade de propor a ação civil, a efetividade dessa medida somente tomou força com a aprovação da Lei n. 7.347/1985 (Lei de Ação Civil Pública), a qual legitimou o órgão a propor a ação e também colocou sob sua responsabilidade um poderoso instrumento investigatório, o inquérito civil.

Por meio do inquérito civil tornou-se possível a investigação do dano e a justa causa para a propositura da ação. Como muito bem salientado por Paulo Affonso Leme Machado (2006, p. 366):

“A ação civil pública consagrou uma instituição- o Ministério Público-valorizando o seu papel de autor em prol dos interesses difusos e coletivos. O Ministério Público saiu do exclusivismo das funções de autor no campo criminal e da tarefa de fiscal da lei no terreno cível, para nesta esfera passar a exercer mister de magnitude social”.

Em seguida, com a aprovação da Constituição Federal de 1988, o Ministério Público, de forma aperfeiçoada, obteve a competência para propor a ação civil pública para a proteção do ambiente.

Com efeito o artigo 129, inciso III, da CF/88 dispõe que são funções institucionais do Ministério Público: “promover o inquérito civil e ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos”.

Dessa forma, o órgão ministerial passou a atuar de modo efetivo na esfera cível, a fim de garantir a proteção ao meio ambiente, que, por sua vez, foi estampada de forma clara no texto constitucional, em seu artigo 225, caput, senão vejamos:

“Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações” (BRASIL, 1988).

O próprio cenário de degradação tem ocasionado maior atuação do Ministério Público na esfera ambiental.

Em Minas Gerais, ao longo dos anos, a instituição tem-se evoluído de modo a garantir cada vez mais a atuação em prol do meio ambiente. E ainda conta com as Promotorias Especializadas na Defesa do Meio Ambiente; o Centro de Apoio Operacional do Meio Ambiente- CAO-MA, unidade de orientação e integração das atividades; as Coordenadorias Regionais das Promotorias do Meio Ambiente, estruturadas em um modelo de organização por bacia hidrográfica, o que possibilita uma atuação homogênea; e o Núcleo de Resolução de Conflitos Ambientais (NUCAM), responsável por orientar os Promotores de Justiça em caso de significativo impacto ambiental.

Para garantir as tarefas atribuídas ao Ministério Público, o órgão foi dotado de ferramentas importantes e suficientes para a sua atuação na seara cível.

Em relação à esfera penal, da qual o Promotor de Justiça é o legítimo autor, a atuação limitava-se ao Código Penal, Lei de Contravenções Penais e outras legislações esparsas, o que deixava muitas dúvidas.

Visando a sanar essa deficiência no ordenamento jurídico, aprovou-se, em 1998, a Lei n. 9.605 (Lei dos Crimes Ambientais), a qual dispõe sobre as sanções penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente.

Assim sendo, o Ministério Público passou a ter todo o aparato para uma atuação efetiva em prol da proteção ambiental, tanto na esfera cível quanto penal, possuindo os Promotores de Justiça a missão de promover e defender os valores ambientais que garantam um meio ambiente ecologicamente equilibrado para as presentes e futuras gerações, de modo a contribuir para o processo de transformação social.

Em suma, a atuação do Ministério Público na área ambiental realiza-se por meio da investigação via Inquérito Civil Público, do ajuizamento de Ações Civis Públicas e no processamento dos crimes ambientais.

2. Os meios utilizados pelo Ministério Público para a proteção ambiental

No Brasil, o meio ambiente é tutelado simultaneamente nas esferas civil, administrativa e criminal, conforme previsto no artigo 225, § 3º, da CF/88, inexistindo bis in idem, uma vez que essas esferas são independentes (AMADO, 2014, p.714).

Ao Ministério Público atribui-se a competência para atuar nas áreas cível e criminal e para melhor compreensão de sua atuação, sendo necessária uma análise dos meios judiciais e extrajudiciais dos quais lançam mão os Promotores de Justiça para os exercícios de suas atividades.

2.1. Tutela penal de proteção do meio ambiente

A tutela penal do meio ambiente ganhou destaque com o advento da Constituição Federal de 1988 e, posteriormente, com a edição da Lei n.  9.605/1998, a qual dispõe sobre as sanções penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente.

Com efeito, a Lei de Crimes Ambientais limitou o exercício da ação, para as infrações ambientais, a ação penal pública incondicionada, a ser promovida pelo representante do Ministério Público.

Por ser o meio ambiente de extrema relevância para a sociedade, atribuiu-se ao Estado a titularidade para agir em prol de sua tutela, sem a necessidade de manifestação de qualquer pessoa, bastando, para tanto, o preenchimento das condições da ação e dos pressupostos processuais de existência e validade (FIORILLO, 2012, p.79).

Muito embora a ação seja incondicionada, nada impede que qualquer do povo leve ao conhecimento do Ministério Público a ocorrência de alguma infração ambiental.

Nesse sentido, o Código de Processo Penal:

“Art. 27. Qualquer do povo poderá provocar a iniciativa do Ministério Público, nos casos em que caiba a ação pública, fornecendo-lhe, por escrito informações sobre o fato e a autoria e indicando o tempo, o lugar e os elementos de convicção” (BRASIL, 1941).

As infrações ambientais, por desafiarem ação penal pública incondicionada, ensejam a imediata instauração de inquérito policial ou a lavratura de termo circunstanciado de ocorrência, para os casos de infrações de menor potencial ofensivo (FIORILLO, 2012, p.79).

Concluídas as investigações ou formada a convicção da ocorrência da infração, o representante do Ministério Público oferecerá a denúncia, iniciando-se a ação penal em busca da responsabilização penal daqueles que alguns dano causaram ao meio ambiente.

Nesse sentido, o ensinamento do professor Ney de Barros Bello Filho:

“As omissões e as ações, os atos que causam resultado danoso e os atos que causam apenas perigo, os atos consumados e as meras tentativas, todos eles responsabilizam seus agentes, sejam eles pessoas físicas ou pessoas jurídicas” (BELLO FILHO, 2009, p. 43).

Em suma, a tutela penal ambiental, regulamentada pela Lei n. 9.605/98, visa à proteção da flora, da fauna, da sanidade do meio ambiente, da cultura e da administração ambiental brasileira. Busca-se através do direito penal, a penalização dos infratores (BELLO FILHO, 2009, p.42).

2.2 Ação Civil Pública

A ação civil pública (ACP), introduzida no ordenamento jurídico brasileiro por meio da Lei n. 7.347/85 (LACP), tem por objetivo a responsabilização por danos morais e patrimoniais causados ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico, por infração da ordem econômica e da economia popular, à ordem urbanística, à honra e à dignidade de grupos raciais, étnicos e religiosos, ao patrimônio público e social e a qualquer interesse difuso ou coletivo (art. 1º da Lei 7.347/1985).

Com efeito, a ação civil pública tem sido um meio muito utilizado na área de defesa dos interesses difusos e coletivos, tendo um amplo rol de legitimados para a sua propositura.

A maioria absoluta das ações são propostas pelo Ministério Público, sendo também legitimados a Defensoria Pública, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, autarquia, empresa pública, fundação, sociedade de economia mista e associação. (art. 5º da Lei n. 7.347/1985).

Atualmente, o regime jurídico da ACP, disciplinada pela Lei n. 7.347/1985, também é norteado pela parte processual da Lei n. 8.078/1990 (Código de Defesa do Consumidor), aplicando-se supletivamente, no que couber, o Código de Processo Civil. Esse conjunto normativo forma o que se pode chamar de microssistema processual coletivo (AMADO, 2014, p. 715).

Segundo os ensinamentos de Paulo Affonso Leme Machado (2006, p. 365/366), a ação civil pública tem como principais características:

“1-Explicitamente visa proteger o meio ambiente, o consumidor e os bens e interesses de valor artístico, estético, histórico, paisagístico e turístico. Interesses difusos e coletivos, como os rotulou a Constituição Federal (art129, III).

2-A proteção desses interesses e bens far-se-á através de três vias: compromisso da obrigação de fazer, cumprimento da obrigação de não fazer e condenação em dinheiro.

3-A ação da Lei 7.347 abriu as portas do Poder Judiciário às associações que defendem os bens e interesses apontados no item 1. No plano da legitimação foi uma extraordinária transformação.

4-A ação civil pública consagrou um uma instituição- o Ministério Público- valorizando seu papel de autor em prol dos interesses difusos e coletivos. O Ministério Público saiu do exclusivismo das funções de atuar no campo criminal e da tarefa de fiscal da lei no terreno cível, para nesta esfera passar a exercer o mister de magnitude social.

5-Inova, por fim, essa ação civil no sentido de criar um fundo em que os recursos não advêm do Poder Executivo, mas das condenações judiciais, visando a recomposição dos bens e interesses lesados. Não se trata nessa ação de ressarcir as vítimas pessoais da agressão ambiental, mas de recuperar ou tentar recompor os bens e interesses no seu aspecto supra-individual”.

2.3 Inquérito Civil

O inquérito civil foi introduzido no ordenamento jurídico por meio da LACP, a qual prevê em seu artigo 8º, §1º, que:

“Art. 8º. […]

§1º. o Ministério Público poderá instaurar, sob sua presidência, inquérito civil, ou requisitar, de qualquer organismo público ou particular, certidões, informações, exames ou perícias, no prazo que assinalar, o qual não poderá ser inferior a 10 (dez) dias úteis”.

Em seguida, o inquérito civil foi recepcionado pela Constituição Federal de 1988, tornando-se um importante instrumento de defesa dos interesses da coletividade, pois prevê o art. 129, inc. III, da CF/88 que é função do Ministério Público “promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivo”(BRASIL, 1988).

Nas definições de Édis Milaré (2005, p.223):

“O inquérito civil é um procedimento administrativo investigatório, de caráter inquisitivo, instaurado e presidido pelo Ministério Público; seu objetivo é, basicamente, a coleta de elementos de convicção para as atuações processuais ou extraprocessuais a seu cargo”.

Trata-se, pois, de um forte instrumento de tutela coletiva, responsável por realizar as investigações, que, quando positivas, servem de base para a celebração do ajustamento de conduta, ou para instruir a ação civil pública (AKAOUI, 2003, p. 58).

O inquérito civil faz parte da atuação extrajudicial do Promotor de Justiça, permitindo que o dano seja reparado/compensado sem a intervenção do judiciário, em sede de ajustamento de conduta, no bojo do próprio procedimento investigatório. Além disso, também serve como formação da convicção necessária à propositura da ação civil pública.

Em síntese, o procedimento investigatório, após apuração dos fatos e apreciação do conjunto de elementos coligidos, enseja o arquivamento, ou a celebração de ajustamento de conduta, ou finalmente, a propositura da ação civil indicado ao caso.

2.4 Compromisso de ajustamento de conduta

Conforme inteligência do artigo 5º, § 6º da LACP:

“Os órgãos públicos legitimados poderão tomar dos interessados compromisso de ajustamento de sua conduta às exigências legais, mediante cominações, que terá eficácia de título executivo extrajudicial”.

Sendo assim, o Promotor de Justiça, um dos legitimados para a celebração do ajustamento de conduta, instaura o inquérito civil, averigua a existência do dano, solicita a realização de perícia a fim de que sejam indicadas as medidas de reparação/compensação do dano e, em seguida, propõe ao infrator o compromisso de ajustamento de conduta.

Segundo ensinamentos de Ana Luiza de Andrade Nery (2012, p. 216/217):

“Compromisso de ajustamento de conduta é transação híbrida, lavrado por instrumento público ou privado, celebrado entre o interessado e o poder público, por seus órgãos públicos, ou por seus agentes políticos, legitimados à propositura da ação civil pública, por cuja forma se encontra a melhor solução para evitar-se ou para pôr fim à demanda judicial, que verse sobre a ameaça ou lesão a bem de natureza metaindividual”.

Sobre o assunto, assevera Castro Jatahy (2008, p. 358):

“Através do Termo de Ajustamento de Conduta, o próprio interessado, através de uma declaração unilateral, se obriga a ajustar a sua conduta àquilo que a lei determina. O causador do dano assume uma obrigação que visa evitar ou reparar lesão a direito ou interesse público”.

O termo de ajustamento de conduta (TAC), firmado entre o Ministério Público e o interessado, vem assumindo um papel cada vez mais importante na proteção dos interesses difusos e coletivos, sobretudo na proteção ambiental, pois se trata de uma solução sem a invocação do Poder Judiciário, sendo um instrumento caracterizado pela eficácia e agilidade na solução do problema que deu origem à atuação Ministerial.

Em sede de compromisso de ajustamento de conduta, o Ministério Público possui um poder/dever de abarcar todos os pedidos que seriam lícitos de serem feitos em ação civil pública.

O objetivo do TAC é readequar a conduta do degradador ou potencial degradador ao ordenamento jurídico vigente, a fim de afastar o risco de dano, e/ou recompor aqueles já ocorridos (AKAOUI, 2003, p. 72).

Para que tenha eficácia, o TAC depende da presença de seus elementos constitutivos, que são: agente, vontade e causa. E para que tenha validade, devem estar presentes os requisitos de validade, que são; capacidade do agente, manifestação livre da vontade (vontade não viciada) e licitude e possibilidade do objeto (NERY, 2012, p. 110).

Outra característica do TAC, é que ele é um título executivo extrajudicial, e em caso de descumprimento, desafia ação executiva, que é instrumento mais célere que uma ação de conhecimento, que seria proposta no caso de haver o TAC.

Demais disso, revela-se importante também como forma de proporcionar ao investigado a oportunidade de sanar o problema via administrativa, sem que necessite de arcar com contratação de advogado e demais custos advindos de demandas judiciais.

2.5 Recomendação do Ministério Público

A Lei n. 8.625/1993 (Lei Orgânica do Ministério Público) instituiu a possibilidade de o órgão ministerial expedir recomendações para a adoção de providências em questões afetas à sua esfera de atribuições:

“Art. 27. […]

Parágrafo único. No exercício das atribuições a que se refere este artigo, cabe ao Ministério Público, entre outras providências:[…]

IV. promover audiências públicas e emitir relatórios, anual ou especiais, e recomendações dirigidas aos órgãos e entidades mencionadas no caput deste artigo, requisitando ao destinatário sua divulgação adequada e imediata, assim como resposta por escrito”.

As recomendações não têm a mesma força do termo de ajustamento de conduta, mas servem para cientificar ao seu destinatário sobre determinada ilegalidade e orientar sobre as medidas a serem implementadas para sanar a irregularidade.

Muito embora as recomendações não sejam determinações e não tenham a natureza das decisões judiciais, servem, muitas vezes, para caracterizar o comportamento doloso do agente, com reflexo no campo do Direito Penal ou até mesmo para configurar ato de improbidade administrativa (MACHADO, 2006, p. 363).

Nos ensinamentos de Emerson Garcia (2005, p.383):

“Não há exigência de uma forma específica a ser adotada nas recomendações, mas, embora não sejam propriamente atos executórios, é de todo aconselhável que assumam as vestes de um ato administrativo válido e eficaz, indicando o destinatário, os motivos que conduziram à sua edição, o respectivo objeto e a finalidade pretendida. Com isto, além de aumentarem as chances de êxito na consecução do objetivo pretendido, conferir-se-á maior transparência à atividade desenvolvida pelo Ministério Público. As recomendações, ademais, são normalmente expedidas no âmbito de um procedimento administrativo de cunho investigatório, erigindo-se como alternativa à dedução de uma demanda em juízo”.

Considerações finais

A atuação do Ministério Público na tutela do meio ambiente progrediu ao longo dos anos, na medida em que o ordenamento jurídico foi lhe atribuindo a função de proteção ambiental, dotando-o de instrumentos para o exercício efetivo da função.

Com efeito, o Ministério Público, hodiernamente, possui todo o aparato para uma atuação efetiva em prol da proteção ambiental, tanto na esfera cível quanto penal, possuindo os Promotores de Justiça a missão de promover e defender os valores ambientais que garantam um meio ambiente ecologicamente equilibrado para as presentes e futuras gerações, de modo a contribuir para o processo de transformação social.

No que tange à tutela penal, esta ganhou maior efetividade com a edição da Lei n.  9.605/1998, a qual dispõe sobre as sanções penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente, sendo o Promotor de Justiça o legítimo autor para propor este tipo de ação.

Com relação à atuação cível, o Ministério Público é o responsável por buscar a devida reparação/compensação dos danos ocasionados ao meio ambiente, mediante o uso dos instrumentos de que é dotada.

Assim sendo, o Promotor de Justiça faz uso de um importante procedimento investigativo, o Inquérito Civil, através do qual investiga o dano e propõe solução ao problema ambiental de forma extrajudicial, utilizando, para tanto, o compromisso de ajustamento de conduta ou a recomendação.

E, caso não consiga uma solução amigável, o Ministério Público ajuíza a ação civil pública, com fulcro na Lei n. 7.347/85 (LACP), tendo por objetivo a responsabilização por danos morais e patrimoniais causados ao meio ambiente.

Em síntese, constata-se que a atuação do Ministério Público tem ganhado cada vez mais destaque no que tange à proteção ambiental, mostrando-se mais efetiva e de grande importância para conscientizar a população sobre a relevância da educação ambiental.

Com efeito, espera-se resultados gratificantes num futuro próximo, de modo que o comando constitucional seja cumprido, garantindo assim, o meio ambiente ecologicamente equilibrado para as presentes e futuras gerações