1 INTRODUÇÃO
Este texto busca agregar conhecimentos da Ciência Jurídica, História, Sociologia, Ciência Política, Ciência Militar, Relações Internacionais e Diplomacia. Tem por objetivo verificar o desenvolvimento dos suportes constitucionais que embasam o atuar das FFAA de Argentina, Brasil, Uruguai e Paraguai, repercutindo no relacionamento do Poder Militar de tais países entre si e com as sociedades nacionais que o originam. A conveniência do estudo da interdependência entre Forças Armadas e normas jurídico-constitucionais reside da concepção primária de que estes são os dois vetores de solução de controvérsias no cenário internacional. Ou o homem recorre ao Direito, ou à Espada. O uso da força entre os Estados é clássico, desde Roma – si vis pacem para bellum[1] – até o século XX, o qual assistiu à queda da Liga das Nações, pelo fracasso em evitar contencioso em escala mundial, e à inércia da Organização das Nações Unidas (ONU), a permitir a atuação de forças internacionais à revelia de mandado específico.
2 FUNDAMENTOS TEÓRICOS
Os debates acerca do papel das Forças Armadas estão ganhando amplitude institucional no Cone Sul, sob firme liderança brasileira. Como muito bem dito por um industrial paulista, caso a Defesa Nacional não possa ser entendida e valorizada como UM BEM PÚBLICO, ou instrumento fundamental da Segurança da Nação, então toda a discussão sobre ela torna-se irrelevante (LOPES, 2001).
Na América do Sul destaca-se o denominado Cone Sul, porção territorial formada por Argentina, Brasil, Uruguai e Paraguai. A integração regional é motivo de atenção desde o período o descobrimento, sendo que a iniciativa mais remota remonta a 1909, quando um grupo de políticos e empresários […] propôs a criação da União Aduaneira do Sul, (BRASIL, 2005d). Depois surgiu a Comissão Econômica para a América Latina (CEPAL), nos idos de 1940, que evoluiu para Associação Latino-Americana de Livre Comércio (ALALC), passando a Associação Latino-Americana de Integração (ALADI). Criou-se o MERCOSUL[2], cujas bases históricas residem na “Declaração de Iguaçu” e no “Programa de Integração e Cooperação Econômica (PICE)”, ambos na década de 80 (BRASIL, 2005c). Com a estabilidade política no Cone Sul o bloco regional vem se destacando como fórum credenciado ao intercâmbio institucional, tornando-se local de discussões efetivas sobre como agregar desenvolvimento à região, dentre estas as ações que cooperam com o fortalecimento da democracia.
Todavia, verifica-se que os assuntos de defesa são excluídos da agenda de conversações (DIAMINT, 2000), que pese a interdependência entre o fortalecimento da democracia e o aumento da segurança regional. Hirst (1995) aborda a integração regional, a democracia e o estabelecimento de políticas comuns em matéria de defesa. Russet (1996) afirma que o relacionamento entre democracia e segurança é aspecto chave do processo de integração regional no contexto do MERCOSUL.
A identificação do link democracia-segurança regional é aspecto focal ao entendimento do papel político das FFAA latino-americanas, posto que, como postulado por Snyder et Mansfield (1995), ao longo do processo de transição para a democracia Estados podem se tornar agressivos e buscarem intencionalmente por conflitos e/ou guerras. A exemplo do conflito das Malvinas-Falklands (1982), bem como as áreas de fricção entre Argentina e Chile (canal de Beagle), Argentina e Uruguai (ilha de Martin Garcia) e entre Chile e Bolívia (deserto de Atacama), etc. (DONGUI, 1975). O Brasil sempre se caracterizou por perseguir o status de líder regional e ainda que sem vivenciar hipóteses de conflitos de fronteira também foi desencadeador de antagonismos, como afirma Mathias (2003) ao analisar o relacionamento Brasil-Argentina, apontando que a dialética desta competição encontrou seu ápice no Projeto Itaipu, a partir do qual passou-se para um novo modelo de relações bilaterais entre Argentina e Brasil.
Como conseqüência direta da evolução histórica dos países do Cone Sul tem-se que o diálogo inter-regional necessita ser construído progressivamente, estabelecendo processo mútuo de confiança. A instabilidade do assunto faz com que cooperative approaches to national and regional security, and constructivist analyses of security community building produced resistance in military establishments.[3] (FONTANA, 2001).
De destacar, no plano da integração, que vigora cenário de mútua desconfiança entre civis e militares e mesmo entre o poder político dos países envolvidos, ainda que estejam em curso francas ações de reversão do mesmo. Fontana (2001) verificou incipiente processo de aproximação entre a visão institucional do papel das FFAA no âmbito do MERCOSUL, a saber: O desenvolvimento obtido após as reuniões do Comitê de Santiago (1991) vem permitindo uma mudança gradual de paradigmas, com o estabelecimento de uma visão mais “global” de Defesa, a qual inclui o debate do papel das FFAA em contextos regionais e globais. No Brasil, muitas vezes importantes discussões chegam ao fim expressando o desejo de colocar os militares fora da arena política, mas isso não é um olhar estratégico ao papel que eles, legalmente ou de fato, têm na sociedade (DIAMINT, 2000).
A ciência jurídica não se limita à mera observação do direito positivo, pelo contrário, deve ser capaz de interpretar a norma de forma teleológica, buscando a essência da mesma. De início, deve mapear os marcos legais existentes, já de antemão sabendo que estes são insuficientes, até mesmo em face dos antagonismos entre os países e, no seio destes, entre os segmentos sociais. Numa segunda fase deve ser capaz de descrever se o alinhamento político positivado – Carta Política – foi capaz de se transformar em realidade, aproximando o discurso e a práxis militar daquilo que a sociedade deseja. Num terceiro momento, pela defasagem das leis em relação ao fato social, cabe ao Direito propor novos marcos legais, ou, caso o desalinhamento decorra de resistências Institucionais, subsidiar a Ciência Política para o estabelecimento de novos rumos.
3 BREVE SÍNTESE DA EVOLUÇÃO CONSTITUCIONAL
A evolução constitucional a ser estudada teve início junto com o processo de formação e consolidação das nacionalidades locais, ao longo do século XIX. A presença das FFAA en la política de los civiles, desde hace mucho tiempo, es un hecho en la vida de América Latina[4] (JOHNSON, 1966). Ou, ainda, tem-se que como característica común las Fuerzas Armadas Latinoamericanas, en un pasado reciente, por distintas circunstancias, han estado involucradas en alteraciones al orden constitucional[5] (SPERONI, 2001).
A Argentina teve sua Carta Política inaugural elaborada, sob auspícios do Congresso Nacional Constituinte convocado pelo general Justo José Urquiza (ARGENTINA, 2003), entre 25 de maio de 1853 e 1º de outubro de 1860, data de promulgação do texto definitivo. A característica de ser, dentre os estudados neste trabalho, um dos países com maior estabilidade constitucional se deve ao fato de que o texto inicial se manteve, no aspecto formal de vigência, em vigor até 1994, quando nova Assembléia constitucional promulgou o texto atualmente em vigor.
Como se infere, o curso formal do texto constitucional não se refletiu na realidade da sociedade e na efetiva aplicação de seus ditames, bastando considerar que o texto de 1860 seguiu vigente, ainda que na prática afastado, durante todo o período de governo militar na Argentina.
A história constitucional brasileira é bem mais movimentada do que a do vizinho país portenho. A primeira manifestação de organização política no Brasil coube à Carta Imperial, de 1824, a qual também é a constituição de maior longevidade, como se vê:
Tabela 1 – Período de vigência e emendas às Constituições Brasileiras
Constituição | Início da vigência | Fim da vigência | Número de emendas | Duração |
Império | 1824 | 1889 | 1 | 65 anos |
República | 1891 | 1930 | 1 | 40 anos |
Revolução 1930 | 1934 | 1937 | 1 | 3 anos |
Estado Novo | 1937 | 1945 | 21 | 8 anos |
Redemocratização | 1946 | 1967 | 27 | 21 anos |
Contra-revolução militar | 1967 | 1969 | – | 2 anos |
Governo Militar | 1969 | 1987 | 26 | 18 anos |
Cidadã | 1988 | – | 52(*) | 18 anos(*) |
(*) até Mar. 2006.
Fonte: o autor
No período republicano surge a Constituição de 1891, marco inicial que sob forte influência de Rui Barbosa (BALEEIRO, 2001) lançou a base de pensamento que permanece, com pequenas alterações, reproduzida ao longo de toda a República, constituição após constituição. Como exemplo, regulou-se a Justiça Militar, o serviço militar e a função das Forças Armadas.
O Paraguai se constitui exceção à regra de que as agitações e a intensidade da vida política dão ensejo a maior quantidade de textos constitucionais, como no exemplo do Brasil. Ao contrário, ainda que sujeito a história político-social conturbada, alternando períodos ditatoriais com períodos de liberalismo político, e mesmo tendo sido palco de relevante conflito externo, o Paraguai se caracteriza por ter editado poucos textos constitucionais.
Ao alvorecer de seu processo de formação da nacionalidade surge, em 1813, o “Regulamento de Governo”, que forneceu a base da organização política (ditatorial e isolacionista) ao longo do governo de Gaspar Francia. (ANDRADE E SILVA, 1978). Em 1844, surge o texto constitucional que vigorou durante o governo (ditatorial) de Solano López e o sonho do “Paraguai Maior”, proposta geopolítica levou o Paraguai à “Guerra da Tríplice Aliança”. (LIMA, 1988). No Pós-guerra houve a ruptura do modelo constitucional vigente, fazendo com que fosse aprovada, em 1870, a primeira constituição liberal da história deste país. Em 1940 surge novo instrumento político-jurídico, que permitiu a chegada ao poder de Alfredo Stroesner, o qual reformou a mesma em 1967. Em 1992, e já no contexto de transição à democracia, ainda que o Paraguai seja reconhecido como o país do Cone Sul onde esta se apresenta mais vulnerável, foi promulgado o texto constitucional vigente (PARAGUAI, 2005).
O Uruguai vivenciou ao longo de sua trajetória a vigência formal de sete textos constitucionais. Todavia, as interrupções da normalidade constitucional foram mais intensas do que tal reduzido número de constituições vem a sugerir. O próprio alvorecer da realidade Cisplatina, que se fundou como elemento de equilíbrio entre o poder monárquico brasileiro e o poder portenho em busca de reconstruir o Vice-reinado do Prata (PRADO, 1987), já induz à bipolaridade de forças que historicamente fracionou as forças políticas locais entre blancos e colorados.
No mesmo sentido, a manutenção da tendência ideológica republicano-liberal é a linha mestra a permear todos os textos constitucionais, ainda que o equilíbrio de forças se alterne dialeticamente entre o desapego e apego à ordem constitucional. Desapego posto que se tal não fosse não surgiriam “governos de fato”. E apego identificado na tentativa das novas classes dominantes em justificar tais governos de fato mediante a abertura de procedimentos de cunho legislativo-constitucional, visando à edição de nova carta política. De ressalvar que durante a vigência dos governos de fato e com o processo constituinte em curso o Estado uruguaio se viu, muitas vezes, com as constituições escritas reduzidas a mero instrumento formal, com reduzida eficácia, a exemplo do período 1973/1985 (GROS ESPIELL, 1986).
Em tal processo de evolução constitucional destaca-se o marco inaugural, em 1830, que caracterizou a cisão da Província Cisplatina, dando início à República Oriental do Uruguai. A seguir foram editados textos constitucionais em 1918, 1934 – com reforma significativa em 1938, 1942, 1952, 1967. Com o retorno à normalidade democrática foi promulgada a Carta Política de 1989, emendada em 1994, 1996 e 2004, sendo o instrumento atualmente vigente (URUGUAY, 2005).
Tem-se que as Constituições em vigor nos países estudados foram promulgadas após o retorno dos países à normalidade democrática, isto é, após a transição do poder de volta aos governantes civis. Em tal cenário, o grau de amadurecimento do texto político, no conteúdo que se reflete nas FFAA, é mais pronunciado, sendo válido admitir que os textos em vigor refletem, em maior ou menor medida segundo o modelo de transição seguido, o momento político atual de cada país, aproximando-se das tendências vigentes no sistema político internacional.
4 AS FORÇAS ARMADAS E A CONSTITUIÇÃO
O papel político das Forças Armadas tem sido significativo (e por isso mesmo extremamente controverso) desde as últimas décadas do século XIX. A partir da Guerra do Paraguai (1865-1870), o Exército tornou-se ator político relevante, com papel direto e decisivo na própria proclamação da República (1889). Durante toda a Primeira República (1889-1930), oficiais isolados e diferentes facções militares interferiram com freqüência na política nacional. Seu potencial de turbulência nesse período era tão forte ou até mais forte que em outros países latino-americanos em virtude da inexistência, no Brasil, de partidos políticos organizados em nível nacional, que lhe servissem de contrapeso. Com a Revolução de 1930, e sobretudo a partir do Estado Novo (1937-1945), as Forças Armadas adquiriram uma presença ainda mais nítida (SCHWARTZMAN, 1982)
Partindo da assertiva de Schwartzman é fácil perceber que para definir as atribuições que as Cartas Políticas dos países do Cone Sul atribuem às suas respectivas Forças Armadas é forçoso o estudo dos capítulos onde surgem disposições expressas acerca do vetor militar, mas é também necessário o estudo de outros dispositivos, que de forma esparsa influem na concepção do papel político atribuído pela sociedade ao estamento militar. A organização do Estado, a abrangência do compromisso dos cidadãos com a defesa da pátria, o conceito de soberania, dentre outros tópicos, são conteúdos que se distribuem de forma irregular pelos diversos textos constitucionais visitados e que influem, seguramente, sobre a delimitação da tarefa adjudicada aos servidores do Estado denominados militares.
A concepção da existência das Forças Armadas é intimamente ligada ao conceito de Estado-Nação. A partir do momento em que as sociedades humanas lograram se organizar em Estados surgiu como corolário a questão do “monopólio do uso da força”, que passou a ser exclusivo do ente coletivo. Com a inspiração, teórica (?), de que tal agir se daria em defesa da sociedade organizada é que se ocupou o Estado em organizar as Forças Armadas, alocando às mesmas a primazia da Defesa Nacional. Porém, a defesa da integridade territorial se associa ao conceito de segurança e este é termo que não goza de conceituação pacífica. Daí a necessidade de verificar o quão abrangente, ou restritivo, o constituinte de cada país foi ao elencar as missões de seu poder militar.
Neste sentido, posto tratar-se de norma destinada à própria salvaguarda do Estado, surge a percepção de que em outro local não deveriam estar que senão no próprio instrumento de fundação da ordem estatal. E assim é na maior parte das sociedades democráticas da atualidade, onde a Carta Magna disciplina a organização, subordinação e campo de atuação das forças militares, via de regra o caráter apolítico das mesmas bem como, eventualmente, deveres dos cidadãos para com a Defesa da Pátria. Diversos teóricos acompanham o pensamento de que o papel das FFAA convém ser explicitado no âmbito constitucional, a exemplo de Pereira Maneut (1988) e Peña Torres (2002). Sendo a segurança do Estado o pressuposto de existência das Forças Armadas, inicia-se a pormenorização do cenário do subcontinente estudado com base nos tópicos inerentes a tal aspecto, a saber:
Missão, Organização e Subordinação. De forma geral todos os países propõem como missão a defesa da integridade territorial em face de ameaças de ordem externa, esclarecem que a hierarquia e a disciplina são os pilares fundamentais de tais instituições, constituídas em caráter permanente. Também têm perspectiva convergente quanto ao fracionamento das FFAA em componentes terrestre, aérea e naval e quanto ao caráter apolítico, no sentido de negar vinculações ideológico-partidárias da instituição militar, resguardada a liberdade política dos militares individualmente. A subordinação ao poder civil é vinculada ao presidente, chefe do poder executivo, que a exerce via de regra apoiado em órgão ministerial próprio, e sob fiscalização do poder legislativo. A participação das FFAA na garantia do status quo interno é componente sempre presente, ainda que muitas vezes apenas sugerido no texto constitucional. Discussão que imediatamente advém, e que será enfrentada mais a frente, é se tal se dará por iniciativa própria das FFAA, como guardiões últimos da Nação, ou por acionamento do poder civil, através de quaisquer de seus órgãos máximos. A exata compreensão do papel do poder militar no seio interno dos Estados Democráticos em que se constituem os países estudados é, todavia, elemento que deveria ser mais bem explicitado, com vistas à própria estabilidade das instituições democráticas (OLIVEIRA, 1994). Surge a influência da individualidade histórico-cultural de cada país. O Brasil adota a tese de que às FFAA cabe atuação interna no sentido de garantir a lei e a ordem, por iniciativa de quaisquer dos poderes constitucionais (BRASIL, 2005, Art. 142). O Paraguai propõe o conceito de “Força Pública”, integrada pelas FFAA e forças policiais (PARAGUAI, 2005, Art. 173).
Da profissão militar. A profissão das armas é, via de regra, reservada aos cidadãos nascidos no próprio país, sendo vedado o ingresso de naturalizadas nos FFAA. No Brasil a estabilidade profissional é assegurada constitucionalmente, em especial no que concerne ao corpo de oficiais (BRASIL, 2005, Art. 42). Questão moderna que se apresenta é com relação à participação das mulheres e, avançando o debate, dos homossexuais. D`Araujo (2003) e Segal & Segal (1983) abordaram de forma ampla o assunto. Muitas vezes o viés de análise é mais no sentido de descriminalização da conduta sexual privada do que da efetiva participação de homossexuais e mulheres na plenitude dos cargos militares. Aparentemente, e quanto ao serviço feminino, o assunto encontra-se mais avançado na Argentina, o que decorre, com preponderância capital, do fato deste país ter aderido ao sistema voluntário de serviço militar e, em conseqüência, estar enfrentando dificuldades no recompletamento dos efetivos militares.
Serviço Militar. Cada país, em função de seus problemas particulares e de suas possibilidades, adota o tipo de recrutamento (voluntário, compulsório ou misto) que melhor atenda às suas necessidades, a duração do serviço militar mais conveniente e efetua um gasto anual com suas forças armadas conforme sua economia suporta ou conforme a situação vigente exige. É modelo peculiar a cada nação, em função de suas necessidades de defesa, das condicionantes econômicas e psicossociais e da sua estatura geopolítica, o que faz surgir especificidades inerentes ao contexto particular de cada país estudado. A Argentina e o Uruguai adotaram o sistema de serviço militar voluntário, em modelo que não foi seguido pelos demais países. Dos que seguem o modelo obrigatório destaca-se que o Brasil e o Paraguai aceitam a denominada “objeção de consciência”, sendo que apenas o Brasil permite o serviço civil em suprimento à prestação militar. Para melhor entendimento do instituto há que se destacar que o serviço militar segue tendência francesa e prussiana originada no alvorecer da Idade Contemporânea e estabelecimento dos exércitos nacionais (ROJAS, 2001). É uma das formas de aproximação do estamento militar com a sociedade, ainda que a característica predominante nas FFAA do Cone Sul seja a irregular distribuição do serviço militar pelas diferentes classes sociais (FITCH, 2003). Não se pode descartar, no âmbito do serviço militar, a importância deste como elemento de “segurança social”, assegurando educação, civismo, integração social, etc. É o papel do “Exército como grande escola de cidadania e civismo” (KUHLMANN, 2001 et PRIETO, 2001).
5 RELACIONAMENTO CIVIL-MILITAR
Montesquieu (1997) estabeleceu a clássica formulação da separação de poderes, que deve ser entendida sob dois prismas básicos. De um lado, visa a questão da especialização de tarefas, de o outro, contempla o primado da independência. Donadio (2003) define com simplicidade e eficiência o papel do parlamento: produzir as leis e controlar o Executivo. Neste mister destaca-se que todos os países estudados possuem sistema parlamentar articulado em Senado, representantes “do Estado”, e Câmara, representantes “do Povo”, mais afetos ao debate de temas de interesse imediato. Neste contexto, que pese o funcionamento do parlamento de cada país seguir procedimentos próprios, estima-se a tendência de que o Senado, eleito por período maior de tempo, seja mais preocupado com as razões “de Estado”, incluindo-se aí a Defesa Nacional. Em oposição à Casa dos Deputados, representantes “do povo”, com mandados de menor duração e mais afetos ao debate de temas de interesse imediato, como os da área social.
Baaklini (1993) e Fucile (2002) aprofundaram o estudo da atenção legislativa sobre os assuntos de Defesa, registrando que a ênfase do trabalho parlamentar está focada em dizer sim ou não às demandas orçamentárias das FFAA, sem maior aprofundamento acerca da Política de Defesa Nacional (o por quê e para quê). Tal cenário é típico no Cone Sul (BRASIL, 1989; SOARES, 2000; POLLONI et al, 2001), podendo ser revertido com integração educacional entre os segmentos civis e as FFAA (SANTA MARIA, 2002).
A existência de Justiça especializada para a apreciação de conflitos na esfera militar produz duas correntes. Teóricos de visão minoritária, via de regra sob forte influência do passado recente, onde a exceção tornou-se regra e os militares assomaram ao poder, sugerem que se trata de corporativismo. No Brasil tal corrente de pensamento é agravada pelo caráter militarizado das forças de segurança pública dos Estados-membros, cujo atuar diário, relativamente viciado, reforça a tese de que o julgamento através escabinato[6] conduza ao corporativismo. Na Argentina o assunto encontra debates acalorados na medida em que a transição do poder entre militares e civis foi extremamente abrupta, produzindo rancores ainda não consolidados, de lado a lado.
Por outro lado, afastando da análise o passado recente e buscando as origens do instituto, verifica-se que a intenção de criar uma justiça especializada decorre da própria missão atribuída pelo Estado-nação às FFAA. Sendo guardiões da integridade nacional os militares sempre tiveram como área de atuação as fronteiras, e como elemento usual de contato as populações vizinhas (via de regra inimigas). Evolução natural foi estabelecer como elemento de proteção jurídica a este servidor, não para esquivá-lo do juízo e sim para que suas ações fossem apreciadas de forma contextualizada, os princípios da justiça especializada e da extraterritorialidade.
O instituto da extraterritorialidade é tão antigo que na América do Sul foi expresso pela primeira vez em 1926, na tradução do italiano para o português da obra de D’Amélio (apud ROMEIRO, 1994), que esclareceu que o soldado, como se costuma dizer, carrega na mochila o princípio da extraterritorialidade de seu estatuto penal militar. O Brasil disciplina a existência da Justiça Militar na própria Carta Maior (BRASIL, 2005e, Art. 122 e seguintes), assim como o Paraguai (PARAGUAY, 2005, Art. 174) e o Uruguai (URUGUAY, 2005, Art. 253). Ambos os países aplicam a especificidade dos tribunais militares priorizando os delitos em caso de guerra e os delitos “militares”, ainda que o entendimento da espécie seja bastante variado.
Quanto à presença de ministério específico para o tema Defesa nacional, necessário avançar e estudar também o grau de abrangência funcional e a real repartição de poderes assegurada pela lei a seu titular. O Brasil foi um dos últimos países ocidentais que adotou o modelo em tela, o qual ainda não representa efetiva integração. Muito se fala na resistência dos militares ao assunto, visto como sinônimo de perda de poder político, mas parcela da responsabilidade pela ineficiência do órgão, em última análise, deve ser também creditada ao Legislativo, uma vez que o mesmo foi criado através de Medida Provisória e com uma tímida participação do Congresso Nacional (FUCCILLE, 2002),
Em todos os países estudados o que se verifica é que os respectivos ministérios da defesa estão, sob a ótica jurídica, em processo de implantação, isto é, funcionam com reduzida densidade normativa. A ausência de marcos regulatórios – o Brasil, que o contempla no próprio corpo da Constituição, desde a emenda complementar n. 23, de 1998, é exceção – reduz a qualidade do relacionamento FFAA-poder civil, tanto na esfera administrativa, com o executivo dos países, quanto na esfera legislativa, que tem seu poder de fiscalização esvaziado na medida em que não há regramento específico sobre o tema: a quem chamar, o comando militar ou o chefe civil, ministro, de tal comando?
6 LACUNAS NO ORDENAMENTO CONTITUCIONAL
Verifica-se, unanimemente, que os ordenamentos constitucionais se encontram desatualizados, o que não é de se estranhar ao lembrar-se que o fato social antecede a norma, no que concerne às novas ameaças à segurança dos países, como o terrorismo e o crime transnacional. O máximo que se identifica nas Cartas Políticas é a adesão aos princípios humanitários e de civilidade, de onde se infere o repúdio ao terrorismo, e a reprovação jurídica às atitudes criminosas em si, o que engloba o crime internacional. Todavia, tal não apenas é insuficiente como necessita ser pensado e amadurecido com presteza. O terrorismo, por exemplo, atua no interior dos países e, neste caso, opor-se ao mesmo é da alçada das FFAA ou das forças de segurança pública? O crime transnacional possui infra-estrutura que não respeita as linhas demarcatórias entre os países, e de novo a pergunta: a quem cabe a missão de combater pistas de pouso e sobrevôos clandestinos, ou incursões de movimentos guerrilheiros subsidiados pelo narcotráfico?
Surge relevante discussão doutrinária quanto ao real significado jurídico de conceitos como terrorismo, segurança nacional, segurança pública e defesa nacional, por exemplo. O grau de incerteza normativo conduz a significativa divergência no âmbito dos países estudados (SANTOS, 2004). O Brasil não explicita o conceito de segurança nacional, enquanto aloca a segurança pública às forças policiais (BRASIL, 2005e, Art. 144 e seguintes) e estabelece, sem precisar, que as FFAA são responsáveis pela garantia da lei e da ordem em situação excepcional (BRASIL, 2005e, Art. 142 e seguintes). Desta forma, incumbe o estamento militar de preparar-se tanto para ações externas quanto internas, quesitos que demandam concepção estratégica e arcabouço jurídico complexos e, mais grave, distintos.
No que concerne ao combate ao crime internacional tem-se setor de difícil delimitação no que concerne à tipificação, ainda que se possa chegar às características do mesmo, como descrito por Franco (1994): transnacional, alto grau de envolvimento com o aparelho estatal (corrupção institucional), acentuado dano social, etc.
O terrorismo, assunto que não encontrou definição jurídica aceita de forma pacífica na sociedade internacional, é assunto premente para a segurança hemisférica. Basta se recordar, a exemplo do recentemente ocorrido com o Iraque, que não é necessário sequer provar-se a existência, bastando a simples suposição de que há risco à sociedade internacional, ou ao país hegemônico, para iniciar-se a escalada de conflito. O assunto cresce de importância na fronteira comum (“Tríplice Fronteira”), a despertar a atenção externa (LÓPEZ CHORNE, 2002).
Outro assunto que encontra silêncio nas Constituições estudadas é a autonomia das FFAA no que concerne à cooperação com a ONU. Há relativa controvérsia legal quanto à autorização ou vedação da presença militar nacional em operações de manutenção da paz, em especial quando apreciadas à luz dos diferentes matizes em que tal pode se dar, quer seja em operações de manutenção da paz, como atualmente sendo conduzido no Haiti, quer seja em operações de imposição da paz, como conduzido no Iraque[7]. Surge o paradoxo de autorizar as FFAA nacionais a realizarem missões de segurança pública em território estrangeiro e não o permitir em território nacional. Agrava a discussão teórica o argumento de que se as FFAA nacionais são aptas a realizar tais atividades com excelência, o que inclui o respeito aos direitos humanos, à propriedade, ao uso proporcional da força, enfim, sob o rigoroso modus operandi preconizado pela ONU às forças multinacionais, porque não o seriam para atuar em iguais condições no campo interno do próprio país? E isso seria um benefício real à sociedade? Ou um risco?
7 INTEGRAÇÃO REGIONAL EM DEFESA
O debate sobre segurança coletiva, as novas formas de intervencionismo, a crescente rede de normas internacionais no campo da segurança são expressão de um movimento de internacionalização da segurança (HERTZ, 2005). Que o tema não pode ser de exclusivo tratamento por parte dos militares é certeza antiga, que não escapou nem aos doutrinadores do século XIX[8]. A questão aqui focada é a necessidade, no universo das disciplinas acadêmicas que tangenciam o tema, de abandonar-se uma visão individualizada, reducionista, por uma visão coletiva. Este é o primeiro paradigma a ser superado, o paradigma da interdisciplinaridade.
Estima-se que o êxito ou fracasso de iniciativas na área da integração regional, em qualquer matéria, dependerá da capacidade de submeter o assunto a uma visão sistêmica, holística, integradora, a permitir que a soma de conhecimentos seja potencializada num produto final superior à simples adição de parcelas. Em matéria de Defesa o debate e a elaboração de propostas interdisciplinares é importante na medida em que este setor envolve uma componente essencial à sobrevivência do Estado enquanto Nação autônoma. Grande parte da dificuldade no estabelecimento de normas jurídico-constitucionais na esfera da integração regional em Defesa decorre da dificuldade que os pesquisadores em direito têm em lidar com o tema. Tal se dá, também, em função da própria dificuldade em lidar com a pesquisa científica (CARVALHO, 2005). Oscilando entre “Direito” e “Ciência Jurídica” o debate acadêmico interna corporis se pauta pela diferença entre doutrinadores e pesquisadores, restringindo maior integração do segmento especializado na dogmática jurídica, e mantendo os profissionais que manuseiam as leis à margem do sistema acadêmico clássico (FRAGALE FILHO & VERONESE, 2004).
Os aspectos que influem nas possibilidades e limitações à integração são, todavia, de duas espécies: quanto à familiaridade e/ou interesse pela temática Defesa nacional, por um lado, e pela existência, ou não, de normas que disciplinem tal integração. Há relação diretamente proporcional entre o interesse legislativo pela atividade Defesa Nacional e a amplitude dos debates e da produção normativa. Todavia, necessária a ressalva de que a existência de normas não é fator impeditivo à dinâmica da evolução social, ou seja, se do interesse da sociedade e integração ocorrerá com ou sem normas jurídicas disciplinadoras. A vantagem de que tal se dê sob o império de normativa expressa, e de preferência de cunho constitucional, decorre da segurança jurídica que daí advém, em especial por tratar de interesses “de Estado”, públicos, a demandar maior densidade e maior qualidade normativa.
Oliveira (2005), ao estudar aspectos da nacionalidade no âmbito do MERCOSUL, chegando mesmo a sugerir proposta de emenda constitucional, não deixou de apreciar com oportunidade tal ângulo de abordagem da situação-problema, ainda que ao se posicionar em defesa do “direito como ciência autônoma” não tenha deixado claro se isso é sinônimo de visão estanque ou científica[9]: Martins (2005) chega mesmo a propor a existência do Direito Militar Constitucional, no que poderia ser derivado para a análise da “Defesa Nacional na Constituição”, englobando aspectos do campo psicossocial, do campo econômico, do campo político, e não apenas alicerçada no campo militar. Importante destacar no pensamento do autor citado a posição de vanguarda do Brasil que pode, mesmo, ser exemplo num contexto de integração regional na área abordada.
Este é o segundo paradoxo a influir nas possibilidades de integração na área de Defesa Nacional. O paradoxo da norma, que se assenta na conveniência e/ou necessidade de existir normativa densa, sistematizando a área do conhecimento em tela, ao mesmo tempo em que existe pouco interesse institucional do órgão legislativo de cada país no exercício de sua função precípua.
Verifica-se que os países estudados apresentam peculiaridades ao longo do processo de formação da nacionalidade que levam, na atualidade, à existência de percepções diferenciadas sobre as mesmas questões. O Brasil não apenas é o único país de colonização e idioma portugueses, mas também detentor de densidade populacional, territorial, econômica, etc., que não encontram similaridade no subcontinente. Argentina, Uruguai e Paraguai talvez os países que apresentam maior número de traços convergentes: ocupam a mesma bacia hidrográfica e possuem origem comum (Vice-reinado do Prata). Com tal riqueza de fatores culturais surge relativa dificuldade em conformar-se repertório comum, a aquilatar igual sentido a termos imprecisos como segurança, defesa, terrorismo, entre outros. Este é o terceiro paradoxo a ser trabalhado, o paradoxo cultural.
Não pode ser descuidada a importância do próprio campo militar. Ab initio posto que a própria profissão das armas vive momento de profunda análise interna e de definição de novos papéis, coerentemente com a evolução das sociedades ocidentais pós-Guerra Fria. Momento peculiar este que é agravado pelo processo interno de transição de poder e retorno à estabilidade democrática, onde cada país vivencia modelo próprio[10], com avanços e retrocessos se alternando segundo ritmo próprio a cada cenário. Este quarto paradoxo, o paradoxo militar, se assenta sobre o dilema militar da atualidade, que é o de produzir mais (defesa) com menos (orçamento), e sobre a dicotomia existente em atuar no exterior fazendo ações de segurança interna (forças de paz) e de atuar no interior (combate ao narcotráfico, por exemplo) fazendo ações de defesa externa (controle de fronteiras, outro exemplo).
8 CONCLUSÃO
Considerando que as FFAA sempre tiveram, e seguem tendo, papel político no seio das sociedades a que servem, mais interessante discipliná-los no texto constitucional, tornando expressa e clara as possibilidades de exercício e controle, o que inclui o chamamento à responsabilidade por desvios, quer em casos de ilegalidade quer em hipóteses de abuso de poder.
Eventualmente podendo originar “princípios” cabe destacar que as FFAA são aparelhos de sustentação do Estado, apolíticos, disciplinados e hierarquizados, sob comando civil do chefe do poder Executivo, passíveis de controle legislativo e jurisdicional, eventualmente sob foro privilegiado, tendo por missão precípua a defesa da integridade do território e da soberania nacional. Devem pautar suas ações pelo respeito à democracia que, eventualmente, serão chamadas a defender[11], mesmo no plano interno, onde alguns países entendem que também devem colaborar com a sociedade, como partícipes do desenvolvimento nacional.
Esta questão, a ação interna das FFAA com vistas à salvaguarda direta dos valores constitucionais, é das mais controversas das encontradas. Não sob a ótica essencialmente legal, na medida em que todas as constituições investigadas assim autorizam, o que transforma o assunto em tema juridicamente pacífico, mas sob a ótica epistemológica, na medida em que se sabe que as sociedades democráticas mais estáveis se caracterizam por haver desenvolvido outros mecanismos de defesa da ordem constitucional, reservando à força das armas não a manutenção desta, mas sim a ruptura desta.
Por outro lado, é detectada significativa lacuna normativa no que concerne à integração em si no que decorre do status legal de atuação das FFAA no exterior em outras situações distintas da Defesa da Pátria, como na cooperação em calamidades nos países vizinhos ou sob mandado da ONU. No mesmo sentido, não há densidade normativa, no nível constitucional, no que concerne às novas ameaças à segurança dos países, dentre as quais se destacou as possibilidades surgidas com o terrorismo internacional e o crime transnacional.
No campo do relacionamento institucional FFAA – poder executivo e FFAA – poder legislativo verifica-se a tendência de ampliação do controle civil sobre as FFAA, o que seria benéfico para a democracia, ainda que tal se dê em ambiente de desconhecimento mútuo. Como conseqüência, surge distanciamento entre o texto normativo existente e a efetividade do mesmo junto à sociedade. A existência jurídica de ministérios da defesa e comissões parlamentares especializadas em defesa não vem acompanhada de exercício efetivo de tais funções por parte de seus titulares, não necessariamente por omissão dos civis e/ou resistência dos militares, mas aparentemente em decorrência de desconhecimento mútuo.
Ficam propostos quatro postulados como aglutinadores de componentes favoráveis ou limitantes à atuação política das FFAA sob a ótica dos países envolvidos. Independente de qualquer hierarquização são eles: o aspecto interdisciplinar do assunto, que causa dificuldades de desenvolvimento em face da natureza humana de priorizar o debate à luz de suas próprias razões e argumentos, tendo dificuldade de interagir com “o outro”; o aspecto legislativo, que passa por um repensar das instituições políticas existentes no Cone Sul, trazendo os congressistas a maior participação, em benefício não apenas do tema estudado mas, mesmo, do próprio equilíbrio entre os poderes do Estado; o aspecto cultural, que não pode ser negligenciado na medida em que sob a base cultural se assenta a visão de futuro de cada Nação o que inclui, por óbvio, o projeto político destinado às FFAA nacionais; e o aspecto militar propriamente dito, considerando-se que não há como falar em Defesa e/ou “Papel Político das FFAA” sem o democrático chamamento do segmento fardado ao debate, onde seus conhecimentos especializados serão, com certeza, motivo de engrandecimento e amadurecimento do mesmo.
Conclui-se, portanto, que o tema se insere no rol que agrega os de maior relevância teórico-doutrinária, sendo inerente à própria concepção de existência dos Estados. Ao mesmo tempo, não vem encontrando, no universo investigado, o necessário respaldo por parte de importantes segmentos da sociedade, entre os o poder Legislativo e a elite intelectual, com a ressalva de que esta, progressivamente, vem se aproximando do assunto. Todavia, convém a ressalva, nem as Constituições Políticas estudadas nem a Política de Defesa Nacional que em diversos momentos aflorou à pesquisa conseguiram definir satisfatoriamente as possibilidades e limites à integração regional em Defesa. Forçoso é concluir, portanto, que ainda se trata, claramente, de processo de negociação em desenvolvimento.
Informações Sobre o Autor
Eduardo Xavier Ferreira Migon
Exército Brasileiro. Mestre em Operações Militares. Especialista em Bases Geo-Históricas para a Formulação Estratégica. Bacharel em Ciências Militares e em Direito
