O terceiro setor e as parcerias com a administração pública

Resumo: O presente estudo trata do tema “Terceiro setor e as parcerias com a administração pública” e seu objetivo é determinar a natureza e as implicações dessas parcerias entre a Administração Pública e organizações do terceiro setor. Para tanto, traça considerações gerais sobre a celebração de alianças de parceria e de contratos de prestação de serviços com a Administração Pública, conceitua e caracteriza as parcerias público-privadas e o terceiro setor e analisa as implicações das parcerias entre ambos. Através de pesquisa bibliográfica de natureza qualitativa e de cunho exploratório, o estudo conclui que essas parcerias somente têm sentido e significado quando levam à consolidação de um processo de reciprocidade entre sociedade e Estado, impulsionando a criação de um novo e moderno desenho de políticas públicas, que compartilha responsabilidades e riscos com setores que podem assumi-los com custos menores e com maior eficiência.

Palavras-chave: Alianças. Contratos. Organizações do Terceiro Setor. Administração Pública.

1 INTRODUÇÃO

As organizações do terceiro setor (voluntárias e sem fins lucrativos) têm deixado de ser um fenômeno residual e constituem, atualmente, uma força social. Durante as últimas décadas, cresceram quantitativa e qualitativamente, aumentando igualmente o número de voluntários e desenvolvendo-se de forma inegável seu reconhecimento e protagonismo social.

Esta expansão ocorreu, em grande medida, em conexão com o setor público, já que ao longo dos últimos anos, as administrações públicas têm reconhecido a estas entidades como interlocutoras, impulsionando decididamente sua presença. Por seu lado, as organizações ampliaram seus vínculos com as administrações, inserindo-se ativamente, através de contratos de parceria, em seus planos e programas.

Com base nessas considerações, que justificam a relevância do presente estudo, evoca-se o questionamento: “Quais as implicações (vantagens e desvantagens) da parceria entre a Administração Pública e as organizações do terceiro setor?”.

O problema de pesquisa apresentado determina o tema e o objetivo do presente estudo, que trata do terceiro setor e parcerias com a Administração Pública, com o objetivo de determinar a natureza e as implicações destas.

Especificamente, o estudo tem como objetivos: definir e determinar os aspectos relevantes da celebração de parcerias e contratos de concessão de serviços com a Administração Pública; conceituar e caracterizar as parcerias público-privadas e o terceiro setor e analisar as implicações (vantagens e desvantagens) das parcerias entre ambos.

Em relação à metodologia, o estudo realiza levantamento bibliográfico, buscando a opinião de diversos autores, com vistas a identificar os estudos existentes sobre matérias pertinentes ao tema. Trata-se, também, de pesquisa qualitativa e exploratória.

2 ALIANÇAS E CONTRATOS DE CONCESSÃO ENTRE A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E O TERCEIRO SETOR

O terceiro setor, de acordo com Montaño (2010), se refere a um fenômeno real inserido na reestruturação do capital, pautado nos princípios de um novo padrão (nova modalidade, fundamento e responsabilidade) para a função social de reposta às sequelas da questão social, seguindo os valores da solidariedade voluntária e local, da autoajuda e da ajuda mútua.

A própria caracterização do terceiro setor – composto por ONGs (de diversas áreas e propósitos), instituições religiosas, entidades de “filantropia empresarial” (como as fundações Roberto Marinho, Bradesco, entre outras), movimentos políticos (como Mães da Praça de Maio, Amnesty International), atividades de solidariedade individual, movimentos sociais de identidades (como movimentos feminista, gay, etc.) – conduz a uma conceituação supraclassista. (MONTAÑO, 2010, p. 147)

Embora o autor se manifeste contrariamente à ideia do terceiro setor no âmbito das políticas sociais da área da saúde e da assistência social, no que diz respeito à grande amplitude da incidência de parcerias entre o terceiro setor e a Administração Pública, é inquestionável que em diversas questões possui aspectos positivos.

De acordo com a Lei nº 13.019/14, que estabelece o regime jurídico das parcerias entre a administração pública e as organizações da sociedade civil, em regime de mútua cooperação, para a consecução de finalidades de interesse público e recíproco, mediante a execução de atividades ou de projetos previamente estabelecidos em planos de trabalho inseridos em termos de colaboração, em termos de fomento ou em acordos de cooperação; define diretrizes para a política de fomento, de colaboração e de cooperação com organizações da sociedade civil as parcerias entre a Administração Pública e o terceiro setor são possíveis através da celebração de cinco tipos de contratos:

a) Convênios, quando se trata de parcerias que prevejam a participação do terceiro setor em serviços públicos de saúde, nos termos da Lei nº 8.666/93 (que institui normas para licitações e contratos da Administração Pública) e do Decreto nº 6.170/07 (que trata das normas relativas às transferências de recursos da União mediante convênios e contratos de repasse);

b) Termos de parceria para a realização de atividades determinadas na Lei nº 9.790/99, que dispõe sobre a qualificação de pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, como Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público, institui e disciplina o Termo de Parceria;

c) Contratos de Gestão, para prestação de serviços definidos na Lei nº 9.637/98 (ensino, pesquisa científica, desenvolvimento tecnológico, proteção e preservação do meio ambiente, cultura e saúde);

d) Termos de Fomento e de Colaboração, para a realização de atividades que contemples finalidades de interesse público, envolvendo o repasse de recursos financeiros, conformadas à Lei nº 13.019/14;

e) Acordos de Cooperação ou de Fomento, em atividades que visem os objetivos de interesse público e recíproco, que não envolvam o repasse de recursos financeiros, nos termos da Lei nº 13.019/14.

Em relação à celebração de contratos de concessão, nas quais se inclui a participação do terceiro setor, em parceria com a Administração Pública, esta atende à necessidade de execução de diversas atividades, as quais podem ser classificadas em atividades-meio e atividades-fim, sobre as quais Gasparini (2012) explica:

a) atividades-fim são empregadas na consecução de objetivos específicos do Estado que presta serviços à coletividade, visando promover o bem-estar geral, como saúde, segurança e policiamento, criação, interpretação, fiscalização e aplicação de leis, educação, moradia, etc., as quais normalmente são exercidas por pessoas legalmente investidas em cargos, empregos ou funções públicas;

b) atividades-meio são atividades acessórias, complementares, consistindo na prestação de serviços de transporte, limpeza, conservação de prédios públicos, telecomunicação, etc. São empregadas na organização, acionamento e manutenção da infraestrutura administrativa, para que as atividades-fins sejam viabilizadas.

Dentre os principais tipos de contratos administrativos, segundo Blanchet (2006), destacam-se contratos de obra, de prestação de serviços, de fornecimento, de concessão de serviços públicos, de concessão de uso de bens públicos e parcerias público-privadas.

3 PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS

As parcerias público-privadas, dentre os contratos firmados com a Administração Pública, tal como se conhece atualmente, são fruto da iniciativa do Reino Unido, na década de noventa, de um mecanismo pelo qual os recursos privados fossem dirigidos para construir e operacionalizar serviços públicos, responsabilizando-se o Estado por sua remuneração direta, sendo os riscos divididos igualmente entre os investidores e o Estado.

Este mecanismo jurídico vem sendo adotado, normalmente, para construir, manter ou reformular tecnologicamente diversos âmbitos da infraestrutura econômica e social, desde a construção de estradas e escolas até a operacionalização de presídios.

De acordo com Barros, um conceito lato sensu desse instrumento deve abranger as linhas gerais que o caracterizam internacionalmente, as coincidências existentes na maioria das nações quanto ao mesmo, ao mesmo tempo em que, pontualmente, é necessário que se estabeleça, diante da realidade de cada ordenamento jurídico, um conceito stricto sensu, baseado nas leis que o regulam em cada caso específico:

“Assim, inicialmente se conceitua como toda a forma institucionalizada pela qual se prestam serviços públicos de forma a se compartilhar os riscos igualmente, entre a iniciativa privada e o Poder Público, tendo como base a infraestrutura cuja implantação é realizada basicamente com investimentos privados e a qual é remunerada combinando investimentos públicos, taxas e investimentos alternativos, tendo como contrapartida o aporte gerado pela iniciativa privada. De uma forma mais restrita, a Lei nº 11.079/2004, define-o como sendo modalidade de concessão, com subsídio de recursos públicos, totalmente – administrativa – ou parcialmente – patrocinada – e com garantias especiais que se destinam aos colaboradores ou financiadores, como determina o seu artigo 2º”. (BARROS, 2005, p. 18)

Nota-se, portanto, que a parceria público-privada é um contrato administrativo de concessão, na modalidade patrocinada ou administrativa, ou seja, tal modalidade de contrato encontra fundamento no ordenamento jurídico brasileiro, de modo a torná-lo totalmente possível de se realizar.

Informa ainda Barros (2006) que o subsidio parcial da concessão já era aceito anteriormente, enquanto o pagamento integral às concessionárias pelo Poder Público contava com alguma oposição dentre os doutrinadores, de tal modo que a legislação de 2004 pacificou essas controvérsias, atribuindo segurança jurídica às contratações realizadas, bem como permitindo que se criassem instrumentos garantidores especiais que privilegiaram algumas concessionárias e prejudicaram outras, exigindo uma previsão legal mais efetiva.

A legislação, também, não determina que tipo de serviço público pode ser contratado através desse instrumento, que pode ser adotado quando as concessões comuns não forem possíveis, por quaisquer entidades da Administração Direta ou Indireta, especialmente pelas empresas públicas.

Existem também proibições legais em relação a essa espécie de contratação, notadamente quando o seu objeto seja somente a execução de obras públicas as quais não envolvam o comprometimento do colaborador em prestar serviços, a partir da infraestrutura construída, pelo período representado pelo prazo de cinco anos, no mínimo. (DUARTE e SILVA, 2014)

Essa vedação legal objetiva, segundo as autoras:

a) não permitir que a parceria público-privada se configure em um mecanismo que venha a causar endividamento público;

b) garantir que a obra seja executada, vinculando o colaborador a utilizar a infraestrutura após concluída, despertando seu comprometimento para com a qualidade do serviço prestado;

c) proporcionar ao contratado a remuneração unicamente pela utilidade da obra que construiu.

O conceito de parceria público-privada é encontrado no artigo 2º, da Lei nº 11.079/2004:

“Art. 2º Parceria público-privada é o contrato administrativo de concessão, na modalidade patrocinada ou administrativa.

§ 1º Concessão patrocinada é a concessão de serviços públicos ou de obras públicas de que trata a Lei nº 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, quando envolver, adicionalmente à tarifa cobrada dos usuários contraprestação pecuniária do parceiro público ao parceiro privado.

§ 2º Concessão administrativa é o contrato de prestação de serviços de que a Administração Pública seja a usuária direta ou indireta, ainda que envolva execução de obra ou fornecimento e instalação de bens. (BRASIL, 2004)”

Observa-se, portanto, que a parceria público-privada é um contrato administrativo de concessão, na modalidade patrocinada ou administrativa, ou seja, tal modalidade de contrato encontra fundamento no ordenamento jurídico brasileiro, de modo a torná-lo totalmente possível de se realizar no que se refere ao sistema prisional pátrio. Esse contrato é um sistema que mescla a administração entre o setor público e o privado.

Em linhas gerais, a ideia das Parcerias Público-Privadas surge como uma alternativa de alianças para a implementação de políticas capazes de dar conta do enorme desafio representado por amplos setores sob a responsabilidade do Estado, trazendo, de um modo geral, a vantagem de que organizações capazes de aportar recursos e propostas inovadoras se aliem ao Estado, para maximizar os recursos disponíveis e proporcionar a efetividade dos objetivos da Administração Pública. (AMORIM FILHO et al, 2015)

Em termos práticos, de acordo com os autores, objetivam tornar viável a implementação de projetos os quais tanto o Poder Público como a iniciativa privada, isoladamente, não seriam capazes de promover. Quanto ao Poder Público, desoneraria os custos necessários à implementação, com os quais não pode contar e, quanto à iniciativa privada, proporcionaria investimentos que reverteriam, em última análise, em favor da sociedade.

De acordo com Shinohara (2008), a configuração das parcerias público-privadas no caso brasileiro parte do princípio de que o Estado não conta com os recursos necessários para fazer frente à demanda por investimentos em infraestrutura. Assim, objetivam estimular que a iniciativa privada invista nesse âmbito, participando como empreendedora, com o aporte de recursos necessários à viabilização de projetos, enquanto o Estado figura como parcialmente responsável pela remuneração dos serviços prestados.

Dessa forma, portanto, aquele que figura como parceiro contribui com a sua experiência em gerenciamento (administrativa, para dar maior eficiência ao processo) e com o capital necessário, sem onerar o Estado, ao menos inicialmente.

4 VANTAGENS E DESVANTAGENS DA PARCERIA ENTRE TERCEIRO SETOR E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

O termo “terceiro setor” não reúne um mínimo consenso sobre sua origem nem sobre sua composição ou suas características.

Tal dissenso é clara expressão de um conceito ideológico que não dimana da realidade social, mas tem como ponto de partida elementos formais e uma apreensão da realidade apenas no nível fenomênico. Sem a realidade como interlocutora, como referência, acaba-se por ter diversos conceitos diferentes.

Em linhas gerais, conforme Montaño (2010, p. 59), pode-se observar pelo menos duas grandes tendências teórico-políticas neste debate: “de um lado, uma tendência regressiva, [por outro], uma tendência de (suposta) intenção progressista”.

Ambas as tendências, segundo o autor, propõem-se a retirar, o máximo possível, o Estado do âmbito da prestação desses serviços, ou seja, ambas pretendem deixar o jogo social, político e econômico, aberto aos atores sociais, com a menor interferência estatal.

A diferença está em que os primeiros, a tendência conservadora, mais inspirada nos princípios liberais e neoliberais, querem como âmbito regulador das relações sociais o mercado; entretanto, a “intenção progressista” visa a sociedade civil (o “terceiro setor”) como espaço privilegiado de interação entre indivíduos, associações, etc., colocando “o mercado, e sua lógica de concorrência, como espaço e mecanismo de regulação social”. (MONTAÑO, 2010, p. 62)

Conforme o autor, os movimentos e organizações de terceiro setor desenvolveriam uma prática não-política, mas harmônica, integradora, de parceria, visando ao bem comum e não aos interesses de classe – assim, as ONGs cidadãs, as empresas cidadãs ou participativas, os indivíduos (cidadãos) solidários, se somariam ao Estado parceiro. 

Por outro lado, a ideia de parceria entre o terceiro setor e a Administração Pública também leva a pensar em atingir um desenvolvimento sustentado, que “aumentará o bolo” para todos, trará modernização e bem-estar geral; para isso seria preciso o engajamento solidário e desinteressado de todos.

Duarte (2008, p. 53) observa que a ideologia e a prática das ONGs, segundo Petras, “desvia a atenção das causas da pobreza e das suas soluções (olhando de baixo e para dentro, em vez de olhar para cima e para fora)”, sem conseguir ir além do sintoma superficial.

Ainda, acrescenta que “a estrutura e natureza das ONGs, com sua postura ‘apolítica’ e o seu enfoque na autoajuda, despolitiza e desmobiliza os pobres”. (DUARTE, 2008, p. 54)

O debate sobre o terceiro setor geralmente envolve a aceitação, como premissa, implícita ou explícita, porém inquestionada, tanto da sociedade da escassez como da crise fiscal do Estado.

Porém, conforme Montaño (2010, p. 151), a crise do Estado não se restringe à questão financeira: ela envolve a “paralisia” da burocracia estatal. Nesse sentido, a escassez de recursos faz parte de um cenário que praticamente coloca a responsabilidade civil do cidadão e do empresário como indispensáveis ao enfrentamento da questão social e a parceria com o terceiro setor é colocado como promessa de uma vida melhor.

Acrescenta-se, ainda, a perspectiva de Rodrigues (2009), para quem o terceiro setor surge como alternativa de organização que oferece respostas inovadoras, articulando-se com o poder público para assegurar a participação cidadã da sociedade. Os empreendimentos privados, nesse sentido, superam a visão da assistência e assumem a responsabilidade que lhes confere o poder político efetivo e passam do mercantilismo social a uma atitude construtiva, a qual ajuda a construir o interesse público.

Para a autora, ainda, o terceiro setor mobiliza e acrescenta, através de suas ações e programas, um dos recursos mais significativos para superar as carências e demandas da sociedade, melhorando a qualidade de vida da população, o capital social, tão ou mais estratégico que o capital econômico para o desenvolvimento de um país.

5 CONSIDERAÇÕES FINAIS

O estudo realizado, tratando do tema do terceiro setor e as parcerias com a Administração Pública, contribuiu para a análise da natureza e das implicações dessas parcerias.

Tratou, inicialmente, de estabelecer os parâmetros para a compreensão das alianças/parcerias e dos contratos entre a Administração Pública e o terceiro setor e definiu as parcerias público-privadas, apresentando após as vantagens e desvantagens dessas parcerias.

Em uma abordagem conclusiva inicial, é possível afirmar que, de um modo geral, a ideia das parcerias entre a Administração Pública e o terceiro setor contemplam um compromisso de apoio e melhorias na ação estatal, potencializando a qualidade das políticas públicas e adotando a ideia da responsabilidade compartilhada, especialmente nos temas emergentes do desenvolvimento humano.

Na perspectiva dessa ideia, as organizações do terceiro setor, quando projetam e implementam iniciativas de desenvolvimento em nível regional e local, contribuem para importantes melhorias sociais, de qualidade de vida, de participação social, de cooperação e de fortalecimento do tecido social.

Também é possível concluir, considerando as vantagens e desvantagens apresentadas pelos autores pesquisados, que as análises de parceria entre a Administração Pública e as organizações do terceiro setor remetem a aspectos que representariam melhorias consistentes na vida social. Um desses aspectos é que o terceiro setor reforçaria a sociedade civil, através de mobilizações harmônicas nas quais se exalta a própria ideia de parceria e de negociação da sociedade com o Estado.

Nesse sentido, seria criado um espaço de produção de serviços melhores, que compensariam as políticas sociais das quais o Estado não demonstra capacidade para resolução, fornecendo desde informações até atendimentos, benfeitorias e serviços efetivos.

Finalmente, é possível afirmar que o estabelecimento de parcerias entre o terceiro setor e a Administração Pública proporciona, por um lado, a criação e a consistência de programas amplos, nos quais as políticas públicas universais voltem a ser o núcleo do modelo de desenvolvimento socioeconômico, o que demanda o estabelecimento de uma nova cultura, de consenso social e uma nova relação entre a ação do terceiro setor, os meios produtivos e a normatividade governamental.

Por outro lado, também é necessário construir e consolidar um âmbito de trabalho coletivo, no qual participem o Estado, as empresas, as organizações da sociedade civil e os cidadãos, pois essa pluralidade de atores dá legitimidade às iniciativas de realização dessas parcerias.

Através dessa iniciativa se pode realizar um processo de institucionalização que constitua parcerias como referências sobre diversas questões, gerando e impulsionando formas de controle, fiscalização, promoção e legislação em torno do tema, valorizando a contribuição do terceiro setor sem a desoneração do Estado em setores essencialmente pertinentes à sua ação.

Essas parcerias, portanto, somente têm sentido e significado quando levam à consolidação de um processo de reciprocidade entre sociedade e Estado, impulsionando a criação de um novo e moderno desenho de políticas públicas, que compartilha responsabilidades e riscos com setores que podem assumi-los com custos menores e com maior eficiência.