Os fundamentos da defesa do estado e das instituições democráticas na Constituição brasileira

Resumo: Pretende-se, no presente texto, estabelecer algumas observações a respeito da defesa do Estado e das Instituições Democráticas. Para tanto, dada fundamentalidade da matéria constitucional, centra-se a investigação especialmente na CRFB88. Desse modo, o texto é disposto observando-se tal ordem: (i) aborda-se o que é o estado de defesa de acordo com a Lei Maior, de forma a caracterízar os seus traços; (ii) igualmente, discorre-se a respeito do estado de sítio, estabelecendo seu significado e suas possibilidades; (iii) explana-se, em terceiro lugar, a respeito das forças armadas, apresentando seus componentes e sua estrutura; por fim, (iv) em quarto lugar, apresenta-se o que é a segurança pública em termos constitucionais: um dever do Estado, mas de responsabilidade de todos os cidadãos.

Palavras-chave: Estado de Defesa. Estado de Sítio. Forças Armadas. Segurança Pública. Brasil.

Abstract: It is intended, in this text, establish some observations about the defense of the state and democratic institutions. To do so, given fundamentality constitutional matters, focuses particularly on CRFB88. Thus, the text wraps observing this order: (i) it is discussed what is the state of defense in accordance with the Major Law, in order to characterize their traits; (ii) it is talked also about the state of siege, establishing its meaning and its possibilities; (iii) it is explained, thirdly, the about armed forces, showing its components and its structure; finally, (iv) it is presented what is public security in constitutional terms: a duty of the State, but the responsibility of all citizens.

Keywords: State Defense. State of Siege. Armed Forces. Public Security. Brazil.

Sumário: Introdução; 1. A Constituição, o Estado Democrático de Direito e a Defesa da Ordem Nacional; 1.1. A Teoria das Crises como propedêutica para a Compreensão do Estado de Defesa e do Estado de Sítio; 2. Estado de Defesa; 3. Estado de Sítio; 4. Forças Armadas; 5. Segurança Pública; Considerações Finais.

Introdução

Uma das características do Brasil, enquanto Estado Nacional, segundo a nova ordem constitucional inaugurada pela carta magna, de 1988, é ter suas relações jurídicas desenvolvidas mediante o estado de direito, que é conjuminado, ainda, ao estado democrático, resultando num híbrido estado democrático de direito. O estado de direito objetiva assegurar a ordem, a paz, a segurança e a liberdade aos membros de um determinado território mediante um conjunto de regras que formam uma ordem jurídica. O estado democrático, por seu turno, abaliza a idéia de que todo o poder é emanado do povo, enquanto povo, segundo a ideia contratualista da vontade geral, de Rousseau, e do governado limitado pela vontade popular dos cidadãos, de Locke, e de que os meios e modos de deliberação e organização devem expressar essa característica. É preciso ter em conta que, todavia, que estado democrático é aquele constituído a partir dos princípios e ideais democráticos, que são a herança de um longo e denso processo de desenvolvimento de ideias, ao longo da história Ocidental.

No entanto, ocorre que nem sempre o Estado consegue manter-se em perfeita e estável paz e harmonia social. Distúrbios internos e externos podem, evidentemente, ameaçar estado de normalidade, no qual impera a ordem determinada e estabelecida sob a tutela do direito, isto é, sob o estado de direito. Entre esses distúrbios encontram-se, principalmente, os conflitos internos, como os golpes de estado, e os conflitos externos, destacadamente, as guerras e invasões que ferem e lesam a soberania e autonomia nacionais. Prevendo situações como essas, o legislado constitucional previu, ao longo dos artigos 136 e 144 da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, diversas medidas para a defesa da ordem nacional, tanto em tempos de paz e tranquilidade, quanto em tempos de guerra e conflitos.

No presente texto, pretende-se discutir os fundamentos da defesa do estado e das instituições democráticas nacionais. Para tanto, proceder-se-á seguindo a disposição seguinte: (i) em primeiro lugar, aduzir-se-á acerca do regime constitucional, das garantias que estabelece mediante o estado de direito e da previsão constitucional à defesa do Estado, de acordo com a teoria das crises; (ii) em segundo lugar, explanar-se-á a respeito do estado de defesa e das medidas por ele previstas, conforme a constituição; (iii) em terceiro lugar, discorrer-se-á sobre as medidas do estado de sítio; (iv) em quarto lugar, por fim, falar-se-á das forças armadas e das instituições da segurança pública previstas pela CRFB88.

1. A Constituição, o Estado Democrático de Direito e a Defesa da Ordem Nacional

A Constituição da República Federativa do Brasil, de 1988, é garante do estado democrático de direito, o qual é formado, por sua vez, da vinculação do estado de direito e do estado democrático. Segundo os autores José Cretella Neto e José Cretella Júnior, o

“Estado de Direito ou Estado Liberal de Direito (que se contrapõe ao Polizeistaat) é aquele em que a Administração está subordinada à lei, que ela própria editou, ou seja, é um Estado em que vigora o princípio da legalidade (“suporta a lei que fizeste”); a expressão foi cunhada pelo liberalismo, no século XIX, e reflete, no plano jurídico, a concepção de democracia liberal.”[1]

Além disso, segundo os autores, os principais elementos constitutivos desse modelo constitucional são, a saber:

“a) o único referencial da Constituição é o Estado; b) observação dos princípios fundamentais da concepção de Estado liberal: autonomia privada, economia de mercado, garantias à propriedade privada, ingerência mínima do Estado, apenas de forma subsidiária e secundária; c) racionalização e limitação do poder do Estado, e consagração de garantias do indivíduo contra sua atuação; d) dualismo Estado-sociedade, expresso na força normativa da Constituição, que regula juridicamente a organização dos órgãos do Estado, em separado da sociedade; e, e) a interpretação da vontade constitucional é feita com base no texto escrito, expresso, e no contexto jurídico amplo, oculto”.[2]

Conforme se lê no Dicionário de Política, de Bobbio, a idéia de estado de direito, como se a tem contemporaneamente, é influenciada pelo conceito alemão de estado de direito, o rechtsstaat. Além disso, no Estado contemporâneo, vê-se o conflito na coexistência das formas do Estado de direito com os conteúdos do Estado social.

“Os direitos fundamentais representam a tradicional tutela das liberdades burguesas: liberdade pessoal, política e econômica. Constituem um dique contra a intervenção do Estado. Pelo contrário, os direitos sociais representam direitos de participação no poder político e na distribuição da riqueza social produzida. A forma do Estado oscila, assim, entre a liberdade e a participação” (E. Forsthoff, 1973).[3]

O autor ainda argui que a estrutura do estado de direito pode ser sistematizada como:

“1) Estrutura formal do sistema jurídico, garantia das liberdades fundamentais com a aplicação da lei geral-abstrata por parte de juízes independentes. 2) Estrutura material do sistema jurídico: liberdade de concorrência no mercado, reconhecida no comércio aos sujeitos da propriedade. 3) Estrutura social do sistema jurídico: a questão social e as políticas reformistas de integração da classe trabalhadora. 4) Estrutura política do sistema jurídico: separação e distribuição do poder” (F. Neumann, 1973).[4]

Segundo prelecionam José Cretella Júnior e José Cretella Neto, os principais sistemas de defesa da ordem constitucional e das instituições, em períodos de crise política, ao longo da história, podem ser elencados do seguinte modo: a) suspensão da Constituição; b) lei marcial; c) estado de defesa; d) estado de sítio; e) suspensão do habeas corpus; e f) ditadura constitucional.[5]

A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 prevê, quanto a esse aspecto, duas medidas excepcionais, denominadas de estado de defesa e de estado de sítio, as quais são destinadas a preservar ou a restabelecer a ordem pública ou a paz social, assim como enfrentar comoção grave de repercussão nacional ou guerra ou resposta a agressão armada estrangeira. Conforme argumenta Siqueira Neto, essas medidas extremas possibilitam a suspensão de garantias constitucionais essenciais, em lugar específico e por certo tempo, possibilitando ampliação do poder repressivo do Estado com o claro objetivo de superar crises e devolver a paz social, que é, segundo Kelsen, o único modo de se entender realmente a idéia de justiça.[6] De fato, a visão positivista externada por Kelsen concebe que a justiça seja apenas vista por esse viés: paz e segurança social.[7]

1.1. A Teoria das Crises como propedêutica para a Compreensão do Estado de Defesa e do Estado de Sítio

Esse modelo adotado pela Constituição Federal, segundo expressam alguns autores, entre os quais Alexandre de Moraes, baseando-se na teoria de Paolo Barile, é

“[…] o chamado sistema constitucional das crises, consistente em um conjunto de normas constitucionais, que informadas pelos princípios da necessidade e da temporariedade, têm por objeto as situações de crises e por finalidade a mantença ou o restabelecimento da normalidade constitucional.”[8]

Alexandre de Moraes ainda doutrina que a acuidade de tais medidas exige o irrestrito cumprimento de todas as hipóteses e requisitos, sob pena de responsabilização política, criminal e civil dos agentes políticos usurpadores. Cabe ainda lembrar que ambas as medidas visam a superação e restituição do status quo ante, isto é, a ordem social anterior ao conflito ou desequilíbrio pelo qual o Estado Nacional passa.[9]

A teoria das crises surgiu com o propósito de explicar a dinâmica interna para o estabelecimento da manutenção da ordem determinada pela constituição. De acordo com esta teoria, os sistemas de crises, como é frequentemente entendida, enseja dois tipos básicos, em termos de classificação, a saber, (i) flexíveis e (ii) rígidos. De um lado, os sistemas flexíveis são todos aqueles sistemas de emergência que não predeterminam as ações de resposta por ocasião de grave crise, de maneira que autoriza as medidas necessárias para o restabelecimento da normalidade, em cada caso. Por outro, os sistemas rígidos são todos aqueles que estabelecem um conjunto de medidas extraordinárias, quando de um estado de emergência, estando, pois, os mesmos taxativamente determinados em previsão legal.

Dessa feita, quando se considera o Estado de Defesa e o Estado de Sítio, conforme reza a CRFB88, está-se diante de elementos rígidos da teoria das crises, uma vez que a Constituição os determina ao mesmo em que precisa seus efeitos e sua duração. Como ensina Neto, citando Aricê Amaral Santos, estabelece que os princípios do sistema constitucional das crises, alguns dos quais já apontados por Moraes, são:

“[…] o princípio fundante da necessidade e o princípio da temporariedade, que determinam: (i) a declaração é condicionada à ocorrência de pressuposto fático; (ii) os meios de resposta têm sua executoriedade restrita e vinculada a cada anormalidade em particular e, ainda, ao lugar e tempo; (iii) o poder de fiscalização política dos atos de exceção é de competência do Legislativo; (iv) o controle judicial a tempore e a posteriori é do Judiciário.”[10]

Dessa maneira, a ordem constitucional brasileira prevê e estabelece um sistema de práticas a serem adotadas quando da ameaça à ordem nacional. Desse modo, a CRFB88 reza, em seus artigos 136 a144 – e nesta ordem –, os regimes de Estado de Defesa, Estado de Sítio, Forças Armadas e Segurança Pública, responsáveis pela manutenção da ordem pública e proteção contra potências extraterritoriais e extranacionais. Assim, os princípios da teoria da crise abrangem aqueles do Estado de Defesa e do Estado de Sítio, presentes ao longo do Título V, o qual trata da defesa do Estado e das Instituições Democráticas, bem como aqueles responsáveis pela manutenção da ordem e da paz social, tais como as Forças Armadas e os entes responsáveis pela segurança pública. Nas seções seguintes, ver-se-á cada uma dessas situações e entidades com previsão constitucional.

2. Estado de Defesa

O Estado de Defesa, previsto no art. 136[11], da Constituição Federal, segundo Moraes, “é uma modalidade mais branda de Estado de Sítio e corresponde às antigas medidas de emergência do direito constitucional anterior e não exige para a sua decretação, por parte do Presidente da República, autorização do Congresso Nacional.”[12] O autor ainda afirma que o decreto presidencial deverá determinar o prazo de sua duração assim como especificar as áreas abrangidas e indicar as medidas coercitivas, nos termos e limites constitucionais e legais.[13]

O Presidente da República, como se vê, como chefe de Governo, é a única pessoa à qual compete, mediante decreto, declarar o estado de defesa, cuja finalidade é a preservação ou pronto restabelecimento da ordem ou da paz social ameaçada. Assim sendo, é competência exclusiva do executivo a decretação do Estado de Defesa, obviamente, regulamentada por um procedimento que envolve, como regime democrático, as esferas legislativa e judiciária do Estado de Direito.

A decretação do Estado de Defesa, como medida excepcional, exige o cumprimento de todos os requisitos constitucionais, sob pena de responsabilidade política, criminal e civil, isto é, imputação de um crime. Nos termos do § 1º do art. 136 da CF88: “o decreto que instituir o estado de defesa determinará o tempo de sua duração, especificará as áreas a serem abrangidas e indicará, nos termos e limites da lei, as medidas coercitivas a vigorarem.”[14]

Segundo estabelece o § 2º do referido artigo, o tempo de duração do Estado de Defesa não será superior a 30 (trinta) dias, podendo ser prorrogado uma vez, por igual período, se persistirem as razões que justificaram a sua decretação. Além dessa limitação temporal, a delimitação da área em que serão aplicadas as medidas restritivas de direitos também deverá ser estabelecida no decreto, conforme argumenta Neto.[15]

Para esse autor, ainda, as medidas coercitivas estão adstritas às restrições ao direito de reunião,

“[…] ainda que exercida no seio das associações (art. 5°, XVI, da CF); ao sigilo de correspondência; ao sigilo de comunicações telegráficas e telefônicas (art. 5°, XII, da CF); e, tratando-se de calamidade pública, à ocupação e uso temporário de bens e serviços públicos, respondendo a União pelos danos e custos decorrentes”.[16]

O autor prossegue:

“Ainda, poderá ser procedida a prisão por crime contra o Estado (art. 5°, LXI, da CF), determinada pelo executor da medida, que deverá comunicar imediatamente ao juiz competente (art. 5°, LXV, da CF), facultado ao preso requerer exame de corpo de delito à autoridade policial (art. 5º, XLIX, da CF).”[17]

No que se refere à prisão, segundo compreende Neto, a mesma não poderá ser superior a 10 (dez) dias, salvo quando autorizada pelo Poder Judiciário, sendo, igualmente, vedada a incomunicabilidade do preso, como reza o art. 5º, LXIII, da CF. Disso, subsome-se que todas as medidas coercitivas terão o devido controle jurisdicional, que poderá se dar concomitantemente ou após cessar o Estado de Defesa.[18] Além disso, isto é, dessas medidas coercitivas, há ainda, uma limitação circunstancial. Tal limitação se materializa na negativa, por parte da permissão da Constituição de o Congresso Nacional poder votar emenda constitucional, consoante dispõe o art. 60, § 1º, da CF, durante o Estado de Defesa, assim como o Estado de Sítio.[19]

Quanto aos procedimentos, conforme estatui o art. 136, da CF88, o Presidente da República, após a audiência do Conselho da República[20] e do Conselho de Defesa Nacional[21], pode decretar Estado de Defesa. É pertinente observar que, tanto o Conselho da República, como o Conselho de Defesa Nacional[22], conforme reza o § 1º, do art. 91, da CF88, poderão, tão-somente opinar a respeito do assunto. Essa posição confere a tais aparelhos o caráter de órgãos consultivos. Nesse sentido, o Presidente da República não está vinculado ao parecer dos Conselhos, podendo, desse modo, discordar desse parecer e declarar o Estado de Defesa, caso em que ficará sujeito à aprovação do Congresso Nacional, que exercerá o controle político da medida.[23]

Uma vez que se tenha decretado o Estado de Defesa, ou sua prorrogação, o Presidente da República, no prazo de 24 (vinte e quatro) horas, deverá submeter o ato, apresentado devidamente com a respectiva justificação, ao Congresso Nacional, que decidirá por maioria absoluta a respeito de sua aprovação ou não. No caso de recesso do Congresso Nacional, convoca-se, extraordinariamente, uma sessão no prazo de 5 (cinco) dias. Além disso, a casa deverá, dentro de 10 (dez) dias, contados o seu recebimento, apreciar o decreto.[24]

Em caso de aprovação da medida, a Mesa do Congresso Nacional, ouvidos os líderes partidários, designará comissão – nominada pela doutrina como Controle Político Concomitante do Congresso Nacional –, a qual será composta de cinco de seus membros, para acompanhar e fiscalizar a execução das medidas referentes ao Estado de Defesa. Contudo, caso haja a rejeição da medida pelo Congresso Nacional, imediatamente cessam os efeitos do decreto. É importante ter em conta que a rejeição não imputa prejuízo de responsabilidade pelos ilícitos cometidos por seus executores ou agentes, sejam eles na esfera administrativa, criminal ou civil.[25]

Além disso, tão-logo cesse o Estado de Defesa, as medidas aplicadas em sua vigência serão relatadas pelo Presidente da República, em mensagem ao Congresso Nacional, com especificação e justificação das providências adotadas, relação nominal dos atingidos e indicação das restrições aplicadas. Ademais, conforme escreve Siqueira Neto, ao citar José Afonso da Silva,

“trata-se do controle sucessivo, que é exercido pelo Congresso Nacional num segundo momento, porque atuará após o término do estado de defesa. Caso o congresso não aceite as justificativas apresentadas ‘ficará caracterizado algum crime de responsabilidade do Presidente, especialmente o atentado a direitos individuais, pelo quê pode ser ele submetido ao respectivo processo, previsto no art. 86 e regulado na Lei 1.079/1950”.[26]

De fato, José Afonso da Silva leciona que o Estado de Defesa não é, e não pode ser, resultado de arbítrio, mas situação constitucionalmente regrada, razão pela qual se compreende que, após o seu término, deva ser avaliação, de acordo com a sujeição aos controles políticos e jurisdicional, supra indicados.[27] Com isso, o legislador constituinte quis dar importância ao regime de normalidade, conduzido sob a tutela do Estado Democrático de Direito, no qual as liberdades e garantias fundamentais estão protegidas contra as ingerências de qualquer parte do Estado.

3. Estado de Sítio

O Estado de Sítio corresponde à suspensão temporária e localizada de garantias constitucionais, apresentando maior gravidade do que o Estado de Defesa e obrigatoriamente o Presidente da República deverá solicitar autorização da maioria absoluta dos membros da Câmara dos Deputados e do Senado Federal para decretá-lo. Enquanto medida de proteção ao Estado e às instituições democráticas fundamentais, o Estado de Sítio encontra sua previsão constitucional no art. 137, da CF88, pelo qual, o Presidente da República, ouvidos o Conselho da República e o Conselho de Defesa Nacional, é autorizado a solicitar ao Congresso Nacional autorização para decretar o Estado de Sítio. Assim como no caso do Estado de Defesa, os Conselhos da República e da Defesa Nacional serão ouvidos, sem caráter vinculativo, para que aconselhem e opinem ao Presidente da República[28], o qual, como chefe de Estado e de governo, é o único competente para, mediante decreto, declarar o Estado de Sítio.

O Estado de Sítio é estabelecido com o objetivo de evitar a comoção grave de repercussão nacional ou a ocorrência de fatos que comprovem a ineficácia de medida tomada durante o Estado de Defesa, ou, ainda, a declaração de Estado de Guerra ou resposta a agressão armada estrangeira.

Tem-se assim, um quadro de conjecturas em que é possível o Estado de Sítio. Segundo as lições de José Afonso da Silva, podem ser identificadas, quanto ao tema, as seguintes hipóteses:

“(a) estado de sítio em caso de comoção grave de repercussão nacional, portanto um estado de crise que seja de efetiva rebelião ou de revolução que ponha em perigo as instituições democráticas e a existência do governo fundado no consentimento popular; (b) estado de sítio em caso de ocorrência de fatos que comprovem a ineficácia de medidas tomadas durante o estado de defesa, que corresponde, praticamente, à conversão deste em estado de sítio; (c) estado de sítio em caso de declaração de guerra; (d) estado de sítio em caso de agressão armada que exija pronta resposta, desembaraçada de situação interna que porventura a dificulte. Os dois últimos casos são de situação de guerra. No primeiro, trata-se de estado de guerra juridicamente estabelecido, ou seja, guerra declarada nos termos dos arts. 49, II, e 84, XIX. No segundo, eventualmente em situação de guerra dependente de referendo do Congresso Nacional na conformidade dos mesmos artigos citados. Guerra, aí, pois, é sempre guerra externa, ou seja: só o estado de beligerância com Estado estrangeiro é que fundamenta o estado de sítio na hipótese.”[29]

O estado de sítio, ainda segundo tal autor, é consistente na instauração de uma legalidade extraordinária, por determinado tempo e em certa área (que poderá ser território nacional inteiro), objetivando preservar ou restaurar a normalidade constitucional ou por situação de beligerância com Estado estrangeiro. Desse ponto de vista, a aplicação de medidas coercitivas e a suspensão de direitos e garantias constitucionais são apenas meios para a consecução de seus objetivos. O estado de sítio é, portanto, outra medida excepcional outorgada ao Presidente da República, o qual, para garantir a paz e a segurança públicas, poderá substituir a legalidade constitucional comum por uma legalidade constitucional extraordinária.[30]

Assim como no caso do estado de defesa, a decretação do estado de sítio, como medida excepcional, exige o cumprimento de todos os requisitos constitucionais, sob pena de responsabilidade política, criminal e civil. O decreto do estado de sítio indicará sua duração, as normas necessárias à sua execução e as garantias constitucionais que ficarão suspensas.

Quanto às razões que indicaram a decretação do estado de sítio, a Constituição Federal estabelece os seguintes limites[31]:

“No caso de comoção grave de repercussão nacional ou ocorrência de fatos que comprovem a ineficácia de medida tomada durante o estado de defesa, o estado de sítio não poderá ser decretado por mais de 30 dias, nem prorrogado, de cada vez, por prazo superior;

Em se tratando de declaração de estado de guerra ou resposta a agressão armada estrangeira, o estado de sítio poderá ser decretado por todo o tempo em que perdurarem a guerra ou a agressão armada estrangeira.

Na vigência do estado de sítio decretado com fundamento na comoção grave de repercussão nacional ou na ocorrência de fatos que comprovem a ineficácia de medida tomada durante o estado de defesa só poderão ser tomadas contra as pessoas as medidas arroladas taxativamente no art. 139, da CF88.”[32]

Há, ainda, na vigência de Estado de Sítio, consoante a afirmação de Neto, ao referenciar o doutrinador André Ramos Tavares, a possibilidade de prisão por ordem de autoridade administrativa que seria o executor do Estado de Defesa ou do Estado de Sítio, nomeado pelo Presidente. Esse tipo de prisão, por não ser em flagrante e nem do tipo judicial, é exceção ao art. 5º, LXI, da CF88. Além disso, cabe frisar a existência de uma limitação circunstancial (conforme apontado na seção sobre Estado de Defesa), pela qual é negada ao Congresso, durante o Estado de Sítio, a possibilidade de votação de emenda constitucional, consoante dispõe o art. 60, § 1º, da CF.[33]

Para a decretação do Estado de Sítio, diversamente do que ocorre no Estado de Defesa, a medida somente poderá ser declarada após prévia autorização do Congresso Nacional, que deverá decidir por maioria absoluta. Assim, no Estado de Sítio, o Presidente da República deverá relatar os motivos determinantes de seu pedido e solicitar autorização ao Congresso Nacional para decretar essa medida. Somente após a autorização dessa casa é que o Presidente poderá expedir o decreto de Estado de Sítio, pelo qual indica sua duração, as normas necessárias à sua execução e as garantias constitucionais que ficarão suspensas.[34]

Se a solicitação para a decretação de Estado de Sítio, durante o recesso parlamentar, o presidente do Senado Federal, de imediato, deverá convocar, extraordinariamente o Congresso Nacional para se reunir dentro de 5 (cinco) dias, com a finalidade expressa de apreciar o ato. Assim, caso a medida seja autorizada, após ouvir os líderes partidários, a Mesa do Congresso Nacional designará uma comissão, composta de 5 (cinco) de seus membros, os quais deverão atuar no acompanhamento e na fiscalização da execução das medidas referentes ao Estado de Sítio. Como no Estado de Defesa, tal ação encerra-se no Controle Político Concomitante do Congresso Nacional, que deverá permanecer funcionando até o término das medidas coercitivas.[35]

Após publicação do decreto do Estado de Sítio, o Presidente da República designará as áreas abrangidas e o executor das medidas específicas, que, em regra, é uma autoridade militar. Além disso, como ocorre no Estado de Defesa, assim que cesse o Estado de Sítio as medidas aplicadas em sua vigência serão relatadas pelo Presidente da República, em mensagem ao Congresso Nacional, com especificação e justificação das providências adotadas, relação nominal dos atingidos e indicação das restrições aplicadas.[36]

Para finalizar essa sessão, no que pertine ao Estado de Defesa e ao Estado de Sítio, Alexandre de Moraes afirma que a possibilidade do controle jurisdicional dessas medidas envolve diversos problemas, mas a doutrina e a jurisprudência direcionam-se para a possibilidade do controle da legalidade.

“Assim, será possível ao Poder Judiciário reprimir eventuais abusos e ilegalidades cometidas durante a execução das medidas do Estado de Defesa ou de Sítio, inclusive por meio de mandado de segurança e habeas corpus, pois a excepcionalidade da medida não possibilita a total supressão dos direitos e garantias individuais, e tampouco configura um salvo-conduto aos agentes políticos para total desrespeito à constituição e às leis. Em relação, porém, à análise do mérito discricionário do Poder Executivo (no caso do Estado de defesa) e desse juntamente com o Poder Legislativo (no caso do Estado de Sítio), a doutrina dominante entende impossível, por parte do Poder Judiciário, a análise da conveniência e oportunidade política para a decretação.”[37]

Trata-se, assim, da manutenção da perspectiva de direitos e de liberdades, mesmo que se esteja sob a vigência das medidas do Estado de Defesa ou de Estado de Sítio, de forma que, cessados, um ou outro, presta-se conta dos excessos cometidos.

4. Forças Armadas

As Forças Armadas encontram previsão constitucional no art. 142, da CF88.[38] Desse modo, segundo estabelece a Constituição Federal, no entendimento de Alexandre de Moraes, as Forças Armadas, constituídas pela Marinha, pelo Exército e pela Aeronáutica, são instituições nacionais permanentes e regulares, organizadas com base na hierarquia e na disciplina, sob a autoridade suprema do Presidente da República (CF, art. 84, XIII), e destinam-se à defesa da Pátria, à garantia dos poderes constitucionais e, por iniciativa de qualquer destes, da lei e da ordem.[39]

Os membros das Forças Armadas são denominados militares e estão sob a chefia do Presidente da República, segundo reza o caput, do art. 142, da CF88. Além disso, ainda de acordo o caput, o principal objetivo das Forças Armadas é a defesa da Pátria e a garantia dos poderes constitucionais assim como por iniciativa ou da Marinha, ou do Exército, ou da Aeronáutica, são-lhes atribuída, de modo secundário, a defesa da lei e da ordem, “tendo em vista que essa incumbência assistir, primordialmente, à Polícia Federal e às Polícias regionais (Estados e Distrito Federal).”[40]

O doutrinador ainda afirma que, “como atribuição subsidiária geral, cabe, ainda, às Forças Armadas cooperar com o desenvolvimento nacional e a defesa civil, mediante participação em campanhas institucionais de utilidade pública ou de interesse social (art16, da Lei Complementar 97/1999).”[41]

O constitucionalista Alexandre de Moraes estabelece, em suas lições de Direito Constitucional que:

“A Emenda Constitucional n.° 23, promulgada em 2-9-1999, estabeleceu com status constitucional os cargos de Comandantes da Marinha, do Exército e da Aeronáutica, que serão nomeados pelo Presidente da República (CF, art. 84, XIII). Ressalte-se que a citada emenda, apesar de criar o Ministério de Estado da Defesa, a ser ocupado privativamente por brasileiros natos (CF, art. 12, § 3.°, VII), em substituição aos antigos Ministérios Militares, manteve o mesmo status de Ministros de Estado para os Comandantes das três armas, como se verifica pelas previsões de foro privilegiado no Supremo Tribunal Federal, nas infrações penais comuns e nos crimes de responsabilidade (CF, art. 102, I, c) e no Senado Federal, nos crimes de responsabilidade conexos com os do Presidente da República (CF, art. 52, I). Além disso, de forma idêntica às previsões referentes aos Ministros de Estado, estabeleceu a EC n.° 23/99 competir ao Superior Tribunal de Justiça o processo e julgamento dos mandados de segurança e os habeas data contra ato dos Comandantes da Marinha, do Exército e da Aeronáutica, e os habeas corpus quando o coator for Comandante da Marinha, do Exército e da Aeronáutica”.[42]

Há, por parte da Constituição Federal, a previsão de que o Congresso Nacional deverá editar lei complementar estabelecendo as normas gerais a serem adotadas na organização, no preparo e no emprego das Forças Armadas. Embora afirme que o serviço militar seja obrigatório, nos termos da lei, legifera que mulheres e eclesiásticos estão isentos em tempos de paz, embora sujeitos a outros encargos que a lei atribuir. Moraes salienta que compete, ainda, às Forças Armadas, “na forma da lei, atribuir serviço alternativo aos que, em tempo de paz, após alistados, alegarem imperativo de consciência, entendendo-se como tal o decorrente de crença religiosa e de convicção filosófica ou política, para se eximirem de atividades de caráter essencialmente militar (CF, art. 5.°, VIII – escusa de consciência).”[43]

É competência, do Presidente da República, ainda, “a iniciativa de lei para a fixação ou modificação dos efetivos das Forças Armadas (CF, art. 61, § 1.°, I) e para as leis que disponham sobre militares das Forças Armadas, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria (CF, art. 61, § 1.°, II, f).”[44] Ademais, continua o eloqüente doutrinador:

“Anote-se, finalmente, que aos membros das Forças Armadas aplicam-se as seguintes disposições constitucionais, além do que vier a ser fixado em lei (4):

• as patentes, com prerrogativas, direitos e deveres a elas inerentes, são conferidas pelo Presidente da República e asseguradas com plenitude aos oficiais da ativa, da reserva ou reformados, sendo-lhes privativos os títulos e postos militares e, juntamente com os demais membros, o uso dos uniformes das Forças Armadas;

• o militar em atividade que tomar posse em cargo ou emprego público civil permanente será transferido para a reserva, nos termos da lei;

• o militar da ativa que, de acordo com a lei, tomar posse em cargo, emprego ou função pública civil temporária, não eletiva, ainda que da administração indireta, ficará agregado ao respectivo quadro e somente poderá, enquanto permanecer nessa situação, ser promovido por antigüidade, contando-se-lhe o tempo de serviço apenas para aquela promoção e transferência para a reserva, sendo depois de dois anos de afastamento, contínuos ou não, transferido para a reserva, nos termos da lei.

• ao militar são proibidas a sindicalização e a greve;

• o militar, enquanto em serviço ativo, não pode estar filiado a partidos políticos;

• o oficial só perderá o posto e a patente se for julgado indigno do oficialato ou com ele incompatível, por decisão de tribunal militar de caráter permanente, em tempo de paz, ou de tribunal especial, em tempo de guerra;

• o oficial condenado na justiça comum ou militar a pena privativa de liberdade superior a dois anos, por sentença judicial transitada em julgado, será submetido ao julgamento previsto no inciso anterior;

• aplica-se aos militares o disposto no art 7.°, incisos VIII, XII, XVII, XVIII, XIX e XXV e no art. 37, incisos XI, XIII, XIV e XV;

• aplica-se aos militares e a seus pensionistas o disposto no art. 40, §§ 7.° e 8.°;

• a lei disporá sobre o ingresso nas Forças Armadas, os limites de idade, a estabilidade e outras condições de transferência do militar para a inatividade, os direitos, os deveres, a remuneração, as prerrogativas e outras situações especiais dos militares, consideradas as peculiaridades de suas atividades, inclusive aquelas cumpridas por força de compromissos internacionais e de guerra.”[45]

José Afonso da Silva recorda, para finalizar, com base no art. 142, § 1.°, que cabe à lei complementar estabelecer as normas gerais a serem adotadas na organização, no preparo e no emprego das Forças Armadas, assim como recordar que os integrantes das Forças Armadas têm seus direitos, garantias, prerrogativas e impedimentos que são definidos no § 3.° do art. Referenciado, de forma que são desvinculados do conceito de servidores públicos, conforme determina a EC-18/98.[46]

5. Segurança Pública

A Constituição Federal preceitua, nos termos do caput do art. 144[47], que a segurança pública é dever do Estado, sendo também direito e responsabilidade de todos. Desse ponto de vista, vê-se que a Constituição Federal não restringiu a incumbência da segurança pública ao Estado, estabelecendo também que é direito e responsabilidade de todos, determinando, dessa forma, a obrigação de cada cidadão de contribuir nas atividades do Estado, com o intuito de zelar pela ordem e segurança públicas.[48]

Nas lições de Alexandre de Moraes, quanto à Segurança Pública, lê-se que ela é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, sem, contudo, reprimir-se abusiva e inconstitucionalmente a livre manifestação de pensamento, através dos seguintes órgãos:

“• polícia federal: deve ser instituída por lei como órgão permanente, organizado e mantido pela União e estruturado em carreira. Destina-se a: apurar infrações penais contra a ordem política e social ou em detrimento de bens, serviços e interesses da União ou de suas entidades autárquicas e empresas públicas, assim como outras infrações cuja prática tenha repercussão interestadual ou internacional e exija repressão uniforme, segundo se dispuser em lei; prevenir e reprimir o tráfico ilícito de entorpecentes e drogas afins, o contrabando e o descaminho, sem prejuízo da ação fazendária e de outros órgãos públicos nas respectivas áreas de competência; exercer as funções de polícia marítima, aeroportuária e de fronteiras; exercer, com exclusividade, as funções de polícia judiciária da União.

• polícia rodoviária federal: é órgão permanente, organizado e mantido pela União e estruturado em carreira, destina-se, na forma da lei, ao patrulhamento ostensivo das rodovias federais;

• polícia ferroviária federal: órgão permanente, organizado e mantido pela União e estruturado em carreira, destina-se, na forma da lei, ao patrulhamento ostensivo das ferrovias federais;

• polícias civis: deverão ser dirigidas por delegados de polícia de carreira, são incumbidas, ressalvada a competência da União, das funções de polícia judiciária e a apuração de infrações penais, exceto das infrações militares;

• polícias militares: sua atribuição é de polícia ostensiva, para preservação da ordem pública;

• corpos de bombeiros militares: além das atribuições definidas em lei, são incumbidos da execução de atividades de defesa civil.”[49]

Quanto às polícias[50], conforme classifica o doutrinador, divisa-se em dois tipos, a saber: a polícia administrativa e a polícia judiciária. “A polícia administrativa é também chamada de polícia preventiva, e sua função consiste no conjunto de intervenções da administração, conducentes a impor à livre ação dos particulares a disciplina exigida pela vida em sociedade.”[51] Ainda de acordo com o autor,

“esta classificação foi adotada pela Constituição Federal de 1988, ao prever taxativamente no art. 144, que a segurança pública, dever do Estado, é exercida para a preservação da ordem pública e a incolumidade das pessoas e do patrimônio, por meio da polícia federal, polícia rodoviária federal, polícia ferroviária federal, policias civis e polícias militares e corpos de bombeiros”.[52]

Os órgãos de defesa da segurança pública, de acordo com a Constituição Federal de 1988, são múltiplos atendendo a uma dupla finalidade, a saber: por um lado, o atendimento aos reclamos sociais e, por outro, a redução da possibilidade de intervenção das Forças Armadas na segurança interna. Além disso, o § 6°, do art. 144, da Constituição Federal, “localiza as polícias militares e os corpos de bombeiros militares como forças auxiliares e reserva do Exército, subordinando-os, juntamente com as polícias civis, aos governadores dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios.”[53]

Para finalizar, segundo salienta Alexandre de Moraes, quanto a peculiaridades da segurança pública,

“a Constituição Federal concedeu aos Municípios a faculdade, por meio do exercício de suas competências legislativas, de constituição de guardas municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a lei, sem, contudo, reconhecer-lhes a possibilidade de exercício de polícia ostensiva ou judiciária.”[54]

Ademais, o § 7°, do art. 144, determina que a lei disciplinará a organização e o funcionamento dos órgãos responsáveis pela segurança pública, de maneira a garantir a eficiência de suas atividades. Ressalte-se que a remuneração dos servidores policiais citados será fixada na forma do § 4°, do art. 39.[55]

Considerações Finais

Ao Estado cumpre a responsabilidade pela defesa da ordem nacional. Ecoando a basilar passagem de Weber, em Economia e Sociedade, segundo a qual o Estado possui o monopólio do uso legítimo da violência, tem-se que essa atividade realiza-se em direções diversas. Para a defesa do Estado Democrático e Direito, a recuperação do equilíbrio das instituições, a mantença da ordem e segurança públicas, notadamente em virtude de crises bélicas, econômicas, políticas ou sociais, entre outras, a CRFB88 admite medidas excepcionais. Conforme se procurou mostrar, tais medidas excepcionais têm limites e são afixadas com a observação de se retornar à normalidade social e política. Entre essas medidas excepcionais contam o estado de defesa e o estado de sítio. Além disso, para dar conta da mantença da paz e da segurança públicas, o Estado tem a seu dispor as forças armadas.

Assim, conforme se procurou apontar, o legislador constituinte estabeleceu normas bem precisas e rígidas para que, tanto o Estado de Defesa quanto Estado de Sítio, não sejam resultados do arbítrio e da imprudência políticos, de maneira que sejam sempre preservadas as condições de normalidade e exercício dos direitos e liberdades fundamentais, bem como a condução do Estado e da Administração Pública, estabelecidos consoante o Estado Democrático de Direito.

Na verdade, a CRFB88, por seu caráter inovador, tem em vista, inexoravelmente, o respeito e a valorização do ser humano, através da afirmação do princípio da dignidade humana, o que se ter presente mesmo durante a vigência de Estado de Defesa ou Estado de Sítio. As liberdades e garantias fundamentais dos cidadãos são irrenunciáveis e, mesmo a suspensão do Estado Democrático de Direito, objetiva o quanto antes, através da preservação da ordem e da segurança nacionais, o restabelecimento de estado regulado e determinado pelo direito, com respeito e observância aos princípios que asseguram a efetivação dos valores afirmados pelo constituinte como representante dos interesses dos cidadãos brasileiros.