Os limites da competência normativa do IBAMA

Resumo: Este artigo tem por objetivo analisar os limites da atribuição normativa do Ibama no âmbito da competência legislativa concorrente, esclarecendo que a Autarquia não detém atribuição para a edição de normas gerais, salvo quando age por delegação.

Palavras-chave: Competência legislativa concorrente. Normas gerais. Conama. Ibama. Delegação.

Abstract: This article aims to analyze the limits of the normative assignment of IBAMA under the concurrent legislative competence, stating that the Federal Environmental Agency does not have allocation for the issuance of general standards, unless acting under delegation.

Keywords: Concurrent legislative competence. General standards. Conama. Ibama. Delegation.

Sumário: Introdução. 1. Da competência concorrente. 2. Das normas gerais. 3. Da atribuição do Ibama para edição de normas gerais no âmbito da competência legislativa concorrente. 4. Conclusão. 5. Referências Bibliográficas.

Introdução

A competência concorrente prevista na Carta Constitucional confere à União a atribuição de editar as normas gerais com relação às matérias elencadas no seu art. 24. O objetivo do presente artigo é demonstrar que o Ibama, na qualidade de órgão executor da Política Nacional do Meio Ambiente, não detém a atribuição de editar essas normas gerais em nome da União, salvo nas hipóteses em que recebe a referida atribuição, em regime de delegação.

1. Da competência concorrente.

A Constituição Federal, de 5 de outubro de 1988, aborda nos seus arts. 23 e 24 matéria afeta às atribuições administrativas e normativas dos entes federados.

As atribuições administrativas comuns relacionadas ao meio ambiente, segundo Helini Silvini, são aquelas que englobam as atividades de implementação da proteção ambiental e fiscalização, remetendo ao Poder de Polícia Ambiental[1], e são tratadas no art. 23 da Constituição da República, que assim dispõe:

“Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:

III – proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos;

VI – proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas;

VII – preservar as florestas, a fauna e a flora;

Parágrafo único. Leis complementares fixarão normas para a cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional.”

Em sentido amplo, pode-se afirmar que, quanto à extensão, essa competência é comum e está distribuída entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, sem que haja qualquer forma de hierarquia nas atuações. Nesse sentido observa Paulo Affonso Leme Machado:

“(…) a Administração Pública federal ambiental não está num plano hierárquico superior ao da Administração Pública ambiental estadual, nem esta situa-se em plano superior ao da Administração Pública ambiental municipal”[2].

O exercício da competência denominada comum remete a uma atuação em regime de cooperação entre os entes federados[3]. As regras de regulamentação desse regime de cooperação, no termos do parágrafo único do mencionado art. 23, deverão ser fixadas mediante Lei Complementar.

Em 9 de dezembro de 2011, foi publicada no Diário Oficial da União a Lei Complementar – LC nº 140, que entrou em vigor na data de sua publicação. A referida Lei, regulamentando o exercício das atribuições e visando sanar os eventuais conflitos na atuação, alterou consideravelmente a divisão de competência entre os entes federativos para conduzir processos de licenciamento, autorização e controle ambiental.

O art. 24 da Carta Constitucional, por sua vez, trata de disciplinar a competência legislativa ou normativa concorrente. O referido artigo estabelece a competência para legislar sobre florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição, atribuindo-a, de forma concorrente, à União, aos Estados e ao Distrito Federal.

“Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:

VI – florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição;

VIII – responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico;

§ 1º – No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais.

§ 2º – A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar dos Estados.

§ 3º – Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a competência legislativa plena, para atender a suas peculiaridades.

§ 4º – A superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário.”

Tem-se assim que, na competência concorrente, cabe à União editar as normas gerais acerca de florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição. Aos Estados e ao Distrito Federal, com base no §2º do art. 24, e aos Municípios, por força do art. 30, inciso II, competirá legislar de forma suplementar.

Inexistindo, porém, lei federal sobre normas gerais, os demais entes federativos podem exercer a competência legislativa plena (CF, art. 24, § 3º).

Dessa forma, no âmbito da competência concorrente, deve-se observar o princípio da hierarquia das normas, onde a legislação federal tem primazia sobre a estadual e municipal e a estadual sobre a municipal.

2. Das normas gerais.

Importante, neste ponto, esclarecer o que se deve entender por normas gerais. Em tese, as normas gerais são aquelas diretrizes essenciais que deverão ser suplementadas ou especificadas pela legislação estadual ou distrital. Essa expressão, certamente, engloba um conceito jurídico indeterminado e a doutrina e a jurisprudência tem encontrado dificuldade em defini-la, o que, na prática, tem gerado inúmeros conflitos entre a legislação federal e a legislação estadual, distrital e municipal[4].

Norma geral é aquela vinculada ao interesse geral e cuja regulamentação se faz necessária em face de uma determinada região ou em face de todo o território nacional.

No entendimento de Paulo Affonso Leme Machado[5] não é necessário que a norma geral abarque todo o território brasileiro, podendo abranger apenas um único ecossistema, uma única bacia hidrográfica ou uma única espécie animal ou vegetal. Esse autor também afirma que a União deve inserir nas normas gerais os tratados e convenções internacionais ratificados, como também guardar fidelidade à Constituição.

3. Da atribuição do Ibama para edição de normas gerais no âmbito da competência legislativa concorrente.

Passada a definição do que seriam as normas gerais, cumpre analisar os meios e instrumentos normativos adequados para veicular, em nome da União, as referidas normas.

Não pairam dúvidas de que o principal instrumento seria a lei em sentido estrito, oriunda de processo legislativo próprio, uma vez que é somente a lei que pode impor obrigações aos particulares (Constituição Federal de 1988, art. 5º, inciso II).

Nas hipóteses em que as leis tenham deixado espaço para a regulamentação das normas gerais, esta pode ser veiculada por meio de Decretos, com efeitos regulamentar ou de execução, ou Regulamentos, expedidos pelo Presidente da República, com base no artigo 84, VI da Carta Magna.

Assim, tem-se que as normas gerais relativas às matérias previstas no art. 24 da Constituição em vigor, cuja competência para edição é da União, podem ser traçadas por meio de leis strictu sensu e por Decretos e Regulamentos, do Presidente, quando a lei assim o permita.

Aliada a essas duas situações, há ainda outro veículo por meio do qual as normas gerais a cargo da União podem ser traçadas. São as Resoluções emanadas do Conselho Nacional do Meio Ambiente – Conama.

A Lei 6.938, que instituiu a Política Nacional do Meio Ambiente, criou o Sistema Nacional do Meio Ambiente – SISNAMA, visando à organização da atuação das três esferas de governo na preservação do meio ambiente. Dentre os entes integrantes do referido sistema está o Conselho Nacional do Meio Ambiente – Conama, órgão consultivo e deliberativo, que detém também a atribuição normativa, conforme se infere dos seguintes dispositivos:

“Art 6º – Os órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios, bem como as fundações instituídas pelo Poder Público, responsáveis pela proteção e melhoria da qualidade ambiental, constituirão o Sistema Nacional do Meio Ambiente – SISNAMA, assim estruturado: (…)

II – órgão consultivo e deliberativo: o Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA), com a finalidade de assessorar, estudar e propor ao Conselho de Governo, diretrizes de políticas governamentais para o meio ambiente e os recursos naturais e deliberar, no âmbito de sua competência, sobre normas e padrões compatíveis com o meio ambiente ecologicamente equilibrado e essencial à sadia qualidade de vida; (Redação dada pela Lei nº 8.028, de 1990)”(Grifou-se)

O art. 8º, ao seu turno, ao estabelecer as competências do Conama, insere no seu feixe de atribuições o estabelecimento de normas e padrões relativos ao controle e à manutenção da qualidade ambiental.

“Art. 8º Compete ao CONAMA:(…)

VI – estabelecer, privativamente, normas e padrões nacionais de controle da poluição por veículos automotores, aeronaves e embarcações, mediante audiência dos Ministérios competentes;

VII – estabelecer normas, critérios e padrões relativos ao controle e à manutenção da qualidade do meio ambiente com vistas ao uso racional dos recursos ambientais, principalmente os hídricos.”

O mencionado artigo cuidou de atribuir ao Conama a competência para estabelecer normas, critérios e padrões relativos à manutenção e ao controle da qualidade do meio ambiente.

De certo que o artigo 8º, acima transcrito, consiste em dispositivo de baixa densidade normativa, na medida em que admitiu a complementação e alteração do seu conteúdo pelo Conama. É um claro exemplo, utilizando as palavras de Aragão[6], das leis quadro ou standartizadas, “próprias das matérias de grande complexidade técnica ou suscetíveis de constantes mudanças.” Com relação a essas leis, foi deferido a outras entidades ou órgãos grande poder de integração do conteúdo da vontade do legislador, já que o objetivo das leis assim formuladas é exatamente introduzir uma vagueza que permita o trato de fenômenos sociais muito fugazes para se prestarem ao aprisionamento em uma regra precisa.

Eis o conceito de deslegalização, instituto justamente vinculado à atribuição de poderes normativos a órgãos ou entidades da administração pública. No trabalho antes citado, arremata o professor Aragão:

“Não há qualquer inconstitucionalidade na deslegalização, que não consiste propriamente em uma transferência de poderes legislativos, mas apenas na adoção, pelo próprio legislador, de uma política legislativa pela qual transfere a uma outra sede normativa a regulação de determinada matéria.

E, com efeito, se este tem poder para revogar uma lei anterior, por que não o teria para, simplesmente, rebaixar o seu grau hierárquico? Por que teria que direta e imediatamente revogá-la, deixando um vazio normativo até que fosse expedido o regulamento, ao invés de, ao degradar a sua hierarquia, deixar a revogação para um momento posterior, a critério da Administração pública, que tem maiores condições de acompanhar e avaliar a cambiante e complexa realidade econômica e social?

A nosso ver, portanto, não é propriamente o regulamento que revoga a lei anterior. Ele é apenas o instrumento[7] de que, dentro do princípio da lex posterior derogat priori, se vale a lei posterior para, diferida e dinamicamente, revogar a lei anterior, adequando a disciplina jurídica existente no momento em que entrou em vigor à cambiante realidade social. Como a própria lei posterior seria apta a propiciar tal adequação, constante e de índole predominantemente técnica, confere o necessário poder normativo a determinada entidade ou órgão administrativo, habilitando-o, dentro de certos valores e parâmetros a regular a matéria, densificando e executando, às suas (da lex posterior) finalidades, políticas públicas e standards.”

Impende esclarecer que a Lei nº 6.938, de 1981, não conferiu ao Poder Executivo competência privativa do Poder Legislativo, mas apenas delegou-lhe a atribuição regulamentar, ante a o caráter extremamente técnico e específico, provocando assim a degradação de seu grau hierárquico.

“Como bem observa Álvaro Luiz Valery Mirra, não há como ignorar a tendência que se verifica há algum tempo de a lei conferir ao administrador o poder de dispor normativamente sobre matérias que interferem diretamente com os direitos dos particulares, como resultado da crescente interferência do Estado na vida privada, por conta da maior complexidade que esta se reveste a cada dia. De fato, a sociedade moderna exige uma regulamentação mais densa dos comportamentos dos indivíduos, a ensejar constantes flutuações nas normas. O Poder Legislativo tem sido impotente para acompanhar a velocidade das mudanças. Daí o Executivo assumir o agente normativo da vida social. Isto é particularmente verdadeiro em relação àquelas áreas – como a ambiental- estreitamente vinculada a aspectos técnicos e científicos que evoluem com extrema rapidez e demandam constante adaptação das normas jurídicas às novas realidades e às necessidades que delas resultam. Nesses casos, o legislador tem optado pela disciplina da matéria em termos amplos e genéricos, deixando ao administrador a regulamentação mais minuciosa do assunto, sobretudo por dispor a Administração Pública, normalmente, de técnicos e pessoal capacitados, dotados de conhecimentos específicos sobre os temas objeto de regulamentação”. (MIRRA, 1988, P. 12-13).

Essa competência normativa prevista no art. 8º, acima transcrito, se dá, ainda, com arrimo no art. 24, da Constituição Federal de 1988, e pode ser compreendida como o exercício pela União da competência concorrente. Nessa linha de raciocínio, a competência conferida ao Conama, com base no art. 8º, inciso VII, da lei nº 6.938, de 1981, limitar-se-ia à edição de normas gerais, cabendo aos Estados, Distrito Federal e Municípios a eventual suplementação.

Nesse sentido vale trazer o posicionamento do mestre Paulo Affonso Leme Machado[8], que se estende ao inciso VII, aqui tratado.

“Temos que fazer reparo à constitucionalidade do art. 8º, VI, da Lei 6.938/81, quando dá atribuição ao CONAMA de “estabelecer, privativamente, normas e padrões nacionais e de controle da poluição por veículos automotores, aeronaves e embarcações, mediante audiência dos ministérios competentes”. O CONAMA não tem a atribuição dessas normas e padrões de forma privativa. O CONAMA, pelo art. 24, §1º, da CF, tem competência para estabelecer normas e padrões gerais, que, entretanto, poderão ser suplementados pelos Estados, conforme o art. 24, §2º, da mesma CF”. (Grifou-se)

Corroborando o entendimento acerca da competência normativa do Conama, a Jurisprudência assim se posiciona:

“MANDADO DE SEGURANÇA – COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA – RESOLUÇÃO 57/2008/SEMA – PROIBIÇÃO DE TRANSPORTE E RECEPÇÃO DE PNEUS INSERVÍVEIS NO ESTADO DO PARANÁ – ATO ABUSIVO – CONFRONTO COM NORMA GERAL FEDERAL – RESOLUÇÃO 258/99/CONAMA – COMPETÊNCIA LEGISLATIVA CONCORRENTE SOBRE MEIO AMBIENTE – RESOLUÇÃO FEDERAL QUE VALE COMO NORMA GERAL, SÓ PODENDO SER SUPLEMENTADA PELO ESTADO – ATO COATOR QUE REGULOU MATÉRIA JÁ DISCIPLINADA PELO ÓRGÃO FEDERAL – DIREITO LÍQUIDO E CERTO VIOLADO – SEGURANÇA CONCEDIDA.” (TJ-PR – MS: 5593171 PR 0559317-1, Relator: Leonel Cunha, Data de Julgamento: 02/06/2009, 5ª Câmara Cível em Composição Integral)

“PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. SISNAMA – COMPETÊNCIA NORMATIVA DO CONAMA. VEGETAÇÃO DE RESTINGA – PROTEÇÃO PERMANENTE NUMA FAIXA MÍNIMA DE 300 METROS A CONTAR DA LINHA DE PREAMAR MÁXIMA.PENALIDADES DE EMBARGO DE OBRA E MULTA. 1. Por ordem constitucional, é competência concorrente da União, Estados e Municípios a preservação do meio ambiente (CF, art. 23, VI e VII). A Lei federal nº 6.938/81, que trata da Política Nacional do Meio Ambiente, instituiu o Sistema Nacional do Meio Ambiente – SISNAMA, visando a organização da atuação das três esferas de governo na preservação do meio ambiente. No âmbito desse sistema, sobressai a figura do Conselho Nacional do Meio Ambiente – CONAMA, órgão normativo máximo. (…)” (TRF-4 – AMS: 1690 SC 2002.72.00.001690-4, Relator: AMAURY CHAVES DE ATHAYDE, Data de Julgamento: 15/12/2004, QUARTA TURMA, Data de Publicação: DJ 23/02/2005 PÁGINA: 504)

Dessa maneira, a União, exercendo a competência normativa concorrente que lhe foi outorgada pelo art. 24, da Carta Constitucional, poderá se valer, dentre outros, dos seguintes instrumentos normativos: Lei em sentido estrito, Decreto e Regulamentos do Presidente da República, quando a Lei assim permitir, e Resoluções do Conama.

Feitas essas explanações, fica definido, numa primeira análise, que o Ibama não detém a competência originária para editar normas gerais, em nome da União, no exercício da competência legislativa concorrente, com amparo no art. 24 da Carta Magna.

Isso porque, de acordo com o art. 6º, inciso IV, da Lei nº 6.938, de 1981, dentro da sistemática do SISNAMA, o Ibama é um dos braços executores, que tem por finalidade executar e fazer executar, como órgão federal, a política e diretrizes governamentais fixadas para o meio ambiente.

Frise-se com isso, que a competência atribuída ao Ibama, por força de expressa disposição legal, cinge-se à execução da Política Nacional do Meio Ambiente – PNMA, não tendo a norma deixado brechas para atribuir à Autarquia Federal função normativa dentro da PNMA, tal qual o fez com o Conama.

Em que pese, conforme asseverado acima, o Ibama não detenha competência normativa dentro da PNMA, o Decreto nº 6.099, de 26 de abril de 2007, que regulamentou a Lei nº 7.735, de 22 de fevereiro de 1989, que cria a Autarquia, conferiu a ela a atribuição de editar normas e padrões de qualidade ambiental.

“Anexo I

Art. 2o No cumprimento de suas finalidades e ressalvadas as competências das demais entidades que integram o Sistema Nacional do Meio Ambiente – SISNAMA, cabe ao IBAMA, de acordo com as diretrizes fixadas pelo Ministério do Meio Ambiente, desenvolver as seguintes ações federais:

 I – proposição e edição de normas e padrões de qualidade ambiental; (…)

 XVIII – elaboração e estabelecimento de critérios, padrões e proposição de normas ambientais para a gestão do uso dos recursos pesqueiros, faunísticos e florestais; e”

Assim, por força do art. 2°, II, da Lei 7.735/89 e em consonância com a Lei nº 6.938, de 1981, a execução das ações das políticas nacionais de meio ambiente, referentes ao controle da qualidade ambiental, está a cargo do Ibama, que poderá propor e expedir normas no exercício de sua competência, conforme se depreende de sua estrutura regimental.

Num primeiro momento, portanto, a competência regulamentar do Ibama limitar-se-ia à expedição de normas relativas às atribuições que ela executa. Essa é a verdadeira essência do Poder Regulamentar por meio do qual a Administração cria os mecanismos de complementação das leis indispensáveis a sua efetiva aplicabilidade[9]. Nessa linha, o Ibama editará os atos específicos, para complementar as normas gerais superiores, com relação às atribuições que serão por ele executadas. Na hipótese de não haver normas gerais, poderá, ainda, editá-las para direcionar a sua própria atuação.

Nessa linha de raciocínio, portanto, não cabe ao Ibama expedir normas gerais ou específicas para atendimento por parte dos órgãos ambientais dos demais níveis federativos.

Tal entendimento se clareia quando se resgata o posicionamento já delineado acima, no sentido de que não há qualquer forma de hierarquia entre as atuações dos órgãos ambientais da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Dessa maneira, não se mostraria plausível que um ente, em pé de igualdade com o outro, lhe impusesse as normas gerais sobre a maneira como seriam executadas as suas atribuições.

Existe apenas um hipótese que excepciona a conclusão acima alcançada e permite ao Ibama transpor os limites da sua competência regulamentar, editando normas gerais para além das suas atribuições administrativas.

Essas situações excepcionais se concretizam quando a Autarquia federal recebe por delegação essa atribuição de algum dos entes originariamente competentes para exercer a referida atribuição, o que na prática se dá por parte do Conama. Dessa forma, apesar de o Ibama não ser, via de regra, competente para editar as normas gerais, previstas no art. 24 da Carta Magna, em nome da União, poderá fazê-lo quando receber, de forma expressa, a delegação do Conama, por meio das suas Resoluções.

4. Conclusão.

Nessa seara das normativas de natureza geral, tem-se que, em regra, caso não exista norma hierarquicamente superior, o Ibama irá editar normas gerais para regulamentar as atividades por ele desempenhadas, com arrimo no inciso I, do art. 2º, do Anexo I, do Decreto nº 6.099, de 2007. Excepcionalmente, quando o Conama, por disposição expressa, delegar ao Ibama a sua atribuição normativa, fulcrada no art. 8º, inciso VII, da lei nº 6.938, de 1981, e no art. 24, §1º da Constituição Federal, este poderá expedir regulamentos disciplinando as normas gerais relativas às competências administrativas desempenhadas por órgãos ambientais pertencentes a outras esferas federativas.