Passado e futuro da integração Latino-Americana: O caso do Mercado Comum Centro-Americano

Resumo: O presente artigo tem por objetivo analisar um dos modelos de integração regional mais antigo da América Latina que está representado pelo Mercado Comum Centro-Americano. Conforme se estuda tal modelo de integração, é possível observar que sua história integracionista tem aproximadamente cinquenta anos, sendo que apesar das dificuldades estruturais e conjunturais, existe a tendência de uma permanente renovação de seus objetivos frente aos desafios da globalização e da ampliação das oportunidades de desenvolvimento.

Palavras-chave: Integração Regional. América Latina. Mercado Comum Centro-Americano.

Abstract: This article aims to analyze one of the oldest regional integration models in Latin America that is represented by the Central American Common Market. As studies such integration model, that integrationist history has approximately fifty years, and despite the structural and economic difficulties, there is a tendency of a permanent renewal of its objectives and the challenges of globalization and the expansion of opportunities for development.

Keywords: Regional Integration. Latin America. Central American Common Market.

Sumário: Introdução. 1. Considerações sobre os Antecedentes Históricos. 2. Os Objetivos e a Estrutura Institucional do Mercado Comum Centro-Americano. 3. Características dos Mecanismos Internos e do Sistema de Solução de Controvérsias. Conclusões. Referências

Introdução

O presente estudo trata de analisar de modo interdisciplinar um dos modelos de integração regional mais antigo da América Latina e que se materializa no Mercado Comum Centro-Americano (MCCA). Conforme se observa no trabalho em questão, se torna evidente que o MCCA se revela como um projeto pioneiro e possui uma história integracionista de aproximadamente cinquenta anos. No momento atual, este bloco econômico e político renova seus objetivos lançados na década de 1960 e se apresenta ao mundo como uma verdadeira estratégia coletiva da região Centro-Americana direcionada para enfrentar os desafios da globalização e para afirmar sua identidade internacional de maneira pacífica e sem as dificuldades de autonomia política vivida pela região no período da Guerra Fria.

Assim sendo, sem pretensões de levar a cabo um estudo completo e perfeito, deparando com as limitações e dificuldades naturais a todo processo científico, o presente artigo tem por objetivo analisar o Mercado Comum Centro-Americano, resgatando sua importância histórica e assinalando a importância de sua atualidade para o desenvolvimento sustentável da região em tela. Para tanto, se utiliza uma metodologia panorâmica e histórica por sua amplitude e crítica por seu carácter.

1. Considerações sobre os Antecedentes Históricos

A idéia de integração, e a unificação política e econômica da América Central têm raízes profundas[1]. Neste sentido, os países centro-americanos tiveram em consideração que a integração somente poderia estar assentada em bases firmes, baixo a criação de interesses econômicos que possibilitassem o nascimento de um processo de estabelecimento de situações irreversíveis.

Daí, que nos antecedentes históricos da integração centro-americana, o aspecto político teve sempre grande relevância, mas nem sempre prosperou. Conforme anota TIGERINO "la idea unionista centroamericana ha estado ligada al federalismo. Pero el federalismo fue a través de la historia su enemigo fundamental, el padre de los nacionalismos regionalistas, el semillero de las discordias partidistas y el elemento político disociador de las fuerzas étnicas y sociales"[2].

Com relação aos órgãos integracionistas políticos e econômicos que tiveram lugar no istmo centro-americano, se deve ter presente: a Organização de Estados Centro-Americanos (ODECA) criada através da Carta de São Salvador em 1951 e substituída pela Carta de São Salvador de 1962. Pode-se dizer que a ODECA estava orientada ao fomento da cooperação política, mas esta passava pela via da aproximação das economias dos países que a integravam.

A ODECA, que segundo a doutrina era inspirada na Organização das Nações Unidas (ONU) e na Organização dos Estados Americanos (OEA), tinha propósitos mais políticos que econômicos. Entre eles: i) fortalecer os laços mútuos; ii) celebrar consultas e manter relações fraternais na América Central; iii) evitar desentendimentos e solucionar pacificamente as controvérsias; iv) prestar-se mutuamente assistência; v) buscar a solução conjunta aos problemas mútuos; e vi) promover, mediante a ação comum, o desenvolvimento econômico, social e cultural.

Mesmo assim, a doutrina anota que a ODECA teve um êxito relativo, mas sublinha que lhe faltava precisão em seus objetivos e competências, ademais de considerar parcamente o aspecto econômico.

Neste contexto, em 13 de dezembro de 1960 estabeleceu-se o Mercado Comum Centro-Americano (MCCA) em virtude da assinatura do Tratado Geral de Integração Econômica Centro-Americana[3]na capital nicaraguense. Este Tratado representa a carta fundamental que rege este sistema de integração regional.

O MCCA entrou em vigência em quatro de junho do ano seguinte à sua constituição, isto é, em 1961. O Mercado Comum Centro-Americano estava integrado por cinco países, a saber: Honduras, Nicarágua, Costa Rica, El Salvador e Guatemala[4].

Não obstante, conforme se analisa nos incisos seguintes, em fevereiro de 1993, os Países Membros do MCCA e o Panamá renovaram o seu compromisso rumo à integração regional através da constituição de uma nova organização chamada Sistema de Integração Centro-Americano (SICA). Dado que o Sistema de Integração Centro-Americano foi concebido inicialmente como uma instituição política, tendo logicamente uma base econômica e histórica fundamental e a política mais do que nunca está inter-relacionada com os aspectos econômicos, jurídicos e sociais, o sistema MCCA vai se integrando ao SICA e neste sentido, pode-se afirmar que se processa uma verdadeira transição do MCCA ao Sistema de Integração Centro-Americano. Assim sendo, note-se que esta transição realiza-se num contexto regional renovado.

À vista do que precede, ao longo dos incisos seguintes, serão tratados os objetivos, as estruturas e as questões internas tanto do MCCA quanto do SICA de modo interdependente. Dita interdependência fica mais explícita no inciso intitulado "questões e mecanismos internos".

2. Os Objetivos e a Estrutura Institucional do Mercado Comum Centro-Americano

Em sua origem, o Tratado Geral de Integração Econômica Centro-Americana estabeleceu em seus artigos primeiro e segundo os objetivos que deveriam ser alcançados, a saber:

"Artículo I. Los Estados contratantes acuerdan establecer entre ellos un mercado común que deberá quedar perfeccionado en un plazo máximo de cinco años a partir de la fecha de entrada en vigencia de este Tratado. Se comprometen además a constituir una unión aduanera entre sus territorios.

Artículo II. Para los fines del artículo anterior las Partes contratantes se comprometen a perfeccionar una zona centroamericana de libre comercio en un plazo de cinco años y adoptar un arancel centroamericano uniforme en los términos del Convenio Centroamericano sobre Equiparación de Gravámenes a la importación".

Com efeito, entre os objetivos iniciais, em 1960, os países centro-americanos já se propunham a estabelecer uma zona de livre comércio, uma união aduaneira e um mercado comum em prazos de tempo extremamente curtos. Daí, segundo assinala VAZQUEZ[5], que o princípio geral era baseado na garantia da liberdade de circulação a todos os produtos, básicos ou manufaturados, originários de qualquer dos Países Membros, concedendo-lhes ademais o tratamento nacional. Igualmente, previu-se um regime de origem, posto que a liberdade de circulação de bens era aplicável unicamente aos produtos originários dentro do território do Mercado Comum Centro-Americano.

Não olvidando que foram previstas, naquele então, medidas para garantir a livre concorrência e favorecer o desenvolvimento das indústrias locais. Como exemplo de medidas para garantir a livre concorrência, figura a proibição de outorgar isenções ou reduções de direitos a produtos importados de terceiros países que fossem produzidos em qualquer dos países da zona, segundo os critérios de origem.

Neste sentido, como medidas tendentes a favorecer o desenvolvimento das indústrias locais, destacam-se as proibições de subsídios à exportação de mercadorias destinadas a qualquer dos Países Membros, ou medidas similares, onde se inclui o dumping.

No quadro da estrutura institucional do MCCA, os órgãos principais[6] previstos para a aplicação do Tratado General, em 1960 são, a saber:

“a) o Conselho Econômico Centro-Americano: encarregado da execução das resoluções do Comitê de Cooperação Econômica do Istmo centro-americano referentes à integração econômica e supervisão dos trabalhos do Conselho Executivo. O Conselho Econômico está composto pelos Ministros de Economia dos Países Membros;

b) o Conselho Executivo: encarregado da aplicação e administração do Tratado Geral, da resolução dos problemas que sejam suscitados em virtude das disposições do Tratado, realizar as gestões que tenham por objetivo alcançar a união econômica da América Central, e propor aos governos a subscrição de convênios multilaterais que sejam necessários para alcançar a integração econômica centro-americana, incluindo-se a união aduaneira entre os seus territórios. O Conselho Executivo está integrado por funcionários dos Países Membros, sendo que cada País Membro nomeia um "funcionario propietario" e um suplente.

c) a Secretaria Permanente: encarregada de velar pelo cumprimento das decisões dos outros órgãos e pela aplicação de todos os tratados que estejam direta ou indiretamente relacionados com a integração centro-americana. A Secretaria é, portanto, o órgão administrativo do MCCA. Contemplou-se um Secretário Geral que preside os trabalhos da Secretaria. Tal Secretário Geral deve ser eleito pelo Conselho Econômico Centro-Americano para um período de três anos.”

 Para todos os efeitos, se deve ter em conta que a estrutura institucional do MCCA apresenta a forma estrutural clássica das organizações internacionais. Ou seja, possui um órgão diretor, um órgão executivo e uma secretaria. Nesse sentido, observa-se que os legisladores do modelo de integração em tela utilizaram a terminologia tradicional para designar suas instituições integracionistas.

3. Características dos Mecanismos Internos e do Sistema de Solução de Controvérsias

Em virtude de uma gama considerável de razões, o MCCA não conseguiu realizar plenamente seus objetivos durante mais de duas décadas, sendo que tais razões ainda nos dias atuais obstaculizam o avanço da integração centro-americana. Entre estas razões[7] cabe ter presente: a) a escassez de recursos e de oportunidades de expansão do mercado interno; b) a escassa vinculação pelo que se refere à infra-estrutura limítrofe entre os Países Membros; e c) a instabilidade política, entre outras.

Na mesma linha, VAZQUEZ assinala que a guerra entre Honduras e El Salvador em 1969 produziu a mais grave crise no MCCA, posto que desorganizou todo o procedimento de integração que tão laboriosamente havia sido implementado e que além do mais, provocou a separação de fato de Honduras do processo integracionista centro-americano.

A partir da década de setenta, as necessidades econômicas dos Países Membros derivadas do imperativo do desenvolvimento industrial acabaram forçando aos acomodamentos que deram um novo impulso na integração centro-americana. Em 1972, foi firmada uma série de acordos entre os cinco Países Membros onde ficaram aprovados pelos Ministros de Economia o princípio e os lineamentos gerais de uma reestruturação do mercado comum[8]. As décadas de setenta e oitenta foram caracterizadas por inumeráveis dificuldades econômicas e pela instabilidade política.

Atualmente, o denominado MCCA volta a retomar os seus objetivos da década dos anos noventa, conforme anota a prática e a doutrina. De acordo com um informe da Conferência das Nações Unidas para o Comércio e o Desenvolvimento (UNCTAD), os objetivos do MCCA são: o estabelecimento de uma zona de livre comércio, a criação de uma união aduaneira e uma união econômica, a cooperação nas áreas monetária e financeira, o desenvolvimento de uma rede de infra-estruturas e a facilitação dos fluxos de investimento intrarregionais[9], ademais do concerto de uma política comercial comum frente a terceiros países, e da defesa dos preços dos produtos básicos de exportação tradicional[10].

Neste sentido, em junho de 1990 foi adotado o Plano de Ação econômica para a América Central (PAECA) onde os presidentes dos Países Membros do MCCA proclamavam a revitalização da integração econômica na América Central. Em 1993, foi estabelecida a zona de livre comércio entre El Salvador, Guatemala, Honduras e Nicarágua, sendo acordado uma tarifa externa comum com quatro subtarifas que variam de 5 a 20%.

Em fevereiro de 1993, os Países Membros do MCCA e o Panamá renovaram o seu compromisso rumo à integração regional através da constituição de uma nova organização chamada Sistema de Integração Centro-Americana (SICA). O Sistema de Integração Centro-Americana é um sistema de concertação política e tem por objetivo fundamental buscar a integração da América Central e assegurar à região um espaço de Paz, Liberdade, Democracia e Desenvolvimento. Ainda, quanto ao SICA, a este objetivo principal, agregam-se outros não menos importantes, a saber:

“a) consolidar la democracia y fortalecer sus instituciones sobre la base de la existencia de Gobiernos electos por sufragio universal, libre y secreto, y del irrestricto respeto a los derechos humanos; b) concretar un nuevo modelo de seguridad regional sustentado en un balance razonable de fuerzas, el fortalecimiento del poder civil, la superación de la pobreza extrema, la promoción del desarrollo sostenido, la protección del medio ambiente, la erradicación de la violencia, la corrupción, el terrorismo, el narcotráfico y el tráfico de armas; c) impulsar un régimen amplio de libertad que asegure el desarrollo pleno y armonioso del individuo y de la sociedad en su conjunto; d) lograr un sistema regional de bienestar y justicia económica y social para los pueblos centroamericanos; e) alcanzar una unión económica y fortalecer el sistema financiero centroamericano; f) fortalecer la región como bloque económico para insertarlo exitosamente en la economía internacional; g) reafirmar y consolidar la autodeterminación de Centroamérica en sus relaciones externas, mediante una estrategia única que fortalezca y amplíe la participación de la región, en su conjunto, en el ámbito internacional; h) promover, en forma armónica y equilibrada, el desarrollo sostenido económico, social, cultural y político de los Estados miembros y de la región en su conjunto; i) establecer acciones concertadas dirigidas a la preservación del medio ambiente por medio del respeto y armonía con la naturaleza, asegurando el equilibrado desarrollo y explotación racional de los recursos naturales del área, con miras al establecimiento de un Nuevo Orden Ecológico en la región; j) conformar el Sistema de la Integración Centroamericana sustentado en un ordenamiento institucional y jurídico, y fundamentado asimismo en el respeto mutuo entre los Estados miembros”[11].

Em outubro do mesmo ano de 1993, foi firmado o Protocolo de Guatemala cujo principal objetivo é o estabelecimento de uma união aduaneira. Tal Protocolo representa um programa destinado à modernização do Tratado Geral de Integração Econômica de 1960, ademais de um compromisso por parte de seus membros no sentido de alcançar-se uma União Econômica Centro-Americana de modo gradual, voluntário e progressivo[12].

Nesta linha, conforme anota o Instituto de Relações Europeu-Latino-Americanas (IRELA), a integração centro-americana registrou os maiores avanços desde a perspectiva político-institucional. Provas deste fato são as 17 Reuniões Presidenciais que foram realizadas no período 1986-1995.

Assim, cabe ter em conta alguns dos principais acordos alcançados, a saber: a) a XV Reunião Presidencial de agosto de 1994, onde se decidiu conduzir em bloco as negociações comerciais do MCCA com terceiros países ou regiões; b) a XVI Reunião Presidencial de março de 1995, onde se firmou o denominado "Tratado de Integración Social" que objetiva garantir à população centro-americana o acesso aos serviços básicos e incorporar a sociedade civil no processo de integração; c) a XVII Reunião Presidencial de dezembro de 1995, onde se estabeleceu o Tratado sobre Segurança Democrática na América Central[13].

Deste modo, opera-se a transição do MCCA ao Sistema de Integração Centro-Americano, e renova-se o interesse pela integração regional no istmo centro-americano.

A estrutura institucional do Sistema de Integração Centro-Americano não contempla detalhadamente normas referentes ao meio ambiente, nem as que se referem ao movimento de trabalhadores. Com referência ao âmbito laboral, a meta existe como objetivo a ser alcançado em longo prazo.

Quanto à supranacionalidade, o MCCA dispõe de relativas atribuições supranacionais, no sentido estrito do laudo do tribunal arbitral que tem efeito de coisa julgada para todos os Países Membros, conforme o artigo XXVI do Tratado Geral de 1960. Ou seja, que os Países Membros optaram pela relativa transferência de soberania à organização em matéria de laudos arbitrais, mas não foram criadas instituições supranacionais nos moldes da União Européia.

O MCCA não estabeleceu medidas tendentes a eliminar a dupla imposição, em matéria tributária, mas existem estudos que levam a consagrar acordos desta natureza como objetivos a serem alcançados.

Com relação à adesão, o tratado constitutivo em seu artigo XXXIII prevê as futuras adesões que poderão ser solicitadas por qualquer Estado Centro-Americano que não seja membro originário do MCCA. A possibilidade de denúncia por parte dos Países Membros está regulamentada no artigo XXXI que estabeleceu que a retirada ou denúncia fosse permitida depois que o Tratado tenha estado em vigor por vinte anos, sendo que a denúncia terá efeitos para o País Membro denunciante cinco anos depois de sua notificação, "y el Tratado continuará en vigor entre los demás Estados contratantes en tanto que permanezcan adheridos a él, por lo menos dos de ellos".

Quanto à possível solução de diferenças, o artigo XXVI do Tratado Geral estabelece os procedimentos pertinentes ao sistema de solução de controvérsias[14]. Nos termos do mencionado artigo: "Los Estados signatarios convienen en resolver fraternalmente dentro del espíritu de este Tratado, y por medio del Consejo Ejecutivo o del Consejo Econômico Centroamericano en su caso, las diferencias que surgieren sobre la interpretación o aplicación de cualquiera de sus cláusulas. Si no pudieren ponerse de acordo, solucionarán la controversia por arbitraje".

Para integrar o tribunal arbitral cada um dos Países Membros proporá à Secretaria Geral da Organização dos Estados Centro-Americanos os nomes de três magistrados de suas respectivas Cortes Supremas de Justiça. Da lista total de candidatos, o Secretário Geral da Organização dos Estados Centro-Americanos e os representantes governamentais ante este organismo, escolherão, por sorteio, a um árbitro por cada Parte Contratante, devendo ser cada um deles de diferente nacionalidade. O laudo arbitral será pronunciado com os votos concorrentes de pelo menos três membros, e causará efeitos de coisa julgada para todas as Partes Contratantes, pelo que faz coisa julgada a qualquer ponto que se resolva relativo à interpretação ou aplicação das cláusulas de dito Tratado.

Desprende-se ainda o estímulo para todos os Países Membros para chegarem a uma resolução satisfatória no âmbito bilateral mediante os bons ofícios, a conciliação e em último caso, através da mediação ou arbitragem. Segundo a doutrina, um Tribunal Arbitral está composto por cinco pessoas que emitem um laudo preliminar no prazo de noventa dias, e um laudo final dentro de trinta dias depois do laudo preliminar.

Conclusões

O ideal integracionista centro-americano, mais do que nunca adquire importância crescente, e conforme anotou ULLOA em seu devido momento, " desde el punto de vista internacional, es evidente que la importancia y la influencia de los Estados centroamericanos aumenta si se encuentran coordinados, no sólo porque suma y unifica votos en las conferencias internacionales, sino porque, tratándose de Estados pequeños, su acción diplomática crece y se entona en la uniformidad de aspiraciones y de criterio"[15]. Desse modo, a atualidade da integração centro-americana segue sendo um imperativo presente e revigorado, como também uma condição de futuro inexoravelmente construída pelo passado.