Políticas migratórias: o posicionamento do Brasil em relação aos refugiados

Resumo: Este artigo tem como problemática as políticas migratórias, em especial o posicionamento do Brasil perante a realidade dos refugiados. Tem como panorama os diversos instrumentos internacionais implementados para a proteção dos imigrantes e refugiados. Observou-se as definições de refugiados dadas por esses instrumentos, seus contextos históricos e a recepção feita pelo Brasil. Por fim, fez-se o levantamento das principais políticas públicas que demonstram o avanço do país com relação à proteção dos refugiados. A metodologia usada foi a revisão bibliográfica, análise de dados e dos instrumentos jurídico-legais internacionais e nacionais.

Palavras-chave: Dinâmicas Migratórias; Refugiados; Políticas Públicas.

Sumário: Introdução. 1. O que é o fenômeno migratório e quem são os refugiados? 2. Políticas migratórias internacionais. 3. O posicionamento do Brasil em relação aos refugiados. Conclusão.

Introdução

Discutir o fenômeno migratório é discutir um fenômeno social, político e econômico, por se tratar de resposta à tais processos. Segundo Lee (1980, p. 99) migração é uma

“[…] mudança permanente ou semi-permanente de residência. Não se põem limitações com respeito à distância do deslocamento, ou à natureza voluntária ou involuntária do ato, como também não se estabelece distinção entre a migração externa e a migração interna”.

Independente dos fatos do ato migratório, os obstáculos intervenientes e a vulnerabilidade com que imigrantes refugiados podem enfrentar em suas trajetórias são importantes questões a serem discutidas em todo o mundo e a partir de uma compreensão pluridimensional. Por isso, grande parte das dimensões do conhecimento realizam estudos a fim de compreender o fenômeno migratório, demonstrando o caráter interdisciplinar que o tema pode assumir.

Nessa esteia de raciocínio, esse trabalho tem como objetivo analisar o contexto internacional e os motivos que desencadearam as diversas políticas migratórias internacionais e observar como o Brasil se comportou perante essas políticas, a partir de suas articulações externas e internas.

1. O que é o fenômeno migratório e quem são os refugiados?

“O final da guerra fria e a bipolaridade do poder mundial significaram mudanças radicais nas relações internacionais. Vivemos, hoje, um momento de ruptura histórica, de transição entre uma ordem internacional que deixou de existir e uma nova ordem cuja natureza, valores e projeto de civilização ignoramos. Nessa viagem interminável, navegamos, por assim dizer, em águas desconhecidas, com pouca visibilidade e muita turbulência.” (CUNHA, 2011, p. 01)

As migrações transfronteiriças sempre existiram e acompanharam a história da humanidade, não sendo produto deste século. Na maioria das vezes, esse fenômeno significou modernização e progresso. Entretanto, no fim do século XIX e início do século XX, o fluxo migratório se intensificou no quadro mundial. Vislumbrou-se a descolonização, duas guerras mundiais e a guerra fria.

Vale ressaltar os efeitos da globalização e dos avanços tecnológicos que desencadearam a internacionalização e a criação de novas pontes que abriram caminhos para os fluxos migratórios. As mudanças produzidas por esses acontecimentos atingiram as regiões receptoras e emissoras de imigrantes (BRZOZOWSKI, 2012, p. 137). Diversos fatores de repulsão e atração surgiram no plano das dinâmicas migratórias e mesmo que, em alguns casos, a migração ocorra como uma decisão subjetiva do indivíduo, boa parte delas acontecem em grande escala e a “opção de migrar é produzida socialmente” (SASSEN, 2010, p.115).

Ao final da Segunda Guerra Mundial (1939-1945), iniciou-se uma luta ideológica, política e econômica, travada pelos Estados Unidos e União Soviética, conhecida como Guerra Fria, que redefiniu a geopolítica mundial. Acima de tudo, as guerras provocaram os maiores deslocamentos humanos observados na história moderna. Havia cerca de 13 milhões de pessoas de origem alemã expulsas de países como Polônia, Checoslováquia dentre outros do Leste Europeu e daqueles que formavam a União Soviética. Esse fluxo migratório no continente europeu começou a causar uma preocupação internacional (MOREIRA, 2007a, p.4-5).

Já na década de 1960, diversos movimentos emergiram nas colônias africanas levando à sua descolonização. Algumas colônias conseguiram a independência de forma pacífica, outras não, como foi o caso da Argélia e Ruanda. Diante dessas lutas em prol da libertação, cresceu também a preocupação internacional em relação aos fluxos migratórios decorrentes.

Poucos anos depois, na década de 1970 e 1980, foi a vez da América Latina ser palco de conflitos. Os regimes ditatoriais e os conflitos armados provocaram novos deslocamentos e preocupações internacionais. Só na América Central, esse contexto gerou mais de 2 milhões de deslocados.

Dentre as pessoas que se deslocam, encontramos um grupo que merece nosso destaque: os refugiados. São milhões de pessoas forçadas a abandonar seus lares em situações de conflitos, por questões religiosas, étnicas, políticas ou econômicas. A violência física e psicológica gerada pelos conflitos desencadeiam violações aos direitos humanos, sendo, em muitos casos, necessária ajuda humanitária internacional.

Além dos conflitos, existem os problemas relacionados ao meio ambiente, como os desastres naturais, que vem aumentado os deslocamentos e o número de refugiados ambientais. Encontramos ainda aqueles que se deslocam por motivos econômicos, em razão do aumento populacional e do aumento nos índices de desemprego, principalmente nos países de terceiro mundo. O reflexo desses deslocamentos forçados é uma população de mais de 10 milhões de pessoas refugiadas (UNHCR, 2011).

A questão dos refugiados apresenta uma dupla dimensão: humanitária e política. Humanitária, pela necessidade de se estabelecer normas internacionais relativas à dignidade dos refugiados e de se buscar a cooperação dos Estados para cumpri-las. Política, pois os Estados adotam diversas posições quanto aos refugiados, de acordo com seus interesses (econômicos, políticos ou culturais) – quando há interesses em acolher refugiados, implementam políticas favoráveis; quando as vantagens cessam, as portas a eles se fecham.

O refugiado é uma vítima da violação de seus direitos humanos e a concessão de asilo é a esperança de recuperação da dignidade cidadã ignorada. Mas, hoje em dia, existe uma crise no direito de asilo. Apesar desta crise ser universal, é mais constante nos países desenvolvidos, por serem os mais requisitados pelos refugiados. As políticas de imigração zero, apoiadas pela opinião pública, têm levado os governos a relacionarem indiscriminadamente migrantes econômicos, terroristas e solicitantes de asilo. Além disso, os movimentos nacionalistas radicais, xenofóbicos e racistas vêm se tornando inspiração das políticas públicas sobre migração, atribuindo ao diferente a responsabilidade pela origem das tensões e conflitos.

Em meados dos anos de 1980, o fluxo contínuo de imigrantes brasileiros surpreendeu o país. Um grande país receptor de migrantes passou a ser emissor de migrantes. Se observarmos na história, entre o final do século XIX e início do século XX, o Brasil recebeu milhares de emigrantes em busca de prosperidade. Nas últimas décadas, houve uma inversão nas correntes migratórias e o Brasil passou de região de atração de imigrantes para região de origem de emigrantes.

De fato, os brasileiros estão espalhados por todo o mundo, mas é errado fecharmos os olhos para a situação atual do Brasil, destino de quase 250 mil imigrantes. Algumas estimativas variam de uma fonte para a outra, mas com relação aos imigrantes vivendo no Brasil, a principal fonte de informações são os Censos Demográficos do IBGE.

Com relação aos emigrantes brasileiros no exterior, uma das melhores fontes atuais é o documento feito no final de 2007 pelo Ministério das Relações Exteriores. Mesmo assim, é provável que esses dados não exponham o número real de imigrantes, uma vez que muitos vivem ilegalmente no país e omitem sua situação migratória. Segundo o Censo Demográfico do IBGE (2012), estimasse mais de 260 mil estrangeiros no Brasil. E, de acordo o Mistério das Relações Exteriores (BRASIL, 2008), o número de brasileiros imigrantes no exterior é de 2 e 3,7 milhões.

2. Políticas migratórias internacionais

No início do século XX, as guerras e violências se instalaram em diversas regiões do mundo, gerando grande fluxo migratório. Nesse contexto, em 1945, foi estabelecida as Nações Unidas (NU ou ONU), cujo objetivo principal foi promover o respeito aos direitos humanos estipulados na Declaração Universal dos Direitos Humanos (DUDH) de 1948.

Dentre as pessoas que possuem seus direitos humanos atingidos, encontramos o grupo de refugiados. Diferentemente daqueles que se deslocam em busca de prosperidade, os refugiados se deslocam para preservar suas vidas. De acordo com a Declaração Universal dos Direito Humanos de 1948 “todo indivíduo tem direito à vida, à liberdade e à segurança de sua pessoa” e ainda “em caso de perseguição toda pessoa tem direito a buscar asilo e a desfrutar dele, em qualquer país” (ONU, 1948).

Com vista em criar uma política eficaz capaz de tutelar o direito dos refugiados, em 1951, a ONU criou o Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados (ACNUR), órgão subsidiário responsável em promover, com os Estados e as ONGs, a proteção assistencial internacional aos refugiados. A criação da ACNUR concorreu para, no mesmo ano, a comunidade internacional elaborar uma Convenção em Genebra determinando os direitos e obrigações dos refugiados por meio de um estatuto migratório próprio conhecido como Convenção das Nações Unidas relativa ao Estatuto dos Refugiados ou apenas Carta dos Direitos dos Refugiados.

Na década seguinte da criação da ACNUR, diante das lutas pela descolonização na África, o que aumentou o número de refugiados no contexto internacional, foi criada a Organização da Unidade Africana (OUA), com 32 países-membros. Por meio dessa organização, buscava-se promover a unidade e solidariedade entre os Estados africanos. Mas, para que isso fosse possível, era necessário enfrentar os problemas das migrações e os fluxos de refugiados africanos, encorajando o desenvolvimento social e econômico e prevenindo conflitos regionais. Logo, elaborou-se uma Convenção específica que teve papel fundamental para os problemas migratórios e para os refugiados na África.

Já na década de 1980, a preocupação internacional com as questões migratórias e de refugiados voltou-se para a América Latina, frente aos conflitos armados que se instalaram em grande parte dessa região. Nesse sentido, em 1981, a ACNUR organizou um Colóquio no México, e lá foi destacada a necessidade de se fornecer proteção às pessoas que fugiam em virtude de agressão ou dominação estrangeira.

Posteriormente, em 1984, a Universidade de Cartagena e o Centro de Estudos do Terceiro Mundo organizaram outro Colóquio em Cartagena das Índias, Colômbia, a fim de buscar soluções para os refugiados no âmbito regional. Neste Colóquio foi elaborada a Declaração de Cartagena sobre os Refugiados.

Moreira (2007a), em análise do contexto de criação dos principais instrumentos internacionais em matéria de refugiados, busca compreender as transformações da definição de refugiado. Segundo a autora, a construção da definição clássica de refugiado, adotada pela Convenção de 1951 em Genebra, no âmbito da ONU, baseou-se no contexto da Europa do pós-guerra, cuja ideia de refugiado limitava-se geograficamente e temporalmente, ou seja, refugiados eram apenas europeus gerados pela Segunda Guerra Mundial (ONU, 1951).

Entretanto, com os novos fluxos migratórios na África, na década de 1960, observou-se que o problema dos refugiados não era temporário e nem restrito ao continente europeu. Nesse contexto, foi criado um documento no âmbito da ONU conhecido como Protocolo de 1967 que transformou a definição clássica de refugiado, suprimindo a reserva temporal e geográfica, isto é, dando caráter universal à Convenção de 1951 de Genebra (ONU, 1967).

Somando-se aos acontecimentos na África, os conflitos na América Latina também provocaram intensos movimentos de refugiados. Entretanto, a Convenção não havia classificado os conflitos internos como um motivo de se emanarem refugiados. Além disso, não havia previsão de nenhuma política quanto ao fluxo em massa de refugiados. Logo, por meio da Convenção da OUA de 1969 e pela Declaração de Cartagena de 1984, ampliaram-se as definições, introduzindo a “agressão, a ocupação externa, a dominação estrangeira, os acontecimentos que perturbem gravemente a ordem pública” (OUA, 1969), “os conflitos internos, a violação maciça dos direitos humanos” (DECLAÇÃO DE CARTAGENA, 1984) como motivos de refugio.

Este claro avanço em relação à Convenção de 1951 estendeu a proteção internacional às pessoas que cruzam uma fronteira internacional redefinindo o conceito clássico de refugiado de forma a adaptar-se às novas realidades históricas, políticas e sociais do mundo contemporâneo.

3. O posicionamento do Brasil em relação aos refugiados

No ano de 1952, o Brasil assinou a Convenção das Nações Unidas relativa ao Estatuto dos Refugiados de 1951, aderindo à reserva geográfica. Em 1960, o Congresso Nacional brasileiro aprovou a referida Carta e, em 1961, foi promulgada pelo Presidente da República, à época Juscelino Kubitschek, por meio do Decreto n.º 50.215/1961 (BRASIL, 1961). O país foi escolhido pelo Conselho Econômico e Social das Nações Unidas para fazer parte do Comitê Consultivo da ACNUR em 1951 e é membro original de seu Comitê Executivo desde 1957.

O Brasil foi receptor de cerca de 40 mil europeus em 1954. Anos depois, enquanto muitos nacionais decidiam deixar o país, por causa da ditadura militar, milhares de latino-americanos chagaram ao país em busca de refúgio. Como o Brasil adotara a definição de refugiado com reserva geográfica, todos os não-europeus só conseguiram o visto de turistas que lhes permitiam uma estadia provisória de 90 dias em território brasileiro. Enquanto aqui permaneciam, aguardavam o reassentamento em outro país por parte da ACNUR. Durante esse período, a Cárita Arquidiocesana de São Paulo iniciou um trabalho de atendimento a esses refugiados que aguardavam reassentamento. (MOREIRA, 2007b, p. 06)

Em 1979, 150 vietnamitas e dezenas de cubanos foram abrigados em território nacional. Apesar de não serem reconhecidos como refugiados, foi legalizada sua situação jurídica, permitindo que trabalhassem legalmente (op. cit., p. 06).

Durante o processo de redemocratização no Brasil, foi expedido o Decreto n.º 98.602 de 1989, que retirou as reservas temporal e geográfica da definição de refugiados, ampliando-a nos mesmos termos da Declaração de Cartagena de 1984. Poucos anos depois da redefinição de refugiados, centenas de angolanos foram recebidos pelo governo brasileiro.

No ano de 1997, foi promulgada a primeira lei no Brasil que definiu mecanismos para a implementação do Estatuto dos Refugiados de 1951 – a Lei n.º 9.474/97. Essa lei refletiu a abertura política, a inserção internacional do Brasil e o discurso universalista fundamentado no princípio da dignidade da pessoa humana. A propósito, foi considerada um avanço jurídico e apesar do Brasil não ser o paraíso dos refugiados, por ser um território afastado das principais áreas de conflitos, os refugiados contam com a proteção do Estado por meio dessa base legal, podendo permanecer legalmente, diferente dos imigrantes ilegais.

Além desse instrumento legal, encontramos na Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 garantias fundamentais que se estendem aos refugiados como o direito à igualdade e segurança (BRASIL, 1988).

Com relação à definição de refugiado, a Lei n.º 9.474/97 demonstrou-se garantista, ao ampliar o conceito, estabelecendo que:

“Art. 1º Será reconhecido como refugiado todo indivíduo que:

I – devido a fundados temores de perseguição por motivos de raça, religião, nacionalidade, grupo social ou opiniões políticas encontre-se fora de seu país de nacionalidade e não possa ou não queira acolher-se à proteção de tal país;

II – não tendo nacionalidade e estando fora do país onde antes teve sua residência habitual, não possa ou não queira regressar a ele, em função das circunstâncias descritas no inciso anterior;

III – devido a grave e generalizada violação de direitos humanos, é obrigado a deixar seu país de nacionalidade para buscar refúgio em outro país”. (BRASIL, 1997)

Oportuno salientar que a Resolução normativa n.º 4 de 01 de dezembro de 1998 do Comitê Nacional para Refugiados (CONARE) ampliou a condição de refugiado a título de reunião familiar. A referida norma dispõe que:

“Art. 1º Poderão ser estendidos os efeitos da condição de refugiado, a título de reunião familiar, ao cônjuge, ascendente ou descendente, assim como aos demais integrantes do grupo familiar que dependam economicamente do refugiado, desde que se encontrem em território nacional.

Art. 2º Para efeito do disposto nesta Resolução, consideram-se dependentes:

I – o cônjuge;

II – filhos (as) solteiros (as), menores de 21 anos, naturais ou adotivos, ou maiores quando não puderem prover o próprio sustento;

III – ascendentes; e

IV – irmãos, netos, bisnetos ou sobrinhos, se órfãos, solteiros e menores de 21 anos, ou de qualquer idade quando não puderem prover o próprio sustento […]” (COMITÊ NACIONAL PARA REFUGIADOS, 1998).

Além de ser um avanço jurídico no que tange ao Direito Internacional, a Lei dos Refugiados ampliou o debate sobre o tema, amadurecendo a temática e abrindo portas às diversas políticas públicas específicas.

Um exemplo disso foi o Programa de Reassentamento Solidário, instituído em 1999 pelo Brasil, destinado a recolocar refugiados que haviam sido assentados em outros países, mas ainda sofrem perseguições, ameaças ou falta de integração. Desde então, o número de refugiados reassentados vem crescendo no Brasil, inclusive as políticas públicas em favor destes, como acesso ao microcrédito e à programas de habitação, facilitando a autossuficiência e a integração (ACNUR, 2011).

Milesi e Carlet (2007) assinalam algumas iniciativas concretas de parcerias entre governo e diferentes setores da sociedade para a integração dos refugiados, a fim de reduzir as brechas à exploração e discriminação. Um dos exemplos foi a Resolução 03/98, da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG) na área da educação. A UFMG passou a admitir refugiados nos cursos de graduação, mediante documentação expedida pelo CONARE, além de garantir bolsa de manutenção, apoio psicológico, acesso a programas de moradia e estágios remunerados.

Outra importante medida foi instituída a partir da decisão do Ministério do Trabalho e Emprego (MTE) que alterou a identificação na Carteira de Trabalho quando da emissão deste documento para os refugiados. Eliminou o termo “refugiado” e passou a adotar simplesmente “estrangeiros com base na lei 9.474/97”. Essa iniciativa foi tomada com vistas a combater a discriminação e exploração dos refugiados.

Com relação à saúde, vale registrar a criação do Centro de Referência para a Saúde dos Refugiados no Hospital dos Servidores do Estado do Rio de Janeiro, com o objetivo de capacitar profissionais do Sistema Único de Saúde (SUS) para atender os refugiados. Muitos deles, com dificuldade de comunicação e traumas psicológicos, recebem atenção particular de profissionais devidamente capacitados para tanto.

Importante frisar ainda o trabalho das Redes de Solidariedade representadas por 40 instituições, presentes em todas as regiões do país, vinculadas ao Instituto de Migrações e Direitos Humanos (IMDH), que contribuem para a defesa dos direitos humanos de migrantes e refugiados. Nesse sentido, alguns os refugiados no Brasil contam com tais mecanismos de integração social, cultural, legal e econômica, conseguindo, em grande parte das vezes, serem inseridos no mercado de trabalho.

Umas das mais recentes políticas públicas adotadas pelo Brasil foi a publicação da Resolução Normativa n.º 17 do CONARE, de setembro de 2013, que autorizou as missões diplomáticas brasileiras a conceder visto apropriado a indivíduos afetados pelo conflito armado na República Árabe Síria, que manifestam vontade de buscar refúgio no Brasil.

Conclusão

O problema das pessoas deslocadas pelo mundo vítimas de violação de direitos humanos reclama medidas de caráter emergencial. Qualquer debate sobre o tema envolve um conjunto de situações políticas, econômicas e culturais relacionadas às dinâmicas migratórias. Trata-se de um problema global inevitável, que exige a cooperação de todos os governos e povos na adoção de um sistema de proteção dos direitos da pessoa humana, durante e depois do processo de concessão de asilo.

Apesar de o Brasil, segundo último balanço do CONARE (abril de 2016), possuir quase 09 mil refugiados reconhecidos e adotar uma política admirável pela comunidade internacional no asilo de refugiados, ainda carece de políticas públicas internas para lidar com a alteridade de tais imigrantes e formulação de medidas de inserção social.