Resumo: Os mecanismos que hoje norteiam a execução contra a Fazenda Pública merecem uma discussão de primeiro plano, aberta, transparente e desarmada em relação aos gestores públicos, como é o objetivo deste trabalho, ao tratar com clareza dos aspectos jurídico-normativos, das moratórias insertas nos arts. 33, 78 e 97 do ADCT, todos de índole constitucional, do estelionato estatal, do leilão de precatórios instituído pela EC nº 62, e, sobretudo, da reflexão urgente que deve fazer a sociedade e o Estado acerca das exigências normativas dos arts. 5º e 37 da Constituição Federal, para encontrar uma proposta juridicamente viável e moralmente justa que debele esse impasse, como pretende demonstrar este artigo com a ideia de pré-execução contra a Fazenda Pública, instituto que visa resgatar a dívida ética do Estado com os cidadãos credores da administração pública.
Palavras-chave: Precatórios. Fazenda Pública. Art. 100 da Constituição Federal.
Resumen: Los mecanismos que hoy nortean la ejecución contra la Hacienda Pública merecen una discusión de primer plano, abierta, transparente y desarmada en relación a los gestores públicos, como es el objetivo de este trabajo, al tratar con claridad los aspectos jurídico-normativos, de las moratórias insertadas en los arts. 33, 78 y 97 del ADCT, todos de índole constitucional, del estelionato estatal, de la subasta de precatórios instituido por la EC nº 62, y, sobre todo, de la reflexión urgente que debe hacer la sociedad y el Estado sobre los requisitos reglamentarios de los arts. 5º y 37 de la Constitución Federal, para encontrar una propuesta juridicamente viable y moralmente justa que debele ese impase, como pretende demostrar este artículo con la idea de previa ejecución contra la Hacienda Pública, instituto que visa rescatar la deuda ética del Estado con los ciudadanos acreedores de la Administración Pública.
Palabras-llave: Precatórios. Hacienda Pública. Art. 100 de la Constitución Federal.
Sumário: 1. Introdução. 2. O Código de Processo Civil e a execução contra a Fazenda Pública. 3. A moratória de 1988 como orquestração política. 4. A Emenda Constitucional nº 30 como mecanismo de pseudo-moralização. 5. A EC nº 62 como mecanismo de institucionalização do calote. 6. Da necessidade de se criar uma nova execução contra a Fazenda Pública. 7. O instituto da pré-execução contra a Fazenda Pública. 7.1. Da reavaliação do art. 100 da Constituição Federal. 7.2. Da execução da dívida da Fazenda Pública pela régua invertida. 7.3. Da fonte de recursos financeiros e da obrigação de pagar. 7.4. Do necessário controle das dívidas da Fazenda Pública. 7.5. Do conceito de pré-execução contra a Fazenda Pública. 8. Conclusão
1. Introdução
Nos últimos 20 anos, a partir da promulgação da Constituição Federal de 1988, inúmeros trabalhos foram publicados acerca da execução contra a Fazenda Pública, com abordagem sempre voltada para o calote da dívida perpetrada pelo Estado brasileiro, escudado nos arts. 730/731 do Código de Processo Civil e art. 100 da Carta Política. Embora seja de longa data a dificuldade de se cobrar do Estado o que ele deve, após o trânsito em julgado da sentença condenatória, é no contexto constitucional, paradoxalmente, que se desdobra a série de articulações legislativas que distancia os credores dos haveres a que têm direito, aumenta e torna impagável o valor da dívida e institucionaliza o estelionato estatal.
Por óbvio, o desenho desse quadro desagrada não somente a legião de credores, que têm, na maioria, precatórios alimentares, mas parte considerável dos operadores do direito – magistrados, promotores, advogados -, que veem, no dia a dia, como as decisões judiciais são ignoradas pelos governantes improbos que se sucedem no poder e deixam de “cumprir as leis salariais, caloteando os reajustes legais, preterindo promoções, suprimindo vantagens pessoais, glosando ilegalmente vencimentos, pensões e aposentadorias”, como escreve um indignado Kiyoshi Harada[1], informando ainda que milhares de credores morrem na fila dos precatórios.
E não é para menos: se, de um lado, esses credores têm a seu favor os direitos fundamentais garantidos pelo art. 5º da Constituição Federal, de outro, os administradores públicos estão obrigados a respeitá-los, por força do art. 37 do mesmo estatuto, não se concebendo que seja absurdamente o oposto, ainda mais quando se considera o Estado a personificação[2] de todo o poder que emana da própria sociedade, cuja presunção de legalidade não se discute e nem esse princípio se coaduna com a ideia de execução de título judicial como meio para fazê-lo cumprir, até coercitivamente, se preciso for, o que restou decidido pelos tribunais.
Sem adentrar no que pensa a doutrina sobre se essa execução constitui condenação ou mera declaração de obrigação de pagar quantia certa contra a Fazenda Pública, importa ao presente trabalho questionar os mecanismos que atualmente são utilizados, com o rito da expedição de precatórios ou requisição de pequeno valor, as consequências danosas para credores e para o próprio erário, que alcança uma dívida em torno de R$ 100 bilhões, segundo estimativa do Governo Federal, acumulada desde 1997 e distribuída entre União, Estados e Municípios, e, finalmente, propor um novo mecanismo jurídico que represente uma sugestão operacionalmente viável.
Para tornar isso possível, a metodologia adotada levou em consideração consulta à doutrina, ao Código de Processo Civil, à Lei de Responsabilidade Fiscal, à interpretação conforme do texto constitucional pelo Supremo Tribunal Federal/CNJ e a própria Constituição Federal, esta como suporte técnico-legislativo para se levar a efeito a arquitetura do instituto da pré-execução contra a Fazenda Pública, como hipótese de um dispositivo que se espera demonstrar eficaz no sentido prático-jurídico, socialmente justo por atender a um processo civil constitucional, e austero, do ponto de vista político, a partir das exigências da Lei de Responsabilidade Fiscal.
2. O Código de Processo Civil e a execução contra a Fazenda Pública
O atual Código de Processo Civil de 1973 traz dois artigos de comando à execução contra a Fazenda Pública: arts. 730 e 731, ambos regras cogentes, imperativas ou de ordem pública, inderrogáveis pela vontade das partes[3]. Mesmo assim, como aponta Nelson Nery Junior[4], não existe execução “contra” a Fazenda Pública mas sim a confirmação da presunção de liquidez, certeza e exigibilidade, pois a decisão “contra” a Fazenda Pública já fora proferida na fase anterior do processo de conhecimento, sujeito ao duplo grau necessário. Transitada em julgado a sentença condenatória, o art. 730 enseja a citação do órgão devedor para que oponha embagos em 30 dias e, se não o fizer, o juiz requisitará o pagamento por intermédio do presidente do tribunal, até 1º de julho, para ser pago em ordem cronológica até 31 de dezembro do ano seguinte. Havendo preterição do credor nessa ordem, o art. 731 autoriza que o presidente do tribunal ordene o sequestro da verba necessária para satisfazer o débito, após ouvir o chefe do Ministério Público.
Por oportuno, é importante ressaltar que a execução contra a Fazenda Pública não se funda apenas em título judicial, como observa José Miguel Garcia Medina[5], mas alcança também os títulos extrajudiciais, como são exemplos a nota de empenho e autorização de despesas, cujas declarações constituem documentos públicos para os fins do art. 585, II, do CPC.
É um procedimento executivo especial fundado na inalienabilidade e impenhorabilidade dos bens públicos (art. 100, Código Civil), como define Antônio Cláudio da Costa Machado[6], aplicado à União, Estados, Municípios, Distrito Federal, Territórios e respectivas autarquias, de fins administrativos, consideradas pessoas jurídicas de direito público, não se aplicando esse procedimento às empresas públicas, de economia mista e fundações. Pelo inciso I do art. 731, o juiz requisitará de ofício o pagamento por intermédio do tribunal competente, de modo que este solicite à Fazenda Pública a expedição do precatório, que é, como define Moacyr Amaral Santos[7], a denominação constitucional de requisição de pagamento.
Em termos de processo, entretanto, não há nada que se possa fazer enquanto parte substancial da norma que rege a matéria, circunscrita ao art. 100 da Constituição Federal, estiver enclausurada aos arts. 33, 78, 87 e 97 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT). Nem mesmo o novo Código de Processo Civil[8], em vias de aprovação no Congresso Nacional, oferece alternativa, se considerado seu art. 834 e §§ 1º e 2º, em que, rejeitados os embargos, expedir-se-á precatório em favor do exequente, observando-se o disposto no art. 100 da Constituição da República, assumindo o processamento dos embargos, dos precatórios e das requisições de pequeno valor em cumprimento da sentença que reconhecer obrigação de pagar quantia certa pela Fazenda Pública.
3. A moratória de 1988 como orquestração política
Via de regra, quando não se confundem em uma mesma pessoa, os gestores públicos e a classe política se esmeram em defender interesses comuns. Isso ocorrre porque esses atores ora estão na condição de administradores públicos, em cargos eletivos ou não, ora ocupam alguma cadeira legislativa, levando-os, seja qual for a circunstância, a legislarem em causa própria, motivados naturalmente pelo instinto de preservação. No que toca à execução contra a Fazenda Pública, esse exemplo gritante ressoa na instituição do art. 33 do ADCT da nascente Constituição Federal de 1988.
Naquela ocasião, à revelia de milhares de credores da Fazenda Pública que tinham esperança de receber seus créditos, o legislador constituinte emplacou a primeira moratória da dívida pública, ao determinar que o valor dos precatórios judiciais pendentes de pagamento na data da promulgação da Constituição, incluído o remanescente de juros e correção monetária, pudesse ser pago em moeda corrente, com atualização, em prestações anuais, iguais e sucessivas, no prazo máximo de oito anos, já a partir de 1º de julho de 1989, ressalvados os créditos de natureza alimentar, é bem verdade.
Como o parágrafo único do art. 33 do ADCT previa que as entidades devedoras, para o cumprimento do disposto neste artigo, poderiam emitir, em cada ano, títulos de dívida pública no exato montante do dispêndio, não computáveis para efeito do limite global de endividamento, ocorreu então o maior escândalo de títulos públicos da história da República, com direito à criação de uma CPI, em 1996, cujo relatório final estimou em 240 milhões de dólares o rombo nos cofres públicos de oito governos estaduais e prefeituras, envolvendo no golpe 17 pessoas e 161 instituições financeiras, segundo a grande imprensa.
4. A Emenda Constitucional nº 30 como mecanismo de pseudo-moralização
Passado o escândalo, o Congresso Nacional vota e aprova a segunda moratória da dívida dos precatórios: a Emenda Constitucional nº 30, a ser inserida no art. 78 do ADCT, sentenciando que, à exceção dos créditos de pequeno valor e os que se tratam no art. 33 do ADCT, os precatórios ajuizados até 31 de dezembro de 1999 serão liquidados pelo seu valor real, acrescidos de juros legais, porém em prestações anuais, iguais e sucessivas, no prazo máximo de dez anos, permitida a cessão de créditos. Aos credores remanescentes, como se vê, restou negociar seus títulos, via cessão de créditos, com deságio pressionado pelo mercado.
Os quatro parágrafos que se seguem ao art. 78, aliás, acrescentam muito pouco. O primeiro diz que é permitida a decomposição das parcelas a critério do credor, sem determinar em que termos a norma tornar-se-á eficaz; o segundo empresta poder liberatório para pagamento de tributos da entidade devedora, se não liquidados até o final do exercício; o terceiro, estabelece redução de prazo para 2 anos nos casos de desapropriação do único imóvel do credor; e o quarto parágrafo limita-se ao que já prever o art. 731 do CPC, sem explicitar, contudo, se há necessidade ou não de ouvir o chefe do Ministério Público.
O certo é que a EC nº 30, além de não ter resolvido o problema dos precatórios de natureza comum, agravou os de natureza alimentar, como afirma Kiyoshi Harada[9] em artigo anterior à aprovação da PEC nº 12/06, a futura EC nº 62, objeto do próximo comentário. Ao analisar a situação desses credores que foram poupados da moratória constitucional, diz o articulista que eles “…estão sendo punidos pelos governantes que paralisaram a fila destes precatórios específicos priorizando aqueles de natureza não alimentar, objetos de parcelamento.” Sustenta ainda que essa preferência reservada ao credor de precatório de natureza alimentar seja revertida efetivamente em favor desse credor privilegiado.
5. A EC nº 62 como mecanismo de institucionalização do calote
Para complementar a tríade de moratórias, surge a pretensiosa Emenda Constitucional nº 62, de 9 de dezembro de 2009, que deu nova redação a todo o art. 100 da Constituição Federal, desta vez para institucionalar, de uma vez por todas, o calote da Dívida Pública, sem distinção dos precatórios de natureza comum ou alimentar. A aparência de boas intenções que flui de quase todo o art. 100 esbarra na repugnância que desperta seu § 15, ao consignar aos Estados, Distrito Federal e Municípios a criação de regime especial para pagamento de créditos de precatórios vinculando-os à receita líquida, forma e prazo de liquidação.
Até que seja editada tal lei complementar de que trata o § 15, a regra que prevalece é a do art. 97, acrescentado ao Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, que institui novo sistema de pagamento de precatórios, vinculados ao orçamento dos entes federativos em 1/12 (um doze avos) do valor calculado percentualmente sobre as respectivas receitas correntes líquidas, estabelecendo o prazo de até 15 anos para saldar as dívidas ou saldá-las mediante expediente de leilão (§ 8º, inciso I), o que constitui, juntamente com outros dispositivos deste art. 97, violação ao devido processo legislativo e a princípios constitucionais.
Apenas para fechar questão quanto ao tamanho da resistência à Emenda Constitucional nº 62/09, encontra-se no Supremo Tribunal Federal a Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) nº 4357 contra as Mesas Diretoras da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, assinada pela Ordem dos Advogados do Brasil (OAB); Associação dos Magistrados Brasileiros (AMB); Associação Nacional dos Membros do Ministério Público (Conamp); Associação Nacional dos Servidores do Poder Judiciário (ANSJ); Confederação Nacional dos Servidores Públicos (CNSP); e Associação Nacional dos Procuradores do Trabalho (ANPT).
De tudo que aqui foi exposto, pode-se se dizer, com absoluta certaza, que a EC nº 62, com seu art. 97 do ADCT, tornou-se mola inspiradora para novas inciativas que tenham como objetivo repudiar as atitudes daqueles que não têm compromisso com a essência do Direito, bem como, no sentido mais puro do Direito, reforçar o ânimo daqueles que desejam se conduzir como a Constituição prescreve[10], em respeito ao Estado Democrático de Direito.
6. Da necessidade de se criar uma nova execução contra a Fazenda Pública
Essa fase da prestação jurisdicional em que o Poder Judiciário deve atuar concretamente, expressão que, segundo Luiz Rodrigues Wambier[11], reside em fazer com que a decisão judicial “realize-se e produza seus efeitos no mundo dos fatos, de forma que o autor receba aquilo a que tem direito por força da sentença”, clama pela criação de uma nova modalidade de execução, que traga no seu bojo a leitura da realidade em que se assentam os casos concretos, analisados sob a luz do direito e do bom senso, com isenção e imparcialidade das partes envolvidas, de modo que se busque a efetiva realização da Justiça. No seu curso de Direito Processual Civil, Humberto Theodoro Júnior[12] observa que o Estado-juiz não age livre e discricionariamente, mas através de um método rígido, “que reclama a formação jurídica entre as partes e o órgão jurisdicional, de caráter dinâmico, e cujo resultado será a prestação jurisdicional” que impõe a solução jurídica para a lide, obrigando todos os sujeitos do processo (autor, réu e Estado).
A proposta de um novo mecanismo que tenha como consequência uma execução contra a Fazenda Pública, sem traumas para os credores, passa necessariamente pela análise de três pontos inquestionáveis: 1º) o modelo até aqui existente não funciona, isto é, a entrega do bem da vida àquele merecedor do direito perece por falta de efetividade; 2º) a execução atual se debate a todo tempo entre normas constitucionais: garantias de direitos fundamentais dos cidadãos em conflito com os princípios norteadores da administração pública; e 3º) não há possibilidade real de liquidação das dívidas atuais e das que ingressam diariamente no judiciário.
Com efeito, como se trata de procedimento de índole constitucional, cabe registrar que a execução dos débitos contra a Fazenda Pública, para se ficar apenas nos últimos 80 anos, pontuou o art. 182 da Constituição de 1934, o art. 95 da Constituição de 1937, o art. 204 da Constituição de 1946, os arts. 112/117 das Constituições de 1967/69, e o art. 100 da Constituição de 1988, que resiste há 22 anos através das emendas constitucionais nº 20/1998 e nº 30/2000, que instituíram o pagamento de obrigações de pequeno valor (OPV) sem expedição de precatórios, e a EC nº 62/2009, que pretende eternizar o calote com artifícios inconstitucionais.
Ainda sobre a ineficácia do modelo, causada pela desídia dos gestores públicos, Arakem de Assis[13] traz provocadora observação sobre as dívidas dos precatórios: “para desespero dos desafortunados credores, a magnitude da dívida fundada de alguns Estados motivou um grande calote (art. 78, ADCT), similar ao pequeno calote do art. 33 do ADCT – nenhum deles cumprido…”, observando que no art. 97, § 15, do ADCT se encontram as parcelas inadimplidas de ambos no novo sistema, “a evidenciar o fato de que as dívidas de grande valor acabarão jamais sorvidas”, o que redundará sempre em nova postergação. A justificativa do autor é convincente: “bem por essa razão, e desde logo, a EC 37/2002 criou o art. 86 do ADCT da CF de 1988, retirando as dívidas de pequeno valor mencionado no art. 78”.Sobre o conflito de normas constitucionais, acirrado com o art. 97 do ADCT, instituído pela EC nº 62, tem-se, de um lado, os direitos e garantias individuais dos cidadãos credores, previstos no art. 1º, incisos I, II, III e IV; art. 2º; e art. 3º, incisos I e IV; art. 5º, caput e incisos XXII, XXXV, XXXVI, LXXVIII, e § 1º. E de outro, o dever do Estado em observar os princípios da legalidade e moralidade que regem a administração pública e seus agentes na preservação dos direitos fundamentais e da cidadania, previstos no art. 37, e a deliberação de propostas que nitidamente visam abolir direitos fundamentais, proibida pelo art. 60, § 4º, inciso IV.
Em relação ao terceiro grande problema, o estoque da dívida pública com precatórios, atribuído à União, Estados e Municípios, atinge a astronômica cifra de R$ 100 bilhões[14], estimados em 2009, antes mesmo da promulgação da EC nº 62. Esse estoque só deve aumentar, porque, além das dívidas de caráter alimentar, como salários, proventos, pensões, aposentadorias etc., quase 100% das empresas que prestam serviço para o Governo, como empreiteiras, prestadoras de serviços e fornecedoras de mão-de-obra, também são titulares de precatórios decorrentes de contratos descumpridos pelo Poder Público, como informa o site Contas Abertas[15].
Sobre essas constatações, há o concenso de que a dívida só chegou a esse patamar porque a administração pública não faz o seu dever de casa com o rigor que exige a Constituição Federal, o que implica o ajuizamento de um número absurdo de ações judiciais que se juntam às já existentes; a intransigência estatal, que inibe a composição antecipada dos litígios; o número de recursos processuais permitidos; o abuso do direito de recorrer; a atualização monetária das dívidas ao longo de anos; a certeza da impunidade dos governantes que não pagam suas dívidas; e a facilidade de engendrar no Congresso Nacional novas moratórias.
Decorrem desse último parágrafo as pistas necessárias para se criar, com a devida urgência, um eficiente mecanismo de execução contra a Fazenda Pública, sem, contudo, lançar-se mão de leis casuísticas e pirotécnicas, posto que o ordenamento jurídico brasileiro já contempla os meios eficazes para prevenir a ocorrência de novas demandas judiciais, impor celeridade aos casos em andamento, com a reforma do Código de Processo Civil em marcha, e, nos casos em que haja sentença condenatória com trânsito em julgado, exigir do devedor, diga-se ente estatal, a satisfação dos créditos com a maior brevidade de tempo possível.
Com uma nova sistemática, como se pretende demonstrar, pode-se evitar que “a liquidação e solução da execução se tornem infindáveis, graças a uma sucessiva e infinita apuração de diferenças” como observa Humberto Theodoro Júnior[16]. Cuida-se de reconhecer que existe uma vontade geral do Estado a partir de um corpo moral coletivo[17], formado pela transferência mútua de direitos[18], legitimada na Democracia, que tem como um dos fundamentos a dignidade da pessoa humana. É exatamente por isso que se exige uma contrapartida de respeito aos direitos dos cidadãos, sob pena de renúncia velada a esse contrato social.
7. O instituto da pré-execução contra a Fazenda Pública
A definição ou conceito de pré-execução contra a Fazenda Pública consiste na exigência de que o Estado pague à vista a Obrigação de Pequeno Valor (OPV)[19], regulamentada por lei, ou proporcionalmente acima da OPV, se a dívida exceder esse valor, conforme uma tabela progressiva, a que se dá o nome de “régua invertida”, porque sua escala de valores estabelece uma proporcionalidade entre o volume da dívida, o valor proporcional a ser pago à vista e o prazo de pagamento das parcelas remanescentes. Ou seja: a adoção desse método estabelece a possibilidade de quitação da dívida estatal em parâmetros suportáveis para os titulares do crédito, sem estrangular as finanças públicas e com a vantagem de contemplar os novos e os antigos credores da administração pública.
Essa pré-execução contra a Fazenda Pública prescinde apenas de uma breve avaliação do art. 100 da Constituição Federal; do conhecimento da metodologia da régua invertida; da fonte de recursos financeiros e da obrigação de pagar; e do necessário controle da Dívida Pública, como se passa a examinar.
7.1. Da reavaliação do art. 100 da Constituição Federal
O art. 1º da Emenda Constitucional nº 62, promulgada em 9 de dezembro de 2009, deve ser aproveitado em todo o seu conteúdo, excetuando-se o § 15, que será revogado juntamente com o art. 97 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias. A manutenção do art. 100 nos moldes que apresenta a EC nº 62 constitui um aperfeiçoamento desse instituto e deve-se integrar a uma nova emenda constitucional que estabeleça a substituição do art. 97 do ADCT, desta vez para contornar a inadimplência estatal e impor novo regramento para a liquidação do atual estoque da dívida, com previsão de zerar o déficit em 10 anos.
7.2. Da execução da dívida da Fazenda Pública pela régua invertida
O mecanismo da régua invertida consiste em obrigar o Poder Público a depositar parte do crédito, isto é, a Obrigação de Pequeno Valor (OPV) após o trânsito em julgado da sentença condenatória. O cálculo será apurado da seguinte forma: 1º) subtrair do valor líquido a Obrigação de Pequeno Valor (OPV), válido para qualquer execução; 2º) Verificar em até quantos múltiplos de OPV o restante da dívida se enquadra; 3º) Aplicar o percentual correspondente ao múltiplo para depósito imediato; 4º) O índice inversamente proporcional ao depósito imediato será inscrito como precatório; e 5º) Um décimo do percentual do precatório indicará o número de anos em que será quitada a dívida.
Pela tabela da régua invertida, pode-se inferir que: a) O método será aplicado somente às decisões que ocorrerem a partir da vigência de uma nova EC que substitua o art. 97 do ADCT, ainda que se mantenha a integridade do art. 100 da Constituição Federal, com exceção, por óbvio, do § 15; b) Sempre que o valor da condenação ultrapassar a OPV, haverá mais um pagamento imediato, conforme o percentual aplicado; c) O pagamento do valor remanescente será quitado em até 10 anos, de acordo com o índice estipulado.
A tabela a seguir é meramente exemplificativa e tem como hipóteses a aprovação de nova emenda constitucional que substitua o art. 97 do ADCT e a definição do valor de R$ 20.000,00 (vinte mil reais) como Obrigação de Pequeno Valor. Sua exposição serve apenas para facilitar a compreensão da régua invertida vinculada à ideia de pré-execução da Fazenda Pública.
Supondo que se admita factível a implementação desse mecanismo, urge que se dê resposta convincente à parcela de credores que já espera na fila dos precatórios há anos, cuja situação caótica espelha críticas de toda sorte, especialmente às moratórias passadas e ao calote institucionalizado pela EC nº 62/09. Entretanto, deve-se chegar ao consenso de que, passados tantos anos de descaso, é impossível o pagamento dessa dívida de uma só vez, o que reclama uma proposta que sinalize concretamente com um adiantamento de parte do crédito e firme um compromisso definitivo que garanta o pagamento do saldo devedor.
Para resgatar essa dívida, a régua será aplicada com vantagem em dobro para os antigos credores, com a mesma metodologia, isto é, subtrai-se o valor líquido referente à Obrigação de Pequeno Valor (OPV), válido para todos os precatórios pendentes de pagamento; verifica-se em até quantos múltiplos de OPV o resto a pagar se enquadra; aplica-se o percentual correspondente ao múltiplo para depósito imediato (em dobro, como bônus compensatório); o índice inversamente proporcional ao depósito imediato será renovado como precatório; e a última coluna indicará em qantas parcelas anuais será quitada a dívida, conforme o quadro 2.
Para que esse mecanismo funcione na prática, contemplando os dois estoques de dívidas ao mesmo tempo, será necessário que se discuta a ideia em três blocos distintos: autoridades representantes dos três poderes da República; secretários de Fazenda dos Estados; e representantes de entidades de classe que assinaram a ADI nº 4357 (Ordem dos Advogados do Brasil – OAB; Associação dos Magistrados Brasileiros – AMB; Associação Nacional dos Membros do Ministério Público – Conamp; Associação Nacional dos Servidores do Poder Judiciário – ANSJ; Confederação Nacional dos Servidores Públicos – CNSP; e Associação Nacional dos Procuradores do Trabalho – ANPT). Do consenso desses três blocos, com certeza, sairá o pacto federativo pelo adimplemento das dívidas dos precatórios.
Para o aprimoramento da régua invertida, é bem-vinda a competência técnica interdisciplinar de profissionais da economia e da matemática financeira.
7.3. Da fonte de recursos financeiros e da obrigação de pagar.
Ultrapassada essa fase, na suposição de que seja viável a aplicação da régua invertida, incube discutir agora sobre a fonte de financiamento que arcará com o déficit acima de R$ 100 bilhões a ser pago em dez anos, sem que isso abale as finanças do Estado e nem ponha em risco a execução do plano na sua integralidade, isto é, sem que haja solução de continidade até zerar o estoque da dívida. Outro ponto importante estará na blindagem do mecanismo da régua invertida contra os meios espúrios de se levar vantagem, seja através da manipulação de dados, fraude, ou qualquer outro artifício que implique vantagens desonestas.
A primeira questão, atinente à fonte de financiamento, e que entrelaça pacto federativo e vontade política, pode ser resolvida a partir do levantamento da disponibilidade financeira de cada ente estatal e o aporte de recursos do Governo Federal. Assim, para cumprir as metas de adimplemento anual, os Estados, Municípios e Distrito Federal poderiam zerar essas despesas através de financiamentos assumidos pela União[20], já previstos no § 16 do art. 100 da Constituição Federal, que expressamente autoriza essa possibilidade, mediante lei específica, com previsão de refinanciamento aos tomadores do empréstimo.
Esse mecanismo de refinanciamento é relativamente simples porque os depósitos disponibilizados pela União, em conta própria para cumprir única e exclusivamente a finalidade de pagar dívidas de precatórios, serão descontados durante o exercício financeiro seguinte, dos repasses do Fundo de Participação dos Municípios (FPM) e do Fundo de Participação dos Estados (FPE), sem nenhum risco de desvio de finalidade por parte dos entes federativos e nem de calote destes em relação aos cofres da União. A inevitável pressão sobre as contas públicas, contudo, principalmente de Estados e Municípios, terá efeito pedagógico necessário.
O impacto maior, sem dúvida, ocorrerá no primeiro ano de vigência da pré-execução contra a Fazenda Pública, em consequência da aplicação da régua invertida sobre o montante da dívida dos precatórios novos e antigos.
7.4. Do necessário controle das dívidas da Fazenda Pública
Em relação às dívidas de Precatórios, o controle da execução orçamentária dos Estados e Municípios estará sujeito à Lei de Responsabilidade Fiscal[21], cujo cumprimento exigirá austeridade dos órgãos de controle externo, como é o Tribunal de Contas da União e dos Estados, e do próprio Poder Judiciário, pelo art. 100, § 6º, da Constituição Federal, cabendo ao Presidente do Tribunal determinar o pagamento integral dos valores requisitados para precatórios e autorizar o sequestro da quantia respectiva, a requerimento do credor para os casos de preterimento de seu direito de preferência ou de não alocação orçamentária do valor necessário à satisfação do seu crédito.
Cumprir a lei e atender às metas de zerar os estoques das dívidas de precatórios em dez anos, como sugere este plano, passam a ser condição sine qua non em relação ao pacto federativo, com engajamento de todas as entidades de classe já mencionadas e o monitoramento do Conselho Nacional de Justiça (CNJ), órgão de controle do Poder Judiciário que já mantém o Cadastro Nacional de Condenações Cíveis por Ato de Improbidade Administrativa, necessário às garantias constitucionais do art. 5º, CF, onde se encontra o polo dos credores, punindo os maus admininistradores públicos, insertos no § 4º, art. 37 da Constituição Federal.
Bem a propósito, o CNJ editou a Resolução nº 92[22], criada em outubro de 2009, que dispõe sobre a Gestão de Precatórios no âmbito do Poder Judiciário, com a instituição do Sistema de Gestão de Precatórios (SGP), como banco de dados de caráter nacional a ser alimentado pelos Tribunais de Justiça dos Estados, consignando, no art. 1º, o nome do tribunal, unidade judiciária e número do processo judicial que ensejou a expedição do precatório; datas do trânsito em julgado da decisão; valor do precatório, data da atualização do cálculo e entidade de Direito Público devedora; e natureza do crédito, se comum ou alimentar.
Para que o controle seja pleno, são fornecidos ainda o valor total dos precatórios expedidos pelo tribunal até 1º de julho de cada ano; valor total da verba orçamentária anual de cada entidade de Direito Público da jurisdição do Tribunal destinada ao pagamento dos precatórios; percentual do orçamento de cada entidade sob a jurisdição do Tribunal destinado ao pagamento de precatórios; e valor total dos precatórios não pagos até o final do exercício, por entidade. Por razões óbvias, o disposto nesse art. 1º não se aplica aos pagamentos de obrigações definidas em lei como de pequeno valor, conforme seu § 5º, por ser verba de quitação imediata.
7.5. Do conceito de pré-execução contra a Fazenda Pública
Para se determinar o conceito de pré-execução, no exato contexto de execução contra a Fazenda Pública, é necessário deslocar o eixo da discussão para o campo da execução em geral, notadamente o que dispõe o Anteprojeto do Código de Proceso Civil[23], arts. 697 a 737, em que a relação entre particulares deve ser paradigma como efeito psicológico para o primeiro momento desta proposta de pré-execução, qual seja: o cumprimento da sentença referente à Obrigação de Pequeno Valor para todos os credores, mas que engloba, no plano concreto, o múltiplo correspondente à outra parte da dívida, que deve ser depositada de imediato.
Embora a ideia de pré-execução contra a Fazenda Pública se espelhe na execução contra o devedor particular, isto é, sem privilégios, o que ainda não seria possível, a proposta tem objetivo ainda maior: retirar o procedimento do plano de execução em sentido estrito, de execução forçada, e transportá-la para o plano em que o devedor (Poder Público) satisfaça voluntariamente sua obrigação. Vale dizer, em significado técnico, que sendo espontâneo o adimplemento nem de execução se poderia chamar, posto que a própria sentença constitutiva já estaria revestida da executividade própria, ainda que em sentido genérico[24].
Ultrapassado esse obstáculo, isto é, admitida essa forma de satisfação da parte primeira da obrigação, cujo pagamento contemple indiscriminadamente todos os créditos, sobre natureza e valor, e aceita pacificamente a inscrição do saldo remanescente à conta dos precatórios judiciais para pagamento parcelado conforme a tabela da régua invertida, consolidada estará a ideia de pré-execução, sobretudo porque parte do crédito, mesmo que se considere pequena, já se transferiu para o patrimônio financeiro do credor, e, mais importante ainda, a perspectiva desse credor receber suas parcelas remanescentes passa a desfrutar de credibilidade.
A favor desse novo ambiente, ganha vigor o estatuto da Lei de Responsabilidade Fiscal, o § 6º do art. 5º da Constituição Federal e a efetividade das decisões judiciais emanadas dos Tribunais de Justiça, amparados ainda pelo art. 2º da Resolução nº 92 do CNJ, que, através do Sistema de Gestão de Precatórios (SGP), também delegará poderes para que o Presidente do Tribunal, verificada a insuficiência da verba orçamentária para pagamento do precatório, solicite informações ao chefe do Executivo local e adote as medidas administrativas necessárias à efetivação do pagamento dentro do prazo constitucional.
Assim, pré-execução contra a Fazenda Pública significa o pressuposto da efetividade das decisões judiciais transitadas em julgado que satisfaz a obrigação de pagar a dívida do Poder Público através da antecipação de parte do crédito, o que serve de mecanismo de prevenção, de alerta, para que a Administração Pública labore com zelo, no estrito dever[25], com a obrigação antecipada de preservar a integridade dos direitos dos administrados. A ideia de pré-execução deve despertar uma consciência de que sai muito mais barato para a Administração Pública e para a própria economia do país prevenir o cometimento de erros e abusos na sua relação com os administrados do que pagar caro, e de modo antecipado, parte considerável dos créditos reconhecidos na Justiça, logo após o final da demanda.
8. Conclusão
É indiscutível que a dívida pública fundada em precatórios merece atenção de todos os setores da sociedade, pela magnitude não só do volume de dinheiro que o Poder Público deve, mas do estrago moral que isso representa para a população, pela perspectiva sempre sombria de que o Estado deve mas não paga, como um mau exemplo que corrompe toda a ideia de constituição do próprio Estado como ente político-jurídico. Dever e não pagar, aliás, seja qual for a obrigação, gera um desconforto que reclama urgência na formação de um pacto nacional de líderes, que exponha, debata e encontre uma solução para o problema.
Por oportuno, a síntese desse problema resume-se na EC nº 62/2009, editada muito mais para fomentar a incredulidade, a desmoralização do Estado frente aos cidadãos, do que para garantir minimamente os direitos dos credores. O § 15 do art. 100 da Constituição Federal desanima os que esperam na fila dos precatórios e ainda não morreram, assim como torna impotentes aqueles que perecerão antes de receber o que o Estado lhes deve, ainda que parte considerável dessa dívida represente parcos recursos para satisfazer necessidades inadiáveis, como a compra de remédios e despesas para transporte e alimentação.
Como é recente a EC nº 62/09, nascida contaminada pelo vício da inconstitucionalidade, e recorrentes as emendas anteriores que se preocupam apenas com a moratória da dívida, a literatura disponível a respeito do assunto não tem muito a acrescentar, razão pela qual se bebeu na fonte da Constituição Federal e se valorizou alguns artigos e notícias publicados na mídia digital, explorando-se o aspecto de atualidade manifestada por profissionais que laboram na área do direito, o que muito contribuiu para oferecer esta modesta colaboração sobre o tema.
Mesmo no campo da Justiça, cujo ordenamento jurídico nacional se mostra pródigo em ditar direitos, cobrar deveres e ameaçar punir de maneira exemplar quem desrespeita a lei, como faz o Estado em relação aos seus devedores, em nenhum momento se mencionou o instituto da intervenção federal como forma coercitiva de se prover decisão judicial (art. 34, VI, CF), preferindo-se a via do entendimento antecipado, da prevenção de litígios, que contemple um plano seguro e duradouro, capaz de resgatar a credibilidade dos poderes constituídos, fundada no respeito dos cidadãos à administração pública, e vice-versa.
Como já foi dito, em concepção filosófica, em Hobbes e Rousseau, o Estado se compõe de indivíduos que transferem compulsoriamente uma parcela do seu direito para que haja segurança entre si e contra o poder de império do Estado. Como pode, pois, o Estado usurpar dos cidadãos duas vezes os seus direitos? A primeira, quando comete ato atentatório ao direito do administrado, reconhecido penosamente em duplo grau de jurisdição; a segunda, quando abusa do direito de defesa, procrastina, e furta-se ao cumprimento de decisão judicial com o propósito de frustrar a entrega do bem da vida àquele a quem pertence o justo direito.
O que chama à reflexão é que essa prática não pode se enraizar de vez, legitimada por uma cultura da impunidade. Pois qualquer que seja o ente estatal devedor – uma prefeitura pobre ou a máquina voraz e arrecadadora da União -, todos são excelentes cobradores de impostos e de qualquer outra espécie de dívida dos cidadãos, mas são reconhecidamente maus pagadores, não afeitos à moralidade pública e insensíveis à dor de milhares de credores que acabam igualmente desamparados pelo Poder Judiciário, que a tudo assiste, sem impor efetividade às suas decisões.
Quando se coloca a ideia de pacto federativo em prol do pagamento dos precatórios, surge obviamente a pergunta: por que envidar esforços para que o Estado pague essa tão absurda conta, cerca de 100 bilhões de reais de precatórios?
A resposta mais óbvia, e também alentadora, é que esse pagamento resgatará muito mais do que uma dívida moral, indecorosa e estimuladora de desobediência civil, pois a satisfação desses créditos, ao longo de dez anos, significará a injeção de recursos na própria economia interna do país, cuja circulação deve gerar distribuição de renda e retorno financeiro para o Estado em forma de impostos.
Outro ganho importante, de efeito pedagógico, será a implementação, logo de início, de uma nova cultura em relação aos procedimentos administrativos e a cautela sempre redobrada no exame de recursos, a fim de exaurir controvérsias e evitar as demandas que só tumultuam o Judiciário e oneram os cofres públicos.
É nesse contexto que vale a pena insistir na criação de alternativas por onde o Estado possa adimplir seu débito com a cidadania. A proposta de pré-execução contra a Fazenda Pública é uma forma de chamamento, de compromisso em torno de um pacto nacional pela moralidade (e eficácia) da administração pública, utilizando-se de instrumentos que por si só já inspiram a noção de Justiça, como é o caso da Constituição Federal e da Lei de Responsabilidade Fiscal, ambas municiadas com mecanismos suficientemente claros para realizar o cumprimento da lei e iluminar o caminho ético do bom senso.
Informações Sobre o Autor
Reginaldo de Santana Lima
Advogado, OAB/AM 6124, pós-graduado em Ciências Penais, Direito Processual Civil, professor universitário, licenciado em filosofia pela Universidade Federal do Amazonas, doutorando em Direito Penal pela Universidade de Buenos Aires (UBA).
