Princípio da motivação e controle do poder estatal

Resumo: O presente estudo pretende iniciar uma reflexão acerca do princípio da motivação e sua importância para o controle do poder estatal. Serão abordados os aspectos históricos da formação do Estado Democrático de Direito e suas consequências no âmbito social e jurídico discutindo os limites legais a serem respeitados pela Administração Pública e a problemática originada pelo escasso controle social

A Constituição Federal de 1988, ainda que de modo implícito, contemplou o princípio da motivação, que acabou sendo consolidado pela doutrina e jurisprudência, passando a ser elemento indispensável na prática dos atos administrativos em geral.

Segundo Celso Antônio Bandeira de Mello, referido princípio encontra-se implícito tanto no art. 1°, II, indicando a cidadania como um dos fundamentos da República, quanto em seu parágrafo único, o qual define que todo poder emana do povo, como ainda no art. 5°, XXXV, que assegura o direito à apreciação judicial nos casos de ameaça ou lesão de direito. [1]

O princípio da motivação é a justificativa dos atos administrativos praticados a partir da exposição dos fatos (pressupostos de fato), que ensejam o ato e seus preceitos jurídicos (pressupostos de direito), que autorizam sua prática.[2]

A maioria dos juristas entendem o princípio da motivação como dever, uma vez que é pressuposto lógico para o exercício do controle social e jurídico, garantindo a eficácia e validade do ato administrativo.

O primeiro artigo da Carta Magna vigente dispõe que a República Federativa do Brasil constitui-se em Estado Democrático de Direito, o que formaliza no texto constitucional o processo de redemocratização vivida pelo Estado brasileiro após a ditadura militar (1964 a 1985). Longe de ser uma ruptura com o antigo regime, essa transição foi marcada pela heterogeneidade política e entrelaçamento de práticas e estruturas novas e antigas[3], misturadas com a adoção de valores democráticos.

Dentre tais valores, a submissão de todos à vontade da lei, certamente indica uma vitória da democracia sobre o autoritarismo estatal, uma vez que permite a salvaguarda os direitos e liberdades individuais.

Para entender o significado do Estado Democrático de Direito, é importante lembrar que ele é produto de uma série de fatos históricos e revoltas sociais ocorridas durante séculos, envolvendo a queda do absolutismo, consolidação do liberalismo econômico, sucessivas revoluções sociais contra a lógica do capital e posterior intervenção do Estado na economia, a fim de garantir o mínimo de bem estar social.

Assim, a tripartição dos poderes idealizada por Montesquieu, a garantia aos direitos fundamentais, o sufrágio universal e o respeito à soberania popular são consequências de várias transformações sociais e políticas, culminando nos princípios e valores consolidados no texto constitucional vigente.

Desse modo, a lei torna-se o principal instrumento de afirmação dos interesses coletivos, substituindo a vontade individual do governante, que deve submeter-se às regras, além de prestar contas àqueles que o elegeram. O emérito professor Hely Lopes Meirelles bem assevera que: “No Direito Público, o que há de menos relevante é a vontade do administrador. Seus desejos, suas ambições, seus programas, seus atos, não têm eficácia administrativa, nem validade jurídica, se não estiverem alicerçados no Direito e na Lei”.[4]

Portanto, o direito público também é forma de controle de atuação dos três poderes, mas segundo Marçal Justen Fillho esse controle se estende inclusive àqueles que não sendo instituições estatais atuem na seara dos direitos fundamentais.[5]

Ainda sobre o processo democrático, José Afonso da Silva ensina que: “A democracia que o Estado de Democrático de Direito realiza há de ser processo de convivência social numa sociedade livre, justa e solidária (Art. 3°, I), em que o poder emana do povo, e deve ser exercido em proveito do povo, diretamente ou por representantes eleitos (Art. 1°, parágrafo único); participativa, porque envolve a participação crescente do povo no processo decisório e na formação dos atos de governo”.[6]

Desse modo, verifica-se que a participação popular é indispensável para o amadurecimento da democracia, na medida em que controla a atuação dos agentes governamentais e fiscaliza o cumprimento da lei. Daí também a importância do princípio publicidade para o controle de legalidade, sendo que

Nesse sentido, a Lei de Responsabilidade Fiscal – LC n° 101/00, prevê uma seção intitulada “Da Transparência da Gestão Fiscal”, na qual explicita as formas de participação popular no controle do orçamento, incluindo a obrigatoriedade de publicação dos dados de execução orçamentária em meios eletrônicos[7]

Assim, o modelo burocrático de gestão da res publica vem sendo substituído pelo modelo gerencial, no qual se pretende atender às necessidades do cidadão contribuinte de forma eficiente, oferecendo serviços de boa qualidade a baixo custo. Nesse modelo, além de beneficiário, o cidadão é responsável pela fiscalização do serviço público.

O professor Idalberto Chiavenato, ao dissertar sobre o modelo gerencial, defende que: “(…) os cidadãos teriam, além de direitos, obrigações perante à sociedade, tais como a fiscalização da res publica, vindo a cobrar, inclusive, que os maus gestores sejam responsabilizados (accountability) por atos praticados com inobservância da legislação ou do interesse público”[8].  

Contudo, esse controle de legalidade dos atos emanados pela Administração Pública durante o exercício de suas funções executivas somente pode ser realizado se presentes os motivos que fundamentam a decisão proferida.

Nesse sentido, Lucia Vale Figueiredo explica que:” A motivação, como forma de controle da atividade administrativa, é de extrema importância. Aqui lembro frase feliz de Benthan, citada por Michelle Taruffo: “good decisions are such decisions for which good reasons can be given” (“boas decisões são aquelas decisões para as quais boas razões podem ser dadas”.[9]

No Brasil, ainda que haja previsão legal de instrumentos de controle, tais como direito de petição (artigo 5°, XXXIV, CF/88), remédios constitucionais e criação de ouvidorias em diversos órgãos públicos, ainda não se tem implantada a cultura da participação popular na gestão pública, o que torna o controle social muito pouco efetivo.

Essa falta de autoridade do controle social faz com que a limitação do poder estatal seja realizada majoritariamente pelo poder judiciário. Segundo Marçal Justen Fillho: “Quanto menos eficientes os controles sociais para disciplinar a conduta dos agentes estatais, mais relevante se torna o controle jurídico formal. Quando o governante não encontra limites no mero relacionamento com os cidadãos e as organizações da sociedade, caberá ao direito impor tais limites”.[10]

Ainda que a Constituição de 1988 tenha sido um passo importante para implantação de valores democráticos, há um longo caminho a ser percorrido no tocante ao controle da atividade estatal por parte da sociedade.

Isso porque quanto maior for a participação e fiscalização popular, maior será o amadurecimento da democracia, na medida em que vincula a Administração Pública ao atendimento do interesse coletivo, responsabilizando-o pelas eventuais ilegalidades.

Não há dúvida, portanto, que o respeito ao princípio da motivação é pressuposto não só para o exercício do controle social, mas também do controle judicial, já que a exposição dos motivos que fundamentam as decisões tomadas pelos gestores públicos possibilita a verificação da legalidade e atendimento ao interesse público.