Princípios específicos da seguridade social e o princípio da fungibilidade no processo previdenciário com alusão aos benefícios por incapacidade laborativa

Resumo: Os princípios específicos da seguridade social estão previstos no art. 194, parágrafo único, da CRFB/1988, sendo que os benefícios previdenciários destinados a assegurar a cobertura de eventos causadores de invalidez oriunda de doença ou lesão, estão previstos no art. 42 e ss. da Lei Ordinária Federal n. 8.213/1991. Sendo assim, tanto a jurisprudência quanto a doutrina têm admitido a fungibilidade dos pedidos de benefício previdenciário, o que ocorre, por exemplo, quando o beneficiário requer apenas a concessão do auxílio-doença, mas, no decorrer da lide, constata-se que a incapacidade laborativa não é temporária, mas permanente, caso em que o segurado faz jus à aposentadoria por invalidez.

Palavras-chave: Seguridade social. Princípios gerais do direito. Benefícios previdenciários. Fungibilidade (Direito).

Abstract: The specific principles of social security are set out in article 194, sole paragraph, of CRFB/1988, and the social security benefits to ensure the causative event coverage of disability arising from illness or injury, are provided for in article 42 ff. Annual Federal Law n. 8.213/1991. Thus, both the case law doctrine have admitted fungibility of applications for social security benefits, which occurs, for example, when the recipient only requires the granting of sickness, but, during the proceedings, it appears that the incapacity to work is not temporary, but permanent, in which case the insured is entitled to disability retirement.

Keywords: Social Security. general principles of law. social security benefits. Fungibility (Right).

Sumário: Introdução. 1 Princípios específicos da seguridade social. 1.1 Princípio da universalidade da cobertura e do atendimento. 1.2 Princípio da uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações urbanas e rurais. 1.3 Princípio da seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e serviços. 1.4 Princípio da irredutibilidade do valor dos benefícios. 1.5 Princípio da equidade na forma de participação no custeio. 1.6 Princípio da diversidade da base de financiamento. 1.7 Princípio do caráter democrático e descentralizado da Administração Pública. 2 Benefícios por incapacidade laborativa. 3 Princípio da fungibilidade no processo previdenciário. Conclusão. Referências.

Introdução.

Segundo PANCOTTI (2009, p. 71 e 74):

“O termo ‘princípio’ deve ser tomado como a fonte primária do saber, estruturada por meio de proposições diretivas cuja finalidade é originar o desenvolvimento de ideias subordinadas a elas. (…). Assim, na lição de Ruy Samuel Espíndola (2002:52), princípio jurídico é a ‘estruturação de um sistema de ideias, pensamentos ou normas por uma ideia mestra, por um pensamento-chave, por uma baliza normativa, donde todas as demais ideias, pensamentos ou normas derivam, se reconduzem e/ou se subordinam’.”

Logo, a Seguridade Social, sendo um ramo do Direito, também tem princípios próprios, os quais estão explicitados no art. 194, parágrafo único, da CRFB/1988.

1 Princípios específicos da seguridade social.

Por assim dizer, estabelece o art. 194, parágrafo único, da CRFB/1988:

“Compete ao Poder Público, nos termos da lei, organizar a seguridade social, com base nos seguintes objetivos:

I – universalidade da cobertura e do atendimento;

II – uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações urbanas e rurais;

III – seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e serviços;

IV – irredutibilidade do valor dos benefícios;

V – equidade na forma de participação no custeio;

VI – diversidade da base de financiamento;

VII – caráter democrático e descentralizado da administração, mediante gestão quadripartite, com participação dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do Governo nos órgãos colegiados.”

1.1 Princípio da universalidade da cobertura e do atendimento.

O princípio da universalidade da cobertura e do atendimento está previsto no art. 194, parágrafo único, inc. I, da CRFB/1988; e, conforme TEIXEIRA (2015, p. 51):

“No que tange à universalidade de cobertura, temos que na área da saúde, a Lex Mater de 1988 garante acesso universal igualitário, independentemente de contribuições ou da situação jurídica da pessoa, através de ações estatais que visem à promoção, proteção e recuperação da saúde da população, bem assim a extirpação de riscos de doença; na área da previdência social, evidenciam-se as contingências previstas no art. 201 da CRFB/1988 e em leis infraconstitucionais; e, na área de assistência social, tange-se aos hipossuficientes, no sentido de garantir um mínimo de dignidade, em situações estabelecidas em lei e em planos de ação social. Em se tratando da universalidade do atendimento, na área da saúde, o acesso é universal, haja vista que todas as pessoas têm acesso aos programas e serviços de saúde; na área da previdência social, via de regra, tão somente as pessoas que contribuem (e seus dependentes) para o Sistema Previdenciário fazem jus aos benefícios e serviços; e, na área de assistência social, destina-se a quem dela necessitar (parcela carente da população que se encontra em estado de necessidade).”

1.2 Princípio da uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações urbanas e rurais.

O princípio da uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações urbanas e rurais está previsto no art. 194, parágrafo único, inc. II, da CRFB/1988, constituindo corolário do princípio da igualdade entre as pessoas (art. 5º, caput, da CRFB/1988), a fim de evitar que haja leis discriminatórias entre as populações urbanas e rurais, e, ademais, encontra-se também contemplado nos arts. 6º e 7º da CRFB/1988, no tocante aos direitos sociais e aos direitos dos trabalhadores urbanos e rurais que visem à melhoria de sua condição social, respectivamente.

Para CASTRO e LAZZARI (2002, p. 82):

“Trata de conferir tratamento uniforme a trabalhadores urbanos e rurais, havendo assim idênticos benefícios e serviços (uniformidade), para os mesmos eventos cobertos pelo sistema (equivalência). Tal princípio não significa, contudo, que haverá idêntico valor para os benefícios, já que equivalência não significa igualdade”.

1.3 Princípio da seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e serviços.

O princípio da seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e serviços está previsto no art. 194, parágrafo único, inc. III, da CRFB/1988.

Nesse contexto, CASTRO e LAZZARI (2002, p. 82) enaltecem:

“O princípio da seletividade pressupõe que os benefícios são concedidos a quem deles efetivamente necessite, razão pela qual a Seguridade Social deve apontar os requisitos para a concessão de benefícios e serviços. O princípio da distributividade, inserido na ordem social, é de ser interpretado em seu sentido de distribuição de renda e bem-estar social, ou seja, pela concessão de benefícios e serviços visa-se ao bem-estar e à justiça social (art. 193 da Carta Magna).”

Vale ainda destacar MARTINS (2006, p. 54), segundo o qual:

“O sistema visa à redução das desigualdades sociais e econômicas, mediante política de redistribuição de renda. É uma forma de se tentar alcançar a justiça social.”

1.4 Princípio da irredutibilidade do valor dos benefícios.

O princípio da irredutibilidade do valor dos benefícios está previsto no art. 194, parágrafo único, inc. IV, da CRFB/1988.

Segundo CASTRO e LAZZARI (2002, p. 83):

“Princípio idêntico ao da intangibilidade do salário dos empregados e dos vencimentos dos servidores, significa que o benefício legalmente concedido – pela Previdência Social ou pela Assistência Social – não pode ter seu valor nominal reduzido, não podendo ser objeto de desconto – salvo os determinados por lei ou ordem judicial –, nem de arresto, sequestro ou penhora. Dentro da mesma ideia, o art. 201, § 4º, estabelece o reajustamento periódico dos benefícios, para preservar-lhes, em caráter permanente, seu valor real.”

1.5 Princípio da equidade na forma de participação no custeio.

O princípio da equidade na forma de participação no custeio está previsto no art. 194, parágrafo único, inc. V, da CRFB/1988.

“Com a adoção deste princípio, busca-se garantir que aos hipossuficientes seja garantida a proteção social, exigindo-se dos mesmos, quando possível, contribuição equivalente a seu poder aquisitivo, enquanto a contribuição empresarial tende a ter maior importância em termos de valores e percentuais na receita da seguridade social, por ter a classe empregadora maior capacidade contributiva, adotando-se, em termos, o princípio da progressividade, existente no Direito Tributário.” (CASTRO; LAZZARI, 2002, p. 83).

1.6 Princípio da diversidade da base de financiamento.

O princípio da diversidade da base de financiamento está previsto no art. 194, parágrafo único, inc. VI, da CRFB/1988.

Para CASTRO e LAZZARI (2002, p. 83):

“Estando a Seguridade Social brasileira no chamado ponto de hibridismo entre sistema contributivo e não contributivo, o constituinte quis estabelecer a possibilidade de que a receita da Seguridade Social possa ser arrecadada de várias fontes pagadoras, não ficando adstrita a trabalhadores, empregadores e Poder Público.”

1.7 Princípio do caráter democrático e descentralizado da Administração Pública.

O princípio do caráter democrático e descentralizado da Administração Pública está previsto no art. 194, parágrafo único, inc. VII, da CRFB/1988.

“A gestão dos recursos, programas, planos, serviços e ações nas três vertentes da Seguridade Social, em todas as esferas de poder, deve ser realizada mediante discussão com a sociedade. Para isso, foram criados órgãos colegiados de deliberação: o Conselho Nacional de Previdência Social – CNPS, criado pelo art. 3º da Lei n. 8.213/91, que discute a gestão da Previdência Social; o Conselho Nacional de Assistência Social – CNAS, criado pelo art. 17 da Lei n. 8.742/93, que delibera sobre a política e ações nesta área; e o Conselho Nacional de Saúde – CNS, criado pela Lei n. 8.080/90, que discute a política de saúde. Todos estes conselhos têm composição paritária e são integrados por representantes do Governo, dos trabalhadores, dos empregadores e dos aposentados.” (CASTRO; LAZZARI, 2002, p. 83-84).

Por este princípio, fica expresso o sentido de que a gestão administrativa da Seguridade Social é quadripartite, democrática, com participação dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do Governo nos órgãos colegiados.

2 Benefícios por incapacidade laborativa.

Os benefícios previdenciários destinados a assegurar a cobertura de eventos causadores de invalidez oriunda de doença ou lesão, estão previstos no art. 42 e ss. da Lei Ordinária Federal n. 8.213/1991.

Sendo assim, dispõe o art. 42, caput, da referida Lei (Plano de Benefícios da Previdência Social – PBPS):

“A aposentadoria por invalidez, uma vez cumprida, quando for o caso, a carência exigida, será devida ao segurado que, estando ou não em gozo de auxílio-doença, for considerado incapaz e insusceptível de reabilitação para o exercício de atividade que lhe garanta a subsistência, e ser-lhe-á paga enquanto permanecer nesta condição.”

Por sua vez, o art. 59 do PBPS estabelece que:

“O auxílio-doença será devido ao segurado que, havendo cumprido, quando for o caso, o período de carência exigido nesta Lei, ficar incapacitado para o seu trabalho ou para a sua atividade habitual por mais de 15 (quinze) dias consecutivos.”

Da análise dos dispositivos transcritos, observa-se que, basicamente, são requisitos necessários (critérios materiais) para o deferimento do auxílio-doença ou aposentadoria por invalidez: a) qualidade de segurado; b) carência (exceto nos casos do art. 26, inc. II, do PBPS); c) incapacidade temporária (no caso do auxílio-doença) ou permanente (no caso da aposentadoria por invalidez) para o exercício de atividade que lhe garanta a subsistência.

3 Princípio da fungibilidade no processo previdenciário.

Conforme TEIXEIRA (2015, p. 211):

“A jurisprudência tem admitido a fungibilidade dos pedidos de benefício previdenciário, o que ocorre, por exemplo, quando o beneficiário requer apenas a concessão do auxílio-doença, mas, no decorrer da lide, constata-se que a incapacidade laborativa não é temporária, mas permanente, caso em que o segurado faz jus à aposentadoria por invalidez.”

Jurisprudencialmente:

“PREVIDENCIÁRIO. APOSENTADORIA POR INVALIDEZ OU AUXÍLIO-DOENÇA. FUNGIBILIDADE. (…). O benefício de auxílio-doença, ainda que não expressamente requerido, tendo em vista que autoridade judiciária condutora do feito deve sempre atentar para o deferimento do benefício que melhor corresponda à situação demonstrada nos autos, ainda que, tecnicamente, outro tenha sido postulado, inicialmente, sendo de se aplicar, no direito previdenciário, dado seu caráter marcantemente social, a fungibilidade dos pedidos de benefício. (…).” (TRF-1, 2ª Turma, AC 0064959-14.2010.4.01.9199 / MG, Rel. Des. Fed. Candido Moraes, Publ. no e-DJF1 de 31/07/2014, p. 357).

“PREVIDENCIÁRIO. FILIAÇÃO AO RGPS APÓS O INÍCIO DA DOENÇA INCAPACITANTE. IMPOSSIBILIDADE DE CONCESSÃO DO BENEFÍCIO DE APOSENTADORIA POR INVALIDEZ OU AUXÍLIO-DOENÇA. LAUDO PERICIAL ATESTA A INCAPACIDADE LABORAL. ESTUDO SOCIOECONÔMICO CONSTATA SITUAÇÃO DE MISERABILIDADE. CONCESSÃO DE BENEFÍCIO ASSISTENCIAL. LOAS. FUNGIBILIDADE. TERMO A QUO. (…). 4. A autoridade judiciária condutora do feito deve sempre atentar para o deferimento do benefício que melhor corresponda à situação demonstrada nos autos, aplicando-se no direito previdenciário, dado seu caráter marcantemente social, a fungibilidade dos pedidos de benefício. (…).” (TRF-1, 2ª Turma, AC 0000754-91.2007.4.01.3601 / MT, Rel. Juiz Fed. Conv. Carlos D’Avila Teixeira, Publ. no e-DJF1 de 22/07/2014, p. 83).

Inclusive, segundo a Turma Regional de Uniformização (TRU) dos Juizados Especiais Federais da 4ª Região decidiu que os benefícios previdenciários que decorrem de incapacidade laborativa gozam da fungibilidade, sendo passíveis de modificação pelo juiz. In verbis:

“FUNGIBILIDADE. BENEFÍCIOS DECORRENTES DE INCAPACIDADE LABORATIVA. Os benefícios previdenciários que decorrem de incapacidade laborativa são fungíveis, cabendo ao julgador, diante da espécie de incapacidade constatada, conceder aquele que for adequado, ainda que o pedido tenha sido limitado a outro tipo de benefício, desde que preenchidos os requisitos legais para tanto.” (IUJEF 5000441-55.2012.404.7103 / RS, Relator Juiz Federal Osório Ávila Neto, Julgado em 18/05/2012).

Conclusão.

A República Federativa do Brasil, conforme prevê o preâmbulo constitucional de 1988, destina-se assegurar o exercício dos direitos sociais (p. ex., a previdência social – art. 6º), o bem-estar, a igualdade e a justiça como valores supremos.

Nesse ínterim, analisados os princípios específicos da seguridade social, conquanto o princípio da fungibilidade aplicável nos processos previdenciários que visam às concessões dos benefícios por incapacidade laborativa (auxílio-doença ou aposentadoria por invalidez), conclui-se por sua aplicabilidade, até porque há um brocardo jurídico romano, segundo o qual: narra mihi factum, narrabo tibi ius, ou seja: “conta-me o fato, contar-te-ei o direito” (XAVIER, 2005, p. 244).

Assim, conforme ficou demonstrado, para fazer jus ao benefício previdenciário, é necessário que o segurado preencha todos os requisitos especificados em Lei Ordinária Federal n. 8.213/1991 (PBPS).

Destarte, não seria justo negar outro benefício da mesma categoria (por incapacidade) ao segurado tão somente pelo fato de se ter requerido auxílio-doença ao invés de aposentadoria por invalidez (ou vice-versa) ao passo em que foram cumpridos os requisitos legais hábeis à concessão de algum destes benefícios previdenciários.