Projeto de reforma da previdência: Impacto na aposentadoria especial

Resumo: Este artigo fará um estudo sucinto da aposentadoria especial prevista na legislação atual, e abordará as mudanças trazidas pelo projeto de Reforma da Previdência, tramitando no Congresso Nacional, bem como seu impacto nos segurados sob a égide deste benefício.

Palavras Chave: Direito Previdenciário. Constituição Federal. Previdência. Aposentadoria. Benefícios. Segurados. Aposentadoria Especial. Reforma. Mudança. Concessão. Impacto.

Abstract: This article will make a brief study of the special retirement provided in current legislation, and will address the changes brought by the Pension Reform project, processing Congress, as well as its impact on the insured under the aegis of this benefit.  

Key words: Social Security Law. Federal Constitution. Previdência. Retirement. Benefits. Insured. Special Retirement. Reform. Change. Concession. Impact.

1. INTRODUÇÃO

O direito previdenciário é ramo do direito público, chamado atualmente de Direito da Seguridade Social. Apesar da relação íntima com o Direito do Trabalho, é área jurídica autônoma, assim definida por Sérgio Pinto Martins[1]:

“[…] conjunto de princípios, de regras e de instituições destinado a estabelecer um sistema  de proteção social aos indivíduos contra contingências que os impeçam de prover as suas necessidades pessoais básicas e de suas famílias, integrado por ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, visando assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e a assistência social.”

A seguridade social possui principiologia própria, e atua no campo da saúde, assistência e previdência social, consolidando o projeto constitucional de 1988 no que tange a erradicação da pobreza e da marginalização, e a redução das desigualdades sociais, conforme arts. 194 e seguintes da Constituição Federal.

O direito previdenciário trata das relações jurídicas estabelecidas mediante a prerrogativa de subsistência em face dos infortúnios da vida, cuidando de todos sem distinção, desde a gestação até a morte.Assim, os benefícios previdenciários, sobre os quais este artigo se debruça, podem ser equiparados aos contratos de seguro, para melhor compreensão.

O seguro é solução jurídica para proteção de bens e interesses em face de eventos incontroláveis, ainda que previsíveis, e com prejudicialidade alta, e perfaz a assunção de obrigações recíprocas; a seguradora (neste caso, a previdência)deve indenizar as perdas resultantes de um evento futuroe incerto (no caso, a concessão de benefício), mas predeterminado, ao que deve o segurado (neste caso, o segurado) dar uma contraprestação (no caso, a contribuição previdenciária).

Estas apólices, ou concessões de benefício, observam as particularidades de suas hipóteses de incidência, regulamentadas na norma infraconstitucional, atendendo a situações nas quais o segurado precisa contar com a ativação de seu prêmio, por assim dizer, percebendo a remuneração correspondente.

Um destes benefícios, ou apólices, é a aposentadoria especial, espécie de aposentadoria por tempo de contribuição reduzida em razão do exercício de atividades avaliadas prejudiciais à integridade física ou à saúde do trabalhador, por meio de influentes perigosos ou nocivos, podendo ser químicos, físicos ou biológicos.

A Proposta de Emenda à Constituição 287/2016[2] tramita no Congresso Nacional e pretende promover alterações profundas no sistema da seguridade social, especificamente no que tange a concessão de benefícios previdenciários. Uma das modalidades mais afetadas pelo projeto, referido popularmente como Reforma da Previdência, é a aposentadoria especial.

Este artigo pretende avaliar a extensão destas modificações pretendidas pela reforma da Previdência nas aposentadorias especiais, bem como seu impacto na população que já se encontra na condição de segurado, e na concessão de futuros benefícios desta natureza.

2. ELEMENTOS COMPONENTES DA RELAÇÃO JURÍDICA PREVIDENCIÁRIA

Antes de examinar a aposentadoria especial, é necessário abordaralguns aspectos previdenciários específicos, que permitem compreender a concessão de benefícios como um todo. Primeiro, é preciso compreender quem pode perceber estes benefícios, e como estes integram a relação jurídica previdenciária, para então avaliar como esta relaçãose desenvolve, ou seja, quais os critérios aplicados para a concessão e percepção destes benefícios, e que elementos compõem estes critérios.

2.1 SEGURADO: DEFINIÇÃO, AQUISIÇÃO, MANUTENÇÃO E PERDA DA QUALIFICAÇÃO

A relação jurídica previdenciária possui um sujeito ativo, contribuinte que pode exigir a prestação previdenciária – o segurado – e um sujeito passivo, que recolhe as contribuições e de quem a obrigação se torna exigível – o Estado. Esta relação jurídica é gerida pelo Instituto Nacional de Seguridade Social – INSS.

Tem-se, portanto, que segurados são “as pessoas físicas que exercem, exerceram ou não atividade, remunerada ou não, efetiva ou eventual, com ou sem vínculo empregatício[3]”. Estes são classificados em 6 espécies: empregados, domésticos, avulsos, segurados especiais, contribuintes individuais, e segurados facultativos.

A aquisição da qualidade de segurado ocorre com a inscrição no regime, a partir de contribuição ou comprovação do exercício de atividade admitida pela Lei  8213/91. O segurado pode manter sua qualificação, mesmo não contribuindo, por dado período de tempo; é o chamado período de graça, definido para cada espécie contribuinte pelo Decreto 3048/1999. Após o período de graça, ocorre a perda da qualidade de segurado, situação em que não se fará jus a concessão de benefício[4].

2.2 BENEFÍCIO PREVIDENCIÁRIO: REQUISITOS E TERMOS PARA CONCESSÃO E CÁLCULO

Para que se faça jus à concessão de um benefício, é necessário o cumprimento de um período contributivo mínimo, chamado de carência. Carência e período de graça não se confundem; um é requisito para pleito e obtenção de benefícios, enquanto que o outro é tolerância quanto à capacidade contributiva.

Quando o segurado pleiteia um benefício, é necessário calcular o valor a partir das contribuições feitas, observando a principiologia previdenciária. Entra em cena o salário de benefício, que é média aritmética dascontribuições utilizadas para o cálculo da renda.Conforme o princípio da irredutibilidade do valor dos proventos, reajustes periódicos são realizados para manutenção de valor real, gerenciados pelo Ministério da Previdência Social e pelo Ministério da Fazenda.

Existem duas formas de cálculo para o salário de benefício[5]: para o escopo deste artigo, convém descrever somente a conta realizada para a aposentadoria especial, que corresponde à média aritmética simples dos maiores salários-de-contribuição, correspondentes a oitenta por cento do período decorrido desde julho de 1994.O salário de benefício não pode ser inferior ao salário-mínimo vigente e nem  ser superior ao limite máximo do salário de contribuição.

A Lei nº 9876/99[6] alterou a maneira de calcular a renda mensal dos segurados, levando em consideração o tempo de contribuição, idade e expectativa de sobrevida do segurado, adequando valores à situação do contribuinte. Criou-se, desta maneira, o fator previdenciário – FAP.[7]

Para chegar ao resultado, é usada fórmula onde f = fator previdenciário;Es = expectativa de sobrevida no momento da aposentadoria;Tc = tempo de contribuição até o momento da aposentadoria;Id = idade no momento da aposentadoria;a = alíquota de contribuição correspondente a 0,31, conforme figura acima.Assim, se chega à renda mensal de benefício,  valor destinado aobeneficiário[8], calculada com dados percentuais aplicados sobre o salário-de-benefício. Esta fórmula, no entanto, não alcança a aposentadoria especial, sobre a qual não incide FAP.

2.3 APOSENTADORIA ESPECIAL

A aposentadoria especial, cerne deste artigo, foi introduzida no ordenamento jurídico pátrio pela Lei nº. 3.807, de 1960, em seu artigo 31, conferindo aos trabalhadores em condições prejudiciais à saúde (atividades penosas, insalubres ou perigosas) continuamente durante pelo menos 25 anos, o direito de se aposentarem mais cedo[9]. O benefício também é concedido às pessoas com deficiência.

As pessoas com deficiência possuem desgaste funcional precoce, e portanto fazem jus à aposentadoria especial antecipada, de acordo com a Emenda Constitucional 47/2005. Este é mecanismo de inclusão laboral e social, reforçado pela Lei Complementar 142/2013, que especificou os critérios de elegibilidade para a aposentadoria especial e as diferenças entre os graus de deficiência.

Atualmente, a aposentadoria especial do trabalhador com deficiência permite a redução de 10 anos de contribuição nos casos avaliados como grau de deficiência grave, 6 anos para o grau de deficiência moderado e 2 anos no grau leve, sem entraves relacionados a idade.

O benefício da aposentadoria especial tem o objetivo de garantir ao segurado do Regime Geral de Previdência Social uma compensação, ainda que mínima, pelo desgaste resultante do tempo de serviço prestado em condições prejudiciais à sua saúde, permitindo-lhe uma retirada da esfera laboral extemporânea.

Dadas categorias de trabalho também possuem este benefício, não pelas condições prejudiciais, mas pela relevância dos serviços prestados à sociedade. É o caso dos professores, que podem se aposentar com idade ou tempo de contribuição menor sem incidência do FAP, e dos servidores públicos[10], que possuem diversas espécies de aposentadoria, além de aposentadoria especial própria, conforme art. 40 da Carta Magna, e Emenda Constitucional nº 41/2003.

À época da criação do instituto, fazia jus ao benefício o segurado que contasse com, no mínimo, 50 anos de idade e 15 anos decontribuição, e que tivesse trabalhado durante 15, 20 ou 25 anosem atividadeprofissional cujo exercício fosse considerado penoso, insalubre ou perigoso, conformeclassificação contida em decreto do Poder Executivo.

A Lei n° 8.213, de 24 de julho de 1991 determina que o benefício só seja concedido ao segurado cujo exercício de atividade profissional prejudique a saúde ou a integridade física, ampliando escopo de aplicação do benefício para além das atividades insalubres ou perigosas.

A Lei n° 9.032/95 fez alterações mais profundas; o benefíciopassou a ser concedido em função da comprovação do tempo de trabalho permanente, nãoocasional nem intermitente, em condições especiais que prejudiquem a saúde ou a integridadefísica e da efetiva exposição dos trabalhadores aos agentes nocivos químicos, físicos, biológicosou associação de agentes prejudiciais à saúde[11].

“A aposentadoria especial, uma vez cumprida a carência exigida, será devida ao segurado empregado, trabalhador avulso e contribuinte individual, este somente quando cooperado filiado a cooperativa de trabalho ou de produção, que tenha trabalhado durante quinze, vinte ou vinte e cinco anos, conforme o caso, sujeito a condições especiais que prejudiquem a saúde ou a integridade física”.

A Lei nº 9.732/98, inovou na estipulação de custeio específico para a aposentadoria especial, com percentual incidente sobre aremuneração paga ou creditada pela empresa aos segurados que lhe prestem serviços ematividades que permitam a concessão de aposentadoria especial após 15, 20 ou 25 anos decontribuição, respectivamente[12].

A aposentadoria especial possui modalidades definidas para dadas categorias de trabalho, a exemplo da aposentadoria do professor e da aposentadoria do servidor público. São benefícios que concedem ao segurado inscrito nas respectivas categorias e regimes específicos a oportunidade de se retirar mais cedo da estrutura laboral à qual pertencem.

A concessão deste tipo de aposentadoria depende da comprovação, junto ao INSS, das condições especiais que prejudiquem a saúde ou a integridade de modo habitual e permanente, não ocasional, nem intermitente. Os professores de educação básica têm direito à aposentadoria após 25 anos de exercício da docência, enquanto os professores podem se aposentar após 30 anos de exercício.

A comprovação das condições especiais será feita pela apresentação de Programa de Prevenção de Riscos Ambientais-PPRA, Programa de Gerenciamento de Riscos-PGR, Programa de Condições e Meio Ambiente de Trabalho na Indústria da Construção- PCMAT, Programa de Controle Médico de Saúde Ocupacional-PCMSO, Laudo Técnico de Condições Ambientais do Trabalho-LTCAT, Perfil Profissiográfico Previdenciário-PPP ou Comunicação de Acidente do Trabalho-CAT.

Somente será permitida a conversão de tempo especial em comum, sendo proibida a conversão de tempo comum em especial, como antigamente era permitida.O período exercido em condições especiais será somado ao período comum após conversão, conforme tabela abaixo[13]:

O benefício receberá a nomenclatura de aposentadoria especial, nos casos em que todo o período laboral for exclusivamente desenvolvido em condições especiais. Se não, haverá a conversão e o benefício concedido será a aposentadoria por tempo de contribuição.

2.4 REFORMA DA PREVIDÊNCIA: HISTÓRICO E JUSTIFICATIVAS

Em 05 de dezembro de 2016, Henrique Meirelles apresentou projeto de emenda à Constituição à Presidência da República, que encaminhou a proposta ao Congresso. Este projeto é popularmente conhecido como PEC 287[14].

Seu teor é polêmico. O Ministro da Fazenda tenciona, com o projeto apresentado, alterar quatro fundamentos do benefício previdenciário: a idade mínima, o tempo de contribuição, a carência, eo valor do benefício.

Em suas justificativas, Henrique Meirelles afirma que o envelhecimento populacional pode debelar os recursos previdenciários, que chama de escassos, em pouco tempo, e que o reajuste dos cálculos é necessário para reequilíbrio da principiologia da seguridade social como um todo. A tramitação da proposta nas Casas Legislativas é bastante turbulenta. No que tange a chamada reforma da Previdência, o entendimento majoritário é de que sua aprovação é prejudicial[15] à produtividade do país, a curto e médio prazo.

Dentre algumas das mudanças polêmicas[16], está a uniformidade de gênero nas aposentadorias por idade e por tempo de contribuição, a extinção de patamar para a concessão de benefícios, que atualmente não podem ser inferiores ao salário mínimo nacional, majoração de idade mínima para aposentadoria flutuante (observando aumento de expectativa de sobrevida avaliado pelo IBGE) e a restruturação de regime previdenciário de servidores públicos.

A PEC 287 promove, ainda, mudanças profundas nos mecanismos de aposentadoria especial, o que mesmo nas hipóteses de transição, pode trazer insegurança jurídica, dada a complexidade desta modalidade de apólice – como já apontado, as espécies de benefícios concedidos podem ser equiparadas às modalidades de seguro; a mudança unilateral numa apólice modifica a relação jurídica completamente.

2.5 AS ALTERAÇÕES PROMOVIDAS PELA PEC 287 NA APOSENTADORIA ESPECIAL

Com a PEC 287, algumas categorias de trabalho que dispunham de modalidade especial de aposentadoria estarão submetidas ao regime geral. A aposentadoria especial por atividade de risco foi extinta[17]. Os professores perdem a especialidade de concessão de benefício. Aos servidores públicos, o regime especial é mantido, com alterações profundas nos mecanismos de cálculo. [18]

Os servidores públicos, que na modalidade voluntária de aposentadoria, poderiam optar pelos critérios idade ou tempo de contribuição para pleitear benefício, teriam que atingir estes requisitos cumulativamente, e tiveram seus proventos de aposentadoria equiparados aos proventos de regime geral de previdência social, mesmo que continuem contribuindo ao regime próprio, que possui regras mais estritas.

Isto significa que a contribuição dos servidores públicos será maior que sua renda em benefício previdenciário; pagarão mais, e receberão muito menos. E não é só: na opção por esta modalidade de benefício, os proventos corresponderão a 51% da média das remunerações e dos salários de contribuição base, acrescidos de 1% por ano de contribuição, até o limite de 100% da média, acarretando perda de valor real do benefício.

Uma das mudanças mais polêmicas na aposentadoria especial pretendida pela reforma da Previdência é a cumulatividade de requisitos para sua concessão no regime geral. Pela legislação atual, o benefício pode ser concedido em qualquer idade, desde que se comprove o tempo de serviço em atividade profissional prejudique a saúde ou a integridade física, de até 25 anos.

Estas são as condições especiais da norma vigente, regulamentadas pelo Poder Executivo por instrumento próprio, para a concessão de aposentadoria especial. No entanto, a PEC 287 pretende somar ao tempo de serviço o requisito da comprovação de dano efetivo à integridade física, o tempo de contribuição e a idade mínima.[19]

“A proposta do governo é que a aposentadoria especial continue existindo, porém, a diferença em relação aos demais trabalhadores não poderá ser maior do que dez anos, no requisito de idade, e de cinco anos de tempo de contribuição. Como o governo quer idade mínima de 65 anos de idade para homens e mulheres e 25 anos de contribuição, os segurados que trabalharam em atividade insalubre deverão ter, no mínimo, 55 anos de idade e 20 anos de recolhimentos.”

Aprova de desgaste ou dano à saúde do trabalhador em decorrência da exposição aos agentes nocivos da profissão é tida como preocupante, por eliminar o caráter preventivo da aposentadoria especial; para buscar o benefício, o trabalhador seria compelido a estar doente de tanto trabalhar.

Cumpre observar que o impacto desta exigência da reforma da Previdência pode onerar, e muito, os cofres públicos; trabalhadores do ramo de agentes químicos cancerígenos, que atualmente podem pleitear benefício comprovando o tempo de serviço concernente e nada mais, teriam de obter este patamar temporal, atingir a idade mínima requerida e demonstrar que a exposição ao agente cancerígeno consolidou seus danos.

Repise-se: trata-se de trabalhador exposto a agente químico cancerígeno. O dano comprovado seria uma neoplasia maligna, cujos tratamentos são longos e extremamente custosos. Este trabalhador buscaria o sistema único de saúde para tratamento, dando ao Estado uma despesa considerável, que não existiria se o referido trabalhador pudesse se retirar do labor em caráter preventivo, cumprindo somente o requisito “tempo de trabalho em condições especiais”.

Esta não é uma hipótese remota, é uma realidade combatida por entidades sindicais[20]. O número de profissionais empregados na engenharia da saúde, ramo destinado à construção de equipamentos para a área médica, cresce exponencialmente. Cediço, ainda, que máquinas como aparelhos de ressonância magnética, raio-X e tomografia possuem substâncias como o césio em seus componentes.

Médicos e enfermeiros estão expostos diariamente a agentes biológicos graves, e em risco constante de contrair doenças como sífilis e HIV pelo contato com material contaminado. Estes profissionais poderiam evitar as doenças se pudessem se beneficiar da aposentadoria especial, que visa retirar o trabalhador de sua atividade antes do completo desgaste. A PEC 287 quer exigir que o trabalhador demonstre o desgaste e seus efeitos devastadores; talvez, para ter plena ciência de que a concessão do benefício não durará muito, eis que a vida do trabalhador já está fatalmente exaurida.

Outra preocupação trazida pela exigência de prova de dano é a necessidade do comprometimento à integridade física; nestes termos, o desgaste psicológico, emocional e mental sofrido pelo trabalhador ao longo de sua carreira não será considerado danoso. Determinadas atividades profissionais injetam no trabalhador uma sobrecarga diária de stress, o que pode desembocar em uma série de transtornos relacionados ao trabalho, e que não seria coberta pela aposentadoria especial.

O transtorno depressivo, um dos males mais comuns da modernidade, não seria dano hábil a ensejar a concessão; não é visível, não expõe perda de capacidade laborativa palpável. E assim, o trabalhadr seria compelido a permanecer em sua atividade, mesmo estando plenamente incapacitado para tal, e com tratamento recusado, em franca violação às suas prerrogativas constitucionais.

É o caso de policiais civis e militares, que expostos a situações diárias com a vida em risco, podem desenvolver Síndrome de Stress Pós-Traumático – do inglês posttraumatic stress disorder, sigla PTSD[21] – que é distúrbio caracterizado pela dificuldade em se recuperar depois de vivenciar ou testemunhar um acontecimento assustador.

A condição não tem cura, e tem por sintomas intensas reações emocionais e físicas, variando entrepesadelos, reações exageradas a estímulos, ansiedade e humor deprimido. O transtorno, sem tratamento ou retirada total da situação de risco, pode incapacitar completamente o paciente.

Mas não possui marcas visíveis. Fisicamente, o trabalhador estará bem; o exterior permanece inteiro, enquanto o interior está em frangalhos, e assim permanecerá, pois não haverá maneira de se aposentar. A saída do trabalho deixa de ser alternativa para o trabalhador nestas condições especiais.

Há, no entanto, entendimento minoritário no sentido de que o texto da PEC 287 não exige que o trabalhador comprove que ficou doente, mas sim que o agente nocivo possa causar danos à sua saúde, em harmonia com entendimento já exarado pelo Supremo Tribunal Federal.[22]

Não é uma hipótese vislumbrada por este artigo, eis que o texto da PEC é clarono sentido de compelir o trabalhador a demonstrar que o labor trouxe prejuízo à sua integridade física. O projeto não pretende que se evidencie potencial de dano, mas sim, dano consolidado.

CONCLUSÃO

Este artigo fez uma avaliação sucinta da aposentadoria especial e dos reflexos da PEC 287 no instituto, combreve análise de seus componentes, para melhor compreensão deste impacto. O estudo revelou que a chamada reforma da Previdência, ao promover alterações às aposentadorias especiais, viola frontalmente a principiologia previdenciária, e pode, inclusive, ofender as garantias fundamentais dos segurados.Este entendimento é majoritário.[23]

“[…] as regras propostas pelo Governo são tão draconianas para os segurados que qualquer outro destino que esses possam dar ao seu dinheiro é mais vantajoso do que o regime previdenciário oficial, caso a emenda seja aprovada.”

A aposentadoria especial como conhecemos será praticamente extinta pela PEC 287, e deixará grande parte da população produtiva desamparada. As pessoas deficiência e trabalhores filiados ao regime geral em condições de trabalho estão em situação bastante precária; seu acesso aos benefícios que ainda subsistem pela PEC 287 é extremamente precário e custoso, fazendo com que a principiologia previdenciária perca sua finalidade.

O excesso de critérios, em detrimento das necessidades do segurado, torna o sistema de seguridade social praticamente inútil; a PEC 287, da forma redigida, tolhe a capacidade protetiva do sistema previdenciário, que perde seu caráter de proteção a vida e a saúde do trabalhador.

Conclui este artigo ressaltando que compelir o trabalhador a permanecer ativo e contribuindo em condições especiais por muito mais tempo, sem garantia nenhuma da irredutibilidade de rendimentos de seus benefícios, ou sequer de manutenção do valor real destes mesmos benefícios, que tanto custeou, é hipótese violadora da principiologia da valorização social do trabalho, o que fere diretamente a dignidade da natureza humana idealizada por Kant e consolidada no rol de garantias fundamentais do Quinto Constitucional.