Resumo: As relações coletivas no setor público representam uma seara ainda sem regulamentação plena no Brasil, mesmo passados mais de vinte anos da promulgação da Constituição. Para os servidores públicos civis, há duplicidade de regime jurídico, em celetistas e estatutários e uma tentativa de homogeneidade de normatização, com a adoção da Convenção n. 151 da OIT e o Decreto Legislativo nº 206/10, que estabelece o sindicalismo por unicidade. Tem-se ainda a utilização subsidiaria da Lei 7.783/89, para a greve, conforme posicionamentos do STF. Já os militares não contam com qualquer admissão no tocante aos direitos de liberdade sindical, por expressa previsão constitucional. Contudo, a Administração deverá admitir meio lícito de diálogo e escuta destes profissionais, que ultimamente se organizaram em associações não sindicais, logrando êxito na função política exercida.
Palavras-chave: sindicalismo no setor público – greve – negociação coletiva.
Sumário: Introdução. 1. Marco inicial. Servidores público, negociação coletiva e direito de greve. 2. Servidores públicos civis. 3. Servidores militares. Bibliografia. Sítios da internet visitados.
INTRODUÇÃO
A temática relacionada ao sindicalismo e a possibilidade de greve para os servidores público possui contorno dos mais amplos na sociedade brasileira. A doutrina especializada e as entidades de classe, vêm cobrando do Poder Legislativo a sua regulamentação, visto que passados quase um século da promulgação da Carta Constitucional isto ainda não aconteceu.
As condições de trabalho e de prestação de serviços no setor público dependem em regra, de disciplinamento por lei. No caso da sindicalização e do exercício do direito de greve, a prática se sobrepôs a norma, com disciplinamentos posteriores.
Sendo assim, este artigo provoca o debate sobre a matéria, com explicações técnicas e posicionamento científico justamente sobre a sindicalização e o direito e a paralisação dos serviços pelos servidores públicos, principalmente os estatutários.
Um importante impulso foi dado quando da necessidade de estabelecer os limites representativos e negociais para os servidores públicos estatutários, com o advento da ratificação da Convenção n. 151 da OIT, que trata especificamente das relações entre servidores e Administração.
Quanto aos militares, há provocação ao debate no seio da sociedade, uma vez que a Constituição impede o exercício da associação sindical e da greve, mas representam um importante coletivo de trabalhadores.
O debate está lançado e as bases para a discussão de um modelo de sindicalismo no setor público no Brasil estão em aberto, uma vez que este ainda está em construção.
1. MARCO INICIAL. SERVIDORES PÚBLICO, NEGOCIAÇÃO COLETIVA E DIREITO DE GREVE
Recentemente, o país acompanhou a paralisação dos policiais militares da Bahia, que irradiou a possibilidade de suspensão da prestação dos serviços dos policiais militares de outros estados da federação. Este movimento dos trabalhadores nas milícias desencadeou ao mesmo tempo uma série de posicionamentos jurídicos e pessoais acerca da situação.
Por sua natureza, este é um tema bastante polêmico e acaba envolvendo vários interesses, sendo necessária uma análise da política pública para a segurança social, passando por uma apreciação técnica sobre a matéria, encerrando-se em uma perspectiva político jurídica.
Como se sabe, a greve é um direito consagrado nas sociedades democráticas capitalistas, decorrentes das atividades produtivas[1], com limites e sujeitos, via de regra, estabelecidos na legislação específica. No Brasil, seguindo previsão do art. 9º da Constituição[2], a regulamentação se dá pela Lei 7.783/89[3], para os empregados, com relação jurídica regida pela Consolidação das Leis do Trabalho – CLT.
Tanto o sindicalismo quanto a greve passaram por momentos de ilegalidade, tolerância e garantia na evolução da legislação[4]. A greve também deverá ser considerada como uma conseqüência da liberdade sindical, visto que uma das mais importantes finalidades do direito sindical é justamente a negociação coletiva e, uma vez frustrada, deverá se buscar algum outro modo para a implementação da melhoria das condições sociais dos trabalhadores (art. 7º, caput da Constituição[5]). Dentre as formas de solução de conflitos albergados no nosso Direito, a greve é uma delas, como autotutela[6].
Tema bastante controverso é o do Direito de greve para os servidores públicos. Antes de uma análise mais detalhada, cabe, a título de delimitação da temática, definir quem são os servidores públicos.
2. SERVIDORES PÚBLICOS CIVIS
Inicialmente, os servidores públicos em sentido amplo poderão ser divididos em dois grupos, os servidores civis e os militares[7]. Para os civis, ainda se observa um desdobramento entre os empregados públicos, que possuem o regime jurídico de trabalho entre sujeitos privados. Neste caso, o Estado se equipara à iniciativa privada mantendo vínculo empregatício com os trabalhadores das empresas públicas e das Sociedades de Economia Mista, conforme previsão no art. 173, § 1º, II da Constituição[8]. Logo, o regime jurídico é o da Consolidação das Leis do Trabalho – CLT e pelas demais normas que sistematizam as relações empregatícias, salvo no tocante à contratação, quando não há dispensa do concurso público previsto no art. 37, II da Carta Constitucional[9].
Há também os servidores públicos civis estatutários da Administração Pública Direta, Autárquica e Fundacional. Para estes, a esfera da Administração determina os parâmetros da relação de trabalho, havendo o poder de império do Estado, sendo relação de Direito Administrativo.
Por fim, os militares possuem regime próprio, baseado na hierarquia e na disciplina, configurando-se em uma relação de Direito Administrativo, com algumas restrições no âmbito trabalhista em comparação com os estatutários civis.
Os empregados públicos possuem como disciplina trabalhista a CLT e suas normas de ordem subsidiária, tanto a sindicalização, a negociação coletiva e a greve foram asseguradas pelo ordenamento jurídico, com embasamento nos arts. 7º, XXVI[10], 8º, VI[11] e 9º da Constituição, 611[12] e segts. da CLT, além da utilização da lei n. 7.783/89, que regulamenta o Direito de greve.
Para os servidores públicos civis estatutários, a situação é um pouco diferente dos empregados públicos. A constituição assegurou explicitamente o direito de sindicalização e de greve, art. 37, VI e VII[13], como um consectário de uma sociedade democrática[14], sem, contraditoriamente, assegurar o direito de negociação coletiva.
Sobre esta significativa modificação na forma de representatividade sindical presente na Constituição de 1988:
“Como se vê, o dispositivo apresentou um avanço considerável em relação à CLT, que, no art. 566, proibia a sindicalização aos servidores do Estado e das instituições paraestatais. A restrição não se estendia aos servidores de sociedades de economia mista, fundações públicas e, por força de decisões judiciais, aos servidores autárquicos regidos pela CLT”[15].
Para estes servidores, a situação é sui generis. Primeiro, porque há previsão de sindicalização e de greve na própria carta magna, mas não há qualquer lei específica que defina os critérios tanto da sindicalização quanto da greve.
Em 2010 o Brasil ratificou a convenção nº 151 e a Recomendação nº 159, da Organização Internacional do Trabalho – OIT, introduzida formalmente no nosso ordenamento jurídico por meio do Decreto Legislativo nº 206, de 07 de abril do mesmo ano. Estes importantes diplomas internacionais tratam das Relações de Trabalho na Administração Pública.
Na citada Convenção, há previsão de organização sindical e de negociação coletiva entre as organizações do que denomina de “pessoas empregadas pela administração pública” e a Administração. Neste contexto, o Decreto Legislativo nº 206/10, delimitou o alcance da expressão, da seguinte forma:
“Art. 2º No caso brasileiro:
I – a expressão “pessoas empregadas pelas autoridades públicas”, constante do item 1 do artigo 1 da Convenção nº 151, de 1978, abrange tanto os empregados públicos, ingressos na Administração Pública, mediante concurso público, regidos pela Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), aprovada pelo
Decreto-Lei nº 5.452, de 1º de maio de 1943, quanto os servidores públicos, no plano federal, regidos pela Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990, e os servidores públicos, nos âmbitos estadual e municipal, regidos pela legislação específica de cada um desses entes federativos;
II – consideram-se organizações de trabalhadores abrangidas pela Convenção apenas as organizações constituídas nos termos do art. 8º da Constituição Federal.”
Logo, tem-se agora a possibilidade formal tanto da sindicalização, já garantida pela Constituição, quanto de sua forma, por unicidade sindical, consoante a previsão do art. 8º, II[16] da Constituição.
Em que pese este reconhecimento acontecer por meio da incorporação da norma internacional no nosso estuário normativo, cabe apenas ressaltar, sem adentrar profundamente no tema, que a organização sindical por unicidade, pressupõe categorias, que poderão ser profissionais, neste caso dos trabalhadores e a econômica, que representa o coletivo de empregadores a ser representado por uma entidade sindical, conforme previsão no art. 511 consolidado[17]. De se observar que os critérios de criação de uma categoria são a identidade, a similaridade e a conexão.
Não é necessário um maior esforço para compreender que a Administração pública, autárquica e fundacional não representam uma categoria, o que inviabiliza tanto a terminologia quanto a prática da organização sindical do setor privado para o setor público estatutário, devendo-se definir outro critério representativo para a Administração como parte em atividades coletivas de trabalho.
Logo, o critério de sindicalismo por categoria não é o mais correto para a definição do sindicalismo no setor público, principalmente para o Estado, como utilizador da mão de obra.
Além do mais, a Constituição definiu em seu art. 8, II, que o sindicalismo por categoria se organizará com unicidade sindical em qualquer grau, sendo a conseqüência natural que as federações e confederações, que são as entidades de grau superior obedeçam a esta definição, consoante normas dos arts. 533 a 535 consolidado.
Assim, na prática há uma inversão de valores nas normas que pretendem regulamentar o sindicalismo dos servidores públicos. Isto porque as normas da CLT foram previstas para as atividades de trabalho entre sujeitos privados, em que poderá haver a organização sindical em virtude da coletivização de interesses de vários trabalhadores ou empregadores em determinada base territorial, o que não necessariamente ocorrerá com os servidores e a Administração.
Isto porque os motivos organizacionais que levaram o legislador estabelecer os critérios de sindicalização por categorias estão principalmente relacionados ao fato de o Brasil, na década de 40 do século passado, não estar totalmente industrializado, logo, a similaridade e a conexão serviram como forma ampla de coletivização de interesses, sobretudo profissionais[18].
Assim, as esferas administrativas, na prática, poderão ser superiores a um município, como no caso do Poder Executivo de um estado ou até mesmo no âmbito do Poder Judiciário, como a Justiça Federal.
Para os trabalhadores, mesmo antes da Convenção 151 ser admitida em nosso ordenamento, os servidores públicos encontraram uma forma prática de representatividade, com organizações sindicais por atividades que se assemelham às categorias profissionais diferenciadas, representando setores específicos, como professores, médicos, trabalhadores no setor de informática, etc.
Para os demais sem especialidade profissional, a criação de uma grande e única agremiação lhes representa[19]. Cabe alertar, que na prática poderão existir outras formas de sindicalização bastante peculiares, de acordo com as esferas da Administração, como os servidores do Poder Judiciário e do Legislativo, sem que as formas indicadas sejam as únicas.
Parece que a prática vem a regulamentar mais precisamente o sindicalismo dos servidores públicos do que a admissão do critério por categorias, já amplamente criticado pela doutrina especializada, uma vez que é um resquício do corporativismo getulista, quando a qualidade ou a forma da organização sindical não é autônoma e sim, definida pelo Estado.
Quanto à possibilidade de negociação coletiva, esta não foi recepcionada originariamente para os servidores estatutários pela Constituição da República, visto que não está prevista no art. 39, § 3º[20]. Porém, esta pratica já se realizava muito antes da ratificação da Convenção no. 151 da OIT, que fomenta este expediente de diálogo entre as partes, como se observa:
“PARTE IV PROCEDIMENTOS PARA A DETERMINAÇÃO DASCONDIÇÕES DE EMPREGO
Art. 7 — Deverão ser adotadas, sendo necessário, medidas adequadas às condições nacionais para estimular e fomentar o pleno desenvolvimento e utilização de procedimentos de negociação entre as autoridades públicas competentes e as organizações de empregados públicos sobre as condições de emprego, ou de quaisquer outros métodos que permitam aos representantes dos empregados públicos participar na determinação de tais condições.
PARTE V SOLUÇÃO DE DEFINIÇÕES
Art. 8 — A solução dos conflitos que se apresentem por motivo da determinação das condições de emprego tratar-se-á de conseguir, de maneira apropriada às condições nacionais, por meio da negociação entre as partes ou mediante procedimentos independentes e imparciais, tais como a mediação, a conciliação e a arbitragem, estabelecidos de modo que inspirem a confiança dos interessados.”
Antes mesmo da ratificação da citada Convenção, o Supremo Tribunal Federal -STF, julgando os Mandados de Injunção nºs 670, 708 e 712, entendeu que enquanto não houver a regulamentação do direito de greve previsto no art. 37, VII da Constituição, será utilizado, no que couber e de forma subsidiária a lei 7.783/89, que é a lei que regulamenta a greve dos empregados. Logo, ao menos tecnicamente, em face desta defasagem legislativa, passados aproximadamente um quarto de século da promulgação da Constituição, aos servidores públicos civis foi assegurado o Direito de greve. Não é só. No mesmo momento o STF acabou por reconhecer também que caberá a negociação coletiva para estes trabalhadores, pois se é utilizada de forma subsidiária a referida lei, esta em seu art. 3º, define que Frustrada a negociação ou verificada a impossibilidade de recursos via arbitral, é facultada a cessação coletiva do trabalho.
Sendo a tendência em alguns países de se evitar a greve na Administração, buscando-se a solução consensuada[21], a negociação coletiva deverá ser o instrumento hábil para o contato entre os sujeitos[22], sendo a greve o último dos recursos admitidos entre o Estado e os servidores, pois, em virtude do princípio da legalidade, não deveria ser necessária a exigência por parte dos trabalhadores que o Estado venha a cumprir justamente o que é obrigado a fazer por norma constitucional prevista no art. 37.
Neste particular, cabe rememorar posicionamento anteriormente exposto, da seguinte forma:
“(…) a utilização da greve no serviço público, como instrumento de pressão e forma limite de solução de controvérsia, poderá causar, como alertado no início, uma certa estranheza no seio da sociedade. Isto porque cabe ao Estado justamente cumprir outros preceitos constitucionais, pois é um dos seus fundamentos a dignidade da pessoa humana e um dos objetivos promover o bem de todos, sem preconceitos, consoante previsões nos arts 1º, III e 3º, IV, da Constituição.
Além disso, fica sob seu encargo, de acordo com a esfera da administração pública, a manutenção do poder de compra do salário, com reajustes anuais sempre na mesma data e sem distinção de índices, o que por certo não vem sendo cumprido para a maioria dos servidores.
Sendo dever do Estado a manutenção do mínimo de dignidade da pessoa humana, não é de se estranhar então que a autotutela seja um instrumento de pressão dos trabalhadores da Administração para que esta cumpra com suas obrigações, encargos que uma vez não obedecidos, têm como consequência a redução do valor de face do salário e por conseguinte, a perda da qualidade de vida dos servidores. Somado a isto, cabe ao Estado prestar um serviço probo à sociedade, com uma infra-estrutura à altura da dignidade da pessoa, seja ela o servidor, seja o administrado, que necessita dos serviços com respeito e decência.
Nesta esteira, a autotutela também serve como instrumento de pressão para que a Administração cumpra com outras obrigações, que resumidamente se ilustram pela prestação digna de serviços à sociedade”[23].
3. SERVIDORES MILITARES
Para os militares a situação é diferente. Isto porque a Constituição veda tanto a sindicalização quanto a greve, em seu art. 142, § 3º, IV[24].
Nos últimos anos foi encontrada uma forma política e lícita de aglutinação dos interesses destes grupos de trabalhadores, com a criação de associações, fundamentada no art. 5º, XVII a XXI da Constituição[25], o que permite a discussão dos interesses do grupo, porém, sem legitimidade negocial coletiva. Passa a ser uma importante forma de pressão política.
Por outro lado, as normas internacionais não se pronunciam diretamente sobre o tema. A Convenção nº 151, recentemente ratificada pelo Brasil, trata das relações de trabalho na Administração Pública e define no seu art. 1º, III, que a legislação nacional determinará a medida em que as garantias previstas pela presente Convenção se aplicarão às forças armadas e à polícia. Outra importante Convenção da OIT, a de nº 87, ainda não ratificada, também deixa a cargo do país membro os limites do exercício da liberdade sindical, ao definir no seu art. 9 – 1, que a medida segundo a qual as garantias previstas pela presente Convenção se aplicarão às forças armadas e à polícia será determinada pela legislação nacional.
Sendo assim, tecnicamente, o termo greve não poderá ser utilizado para a paralisação das atividades dos militares, uma vez que não há admissão deste direito para este grupo de trabalhadores. Por outro lado, o Código Penal Militar, Decreto-Lei 1.001/69 em seu art. 149[26], define este tipo de atividade como motim ou revolta, de acordo com as circunstâncias.
Em que pese aos aspectos técnicos previstos na legislação, estes na prática não poderão servir de objeto para mascarar a realidade, pois a atividade militar e de outros servidores públicos é desenvolvida em precária situação na maioria das unidades da Federação e a segurança pública está a anos luz de ser ao menos razoável, pois não existe uma política de Estado definida para esta matéria.
Desta forma, sofrem os trabalhadores ao prestarem serviços em condições precárias e sofrem também os cidadãos, usuários dos serviços públicos, visto que não há uma situação ao menos razoável no que tange a uma perspectiva de controle e de erradicação da violência generalizada no Brasil.
O poder público precisa repensar esta realidade, principalmente neste momento de inserção do país no seleto grupo das potências econômicas.
É esperar para ver.
CONCLUSÕES
A regulamentação do sindicalismo no setor público brasileiro comporta diferenças de acordo com o regime jurídico de cada servidor.
Para o servidor das empresas públicas e das sociedades de economia mista, tanto a sindicalização quanto o exercício do direito de greve estão assegurados, visto que o regime jurídico laboral é o celetista, com a utilização das suas normas complementares, inclusive a Lei n. 7.783/89, que regulamenta a greve.
Para os servidores públicos da Administração direta, autárquica e fundacional, em que o regime jurídico é o estatutário, em que pese a admissão pela Constituição da possibilidade de sindicalização e do exercício do direito de greve, em seu art. 37, VI e VII, na prática a situação ainda não se estruturou.
Não há uma norma específica sobre o modelo de sindicalização. Em 2010, o Brasil ratificou a convenção nº 151 e a Recomendação nº 159, da Organização Internacional do Trabalho – OIT, introduzida formalmente no nosso ordenamento jurídico por meio do Decreto Legislativo nº 206, de 07 de abril, que tratam da matéria.
Já a admissão da Convenção no estuário normativo nacional admitiu que a sindicalização do servidor estatutário se dará de acordo com o previsto no art. 8º da Constituição. Ocorre, esta organização associativa de classes por categorias profissionais e econômicas, com unicidade sindical não é uma forma que admite a Administração como grupo ou coletividade representativa por sindicato.
Esta situação inviabiliza tanto a terminologia quanto a prática da organização sindical do setor privado para o setor público, devendo-se definir outro critério representativo para a Administração como parte em atividades coletivas de trabalho.
A prática vem a regulamentar mais precisamente o sindicalismo dos servidores públicos estatutários do que a admissão do critério do sindicalismo por categorias, criticado pela doutrina especializada, uma vez que é um resquício do corporativismo estatal, quando a qualidade ou forma do sindicalismo não é autônomo e sim, definido pelo Estado.
Quanto à negociação coletiva e o exercício do direito de greve para os servidores estatutários, após o Supremo Tribunal Federal – STF julgar os Mandados de Injunção nºs 670, 708 e 712, definindo que a Lei n. 7.83/89 será utilizada de forma subsidiária, no que couber, ficou definido por via oblíqua, mesmo sem previsão explicita na Constituição que a negociação coletiva foi admitida, pois somente poderá haver greve quando frustrada a negociação coletiva.
Isto foi ratificado com a admissão da Convenção n. 151 da OIT, que em seus arts. 7º e 8º admitem a negociação como meio de solução dos conflitos entre servidores e a Administração.
Os militares não possuem os mesmos direitos dos civis quando ao exercício da atividade sindical, vedado pela Constituição em seu art. 142, § 3º, IV. Os militares encontraram uma forma lícita de pressão e diálogo, por meio da criação de associações representativas de interesses do grupo, sem natureza sindical.
Os movimentos de reivindicação aconteceram no Brasil nos últimos anos, o mais recente na Bahia, neste ano de 2012, reacendendo o debate sobre a matéria.
Mesmo considerados aos aspectos técnicos previstos na legislação, estes na prática não poderão servir de objeto para mascarar a realidade, pois a atividade militar e de outros servidores públicos é desenvolvida em precária situação na maioria das unidades da Federação e a segurança pública está a anos luz de ser ao menos razoável, pois não existe uma política de Estado pensada e articulada para este tema.
Informações Sobre o Autor
Fábio Túlio Barroso
Advogado. Doutor em Direito pela Universidad de Deusto, Bilbao, Espanha. Especialista em Direito do Trabalho pela Universidade Católica de Pernambuco – UNICAP. Professor da Faculdade de Direito do Recife – Universidade Federal de Pernambuco – FDR-UFPE (graduação, mestrado e doutorado em Direito), Universidade Católica de Pernambuco – UNICAP (graduação e mestrado em Direito), Faculdade Boa Viagem – FBV (graduação e especialização), Faculdade Integrada de Pernambuco – FACIPE e Escola Superior da Magistratura Trabalhista da 6ª Região – ESMATRA VI (especialização)
