Resumo: Aborda a súmula vinculante, em que versa sobre sua diferença com a súmula e sua tendência natural no direito brasileiro. Enfocando sobre sua legitimidade ativa, legitimidade ativa dos Municípios, possibilidade de restrições dos efeitos da súmula vinculante, contencioso administrativo obrigatório mitigado e responsabilidade plena do administrador público. Enfim, em meio a reforma do Poder Judiciário, é imprescindível destacar a súmula vinculante como meio de facilitar e suprir a demanda processual de forma célere e que garanta a segurança jurídica. Assim, delinearemos aqui as principais inovações que a Lei nº 11.417/06 trouxe sobrepostamente a Emenda Constitucional 45/04 e Lei 9.784/99. *
Palavras-chave: Súmula Vinculante. Poder Judiciário. Lei nº 11.417/06.
Abstract: It addresses the summary binding, which is about his difference with the summary and its natural tendency in Brazilian law. Focus about its legitimacy active, active legitimacy of Municipalities, possibility of restrictions summary of the effects of binding, administrative mandatory mitigated and full responsibility of the public administrator. Finally, in the midst of reform of the judiciary, is essential to highlight the summary binding as a means of facilitating the supply and demand procedure without delay and to ensure legal certainty. So, here the main delineat innovations that Law No. 11.417/06 brought overlap the Constitutional Amendment 45/04 and Law 9.784/99.
Keywords: Summary Vinculante. Judiciary. Law No. 11.417/06.
Sumário: Introdução; 1. Súmula x Súmula Vinculante; 2. Súmula Vinculante Uma Tendência Natural do Nosso Direito; 3. Inovações da Lei 11.417 de Dezembro De 2006; 4. Legitimidade Ativa; 4.1. Legitimidade Ativa dos Municípios; 4.2. Contencioso Administrativo Obrigatório Mitigado; 4.4. Possibilidade de Restrições dos Efeitos da Súmula Vinculante; 4.3. Responsabilidade Plena do Administrador Público; 5. Conclusão. Referências.
1 INTRODUÇÃO
Este artigo tem o intuito de esclarecer as principais diferençar que surgiram com as inovações trazidas pela LSV (Lei das Súmulas Vinculantes) tem sido largamente discutido no meio acadêmico e também por aquelas pessoas que se envolvem, de alguma forma, mais intimamente com o Direito.
O poder judiciário, como todos nós sabemos, é um órgão que possui como competência o cumprimento da função jurisdicional que seja: a solução de conflitos de interesses no caso in concreto, através do emprego de normas gerais e abstratas; e a proteção da Constituição Federal através do controle de constitucionalidade. Neste artigo vamos nos ate à parte procedimental da edição da súmula vinculante antes e após a promulgação da Lei nº 11.417 que seja uma norma jurisdicional para o cumprimento da função de jurisdicional.
A sociedade clama por segurança jurídica, celeridade, isonomia processual, dentre outros, em que ao questionar seus “direitos” tenham a convicção dos frutos dos atos praticados, pois a sociedade reclama pelo fato de não terem a noção do que e quando vai ocorrer ao fim do processo demandado, em que desejam decisões uniformes do poder judiciário. Em face disso, foi criada a Súmula Vinculante, a fim de que se possa satisfazer o apelo da sociedade.
2 SÚMULA x SÚMULA VINCULANTE
O significado etimológico de Súmula, provem do latim summula, em que seja o resumo de decisões freqüentes julgadas com maioria de votos dos ministros do Supremo Tribunal Federal.
“A idéia de súmula de jurisprudência no Brasil, surgiu por volta de 1963 e entrou em vigor em 1964, com o ministro Victor Nunes Leal, consistia em pequenos enunciados que definiam as decisões reiteradas do Supremo Tribunal Federal sobre determinadas matérias. Tem por finalidade divulgar o pensamento da Corte a juízes e advogados, no intuito de racionalizar e principalmente agilizar os próprios julgamentos do Tribunal na apreciação de recursos’[1].
Agora, já temos noção do que vem a ser Súmula, vamos saber o que é Súmula Vinculante. A Súmula Vinculante possui previsão legal na Emenda Constitucional n. 45/04, em que prevê no seu art. 103-A, caput, a probabilidade de uma Súmula ter efeito vinculante a partir de deliberações futuras, sendo que:
“o Supremo Tribunal Federal poderá, de ofício ou por provocação, mediante decisão de dois terços dos seus membros, após reiteradas decisões sobre matéria constitucional, aprovar súmula que, a partir de sua publicação na imprensa oficial, terá efeito vinculante em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, bem como proceder à sua revisão ou cancelamento, na forma estabelecida em lei”[2].
Com isso uma súmula que era simplesmente consultiva passou a ter efeito vinculante, e não mais facultativo. Assim se a decisão judicial ou de ato administrativo contrastar com a legislação da sumula vinculante, negar sua validade ou aplica-lo impropriamente caberá reclamação ao STF (art. 7º, da Lei 11.417/06).
3 SÚMULA VINCULANTE UMA TENDÊNCIA NATURAL DO NOSSO DIREITO
Vemos claramente o rumo em que o nosso Direito está tomando. Com o judiciário brasileiro abarrotado de processos, com falta de magistrados para julgá-los, sem o número de processo para cada magistrado no país de cerca de, “em 2003, 17,3 milhões de processos deram entrada ou foram distribuídos pela Justiça em todo o Brasil. Isso significa que havia, no ano passado, um processo judicial para cada 10 brasileiros. A taxa média de julgamento por magistrado brasileiro foi de 1.104 processos, ou seja, cada um julgou 92 processos por mês (4,6 por dia útil)”[3]. Sendo que esses dados foram colhidos pelo Ministério da Justiça em Brasília, 16/08/04 (MJ), há 3 anos atrás, imagine hoje!
Assim para que tenhamos uma saída a diminuir e aumentar a celeridade do número de processo por magistrado, seria mais correto fazer mais concursos para admitir mais magistrados, o que requer mais gastos para os cofres públicos entre outras coisas, fincando com isso “fora de cogitação”. Então, o jeito é apelar para a Súmula Vinculante.
“Não há como negar que a súmula vinculante se coloca em sintonia com essa tendência contemporânea à gradativa priorização da jurisdição de tipo coletivo, na medida em que o enunciado vinculante possibilita e agiliza o julgamento de blocos de demandas, coalizadas pela semelhança do thema decidendum”[4].
Entendemos que com a Súmula Vinculante, nossos magistrados não consumiriam mais tanto tempo para julgar casos idênticos, que já foram incessantemente discutidos pelos tribunais e mais pela corte suprema, tendo assim mais celeridade em julgar estes casos, e é importante ressaltar que a onerosidade do processo também diminui consideravelmente.
4 INOVAÇÕES DA LEI 11.417 DE DEZEMBRO DE 2006.
A lei nº 11.417 trouxe algumas inovações em relação a Emenda Constitucional nº 45/04, sendo que a mais significativa e polêmica foi a mudança com que as súmula vinculante está se inserindo no nosso ordenamento que é através da transposição de um caso “concreto para o abstrato-geral”. Posto que as minúcias de casa caso concreto não serão mais condições essenciais para a elucidação de conflitos de interesse, sendo o a “criação de um enunciado que seja suficientemente abstrato para ter efeitos erga omnes”, como bem elucida Tavares (2007:13).
4.1 LEGITIMIDADE ATIVA
A legitimidade ativa dos tribunais que dispunha no art. 3º, inciso XI da Lei, regulamenta o rol de legitimados para propositura de súmula vinculante, em que deixou de incluir dentre todos os órgão do Judiciário os juízes e juízos de primeira instância e o CNJ (Conselho Nacional de Justiça), isso para que não se alargue de tal forma a ficar incontrolável. Mas o que chama mais atenção é o fato de que o órgão mais importante, o fiscal do Poder Judiciário, CNJ, não possua legitimação para regulamentar sobre súmula vinculante e como versou Tavares (2007:57) talvez não tenha sido assimilado. Não estando também no rol de legitimados os tribunais de contas, por fazerem parte da estrutura legislativa, e os tribunais da justiça desportiva, por fazerem parte da administração pública[5].
Classificar-se os legitimados ativos para propositura de súmula vinculante em:
“a) legitimado universais ou neutros: todos aqueles que atuam na defesa geral dos interesses da Nação, que não precisam demonstrar relação de pertinência objetiva na fixação obrigatória do entendimento jurisprudencial do Pretório Excelso. Esta categoria, no ato de propositura, deverá, tão-somente, ater-se a demonstração de existência dos requisitos previstos no art. 2º, §1º, para conhecimento do pedido de edição, revisão ou cancelamento, a saber, dano potencial ou efetivo à segurança jurídica e à celeridade processual. São estes o Presidente da República; a Mesa do Senado Federal; a Mesa da Câmara dos Deputados; o Procurador-Geral da República; o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil; o Defensor Público-Geral da União; e partido político com representação no Congresso Nacional;
b) legitimados especiais ou sectários: todos aqueles que atuam na defesa específica de interesses inerentes à determinada categoria ou população restrita à determinada base territorial, necessitando demonstrar, além dos requisitos do art. 2º, §1º, relação de pertinência objetiva na fixação obrigatória do entendimento sumulado do Pretório Excelso. São estes a confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional; a Mesa de Assembléia Legislativa ou da Câmara Legislativa do Distrito Federal; o Governador de Estado ou do Distrito Federal; e os Tribunais Superiores, os Tribunais de Justiça de Estados ou do Distrito Federal e Territórios, os Tribunais Regionais Federais, os Tribunais Regionais do Trabalho, os Tribunais Regionais Eleitorais e os Tribunais Militares.”[6]
Entretanto, antes da LSV só quem possuía legitimidade ativa para propositura da ação eram os mesmos órgãos que poderiam ingressar com ação direta de inconstitucionalidade (CF, art. 103, I a IX). Assim, podemos concluir que a rol de legitimados foi ampliado significativamente. Mas com algumas ressalvas para que não perca o controle de edição, revisão ou cancelamento de súmulas vinculante.
4.2 LEGITIMIDADE ATIVA DOS MUNICÍPIOS
Conforme explanamos, antes da LSV os legitimados para propositura de súmula vinculante estavam no mesmo rol dos legitimados para propor ação de inconstitucionalidade. Porém a LSV trouxe em seus próprios dispositivos o rol de legitimados que se encontram no art. 3º, inciso XI e parágrafo 1º..
No entanto nesse tópico versaremos apenas do parágrafo 1º, que trata do Município como legitimado para propor edição, revisão e cancelamento, em que “poderá propor, incidentalmente ao curso do processo em que seja parte, a edição, a revisão ou o cancelamento de enunciado de súmula vinculante, o que não autoriza a suspensão do processo”. Este artigo veio para suprir a lacuna em que havia no art. 103 CF, pois não havia o na Constituição Federal um instrumento para questionar as hipóteses de leis municipais que transgredissem a CF em abstrato, obtendo uma decisão com efeito erga omnes e efeito vinculante[7]. Com isso, “ocorria por conta e risco do Chefe do executivo local que determinasse o não cumprimento dessa lei”[8].
Observa-se que diferente dos outros legitimados ativos, o Município tem como requisito básico provar que seja parte integrante no processo e a edição, revisão ou cancelamento deve ocorrer de forma conjunta no curso do processo, sem que o processo principal seja suspenso.
Com isso, há quem entenda que se a matéria principal do processo for para prevenir danos irreparáveis ou de difícil reparação, “o relator do pedido de edição, revisão ou cancelamento de súmula vinculante deve sobrestar o feito até a apreciação do pedido do Município”[9].
Pois pode ocorrer de o Município pleitear o cancelamento de uma súmula vinculante que seja inconstitucional, e como o processo principal corre de forma incidental ao curso do processo, há risco do processo principal ser julgado primeiro que o do cancelamento da súmula vinculante inconstitucional e quando o cancelamento for julgado talvez a decisão já tenha transitado em julgado.
Em fim, se for para evitar danos irreparáveis ou de difícil reparação entendemos que o processo principal deveria ser suspenso até que fosse julgada a edição, revisão ou cancelamento de súmula vinculante, para só então o processo principal.
4.3 POSSIBILIDADE DE RESTRIÇÕES DOS EFEITOS DA SÚMULA VINCULANTE
A Súmula, com efeito, vinculante possui eficácia erga omnes (contra todos, ou seja, atinge a todos), no tempo, tal eficácia é ex nunc, (a partir da data em que a decisão fora tomada), em relação à garantia fundamental da irretroatividade das leis (CF, art. 5º, inc. XXXVI), não admitindo desrespeito ao direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada.
“A súmula com efeito vinculante tem eficácia imediata, mas o Supremo Tribunal Federal, por decisão de 2/3 (dois terços) dos seus membros, poderá restringir os efeitos vinculantes ou decidir que só tenha eficácia a partir de outro momento, tendo em vista razões de segurança jurídica ou de excepcional interesse público”[10].
Como se percebe, o legislador deixou expressamente margem para que o STF por meio de oito dos seus membro (dois terço) limite a eficácia da súmula vinculante no futuro ou no passar do tempo[11].
Na LSV foi instituída a possibilidade de se restringir os efeitos vinculantes para que não fira o princípio da segurança social, tão importante que é um dos motivos dessa Lei, ou de “extraordinário” interesse popular.
Mas qual o momento da imediata eficácia da súmula? Para Tavares (2007:62) a eficácia seria imediata a partir do momento em que foi publicada no Diário Oficial da União ou no Diário de Justiça, e não no dia da decisão tomada pelo STF. Sendo que nos 10 (dez) dias subseqüentes ao da decisão a súmula vinculante não produz efeito algum.
4.4 CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO OBRIGATÓRIO MITIGADO
Contencioso administrativo mitigado seria “exigência de esgotamento aplicado exclusivamente à reclamação por descumprimento de súmula vinculante”[12].
Anteriormente a Lei 11.417/06, o art. 103-A, parágrafo 3º, não havia clareza quanto a qual o órgão competente para se reclamar diante insatisfação da inadequada aplicabilidade da súmula vinculante se deveria partir da “parte prejudicada ou terceiro interessado ajuizando diretamente a Reclamação no STF ou interpor Recurso de Apelação para o Tribunal competente”[13].
Estando esse questionamento no art. 103-A, parágrafo 3º, ao versar que “(…) decisão judicial que contrariar a súmula aplicável ou que indevidamente a aplicar, caberá reclamação ao Supremo Tribunal Federal (…)”. Com isso, a lei não deixou expressa distinção ao que tange a quem compete decidir judicialmente, se ao juízo monogrático ou ao tribunal.
No entanto, a LSV vem regulamentar, sobre isso, em seu art. 7º, parágrafo 1º, que versa:
“Art. 7º Da decisão judicial ou do ato administrativo que contrariar enunciado de súmula vinculante, negar-lhe vigência ou aplicá-lo indevidamente caberá reclamação ao Supremo Tribunal Federal, sem prejuízo dos recursos ou outros meios admissíveis de impugnação.
§ 1º Contra omissão ou ato da administração pública, o uso da reclamação só será admitido após esgotamento das vias administrativas.”[14]
Deixando claro que o órgão competente para receber tal reclamação é o STF, em que sanciona à quem descumprir o enunciado da súmula vinculante, pois, caso assim não fosse, não haveria de se falar em vinculação à algum, cujo descumprimento não esteja previsto qualquer punição. Também muito importante destacar a questão da limitação no que se refere ao acesso ao STF para a reclamação de contenciosos administrativos, posto que só possa ser reclamado após o esgotamento das vias administrativas. Em que o conceito de acesso a Justiça Constitucional deve ser entendido e regular exclusivamente pelo modelo de controle difuso concentrado[15].
Então “a reclamação passa a ter forma de uma ação constitucional, e, como tal, assegurada a todos, como efetiva medida de apreciação do Judiciário a lesão ou ameaça a direito”[16].
Enfim, com a LSV veio a regulamentação que se refere ao órgão que cabe reclamação de decisão judicial contrária a súmula vinculante que seja o STF, sem prejuízo dos recursos ou outros meios admissíveis de impugnação. Ensejando sanção a quem descumprir a súmula vinculante. Sanção estas que podem ser encopntradas no paragrafo 2ª do art. 7º: “ao julgar procedente a reclamação, o Supremo Tribunal Federal anulará o ato administrativo ou cassará a decisão judicial impugnada, determinando que outra seja proferida com ou sem aplicação da súmula, conforme o caso”.
4.5 RESPONSABILIDADE PLENA DO ADMINISTRADOR PÚBLICO
Conforme explanamos, a súmula vinculante veio com o intuito de “desafogar” o Poder Judiciário, tornando-o mais célere, seguro juridicamente e produtivo. Com a LSV tivemos inovações, como a de reclamação devido descumprimento a súmula vinculante, tendo o STF competência para acolher tais.
A Lei 11.417/06, que regulamenta sobre a súmula vinculante, incluiu o parágrafo 3º, no art. 56 da Lei 9.784/99 que regulamenta sobre os processos no âmbito da administração pública federal.
Este novo dispositivo veio à regulamentar as decisões administrativas contrárias ao texto da súmula vinculante, assim cabendo a autoridade prolatora impugnar, se o recorrente contrariar o texto da súmula vinculante ou se não a reconsidera antes de encaminhar o recurso à autoridade superior, as razões da aplicabilidade ou inaplicabilidade da súmula, conforme o caso (art. 56, parágrafo 3º da Lei 9.784/99).
Assim, de acordo com o dispositivo art. 56 parágrafo 3º e art. 64-A introduzidos pelo art. 8º da Lei 11.417/06. da Lei 9.784/99 se a autoridade administrativa deixar ou se a aplica, aplicar de forma incorreta, o órgão competente explicitará as razões de sua decisão, a não ser que exerça o juízo de retratação.
O art. 64-B, também introduzido na Lei 9.784/99 versa que, ao ser acolhido a reclamação para que seja respeitada a súmula vinculante se dará ciência a autoridade prolatora e ao órgão competente para que todas as decisões futuras semelhantes no caso concreto sejam acolhidas.
CONCLUSÃO
A súmula vinculante é um importante instrumento para desafogar o judiciário. Porque atende os casos de forma mais específica, consequentemente o resultado é a celeridade processual, a segurança jurídica e isonomia das decisões. “Trata-se de um mecanismo que procura, de maneira radical, cercar a Administração Pública para que cumpra o estabelecido em súmula vinculante. A idéia é clara: diminuir o número de contendas envolvendo a Administração Pública”[17].
A Lei 11.417/06 veio para regulamentar o art. 103-A em que criou dispositivos que regulamentam sobre edição, revisão e cancelamento das súmulas. Trazendo também em seu bojo o alargamento dos legitimados ativos, que antes eram os mesmos competentes para a ação direita de inconstitucionalidade; possibilitou o efeito futuro para a eficácia do seu texto, que antes era imediato; regulamenta sobre um contencioso administrativo para que se possa reclamar ao STF de erro ou omissão da aplicação da súmula vinculante; e, por fim, acrescentou a Lei 9.784/99 em seu art. 56, parágrafo 3º dando às autoridades e órgãos administrativos responsabilidade pelo descumprimento de súmula vinculante.
Informações Sobre o Autor
Ivo Rezende Aragão
Acadêmico de Direito da Unidade de Ensino Superior Dom Bosco – UNDB
