Humberto Cestaro Teixeira Mendes[1]
Resumo: O presente artigo analisa, sob novas perspectivas, as atribuições do Banco Central do Brasil (BCB) frente às disposições da Lei Complementar n° 105, de 10 de janeiro de 2001, que disciplina o sigilo bancário. O trabalho examina o histórico normativo da matéria, para verificar se há norma legal que fundamente a ação fiscalizatória e sancionatória do Banco Central, pela conduta específica de quebra de sigilo bancário. Além disso, adentra a gestão dos dados sigilosos no âmbito da Autarquia, para destacar o dever de o Banco Central zelar para que o fornecimento das informações a órgãos como a Advocacia-Geral da União (AGU) se dê em consonância com as formalidades e exigências da lei. Ao final, o trabalho faz uma análise detida sobre a regra que prevê a não oponibilidade do sigilo bancário ao Banco Central, no exercício de suas atividades de fiscalização.
Palavras-Chave: Sigilo Bancário. Banco Central do Brasil. Competência legal. Fiscalização. Instituições Financeiras. Acesso à informação sigilosa.
An actual synthesis of the roles of the Brazilian Central Bank arising from the Brazilian Complementary Law n. 105, of January 10th, 2001 (bank secrecy)
Abstract: This article aims to analyze through new perspectives the roles of the Brazilian Central Bank in front of the Brazilian Complementary Law n. 105, of January 10th, 2001, which addresses the confidentiality of transactions performed by financial institutions. It examines the normative historical of the theme to verify if the Brazilian Central Bank has legal competence to supervise or punish the breach of confidentiality. In addition, the paper examines the management of confidential information by the Brazilian Central Bank, emphasizing its duty to ensure that such data will be provided in consonance with the formalities and requirements established by the law. At the end, the article does a thorough analysis of the rule that establishes that the bank secrecy cannot be claimed against the Brazilian Central Bank in inspection activities.
Keywords: Bank secrecy. Brazilian Central Bank. Legal competence. Supervision. Financial institutions. Access to confidential information.
Sumário: Introdução. 1 A competência fiscalizatória do Banco Central e o sigilo bancário. 1.1 Breve histórico normativo da matéria. 1.2 Da inexistência de norma que fundamente a ação fiscalizatória e sancionadora pelo Banco Central. 2 Da gestão de dados revestidos pelo sigilo bancário, no âmbito do Banco Central. 3 Não oponibilidade do sigilo bancário ao Banco Central, no exercício de suas funções de fiscalização. Conclusão. Referências.
Introdução
Por força das atribuições outorgadas por lei ao Banco Central do Brasil (BCB), em especial a competência de supervisionar o Sistema Financeiro Nacional (SFN), há rotineiramente um fluxo vultoso de dados revestidos pelo sigilo bancário de que trata a Lei Complementar n° 105, de 10 de janeiro de 2001, no âmbito daquela Autarquia Federal. Para permitir que o Banco Central exerça as suas funções de fiscalização de forma adequada e eficaz, a lei garante à Autarquia o pleno acesso a tais informações confidenciais (art. 2º, § 1º, da Lei Complementar n° 105, de 2001).
Em contrapartida a esse acesso direto a dados confidenciais, a norma complementar prevê diversos comandos voltados ao Banco Central, como a extensão do dever de sigilo ao ente administrativo, em relação às operações que realizar e às informações que obtiver no exercício de suas atribuições (art. 2º, caput, da Lei Complementar n° 105, de 2001), e a incumbência de fornecimento de dados a diferentes órgãos e autoridades, como a Advocacia-geral da União (vide o disposto no art. 3º § 3º, da norma complementar).
Ainda que o sigilo bancário seja tema amplamente estudado pela doutrina especializada, a atuação do Banco Central frente à matéria é uma questão de grande utilidade social e, portanto, de relevância jurídica, merecendo um maior aprofundamento teórico, de modo a perquirir quais os exatos contornos das atribuições do ente administrativo. O presente estudo pretende realizar esse exame, trazendo novas perspectivas sobre o tratamento do sigilo bancário, no âmbito do Banco Central e, assim, delineando com maior precisão as competências da Autarquia, no que concerne a esse importante tema.
- A competência fiscalizatória do Banco Central e o sigilo bancário
1.1 Breve histórico normativo da matéria
De modo a traçar os contornos das atribuições do Banco Central frente ao tema sigilo bancário, é importante fazer uma breve análise histórica da disciplina normativa da matéria em questão.
Nessa via, cabe recordar que a Lei nº 4.595, de 31 de dezembro de 1964, principal norma disciplinadora do sistema financeiro pátrio, tratava do sigilo bancário, em seu art. 38. O dispositivo legal em comento assim dispunha:
“Art. 38. As instituições financeiras conservarão sigilo em suas operações ativas e passivas e serviços prestados.
- 1º As informações e esclarecimentos ordenados pelo Poder Judiciário, prestados pelo Banco Central da República do Brasil ou pelas instituições financeiras, e a exibição de livros e documentos em Juízo, se revestirão sempre do mesmo caráter sigiloso, só podendo a eles ter acesso as partes legítimas na causa, que deles não poderão servir-se para fins estranhos à mesma.
- 2º O Banco Central da República do Brasil e as instituições financeiras públicas prestarão informações ao Poder Legislativo, podendo, havendo relevantes motivos, solicitar sejam mantidas em reserva ou sigilo.
- 3º As Comissões Parlamentares de Inquérito, no exercício da competência constitucional e legal de ampla investigação (art. 53 da Constituição Federal e Lei nº 1579, de 18 de março de 1952), obterão as informações que necessitarem das instituições financeiras, inclusive através do Banco Central da República do Brasil.
- 4º Os pedidos de informações a que se referem os §§ 2º e 3º, deste artigo, deverão ser aprovados pelo Plenário da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal e, quando se tratar de Com19issão Parlamentar de Inquérito, pela maioria absoluta de seus membros.
- 5º Os agentes fiscais tributários do Ministério da Fazenda e dos Estados somente poderão proceder a exames de documentos, livros e registros de contas de depósitos, quando houver processo instaurado e os mesmos forem considerados indispensáveis pela autoridade competente.
- 6º O disposto no parágrafo anterior se aplica igualmente à prestação de esclarecimentos e informes pelas instituições financeiras às autoridades fiscais, devendo sempre estas e os exames serem conservados em sigilo, não podendo ser utilizados senão reservadamente.
- 7º A quebra do sigilo de que trata este artigo constitui crime e sujeita os responsáveis à pena de reclusão, de um a quatro anos, aplicando-se, no que couber, o Código Penal e o Código de Processo Penal, sem prejuízo de outras sanções cabíveis.”
Contudo, o artigo acima transcrito foi expressamente revogado pelo art. 13 da Lei Complementar nº 105, de 2001. Assim, essa última norma passou então a disciplinar o sigilo bancário em sua integralidade.
Enquanto o art. 38 da Lei nº 4.595, de 1964, vigeu, não havia dúvidas de que a quebra do sigilo bancário, por instituição sujeita a supervisão do Banco Central, ensejava a aplicação de penalidade de caráter administrativo pela Autarquia. Isso porque o art. 44, § 2º, alínea “b”, daquela lei continha a seguinte previsão:
“Art. 44. As infrações aos dispositivos desta lei sujeitam as instituições financeiras, seus diretores, membros de conselhos administrativos, fiscais e semelhantes, e gerentes, às seguintes penalidades, sem prejuízo de outras estabelecidas na legislação vigente:
(…)
II – Multa pecuniária variável.
(…)
- 2º As multas serão aplicadas até 200 (duzentas) vezes o maior salário-mínimo vigente no País, sempre que as instituições financeiras, por negligência ou dolo:
(…)
- b) infringirem as disposições desta lei relativas ao capital, fundos de reserva, encaixe, recolhimentos compulsórios, taxa de fiscalização, serviços e operações, não atendimento ao disposto nos arts. 27 e 33, inclusive as vedadas nos arts. 34 (incisos II a V), 35 a 40 desta lei, e abusos de concorrência (art. 18, § 2º);”
Verifica-se que o legislador coibia, no âmbito administrativo, o desvelamento indevido de informações protegidas pelo sigilo bancário, ao penalizar com multa aqueles que infringissem o dever legal de confidencialidade. Consequentemente, o Banco Central detinha claramente uma competência sancionadora e, assim, podia apurar e punir as instituições sob sua supervisão, por eventuais inobservâncias ao dever de sigilo em referência.
Entretanto, a expressa revogação do art. 38 da Lei nº 4.595, de 1964, implicou a revogação tácita do art. 44, § 2º, “b”, da mesma norma, na parte que trata do sigilo bancário, elidindo, naquele momento, a possibilidade de aplicação da penalidade administrativa. Em outros termos, a partir do momento que o sigilo bancário não foi mais disciplinado pela Lei nº 4.595, de 1964, afastou-se o requisito essencial – infringência ao art. 38 desta lei – a ensejar a punição administrativa insculpida no art. 44, § 2º, “b”.
1.2 Da análise sobre a existência de norma que fundamente a ação sancionadora pelo Banco Central, em casos de violação exclusiva à Lei Complementar n° 105, de 2001
Com base nas considerações do tópico anterior, é possível afirmar que inexiste qualquer dispositivo legal que outorgue ao Banco Central a atribuição de fiscalizar estritamente o cumprimento do dever de confidencialidade disposto na Lei Complementar n° 105, de 2001, ou de punir eventuais infratores pela inobservância à norma em referência.
Vale repetir que o sigilo bancário passou a ser minuciosa e integralmente disciplinado pela Lei Complementar n° 105, de 2001, o que é atestado pela opção do legislador em revogar do art. 38 da Lei n° 4.595, de 1964. A norma complementar poderia ter tratado a violação do dever de confidencialidade como ilícito administrativo, mas não o fez, mantendo-a apenas como ilícito penal (vide o seu art. 10).
Em suma, o novo diploma legal regulou inteiramente a matéria de que tratava o art. 38 da Lei nº 4.595, de 1964, revogando o preceito legal anterior, em estrita observância ao art. 2º, § 1º, da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (Decreto-Lei nº 4.657, de 4 de setembro de 1942).
Não se pode olvidar que, como se está a discutir a possibilidade de imposição de sanção (ainda que no âmbito administrativo), os dispositivos legais devem ser interpretados restritivamente, e não de forma ampliativa ou elástica, o que afasta possíveis argumentos no sentido de manutenção da penalidade prevista no art. 44, § 2º, “b”, da Lei nº 4.595, de 1964. O entendimento no sentido de permanência da sanção administrativa vai de encontro ao próprio preceito legal que exige, para fins do exercício do jus puniendi, a infringência aos arts. 35 a 40 da Lei nº 4.595, de 1964, expressamente revogados.
De fato, o art. 10 da Lei Complementar nº 105, de 2001, possibilita a aplicação de outras sanções, além daquelas de caráter penal, à conduta que importe em quebra de sigilo (vide a expressão “sem prejuízo de outras sanções cabíveis, ao final do dispositivo legal). No entanto, essa previsão legal apenas viabiliza a tipificação, pelo próprio legislador, de outras penalidades para a quebra de sigilo, o que inexiste atualmente.
Em outras palavras, o teor do mencionado art. 10 pretende tão somente pôr a salvo a possibilidade de serem estipuladas outras penalidades à conduta de violação do sigilo bancário, o que exigirá, contudo, a edição de lei.
Em respeito ao princípio constitucional da legalidade, é indispensável que a lei fixe, ainda que de forma ampla, as infrações e sanções aplicáveis a uma determinada conduta e estabeleça parâmetros objetivos para o exercício do poder punitivo, o que, de fato, inexiste na Lei Complementar n° 105, de 2001. Nesse ponto é pertinente transcrever a orientação de Prates (2005, p. 107) sobre a matéria, em obra que realiza profunda análise sobre os contornos da sanção administrativa:
“(…) ao contrário da reserva legal rígida vigente no domínio penal, a exigir que a lei defina, ela mesma e por completo, a descrição das condutas ilícitas e a sanção aplicável a cada uma delas, no direito administrativo sancionador, maxime quando esteja em causa o exercício de poder sancionador no plano das relações administrativas especiais, tende-se a interpretar de maneira mais flexível a regra da reserva legal, admitindo-se que a lei em sentido formal apenas inicie a regulação substantiva da matéria por meio da fixação (1) das condutas puníveis, ainda que de modo aberto e genérico, permitindo posteriores preenchimentos (“normas sancionadoras em branco”); e (2) das espécies e dos limites das sanções aplicáveis. Portanto, a descrição definitiva e pormenorizada das infrações administrativas e a fixação específica das sanções administrativas relativamente a cada ilícito poderiam ser legitimamente remetidas para o poder regulamentar.”
Observe-se que o regramento anterior, disposto na Lei n° 4.595, de 1964, estabelecia que a multa era a espécie de penalidade administrativa aplicável e fixava o seu limite pecuniário (conteúdos básicos para a futura atividade regulatória e sancionadora do Banco Central). Em seu turno, a Lei Complementar nº 105, de 2001, não dispôs minimamente sobre a matéria, não sendo cabível que o administrador supra totalmente a atividade do legislador, aplicando a sanção administrativa sem um embasamento legal mínimo.
Nesse mesmo sentido, a lição de Osório (2000, p. 268-269) sobre a sanção, no âmbito do Direito Administrativo, elucida que:
“A sanção há de ser certa e determinada, tal como ocorre com as sanções penais, e previstas em leis, sejam federais, estaduais ou municipais.
(…)
No Direito Administrativo Sancionador, havendo uma exigência de legalidade das infrações, o mesmo se dá com relação às sanções, que não decorrem de um genérico poder de polícia da Administração Pública.
Daí que, inegavelmente, as sanções devem obediência ao princípio da legalidade nos mesmos moldes das infrações, devendo existir um mínimo de certeza e previsibilidade em seus conteúdos descritivos.
Não obstante essas considerações, tendo em conta que, na tipicidade das infrações é possível normas em branco, seria necessário precisar se, em relações às sanções, também se admitiriam essas mesmas flexibilidades.
Não me parece possível radicalizar a ponto de negar margens de manobra às autoridades administrativas em matéria de sanções.
Se as leis fixam conteúdo básico e fundamental das sanções, nada impede que alguns detalhes fiquem nas mãos dos administradores públicos, integrando as normas legais, tendo em vista a maior elasticidade que vigora nesse terreno.
De qualquer modo, as sanções devem estar suficientemente fixadas nas leis e somente em casos excepcionais e justificados, à luz de critérios razoáveis, é que se admitiria algum tipo de colaboração administrativa.”
O entendimento acima é complementado por Justen Filho (2006, p. 407), ao abordar a necessidade de determinação legal mínima, no âmbito do regime jurídico das sanções administrativas, senão vejamos:
“É inconstitucional atribuir à autoridade administrativa autonomia ampla para determinar os elementos necessários à configuração do ilícito e a sanção adequada. Essa solução é incompatível com os incisos XXXIX e XLVI do art. 5º da Constituição. Definir infração e regular a individualização da sanção significa determinar com um mínimo de precisão os pressupostos de cada sanção cominada em lei.
É perfeitamente possível que a lei administrativa remeta à avaliação do administrador a aplicação de sanção de advertência ou de suspensão, em vista da gravidade dos elementos objetivos apresentados. Pode haver agravantes e atenuantes, previstos em lei e que exigem uma avaliação subjetiva do aplicador.
O que não é admissível é o silêncio legislativo ou uma cláusula legislativa geral, delegando à Administração a competência discricionária para determinar os ilícitos e escolher as sanções a eles correspondentes.”
Diante de todo esse cenário jurídico, é possível asseverar que a Lei Complementar nº 105, de 2001, não confere ao Banco Central poderes legais para exercer o jus puniendi, em relação às instituições submetidas a sua fiscalização que tenham deixado de observar as normas atinentes ao sigilo incidente sobre suas operações e serviços.
Com isso, se, no exercício de suas atribuições, tal Autarquia deparar-se com condutas que importem quebra de sigilo bancário, caberá ao Banco Central comunicar a ocorrência ao Ministério Público, para que este órgão apure os fatos em questão, tendo em vista o disposto no art. 9º c/c art. 10 da Lei Complementar nº 105, de 2001. Por outro lado, não poderá o Banco Central instaurar processo administrativo punitivo com o fim precípuo de apurar se as instituições financeiras transgrediram as disposições da referida norma, uma vez que inexiste dispositivo na lei complementar que confira tal competência ao ente administrativo.
É válido mencionar, por fim, que a recente Lei n° 13.506, de 13 de novembro de 2017, que dispõe, dentre outras matérias, sobre o processo administrativo sancionador, no âmbito do Banco Central, previu como infração administrativa punível pela Autarquia a conduta de deixar de adotar controles internos destinados a conservar o sigilo bancário (art. 3º, inciso VII, da citada lei). Contudo, o dispositivo legal em questão não estabelece que o ato de violação do dever de confidencialidade, em si, configura infração administrativa, o que afasta a atuação sancionadora pelo Banco Central, nesse último caso.
De acordo com a previsão normativa, apenas a não implementação de mecanismos ou instrumentos para assegurar o sigilo bancário é conduta punível pela Autarquia. Assim, se devidamente implementada essa estrutura de controle interno, não poderia o Banco Central impor sanção a uma instituição financeira, diante de um caso específico de não observância do dever legal de confidencialidade.
2 Da gestão de dados revestidos pelo sigilo bancário, no âmbito do Banco Central
Por ser a entidade administrativa responsável pela fiscalização das instituições financeiras (art. 10, inciso IX, da Lei n° 4.595, de 1964), concentram-se no Banco Central diversas informações sobre operações ativas e passivas e serviços prestados por aquelas entidades, necessárias ao exercício da competência supervisória da Autarquia.
O conhecimento e o uso dos dados sobre essas operações e serviços, pelo Banco Central, devem observar a finalidade para a qual as informações sigilosas foram coletadas. Assim, não pode a autoridade monetária pretender se valer das aludidas informações, as quais somente tem conhecimento em razão de seu poder administrativo de supervisão, para beneficiar terceiros ou a si mesma, indevidamente.
No âmbito dessa coleta de informações, é importante destacar que o Banco Central também gere cadastros e sistemas de interesse público que reúnem, para fins diversos, tais dados fornecidos pelas instituições financeiras.
O Sistema de Informações de Crédito (SCR), por exemplo, disciplinado pela Resolução nº 3.658, de 17 de dezembro de 2008, editada pelo Conselho Monetário Nacional (CMN), é o sistema em que determinadas instituições supervisionadas pelo Banco Central inserem informações sobre débitos e responsabilidades de clientes do sistema financeiro. Como esses dados desnudam operações financeiras ativas realizadas por instituições financeiras, as informações constantes no SCR estão protegidas pela cláusula do sigilo bancário, nos termos do disposto no art. 1º, caput, da Lei Complementar nº 105, de 2001.
Outro exemplo é o Sistema Câmbio, operado por uma base de dados que abriga as informações pertinentes às operações de câmbio, celebradas pelas instituições autorizadas pelo Banco Central a operar no mercado cambial. As informações atinentes a contratos de câmbio também se revestem do sigilo bancário, uma vez que estes acordos se amoldam no conceito de operações ativas ou passivas realizadas por instituições financeiras.
Em decorrência dessa concentração de dados de caráter sigilosos no Banco Central, a Lei Complementar n° 105, de 2001, determina que a Autarquia forneça a determinados órgãos, em situações específicas, as informações sobre operações financeiras que detiver. Assim, rotineiramente autoridades públicas requisitam ao Banco Central o acesso a cadastros por ele geridos.
Uma das hipóteses de disponibilização dos dados previstas na norma complementar que merece atenção é aquela que se refere à Advocacia-Geral da União (AGU), prevista no art. 3o, § 3o, da Lei Complementar no 105, de 2001. O dispositivo legal em questão determina que:
“Art. 3º (…)
- 3o Além dos casos previstos neste artigo o Banco Central do Brasil e a Comissão de Valores Mobiliários fornecerão à Advocacia-Geral da União as informações e os documentos necessários à defesa da União nas ações em que seja parte.”
De modo a não esvaziar o conteúdo normativo do comando acima transcrito, o Banco Central não pode conceder um acesso irrestrito aos dados sigilosos à AGU. Por ser o detentor da informação, incumbe à Autarquia exigir que o órgão interessado demonstre que os dados solicitados servem, de fato, a uma demanda judicial, na qual a União seja parte do litígio.
Ademais, para o efetivo cumprimento do dispositivo da lei complementar e a consequente permissão de acesso às informações sigilosas, não basta a mera potencialidade da utilização desses dados para a defesa do ente federativo em juízo, sendo mister a efetiva vinculação do uso das informações pretendidas aos fins previstos na lei.
Em síntese, diante de eventuais pleitos de acessos a dados sigilosos pela AGU, o Banco Central, em uma espécie de juízo de admissibilidade, deve averiguar se o requerimento atende estritamente os requisitos constantes na Lei Complementar n° 105, de 2001.
Há que se ressaltar que não se defende com o posicionamento acima o exercício de um juízo de valor, pelo Banco Central, sobre a utilidade ou pertinência dos dados para a instrução de causas em que a União seja parte, o que significaria usurpação da competência legal do órgão jurídico de defesa do ente federativo. O afastamento do acesso irrestrito pela AGU, ora defendido, pretende tão somente preservar o tratamento adequado, pela autoridade monetária, das informações cuja guarda lhe compete (vide o disposto no art. 2º da Lei Complementar n° 105, de 2001) e garantir que esses dados confidenciais serão transferidos de acordo com o mandamento legal que trata do fornecimento de informação àquele órgão jurídico.
O mesmo raciocínio pode ser estendido aos demais dispositivos que tratam do fornecimento de dados, como o art. 6º da Lei Complementar n° 105, de 2001, dispositivo que possibilita o acesso às informações revestidas pelo sigilo bancário pelas autoridades e agentes fiscais tributários da União Federal, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. O referido comando legal exige, como condição ao uso de tal prerrogativa, que haja “processo administrativo instaurado ou procedimento fiscal em curso” e que “tais exames sejam considerados indispensáveis pela autoridade administrativa competente”.
Com isso, as autoridades e agentes do Fisco que tiverem interesse em acessar dados protegidos pelo sigilo bancário detidos pelo Banco Central deverão demonstrar a essa Autarquia que tais informações servirão a um processo ou procedimento existente – indicando, por exemplo, dados dos autos – além de expor a imprescindibilidade de acesso a tal conteúdo para a adequada atuação fiscal.
É válido mencionar que o Supremo Tribunal Federal (STF), na apreciação da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) n° 2859/ DF, julgou constitucional o art. 6º da Lei Complementar nº 105, de 2001, que trata do acesso a dados sigilos pelo Fisco. Entendeu-se que o acesso a informações confidenciais, nos termos da norma complementar, não importa exposição dos dados bancários, mas sim transferência do dever de sigilo ao Fisco, senão vejamos o posicionamento exposto no voto proferido pelo Min. Relator Dias Toffoli, que embasou o julgado:
“Como salientei, mantenho o entendimento que em outras ocasiões já externei: para se falar em ‘quebra’ de sigilo bancário pelos dispositivos impugnados, necessário seria vislumbrar, em seus comandos, autorização para a exposição das informações bancárias.
Consoante assinalou o Procurador-Geral da República em seu parecer, ‘a afronta à garantia do sigilo bancário, como dito, compreendida no âmbito de proteção do inciso X do artigo 5º da Carta da República, não ocorre com o simples acesso a esses dados, mas verdadeiramente com a circulação desses dados’. (…)
Na percuciente definição da eminente Ministra Ellen Gracie, exposta durante o julgamento da AC nº 33, ‘o que ocorre não é propriamente a quebra de sigilo, mas a ‘transferência de sigilo’ dos bancos ao Fisco. Os dados, até então protegidos pelo sigilo bancário, prosseguem protegidos pelo sigilo fiscal’.
(…)
Trata-se, desse modo, de uma transferência de dados sigilosos de um determinado portador, que tem o dever de sigilo, para outro, que mantém a obrigação de sigilo.
Note-se que, ao se dizer que há mera transferência de informações, não se está por desconsiderar a possibilidade de utilização dos dados pelo Fisco. Está-se, contudo, a dizer que essa utilização não desnatura o caráter sigiloso da movimentação bancária do contribuinte, e, dessa forma, não tem o condão de implicar violação de sua privacidade.”
Mais uma vez, cabe mencionar que não incumbirá ao Banco Central examinar a utilidade das informações à autoridade requerente ou se os dados são efetivamente indispensáveis ao Fisco, mas tão somente realizar um exame formal sobre o cumprimento dos requisitos dispostos na lei, exigindo que o solicitante ateste a existência de autos em curso e exponha a indispensabilidade da informação.
No caso de solicitações com fulcro no art. 6º, o art. 8º da Lei Complementar n° 105, de 2001, já dispõe expressamente que o cumprimento das exigências e formalidades previstas na lei será expressamente declarado pelas autoridades competentes nas solicitações dirigidas à Autarquia Federal.
Cabe acrescentar que eventuais declarações errôneas ou falsas pela autoridade solicitante, quanto ao cumprimento dos requisitos, nos pedidos apresentados ao Banco Central, deverão acarreta a imposição de sanções àquele que requereu indevidamente os dados e prejudicarão o uso das informações em eventuais processos judiciais ou administrativos, por constituírem provas ilícitas (HAGSTRÖM , 2009, p. 497).
Desta forma, como o Banco Central deve exercer a guarda do sigilo bancário que incide sobre as informações que obtém em suas atividades de fiscalização, incumbe a Autarquia zelar para que os dados confidenciais sejam repassados a terceiros somente nas hipóteses expressamente permitidas pela Lei Complementar n° 105, de 2001, analisando de forma acurada se os pleitos dos interessados satisfazem as exigências e formalidades da norma.
3 Não oponibilidade do sigilo bancário ao Banco Central, no exercício de suas funções de fiscalização
O art. 2º, § 1º, inciso I, da Lei Complementar n° 105, de 2001, estabelece que o sigilo bancário não pode ser invocado contra o Banco Central, no desempenho de suas funções fiscalizatórias. Com a regra em questão, o legislador, fundamentalmente, viabiliza as tarefas de supervisão bancária outorgadas por lei à Autarquia. Tais funções, vale frisar, estão atreladas ao interesse público, mormente o de garantir a higidez do sistema financeiro – instrumento de promoção do desenvolvimento equilibrado do país e que deve servir aos anseios da coletividade (art. 192 da Constituição Federal).
Ao explicar o objetivo da prerrogativa em questão, Carvalho (2007, p. 171) pondera que:
“O acesso direto a informações de clientes e terceiros em poder das instituições financeiras é, portanto, inerente à atividade fiscalizadora do Banco Central, que restaria prejudicada se dependesse da intermediação judicial a cada momento. A medida [acesso direto a informações de clientes e terceiros em poder das instituições financeiras] mostra-se, desse modo, como a única capaz de atender às necessidades de fiscalização financeira, inclusive para fins de lavagem de dinheiro, sendo, por isso, razoável e proporcional. (…)
Assim, seria ilógico que o Banco Central, competente não só para fiscalizar as instituições financeiras, como também para nelas intervir ou liquidá-las, nomeando interventor com amplos poderes de gestão, não pudesse receber diretamente informações acerca de suas operações e serviços prestados.”
Por outro lado, não detém o Banco Central o poder de acessar dados financeiros com o mero escopo de meramente tomar conhecimento ou de intrometer-se nas transações ou negócios dos clientes das instituições supervisionadas. Somente o efetivo exercício da supervisão bancária que autoriza o Banco Central a ter acesso a dados protegidos pelo sigilo bancário.
Com efeito, caso a autoridade monetária vulnere a confidencialidade das informações, para fins diversos daqueles dispostos no art. 2º, § 1º, da Lei Complementar nº 105, de 2001, a Autarquia estará praticando ato administrativo contaminado por desvio de finalidade, ensejando as consequências legais cabíveis, a exemplo do disposto no art. 11 da mesma norma.
É pertinente observar que, ao mesmo tempo em que o legislador estabelece a não oponibilidade do sigilo bancário ao Banco Central, aquele impõe, em contrapartida, um dever à Autarquia, consistente na obrigação de zelar pela manutenção da confidencialidade dos dados que vier a acessar. O caput do art. 2º da Lei Complementar nº 105, de 2001, é categórico ao estabelecer que “o dever de sigilo é extensivo ao Banco Central do Brasil, em relação (…) às informações que obtiver no exercício de suas atribuições”.
Tem-se, portanto, a racional formação de um verdadeiro “circuito fechado” dos dados sigilosos. A instituição financeira que realiza a operação ou presta serviço ao seu cliente deve conservar o sigilo e, no caso de medida fiscalizatória pelo Banco Central, repassa as informações à Autarquia, que tem também a incumbência de resguardar a confidencialidade das informações obtidas. Logo, ainda que o sigilo bancário seja elidido frente ao Banco Central, este remanesce integralmente perante terceiros, pois o ente supervisor deve zelar pela manutenção da confidencialidade dos dados.
A compreensão acima é sintetizada por Hagström (2009, p. 279), ao citar a lição do autor chileno Blanco, senão vejamos:
“Blanco esclarece (ob. cit., p. 86) que, nos termos da lei chilena, compete à Superintendência de Bancos – órgão distinto do Banco Central do Chile – zelar para que as instituições que fiscaliza cumpram as leis, regulamentos e demais disposições que as regem e exercer ‘la más amplia fiscalización sobre todas sus operaciones y negócios’. Para isso, ‘(…) la ley le há concedido amplias faculdades, frente a las cuales el secreto bancario dejará de surtir sus efectos proprios o, mejor dicho, desaparecerá’.
Bem lembra o autor, porém (p. 87), que, estando os agentes da Superintendência obrigados a manter em segredo as informações que obtenham em razão de ofício, ‘(…) se formará un verdadero circuito cerrado en que, no obstante desaparecer el secreto bancario frente a la Superintendencia, ressurge en su plenitud frente a terceiros.”
Da estrutura construída pelo legislador, extrai-se que não há que se falar em quebra de sigilo bancário quando o Banco Central, no estrito desempenho de fiscalização, acessa dado revestido pela cláusula de confidencialidade em comento, que seja útil e pertinente à determinada ação ou medida de supervisão realizada pela Autarquia. A propósito, a própria Lei Complementar n° 105, de 2001, no art. 1º, § 3º, inciso VI, é expressa ao dispor que o fornecimento de dados ao Banco Central, nos termos do art. 2º, não constitui violação do dever de sigilo. Em suma, como a lei exige que a Autarquia resguarde o sigilo dos dados, evitando o vazamento do conteúdo para o público, o Banco Central goza da prerrogativa de obter as informações sobre operações ativas e passivas e serviços prestados pelas instituições que supervisiona, que forem necessárias para uma fiscalização em curso.
Nessa linha, a utilização de dados relativos a movimentações financeiras, pelo Banco Central, não desmantela o caráter confidencial dessas transações e, assim, não implica qualquer violação à privacidade da pessoa a que se referir as informações. Haverá afronta ao sigilo bancário, quando o Banco Central revelar indevidamente os dados obtidos de instituições financeiras a terceiros, mas não quando a Autarquia obtiver essas informações estritamente para uma determinada atividade de fiscalização, mantendo-as a salvo do conhecimento público, como preconizado pela lei.
Com base no acima exposto, depreende-se que é plenamente possível, por exemplo, que o Banco Central, com fulcro na cláusula do art. 2º, § 1º, inciso I, da Lei Complementar nº 105, de 2001, solicite informações relativas a transações financeiras, ainda que as movimentações não tenham sido realizadas especificamente por instituição que seja o alvo da fiscalização, desde que a Autarquia esteja no desempenho da supervisão, tais dados sejam úteis e pertinentes ao exercício apropriado desse mister e o sigilo bancário seja necessariamente resguardado.
Qualquer entendimento em sentido contrário conduziria à desarrazoada conclusão de que o Banco Central depende do Poder Judiciário para exercer a principal função que lhe foi outorgada por lei, esvaziando ou enfraquecendo o seu papel no âmbito da Administração Pública, ou, então, impediria esta Autarquia de apurar satisfatoriamente condutas ou operações realizadas por instituições financeiras.
Cabe ressalvar que, se o Banco Central perseguir dados relativos a transações financeiras que não tenham efetivamente relação ou utilidade à supervisão em curso, extrapolar-se-á a prerrogativa outorgada pela Lei Complementar n° 105, de 2001 – as informações sigilosas não terão sido acessadas no legítimo exercício da fiscalização –, abrindo-se espaço à incidência das hipóteses de responsabilização previstas na mesma norma.
Conclusão
O presente trabalho pretendeu sintetizar, sob uma nova ótica, quais são as competências do Banco Central frente às disposições da Lei Complementar n° 105, de 2001. Assim, três pontos centrais emergiriam desse exame sobre a posição da Autarquia, em relação à disciplina sigilo bancário, a saber: a prerrogativa detida pelo Banco Central de acessar amplamente operações ativas e passivas e serviços prestados pelas instituições que supervisiona, que forem necessárias para uma fiscalização em curso; o dever de gestão adequada dos dados confidenciais que obtiver no exercício da fiscalização; e a inexistência de competência legal para fiscalizar e, eventualmente, instaurar processo administrativo punitivo com o fim precípuo de apurar se as instituições financeiras transgrediram as disposições da referida norma complementar.
Como autoridade administrativa responsável pela supervisão das instituições que integram o sistema financeiro pátrio e pela fiscalização das operações realizadas por essas entidades, o Banco Central é legalmente autorizado a imiscuir-se sobre informações e documentos protegidos pelo sigilo bancário. Em decorrência dessa prerrogativa, a Lei Complementar n° 105, de 2001, estabelece incumbências à Autarquia, de modo a garantir a preservação do caráter confidencial da informação.
Com isso, ao tempo em que autoriza o Banco Central a acessar tais dados, a lei em vigor exige que a Autarquia assuma uma posição de guardiã das informações sigilosas que obtiver. Cabe ao ente administrativo zelar para que a confidencialidade seja preservada e para que as informações sejam reveladas somente nas hipóteses dispostas explicitamente na lei.
Mais especificamente, diante dos pleitos de acesso a informações sigilosas permitidos pela Lei Complementar n° 105, de 2001, o Banco Central deverá, em um verdadeiro controle de legalidade, averiguar o estrito cumprimento das formalidades e exigências dispostas no regramento previsto na norma complementar, antes de fornecer os dados que estejam em seu poder a eventuais solicitantes, sob pena de responsabilização nos termos do art. 10 da lei.
Por outro lado, não há norma vigente que outorgue ao Banco Central a competência para instaurar processo administrativo punitivo contra instituições financeiras, com o fim específico de apurar se essas mesmas entidades incorreram em quebra de sigilo bancário. A expressa revogação do art. 38 da Lei nº 4.595, de 1964, acarretou a revogação tácita do art. 44, § 2º, “b”, da mesma norma, na parte que fazia referência ao dispositivo que disciplinava o sigilo bancário, elidindo a possibilidade de aplicação da penalidade administrativa pelo Banco Central.
O art. 3º, inciso VII, da Lei n° 13.506, de 2017, viabiliza a aplicação de sanção àquele que não adotar controles internos destinados a conservar o sigilo bancário, não definindo, portanto, como infração administrativa, a conduta específica de violação ao dever de confidencialidade. O exercício desse jus puniendi, no âmbito administrativo, depende de lei que preveja expressamente a conduta infratora e as sanções aplicáveis ao comportamento antijurídico.
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[1] Procurador do Banco Central do Brasil em Brasília. Graduado em Direito pela Universidade Federal do Estado do Rio de Janeiro (Unirio).
