I) INTRODUCCION
Argentina, gran imitador de modelos foráneos, en pleno auge del proyecto que encarnaba en lo político el Presidente Carlos Saúl Menem y en lo económico quien fuera su superministro de Economía Domingo Felipe Cavallo, en el año 1.994, en función de un acuerdo cupular entre el gobierno y las máximas representaciones sindicales y empresariales decide encarar una serie de modificaciones legislativas, con la intención expresada de modernizar el sistema de relaciones laborales, hacer previsibles los costos económicos para las empresas y en la materia de la cobertura de riesgos en la salud de los trabajadores garantizar la respuesta inmediata y eficaz hacia el afectado o eventualmente sus causahabientes, tanto en lo que hacía a las prestaciones en especie como a las dinerarias.-
Las críticas más duras contra el sistema que se derogaba (originaria ley 9688 del año 1.915 con sucesivas reformas que habían mantenido el esquema de responsabilidad patronal con la posibilidad opcional de trasladar su cobertura hacia compañías de seguros) eran que ello había generado una industria del juicio, que de acuerdo a tal apocalíptica visión, generaba costos impredecibles en la industria y no se correspondía con una respuesta acorde a las necesidades del trabajador accidentado, que finalmente percibía una indemnización reducida (por los costos de abogados y peritos), tardía (ya que era obtenida luego de varios años de juicio, consistiendo solamente en una suma monetaria) e insatisfactoria (ya que no se contemplaban otros aspectos como rehabilitación y recalificación profesional).-
En ese sentido el esquema previsto determinaba un mecanismo de aseguramiento obligatorio[1] y la creación de entes gestores privados con fines de lucro, desconociendo que uno de los paradigmas centrales de la Seguridad Social, es justamente evitar la contradicción que existe entre la necesidad de obtener beneficios económicos con la rápida y eficaz reparación del daño sufrido por el trabajador afectado en el único bien que posee, que es su salud, que constituye su fuerza laboral y que utiliza como único modo de subsistencia digna.-
La ley fue promulgada y publicada en los primeros días del mes de octubre de 1.995, postergándose su efectiva vigencia hasta el mes de julio de 1.996, de conformidad a las cláusulas transitorias y a la falta de acuerdo de quiénes iban a ser los actores principales del sistema, es decir las Aseguradoras de Riesgos del Trabajo, sobre los aspectos centrales del nuevo régimen a saber: a) La categorización de las enfermedades profesionales; b) Los baremos que se iban a utilizar para fijar los porcentajes de incapacidad y c) la prima que se debía cobrar a las empresas que se afiliaran al nuevo esquema.-
A. EL ACUERDO DE LOS ACTORES SOCIALES Y LA VOLUNTAD LEGISLATIVA:
Es importante señalar que la decisión de reformar la anterior ley de accidentes de trabajo tuvo una importante convalidación de los actores sociales que promovieron su sanción.- En efecto, tal como se señalara supra, el punto 9 del Acuerdo Marco para el Empleo, la Productividad y la Equidad Social[2] comprendía la reforma de la ley de accidentes de trabajo.-
En función de lo allí expresado es que el Poder Ejecutivo al remitir el proyecto que luego se transformaría en la Ley de Riesgos del Trabajo señala, lo que considera las principales críticas a la ley hasta ese momento vigente, ley 24.028. Y en ese sentido especifica: a) su incapacidad para ofrecer incentivos en favor del mejoramiento de las condiciones y el medio ambiente de trabajo y consecuentemente, reducir la frecuencia y gravedad de los siniestros; b) su fracaso para proveer una reparación integral y oportuna a quien sufre las consecuencias del siniestro; c) su negativo impacto sobre el funcionamiento del mercado de trabajo, y específicamente en la capacidad de la estructura productiva para generar nuevos empleos.- En contraposición a estas críticas el proyecto remitido que se consideraba fruto del acuerdo tripartito de los sectores involucrados, se había elaborado sobre la base de cuatro objetivos generales:
a) Reducir la siniestralidad laboral a través de la prevención de los riesgos derivados del trabajo;
b) Reparar los daños derivados de accidentes de trabajo y de enfermedades laborales, incluyendo la rehabilitación del trabajador damnificado;
c) Incentivar la recalificación y la recolocación de los trabajadores damnificados y
d) Promover la negociación colectiva laboral para la mejora de las medidas de prevención y de las prestaciones reparadoras.-
Expresa el proyecto enviado que de esa manera “La L.R.T. propone así, una respuesta integral y viable, frente a los elevados niveles de descomposición alcanzados por el viejo sistema”.-
En ese sentido si bien la Comisión de la Cámara de Diputados encargada de pilotear su tratamiento en el trámite parlamentario recibió a numerosas entidades intermedias, la base del proyecto fue siempre la remisión efectuada por el Poder Ejecutivo a instancias de los ministros Cavallo y Caro Figueroa[3] y que había tenido como ejecutores en su redacción a los Dres. Giordano y Torres[4], con basamento en el acuerdo tripartito entre la C.G.T., la Unión Industrial y el propio Gobierno, que supuestamente poseían aptitud representativa de los sectores involucrados en la aplicación de la norma.-
Este corset impuesto al proyecto de marras, fue reconocido expresamente en el debate parlamentario cuando el Diputado Borda, miembro informante del dictamen de mayoría expresó: “Lo planteado por el diputado que acaba de hacer uso de la palabra, me permite formular algunas aclaraciones. Esta es una norma que ha sido discutida por los sectores involucrados y los acuerdos logrados, obligan a que lo estipulado en ella no sea modificable.- Por tal motivo la comisión ratifica el texto original”[5].-
Esta cruda confesión del miembro informante del Proyecto desmitifica bastante el concepto de la voluntad legislativa en la sanción de la ley.-
En efecto y como vamos a verificar infra, la voluntad legislativa se utiliza bastante en el discurso de ciertos pronunciamientos de defensores de la ley sancionada, cuestionando de esa manera el activismo judicial, que en su contralor jurisdiccional mutaba o alteraba la esencia de la ley de riesgos, haciendo transitar por los estrados judiciales, una cuestión que se sostenía era de política estatal, que como tal no sería judiciable[6].-
Sin embargo, si la voluntad de los legisladores, en la formación de la ley de riesgos de trabajo, no es una voluntad originaria o propia, sino derivada, de acatamiento a acuerdos previos de los grupos interesados o de los grupos de presión, tal voluntad resulta endeble y cuestionable, ya que el argumento central para considerar “no judiciable” a la decisión legislativa radica en la voluntad del electorado de consagrar en determinadas personas el proceso de elaboración y sanción de las normas que van a regir nuestro destino futuro.- Si esto no es así, por delegación impropia del proceso elaborativo de la norma, la intervención final de los legisladores, requerida constitucionalmente para otorgar valor legal al texto analizado, carece del sentido fuerte que otorgan los exégetas del positivismo normativo y puede ser blanco del cuestionamiento de quienes detentan poder originario, aunque derivado en la selección de sus miembros, como es el caso del Poder Judicial.-
Por otra parte aunque así fuera, la voluntad legislativa, debe atenerse al texto constitucional, que como tal es Ley Suprema y que no podría ser modificado, suprimido o alterado por una disposición de rango inferior como es la Ley de Riesgos del Trabajo, ya que de lo contrario, por vía de tal voluntad se produciría la reforma constitucional, que requiere por su parte un proceso especial y una mayoría agravada, que no detenta la ley de Riesgos del Trabajo.- En ese sentido se comparte aquella conceptualización que dice: “Por ello, en épocas como la presente, la tarea de controlar la constitucionalidad de las normas, debe extremar su celo, a fin de : … c) Evitar el temor acerca de las supuestas consecuencias catástrofe de aplicar los principios constitucionales. Pues sino, la Constitución será, sin mediar Convención Constituyente alguna, reformada por ese mismo temor.- d) Resolver conforme a un criterio de equidad, para no caer en el “no se puede” que nada soluciona y resulta atajo fácil para evitar actuar conforme la hora.- e) Que una aplicación mecánica o formal del derecho, sume a la confusión general en lugar de tranquilizarla. Más que nunca el ideal de justicia debe presidir las resoluciones. Tales pronunciamientos deben apuntar al mismo, pero también afirmarse en la realidad, para evitar una sentencia ilusoria y sin posibilidades de aplicación concreta.- f) Que la emergencia no nos haga dejar de lado los principios jurídicos de nuestra comunidad. La misma puede restringir razonablemente el ejercicio de los derechos, pero no puede ser la excusa para su devaluación permanente”[7].-
B. LAS CRITICAS EN EL MOMENTO DE LA SANCION DE LA LEY
El proyecto remitido por el Poder Ejecutivo tuvo un arduo análisis en las Comisiones parlamentarias que debieron intervenir en su tratamiento, que generó diversas modificaciones, con la salvedad ya señalada de los acuerdos previos inmodificales, pero aún con las reformas aceptadas, se produjeron en el recinto variadas y fuertes críticas a la concepción ideológica que enmarcó el proyecto que luego fuera sancionado como ley 24.557.-
Esto hace que se deba descalificar o dejar de lado, a la luz de lo sucedido en estos diez infructuosos años de búsqueda de un equilibrio que consagrara la justa reparación de los intereses de los trabajadores dañados, la “buena fe” o supuesta “ingenuidad” de los ideólogos del modelo, tal como lo señalara la Corte Suprema de Justicia de la Nación, en la primavera laboral del año 2.004[8], que modificara esencialmente los ejes de discusión existentes hasta ese momento.- Los cuestionamientos que más abajo se transcriben reflejan de manera clara, que más allá de la advertencia que se estaba formulando existía una contundente decisión política, no negociable, de avanzar hacia la línea de la privatización de la reparación de los daños en la salud de los trabajadores.-
Paradójicamente la ley fue defendida a ultranza por el sector sindical afín al modelo instaurado, quizás por las prebendas que iban a recibir las entidades sindicales[9] y por algún grupo de partidos políticos provinciales que compartían la política general y económica impulsada por el gobierno nacional.-
En cambio existió un amplio espectro opositor que fue desde la extrema izquierda a la extrema derecha, con conspicuos representantes expresándose en contra del proyecto que se iba a transformar prontamente en norma positiva.-
En ese sentido se señaló: “Aquí se pretende convencer a la población e incluso a los propios trabajadores que el fenómeno de la desocupación se debe a la existencia de normas de derecho laboral, especialmente, de normas protectoras de los trabajadores, como la ley de accidentes de trabajo. Esto no es así. Lo que se aplica hoy es una nueva filosofía, es una nueva jerarquización y valoración de las relaciones sociales; se apuesta al triunfo de un modelo de exclusión y de una sociedad que posibilita la concentración de la riqueza y la pauperización creciente de las mayorías del país” (Diputado Guillermo Estévez Boero – Partido Socialista Popular)[10].-
“Este modelo está muy lejos de tener como finalidad la preservación de la salud de los trabajadores, porque como casi todos los proyectos del grupo gobernante, sólo tiene en cuenta principios economicistas. En este caso, como en los de la ley previsional, la de las pequeñas y medianas empresas y la de vivienda, se sigue soslayando, el que debería ser el principio más importante: que las leyes deben estar al servicio de todos los hombres y no únicamente de unos pocos, que van a hacer los grandes negocios con las aseguradoras, como lo están haciendo con las administradoras de fondos de jubilaciones y pensiones. Esto nos lleva a inferir que la ley de accidentes de trabajo, pasará a ser un nuevo producto para que las empresas lucren, como lo fue la jubilación con las AFJP, donde éstas poseían un mercado cautivo y quedaban en la nebulosa los controles del sistema al violarse la participación de los aportantes en el manejo de los fondos.- Permanentemente está ausente el interesado de la administración y el control de todos estos fondos que se van conformando” (Diputado Aldo Rico- Movimiento de la Dignidad Nacional, MODIN, de tendencia netamente derechista)[11]
“Con las leyes de flexibilidad laboral, la variable de ajuste son los derechos de los trabajadores. El argumento que se explicita para defender estas iniciativas es el siguiente: Vamos a disminuir los derechos de los trabajadores. Hagamos más fácil el despido y menos costosa la indemnización por accidentes laborales.- Así los empresarios crearán más fuentes de trabajo.- Esto no es así y no lo cree nadie. Lamentablemente, el proyecto es coherente con el modelo económico que se impulsa desde el gobierno. Corresponde a la política de concentración económica y al modelo de distribución del poder y de la riqueza en la Argentina. Sirve al modelo social que está en organización, pero no es compatible con el combate de la desocupación, ni con los derechos de los trabajadores” (Diputado Nieva – Unión Cívica Radical)[12].-
“Este proyecto representa un cambio rotundo a la filosofía de la seguridad social, porque saca la responsabilidad por los accidentes de trabajo de la cabeza del empleador para pasar a un sistema privado donde el Estado se desentiende, la justicia queda en manos de la economía de mercado y el accidentado corre el riesgo de caer presa de este sistema de mercantilización que terminará con los derechos y con muchas conquistas de los trabajadores argentinos” (Diputado Novau, en la revisión de la Cámara de Diputados)[13]
“El objetivo está muy lejos de mejorar las condiciones de trabajo y si está muy claro que el único propósito que se logra a través de este proyecto es la reducción de los costos. Por eso sería mucho más sincero y menos hipócrita, cambiar el nombre de este proyecto de ley y en que en lugar de ‘ley sobre riesgos del trabajo’ se denomine ‘ley de reducción de costos de accidentes de trabajo” (Senador Fadel de la Unión Cívica Radical)[14].-
C. EL CUADRO DE SITUACIÓN AL MOMENTO DE LA SANCION DE LA LEY
Conforme informaciones periodísticas que investigaron al respecto, a junio de 1.996 existían en Argentina 300.000 empresas encuadradas en la nueva legislación, que tenían un colectivo de 4.100.000 trabajadores asegurables y que significaba un capital a movilizar de 1.200 millones de dólares por año en aportes empresarios a las Aseguradoras de Riesgos del Trabajo a través de las primas que éstas iban a percibir[15].- Paradójicamente la percepción de las cuotas de afiliación o primas de aseguramiento prácticamente se les garantizaba su percepción a las A.R.T., ya que las mismas debían ser ingresadas por las Empresas integrando la Contribución Unificada de la Seguridad Social (C.U.S.S.) que aún en la actualidad es controlado por la Administración Federal de Ingresos Públicos y de allí derivado hacia los entes privados, de conformidad a la captación de afiliación que cada A.R.T. hubiese conseguido.-
Se habilitó a funcionar a las Aseguradoras de Riesgos del Trabajo que debían conformarse como sociedades anónimas con objeto exclusivo de prestación de seguros laborales (con capacidad de prestación tanto en especie como dinerarias) como también a Compañías de Seguro existentes, con respaldo separado del resto de las operaciones de aseguramiento de la compañía y con posibilidad de ser transferidas las sumas afectadas al Fondo de Reserva de la L.R.T: en caso de liquidación de la compañía aseguradora[16].- Para las A.R.T. la Superintendencia de Riesgos del Trabajo exigía un capital mínimo de tres millones de dólares mientras que para las Compañías de Seguros la afectación específica a riesgos del trabajo era de un millón de dólares, debiendo en ambos casos inmovilizar reservas técnicas en función de los riesgos asumidos.- También se habilitó la posibilidad de efectivizar las prestaciones en especie, en especial la atención médica, a través de servicios propios o contratados con terceros
D. LOS EJES DE LA LEY
A grandes rasgos se puede afirmar que la norma tenía 4 directrices centrales:
a) La prevención del riesgo: Se reconocía que al momento de la sanción de la ley, no había estadísticas ciertas respecto del nivel de cumplimiento de la normativa de la ley de higiene y seguridad en el trabajo, aunque era pacíficamente aceptado que tal situación no integraba los costos empresariales, razón por lo cual se podía afirmar casi sin hesitación que su acatamiento era casi nulo.- Este supuesto es expresamente reconocido en la ley al determinarse una moratoria en la exigencia de cumplimiento de la aludida normativa al disponer que durante el plazo de dos años, las empresas no serían sancionadas por los incumplimientos existentes, mientras las mismas elaborasen conjuntamente con las A.R.T. “el plan de mejoramiento de las condiciones de higiene y seguridad laboral” que consistía en una declaración jurada empresarial englobado en 4 categorías posibles, respecto del nivel existente de cumplimiento.- El fracaso de esta política por cuanto quién debía controlar y denunciar a las empresas era la propia Aseguradora de Riesgos del Trabajo, llevó a que prontamente se reconociese que el 97% de las empresas argentinas no cumplía con la normativa vigente en materia de seguridad[17].-
b) La reparación del siniestro: Producido el hecho dañoso, existía un mecanismo prestacional tanto en especie como dinerario que requería la participación activa del ente gestor y también de la empresa.- Mientras las prestaciones en especie siempre eran asumidas por la Aseguradora de Riesgos del Trabajo, las prestaciones dinerarias durante el período de temporalidad del daño era soportado durante los diez primeros días por la empresa y recién a partir del día undécimo por la A.R.T.- Debe aclararse que este mecanismo operaba ante cada siniestro (accidente o enfermedad) por lo que únicamente las A.R.T. eran llamadas a cubrir los salarios de incapacidad en supuestos de enfermedades de largo tratamiento o accidentes con consecuencias prolongadas.- Determinada ya la incapacidad permanente la reparación patrimonial del siniestro era a cargo exclusivo de las A.R.T. pero con sumas absolutamente mezquinas, cuya única razonabilidad era determinar el autofinanciamiento del sistema.-
c) La determinación administrativa del daño: Conteste con el objetivo de eliminar la litigiosidad en la materia se estableció un mecanismo de determinación del daño sufrido en la salud del trabajador a través de la intervención de Comisiones Médicas integradas por médicos designados por Superintendencia de Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones y de la Superintendencia de Riesgos del Trabajo[18], quienes en los supuestos de divergencias entre el trabajador y la A.R.T. eran llamadas a intervenir para dirimir las mismas, con las funciones que más abajo se especificarán y que indudablemente intentaban vedar el acceso a la justicia de quien estuviese disconforme con tal dictamen, en grado tal que solamente era posible hacerlo a través de apelación contra dicha decisión, que de esa manera se convertía en el fallo de primera instancia[19] e incluso haciéndolo apelable en la instancia excepcional de la justicia federal.-
d) La eximición de responsabilidad patronal por el daño causado: El esquema diseñado solamente admitía la posibilidad de que hubiese responsabilidad del causante directo del año en el caso previsto en la legislación argentina de dolo específico, el dolo intencional, es decir aquel daño causado al trabajador por el empleador, por sí o por sus dependientes, pero con la plena intencionalidad de provocar el siniestro que afectaba la salud del trabajador.- Era una hipótesis de laboratorio que en su concepción pura no ha determinado en todo este largo periplo la iniciación de acciones legales buscando obtener tal reparación.-
E. LA REFORMA LEGISLATIVA A TRAVES DEL DECRETO DE NECESIDAD Y URGENCIA 1278/00
Previendo que el sistema estaba siendo severamente cuestionado desde los estrados judiciales, tanto de tribunales inferiores, como en algunos casos, de los máximos Tribunales provinciales, a instancias de la entonces Ministro de Trabajo de la Nación Patricia Bullrich se produce el dictado del decreto de necesidad y urgencia 1278/00 (que luego fuera reglamentado por el decreto 410/2001), decreto que para algunos de sus detractores fue simplemente un maquillaje protectorio de la norma[20], pero sin afectar lo que eran sus puntos más criticables.- Para otros, entre los que nos inscribimos, se produjo una reforma necesaria pero insuficiente.-
En efecto se consideró positivo el aumento del tope indemnizatorio de $ 110.000 a $ 180.000, lo que implicó un aumento del valor del punto de indemnización de $ 1.100 a $ 1.800.- También se consideró lógico que durante el período de incapacidad temporal el trabajador percibiese el cien por ciento del ingreso base mensual determinado en lugar del setenta por ciento que venía siendo abonado, sin ningún tipo de justificación legal que así lo habilitase.- Del mismo modo resultó adecuada la elevación del coeficiente a utilizar que pasó de 43 a 53, teniendo presente que según estudios elaborados con el coeficiente 43 se indemnizaba aproximadamente el 70% del valor de la incapacidad según los parámetros de la ley 24.028.-
Desde el punto de vista de las enfermedades profesionales, la posibilidad inclusiva de enfermedades no abarcadas por el listado pareció inclinar la concepción filosófica de la norma hacia un sistema mixto, en lugar del taxativo o cerrado que hasta ese momento venía rigiendo.- Sin embargo la sanción del decreto 410/2001, acotando significativamente las situaciones en las cuales los trabajadores podían hacer uso efectivo y eficaz de la abertura de la lista, llevó a los trabajadores a una nueva frustración al respecto.-
En relación al aspecto patrimonial, más allá del aumento del valor del punto de incapacidad y del cambio de coeficiente multiplicador, la norma más significativa fue la decisión de establecer un importe complementario a la renta periódica, en forma de pago único, que se abonaría al momento de consolidarse el daño y que dependiendo de la magnitud del mismo se fijó en $ 30.000 para incapacidades superiores al 50% e inferiores al 66% de la t.o.; de $ 40.000 para incapacidades totales y gran invalidez y de $ 50.000 para los causahabientes del trabajador fallecido.- Dicha norma entró en vigencia a partir del 1 de marzo de 2.001 y comprendió exclusivamente a los siniestros que se produjeron a partir de dicha fecha.-
También se solucionó la irrazonable cerrazón al derecho de los causahabientes del trabajador que falleciera como consecuencia de un siniestro produciendo una modificación acorde con las disposiciones del Código Civil en la materia.-
En materia preventiva se reconoció el fracaso y el incumplimiento de los planes de mejoramiento en materia de higiene y seguridad en el trabajo y se remplazó tal elaboración conjunta entre Empresa y A.R.T., por un Plan de Acción para Empresas Críticas con obligaciones de contralor efectivo impuestas a las A.R.T.-
F. LAS CRITICAS CONSTITUCIONALES SUBSISTENTES:
1.- Las funciones de las comisiones médicas: Conforme art. 21 apartado 1 de la ley de riesgos del trabajo, las Comisiones Médicas y la Comisión Médica Central serán las encargadas de determinar:
a) la naturaleza laboral del accidente o profesional de la enfermedad; b) el carácter y grado de la incapacidad; c) el contenido y alcance de las prestaciones en especie.- Por su parte respondiendo a las críticas hacia esa modificación de incumbencias universitarias que implicaba la redacción del inciso a) del apartado 1), el decreto 1278/00 incorpora un apartado quinto que dispone: “En lo que respecta específicamente a la determinación de la naturaleza laboral del accidente prevista en el inciso a) del apartado 1 de este artículo, y siempre que al iniciarse el trámite quedare planteada la divergencia sobre dicho aspecto, la Comisión actuante, garantizando el debido proceso deberá requerir, conforme se establezca por vía reglamentaria, un dictamen jurídico previo para expedirse sobre dicha cuestión”.-
Como se advierte de la lectura del nuevo apartado, lejos de solucionar la irregular derivación hacia un Tribunal médico de lo que compete a la función jurisdiccional, se pretendió morigerar la crítica incorporando, previo al dictamen médico, un dictamen jurídico, de asesores que iban a ser designados o contratados ad hoc por los integrantes de la Comisión Médica y con el objetivo de garantizar el derecho de defensa ante un “tribunal de médicos”.-
Sostenemos, que las Comisiones Médicas no garantizan el debido proceso y esencialmente no pueden hacerlo por cuanto, solamente hay debido proceso en tribunales de justicia, con órganos que poseen aptitud jurisdiccional, ya sea en sede judicial o administrativa y nunca podrían funcionarios médicos, por más idóneos que fueran, arrogarse el rol del conocimiento del derecho que resulta imprescindible para determinar la naturaleza laboral del accidente o profesional de la enfermedad y mucho más aún cuando con la reforma del decreto 1278/00 se incorpora un factor adicional (“tiempo de exposición”) como causante del daño padecido por el trabajador que va a requerir, sin duda alguna la demostración de dicho presupuesto por parte de declaraciones testimoniales o realización de periciales técnicas, lo que excede notoriamente el ámbito de las incumbencias atribuidas por el título universitario del que son poseedores los médicos integrantes de las comisiones creadas por esta ley.-
2.- El desplazamiento de competencia provincial a la federal: La única razón que justificó tal retroceso en el federalismo de la justicia, fue la desconfianza hacia los jueces laborales del interior del país, sumado a la necesidad de garantizar una “uniformidad” de pronunciamientos que estuviesen acordes al modelo instaurado.- Garantía que según los ideólogos del sistema podrían aportar los Jueces Federales, que serían más propensos a compartir las “políticas” diseñadas desde el Poder Ejecutivo (más allá de que en la realidad resulte injusto hacia los jueces federales esa concepción de acatamiento, que en muchos casos dista bastante de ser real).-
En ese sentido en el debate parlamentario el Senador Villarroel alertaba al respecto en estos términos: “contra la norma expresa del inciso 12 del artículo 75 de la actual Constitución Nacional, se establece la jurisdicción federal, pese a que la norma constitucional de cita, establece que todas las leyes que allí se mencionan, incluidas las laborales –y ésta lo es– corresponden a la jurisdicción de los jueces de la Nación, o a los jueces de provincia, según que las cosas o las personas correspondan a las respectivas jurisdicciones. No se ve por qué deben ser jueces federales los que entiendan en la aplicación del derecho contenido en esta norma[21].-
En un fallo reciente al declarar su incompetencia de oficio el Juzgado Federal Nro. 3 de Córdoba señaló algo que es elemental pero que había sido ignorado o peor aún, omitido a sabiendas, es decir cuál es la materia federal.- Y en ese sentido ha expresado: “la competencia federal reviste los siguientes caracteres: 1. es limitada, no puede ejercerse fuera de los casos expresamente enumerados en las disposiciones constitucionales; 2. es privativa y por tanto excluyente de la de los tribunales de Provincia y 3. es improrrogable en el supuesto de ser procedente en razón de la materia, siendo que la misma está consagrada en los arts. 116 y 117 de la C.N. y ley 48 art. 2 para administrar justicia en los casos taxativamente enumerados y dado que nuestra Constitución es rígida “el poder legislativo, como poder constituido y no constituyente sólo puede dictar leyes en concordancia con los principios supremos que se cristalizan en la Carta Magna, no pudiendo por tanto modificar las disposiciones sobre competencia supra referidas” (Autos. “Meriles Eduardo c/ Asociart A.R.T. – Ley 24.557”, Resolución de fecha 7 de agosto de 2.003).-
En ese sentido y como se verificará infra, la Corte Suprema de Justicia de la Nación en la causa “Castillo c/ Cerámica Alberdi” restableció ese paradigma constitucional, no obstante lo cual y hasta tanto opere la reforma elaborada a instancias del Ministerio de Trabajo tal articulado constituye siendo norma positiva que debe ser descalificada en cada pronunciamiento jurisdiccional.-
En igual sentido de atribución de competencia provincial, la Cámara Tercera del Trabajo de Mendoza, en resolución de fecha 9 de junio de 1.998 en autos: “Alcayaga Pereira de Olivares, Evelina c/ Aperbuci y otro” (D. del Trabajo, enero de 1.999, Pág. 178 y siguientes) entre otras consideraciones similares a las ya referidas expresó: “…No se justifica tampoco la competencia federal bajo el pretexto como se ha sostenido, de que el sistema creado por la ley de riesgos del trabajo pertenece al ámbito de la seguridad social. En primer lugar se discute que el sistema creado esté dentro de la seguridad social, por cuanto el asegurado es la empresa y no quien padece la contingencia, además el costo no es colectivo, no es el Estado el que absorbe el pago mediante contribuciones generales, por ello se sostiene que se trata de un régimen de responsabilidad individual con seguro obligatorio comercial privado… Pero aún considerando que se tratara de una ley de la seguridad social, cuyo dictado es atribución del Congreso, ello no importa que pueda alterar la jurisdicción local, sin que existan reales necesidades y fines federales, que en el presente caso no se advierten, ya que las aseguradoras son entidades privadas con fines de lucro, sujetas al régimen de la ley de sociedades comerciales… En general puede sostenerse que es competencia de la justicia del trabajo en todos los casos en que un trabajador accidentado o enfermo o sus derecho habientes reclamen invocando la ley sobre riesgos del trabajo o el Código Civil, a su empleador o a la Aseguradora de Riesgos del Trabajo pues el infortunio laboral es un hecho derivado del trabajo y ello determina la competencia laboral, sin importar la persona demandada ni las normas jurídicas invocadas (civiles, de la seguridad social, etc.) tal como lo prevén la totalidad de los ordenamientos procesales del país”.-
II – LA SITUACIÓN JUDICIAL
1) LOS PRONUNCIAMIENTOS DE LOS TRIBUNALES SUPERIORES
A) El caso “Gorosito”[22]
La Corte Nacional, en su anterior integración para convalidar la validez constitucional de la ley 24.557 tomó la voluntad legislativa como principal fuente axiológica de razonamiento. Así expresa: “Que los antecedentes parlamentarios de la ley de riesgos del trabajo dan cuenta de que en 1995 ambas cámaras del Congreso consideraron que el sistema descripto, después de ochenta años de su creación, resultaba insatisfactorio para los actores sociales. “Han pasado tres años desde que se puso en vigencia [la ley 24.028] y nos hemos encontrado con que, sin desmedro de la calidad de la norma, falla el sistema de cobertura en su conjunto” pues “la ley 24.028 no ha conformado ni a los trabajadores ni a los empleadores”. En palabras del miembro informante de la cámara de origen, “debemos reconocer que se cobra tarde, mal y poco” y se genera un incremento en los costos laborales (confr. exposición del miembro informante de la Cámara de Diputados y exposición del miembro informante del Senado). Es así que por razones económicas y sociales y con el objetivo de incrementar la prevención de los riesgos, la reparación de daños y la rehabilitación del damnificado, el legislador decidió cambiar el sistema”.
Luego la Corte fundamenta la viabilidad del cambio del sistema, siempre considerando las facultades que se derivan del esquema de división de poderes que impera en nuestro país.- “Es claro entonces que el legislador, en uso de prerrogativas que le han sido otorgadas por la Carta Magna, decidió la sustitución de un régimen que en años anteriores y ante circunstancias diferentes había resultado razonable, por otro que consideró adecuado a la realidad del momento incluyéndolo –conforme con los avances de la doctrina especializada y de la legislación comparada‑ más en el terreno de la seguridad social que en el del derecho del trabajo. El texto legal revela que de acuerdo con la voluntad del legislador, el objetivo del sistema no consiste en la exoneración de la responsabilidad por culpa del empleador sino en la sustitución del obligado frente al siniestro. En efecto, el bien jurídico protegido es la indemnidad psicofísica del trabajador dependiente; desde tal perspectiva se impone otorgar primacía a la circunstancia de que, en definitiva, el daño llegue a ser reparado (Considerando 6)”.-
Sostiene luego que no resulta válido considerar que la reparación establecida por el Código Civil tenga garantía constitucional, ni tampoco que el legislador no pueda modificar las leyes vigentes para afectar las relaciones jurídicas en curso, pero reitera el respeto a los derechos adquiridos sin cuya inviolabilidad se vería seriamente afectada una de las bases principales de nuestro ordenamiento jurídico. Pero no es lícito invocar tal principio para paralizar el ejercicio de la potestad normativa del Estado (doctrina de Fallos: 252:158), particularmente cuando ella recae sobre cuestiones de la naturaleza de la controvertida en autos, de relevante significación social y económica. Tampoco es lícita dicha invocación cuando se la efectúa para consagrar la inalterabilidad absoluta de las consecuencias jurídicas de un acto futuro (Considerando 9), pero estableciendo que para la validez de la nueva norma sancionada, es necesario que el régimen de que se trate no arrase con los derechos definitivamente incorporados al patrimonio, situación que sólo puede considerarse que existe cuando bajo la vigencia de una ley se han cumplido todos los actos y condiciones sustanciales y los requisitos formales previstos en la norma para que el particular sea titular del derecho. En otros términos: la adquisición del derecho requiere que la situación general creada por la ley se transforme en una situación jurídica concreta e individual en cabeza del sujeto; es partir de entonces que se hace inalterable y no puede ser suprimida por ley posterior sin agravio al derecho de propiedad consagrado por el art. 17 de la Constitución Nacional (Fallos: 298:472). Y tal situación no acontece en el sub examine.-
Luego afirma nuestro máximo Tribunal que en rigor, el precepto cuestionado, no importa consagrar la dispensa de la culpa del empleador, como afirma el tribunal a quo. En efecto, más allá de quien revista la calidad de legitimado pasivo en la acción resarcitoria, cabe poner de resalto que, en última instancia se ha impuesto a los empleadores la carga de solventar un sistema destinado a reparar los daños que de manera objetiva puedan ser atribuidos al hecho u ocasión del trabajo (art. 6.1., 6.2, y 23, LRT), lo que plantea serios interrogantes respecto de la validez constitucional que la Corte puede llegar a otorgar al plexo de exclusión del art. 6 apartado 2 in fine al señalar que “las enfermedades no incluidas en el listado, así como sus consecuencias en ningún caso serán resarcibles”, cuando respecto de las mismas se demuestre atribución de responsabilidad causal patronal.- Supongo que la reforma del decreto 1278/00 le ha dado la puerta jurídica de escape a tal interrogante, al permitir la posibilidad inclusiva de patologías que no estuvieran encuadradas en el listado de triple columna.-
Finalmente la Corte en función de la situación abstracta que había sido elegida para emitir su opinión, sostiene que bajo tales presupuestos el art. 39 inc. 1 de la ley 24.557 resulta constitucional, pero dejando abierta, a mi entender, varias puertas, para permitirle revisar cuando lo considere oportuno tal normativa en supuestos donde esté afectivamente acreditado el daño sufrido por el trabajador y lo irrazonable de la reparación que resulte según el esquema de la ley de riesgos.-
b) El caso Quiroga:[23] –
En el mencionado expediente, la Suprema Corte de Justicia de Buenos Aires debió resolver la cuestión de la competencia para dirimir las controversias que surgían con respecto de los cuestionamientos a los dictámenes de las Comisiones Médicas.- Por amplia mayoría (disidencia exclusivamente del Dr. Pettigiani) se pronuncia por la competencia provincial con estos argumentos: “El primer párrafo del Art. 46 de la ley 24557 dispone en su primer párrafo que las resoluciones de las Comisiones Médicas Provinciales son recurribles y se deben sustanciar ante el Juez Federal con competencia en cada provincia, o ante la Comisión Médica Central, a opción del trabajador. A su vez el pronunciamiento que allí surja es atacable ante la Cámara Federal de la Seguridad Social. Se trata de un diseño impugnativo llamado de doble vía (double track).-
El cuerpo legal bajo análisis no puede endilgarle competencia federal a estos temas que deben ser resueltos por la justicia provincial, ya que estamos en presencia de conflictos atinentes a la indemnización de infortunios laborales, regidos por el derecho común, planteados entre dos personas generalmente de derecho privado, no tratándose de ninguno de los supuestos en los que el Art. 75 inc. 12 de la Constitución nacional le impone ese tipo de competencia.”
Continúa diciendo el precedente analizado: “El citado Art.. 46 corroe la Carta Magna del país rotando el eje de las facultades no delegadas al gobierno nacional por las provincias, y de las expresamente reservadas por éstas, al conferirle competencia federal a dichas causas, que deben tramitar -como antes dije- ante los jueces bonaerenses (arts. 5, 75 inc. 12, 121, 122 y 123 de la C.N.).
Se modifica a través de una norma de la Nación la ley provincial 11653, que le da competencia a los tribunales del trabajo.” “Si se llega a la conclusión -como así lo, entiendo- que la cuestión aquí ventilada es de derecho común y que no corresponde que sea fallada -aunque sea en grado de apelación- por la Justicia Federal, debemos convenir que el Art. 46 es inconstitucional, al detraer de los tribunales bonaerenses los pleitos que corresponden a su ámbito.” “Ahora bien si -como acabo de señalar- concluimos que esta problemática es de derecho local y común y por ende no federal, obviamente que los juicios tampoco deben ventilarse ante los jueces que determina el Art. 46 de la ley 24557, por estar comprendidos -como reiteradamente expresé- en la zona de reserva jurisdiccional de las provincias, fijada por el Art. 75 inc. 12 de la Constitución nacional.” (del voto en mayoría del Dr. Hitters).-
Más recientemente el mismo Tribunal se expidió en otro caso similar, con idéntico resultado[24] (Voto de la mayoría del Dr. Negri), pero formulando interesante apreciaciones respecto de la teoría de los actos propios por el hecho de haber iniciado el trámite ante las Comsiones Médicas.- Así al respecto se dijo: “No pocos cuestionamientos suscita la delimitación de la “doctrina de los propios actos” invocada por el tribunal a quo como fundamento de su decisión, pero considero que su aplicación no puede llevar al absurdo de exigir actitudes heroicas de parte de los trabajadores accidentados, quienes se verían en tal tesitura, ante la disyuntiva de aceptar en el momento mismo del infortunio las prestaciones que requiera la atención inmediata de su caso y quedar de tal modo atrapados en el engranaje del procedimiento administrativo establecido obligatoriamente por la Ley de Riesgos del Trabajo o rechazar desde el inicio tales prestaciones si es que pretenden peticionar ante la justicia los derechos eventualmente afectados.- La aplicación de la doctrina de los propios actos que constituye indudablemente “una derivación necesaria e inmediata del principio general de obrar con buena fe” (del voto del doctor San Martín en Ac. 34.713, sent. del 8-IX-1987; en “Acuerdos y Sentencias”, 1987-III-539 entre otros; L. 68.698, sent. del 18-IV-2000) requiere una prudencial evaluación de las circunstancias particulares del caso en tanto supone el análisis de la conducta observada por las partes (conf. causas L. 70.197, sent. del 31-V-2000; L. 72.420, sent. del 16-V-2001). De manera que la prescindencia del examen que resulta menester reduce la aplicación de la doctrina citada a una mera fórmula instrumental vacía de contenido y por lo tanto incompatible con un adecuado servicio de justicia. Cabe por lo demás extremar la prudencia y razonabilidad en su invocación a fin de evitar que su aplicación derive en la obtención de un resultado disvalioso inconciliable con los principios que la informan, ni se traduzca en la exigencia de un comportamiento que requiera del trabajador actitudes que van más allá de lo que constituye la obligación que le impone la ley 24.557 al momento del infortunio”.-
c) El caso “Garrido”[25]
Para hacer aún más compleja la actuación de los abogados representantes de los trabajadores y más kafkiana la situación de los trabajadores accidentados o poseedores de enfermedades profesionales, disconformes con el trámite de la Comisión Médica, ya sea en lo que hace al encuadramiento de su afección como regulada por la normativa de la ley de riesgos cuanto al grado de incapacidad otorgado y consecuentemente al derecho de las prestaciones dinerarias y en especie, el máximo órgano jurisdiccional previsto en el esquema legal para resolver en última instancia el planteo, declaró su incompetencia en la materia.-
Así señala entre otros fundamentos que: “El art. 46 de la L.R.T. prevé la revisibilidad de las decisiones de la comisión médica ante la justicia federal, sin que la competencia de este fuero de excepción esté avalado ni por la materia ni por los sujetos involucrados… Así pues, no será la intención legislativa la que federalice la materia, sino su naturaleza, a tenor del interés público comprometido, el sistema federal de gobierno y en definitiva la manda constitucional, como la ley suprema fijando el alcance de la misma.- El fuero federal es un fuero de excepción. La competencia federal se refiere específicamente a la potestad acordada por la Constitución Nacional, en sus arts. 116 y 117, por la ley 48 en el art. 2, para administrar justicia en los casos taxativamente enumerados a favor de un rango de tribunales, cuya aptitud jurisdiccional obedece a la materia federal que los motiva.- Si tal materia existe habrá competencia… El Congreso no puede dictar disposiciones relativas a la estructura del Estado, modificando las disposiciones de un orden competencial, con origen en la Constitución Nacional”.-
d) El caso Castillo:
La Corte Suprema de Justicia de la Nación en autos “Castillo C/ Cerámica Alberdi” declaró la inconstitucionalidad del art. 46 inc. 1 de la ley 24.557[26] entendiendo que dicha norma contrariaba expresas cláusulas de la Constitución Nacional, las que otorgaban competencias a los poderes judiciales de las provincias en la materia según las personas o las cosas caían bajo las jurisdicciones de éstos[27].
El máximo Tribunal argentino estimó que la norma descalificada no configura algún supuesto de excepción al mencionado principio constitucional, concluyendo que de admitirse esto último, la reserva podría quedar eliminada en los hechos.
En este aspecto señaló que “…las excepciones a tan terminante regla están rigurosamente condicionadas a que los efectos de esta alteración “han de ser tenidos por válidos, siempre que la intención de producirla sea inequívoca y no se apoye en el mero arbitrio del legislador, sino en necesidades reales y fines federales legítimos, impuestos por circunstancias de notoria seriedad” (Fallos: 248:781, 782/783, considerandos 1° y 2°; 300:1159, 1161/1162, considerando 3°, y 302:1209, 1214, considerando 2° y 1552, 1557, considerando 5°).
La Corte destacó que “… la citada ley, por un lado, regula sustancialmente sólo relaciones entre particulares, y, por el otro, de sus preceptos no aparece manifiesta la existencia de una específica finalidad federal para sustentar una declaración de tal naturaleza … En tal sentido, la aparición de las aseguradoras de riesgos del trabajo como nuevo sujeto en los nexos aludidos, lejos de enervar este aserto lo consolida, desde el momento en que aquéllas son “entidades de derecho privado” (ley 24.557, art. 26, inc 1)”.-
e) El caso Aquino
La Corte Suprema de Justicia de la Nación declaró la inconstitucionalidad del art. 39, inc. 1, de la LRT, por eximir al empleador de responsabilidad civil mediante la prestación del art. 15, inc. 2, segundo párrafo, de aquélla.
El máximo Tribunal de la Nación consideró de aplicación el principio contenido en el art. 19 de la Constitución Nacional Argentina: alterum non laedere, descalificando que resulte precisamente el trabajador, sujeto de preferente tutela constitucional, quien pueda verse privado, en tanto que tal, de reclamar a su empleador la justa indemnización por los daños derivados de un accidente o enfermedad laborales.
Enfatizó que cabe conferir al principio alterum non laedere toda la amplitud que éste amerita y evitar la fijación de limitaciones que impliquen alterar los derechos reconocidos por la Constitución Nacional Argentina (art. 28 CN).
Se destacó que la ley de riesgos de trabajo, al vedar la promoción de toda acción judicial tendiente a poder demostrar la real existencia y dimensión de los daños sufridos por el trabajador y disponer, además, la exención de responsabilidad civil para el empleador, cercena de manera inconciliable con los principios constitucionales, el derecho a obtener una reparación íntegra. Esa restricción conceptual importa la frustración de la finalidad esencial del resarcimiento por daños sufridos a la integridad psicofísica del trabajador, pues la ley cuestionada no admite indemnización por otro daño que no sea la pérdida de la capacidad de ganancias del trabajador, la cual, a su vez, resulta mensurada de manera restringida.
El fallo consideró la exención de responsabilidad del empleador frente a infortunios laborales, como una vía apta para eludir el cumplimiento de los deberes constitucionales y legales de preservar el estado de seguridad, higiene y dignidad del trabajo, ya que mediante la simple contratación de un seguro legal se podrá lograr la impunidad ante la culpa o desaprensión que pudieren causar un daño, desarticulando un sistema construido a través de los años y de duras experiencias históricas, que impone al empleador responsabilidad por las condiciones en que se presta el trabajo bajo su dependencia, como modo de asegurar que se respeten los derechos universalmente reconocidos al trabajador.
Se objetó que LRT no ha tendido a la realización de la justicia social, mediante la eximición de la responsabilidad civil del empleador frente al daño sufrido por el trabajador. Antes bien; ha marchado en sentido opuesto al agravar la desigualdad de las partes que regularmente supone la relación de trabajo.-
2) EL ROMPECABEZAS JUDICIAL PARA EL ACCESO A LA JUSTICIA
La sanción de la ley de riesgos de trabajo 24.557 generó innumerables discusiones y resoluciones encontradas sobre el esquema competencial.
Algunas interpretaciones de la jurisprudencia provincial consideraban tácitamente derogadas las normas procesales locales y consecuentemente negaban ab initio la habilitación de la jurisdicción, afirmando que si lo que se reclamaban eran las prestaciones de la ley 24.557 debía seguirse el camino administrativo de las Comisiones Médicas y eventualmente continuar con el esquema de acceso a la jurisdicción por vía de la apelación ante la Justicia Federal y en última instancia ante la Cámara Federal de la Seguridad Social (art. 46 ley 24.557), lo que como ya hemos reseñado supra mereció el reproche constitucional del máximo Tribunal argentino en el caso “Castillo”.-
Si en cambio lo que se pretendía era el reclamo civil de enfermedades “extrasistémicas” y por lo tanto excluidas de la esfera de actuación de la ley especial laboral y el fundamento de la acción eran las disposiciones del Código Civil (naturalmente con las peticiones de inconstitucionalidad que permitirían -de resultarle favorable- eludir la valla del art. 6 inc. 2 de la ley 24.557[28]) el peticionante tenía que acudir a la jurisdicción civil.-
En un meduloso artículo los Dres. Marcellino y Tosto señalaban: “Lo primero a tener en cuenta, es que para definir una cuestión de competencia, el análisis debe centrarse, inexcusablemente en el sistema normativo que a través de su aplicación o aplicabilidad adjudica a un determinado órgano jurisdiccional la facultad/poder de tomar conocimiento sobre un asunto o cuestión controvertida, más allá de la normativa aplicable al fondo de la cuestión… El hecho de que el actor funde su demanda en la ley común –por falta de cobertura de la Ley de Riesgos del Trabajo- no define el tema de la competencia, sino en suma, el derecho que eventualmente le asista, como fundamento de su pretensión”[29].-
En ese sentido la jurisprudencia laboral admitió su competencia cuando se pretendía una reparación integral con fundamento en los arts. 1109 y 1113 del Código Civil Argentino, no habiéndose peticionado las prestaciones de la ley 24.557.- Así se pronunció la Corte Suprema de Justicia de la Nación en una cuestión de competencia planteada en virtud de demanda fundada en los arts. 1072, 1109 y 1113 del C.C.A., en autos: “Jordán Antonio c/ Gobierno de la ciudad de Buenos Aires”, resolución de fecha treinta de junio de mil novecientos noventa y ocho adhiriendo al dictamen de la Procuración General de fecha treinta y uno de marzo de mil novecientos noventa y ocho.- Allí se sostuvo “Aun cuando por imperativo de la ley sustantiva pudiera considerarse al dictarse sentencia sobre el fondo del asunto, inaplicables al contrato de trabajo las disposiciones del cód. civil, tal circunstancia no obsta a que nos encontremos frente a un infortunio suscitado en el marco de una relación de trabajo, que tiene por sujeto pasivo a un empleador”.-
Esta línea argumental de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, empleada también por el Tribunal Superior de Justicia de Córdoba a partir de los autos: “Navarrete Víctor Manuel c/ Superior Gobierno de la Provincia de Córdoba” se basa en que la especialidad del Fuero Laboral excluye la competencia común del Fuero Civil para este tipo de reclamos por reparación integral de infortunios laborales.- Sostenemos que resulta adecuado someter estas acciones por daños que involucran a una vinculación de empleo a los Tribunales de Justicia especializados en este tipo de reclamos y para cuya recepción y sustanciación la ley les ha reconocido versación especial.- En el artículo antes referenciado los Dres. Marcellino y Tosto agregan: ”…que la especial versación de la justicia del trabajo le proporciona los adecuados métodos interpretativos propios de esta rama del derecho a los fines de dilucidar el conflicto y que esta “especial versación” le es ajena a la justicia ordinaria civil, que resulta tener una competencia de carácter residual “no especializada” y en donde por lo general las “relaciones de causalidad” que son de su conocimiento se determinan entre un evento potencialmente dañoso y el daño resultante sufrido por sujetos extraños entre sí y no entrelazados, por una vinculación de dependencia…”[30].-
La jurisprudencia laboral cordobesa interpretó de manera amplia el contenido de la norma procesal local (incs. 1 y 2 del art. 1, ley 7987), declarándose competente en toda reparación de incapacidad con motivo del trabajo, independientemente que se persiguiera una reparación con fundamento en la ley tarifada o la integral que prevé la ley común.-
En este sentido el Sr. Fiscal General de la Provincia dictaminó: “Este Ministerio cree conveniente resaltar que la atribución de competencia prevista por el art. 1° -en sus distintos incisos- de la ley 7987 ha sido mantenida por el legislador provincial, no pudiéndose entender con criterio restrictivo que haga referencia sólo a la ley 24.028, sino que encuadra en el precepto adjetivo toda ley nacional sobre infortunios laborales.” (Dictamen N° 1287, autos: “Maldonado Julio Horacio C/ Banco de la Pcia. de Córdoba – Dem. Incap.-Recurso de Queja – Recurso Directo).- Asimismo el Sr. Fiscal de las Cámaras Civiles y Comerciales Dr. Francisco Junyent Bas, sostuvo en relación al inc. 2 del art. 1 LPT. “…Esta norma habla concretamente de Ley de Accidentes y Enfermedades del Trabajo, que a la fecha de dictado el Código era la Ley 24.028.- Cabe preguntarse si la nominación de la ley significa restringir el artículo a la ley mencionada. Evidentemente ello sería acotar la disposición en forma extraña a la dinámica legislativa, pues no puede escaparnos que las leyes son materia de modificaciones por otras que llevan distinta numeración. En consecuencia la norma específica del fuero declara taxativamente que la materia de enfermedad y accidentes de trabajo quedan reservadas al conocimiento de los Tribunales del Trabajo de la Provincia…”[31].-
En esta línea se comparte que: “…la sustitución de un régimen de accidentes y enfermedades por otro que ha acotado las posibilidades de demandar civilmente, no modifica la competencia material respecto de las reclamaciones por incapacidad derivadas de un desempeño laboral. Es que más allá de la conflictiva articulación de vigencia de los múltiples regímenes adjetivos y sustantivos sucedidos en los últimos años, la materia a la que nos referimos ha tenido recepción y cabida en la justicia laboral.”[32] .-
A nuestro entender la norma procesal local también habilita el conocimiento del Juez Laboral cuando se plantea la inconstitucionalidad del trámite recursivo determinado por el art. 46 de la ley 24.557 y su decreto 717/96 y el trabajador interponga el recurso de apelación de la decisión de la Comisión Médica ante la jurisdicción provincial.- Estimamos que en definitiva resulta ser una cuestión suscitada con motivo de una disposición legal del Derecho del Trabajo, ya que por más que se pretenda sostener que la Ley de Riesgos del Trabajo integra uno de los subsistemas de la seguridad social, no cabe duda que el planteo del trabajador tiene su origen en el contrato de trabajo, aduciendo que por el hecho u ocasión de las labores cumplidas a las órdenes de la demandada accionada (ya sea el empleador o su subrogante legal, la Aseguradora de Riesgos del Trabajo) padece las incapacidades por las cuales inició su petición ante la Comisión Médica Local y cuya disconformidad jurídica motiva su apelación.-
La Corte Suprema de Justicia de la Nación en un reclamo por indemnización de incapacidad laboral, dentro del marco reparador de la ley 24.557, ha sostenido que: “… es perfectamente trasladable al presente litigio la doctrina enunciada por el Tribunal a propósito de la ley 9688: “la circunstancia de que la ley haya adoptado formas o bases nuevas para reglar relaciones de derecho privado nacidas de accidentes del trabajo por ser insuficientes las adoptadas por el Código Civil a las modernas necesidades creadas por el progreso industrial, no le quita ni puede quitarle su carácter de ley común destinada a reglar derechos particulares, cualquiera que fuese la denominación que se les dé” (Fallos: 126:325, 329)….. La Ley de Riesgos del Trabajo, de tal manera, ha producido dos consecuencias incompatibles con la Constitución Nacional: impedir que la justicia provincial cumpla la misión que le es propia, y desnaturalizar la del juez federal al convertirlo en magistrado “de fuero común” (Fallos: 113:263, 269)”. (CSJN,causa Castillo, Angel Santos c/ Cerámica Alberdi S.A.”, 7-9-2004).-
En aquellos casos en que el trabajador recurre el dictamen de la Comisión Médica y demanda con idénticos fundamentos fácticos y legales, se estimó que el planteo de incompetencia está vinculado a la procedencia del reclamo actor y estrechamente ligada a la falta de acción, cuestión reservada al Tribunal de Sentencia según el procedimiento laboral de la Provincia de Córdoba.
Con el exclusivo fin de garantizar el acceso a la justicia se decidió recibir los expedientes remitidos por la Justicia Federal que declaró su incompetencia luego de la resolución dictada por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en autos “Castillo C/ Cerámica Alberdi”, donde el máximo Tribunal se pronunció por la inconstitucionalidad del art. 46 de la Ley de Riesgos, destacando que “… parece indudable que el régimen procesal que instrumenta el impugnado art. 46, inc. 1, no puede revestir, si de intencionalidad inequívoca se trata, un carácter siquiera indicativo…”.-
En estos casos, en algunos Juzgados de Conciliación de la Provincia de Córdoba, se interpretó que al tratarse de recursos, el apelante –cuando éste es el trabajador- debe completar los datos de demanda, para adecuar la petición al trámite procesal (art. 46 de la ley 7987). Luego se fijará audiencia de conciliación, oportunidad en la cual las partes pueden conciliar o en su defecto la demandada, es decir la A.R.T. cuando se trata de patologías sistémicas, salvo que se tratase de empresas no aseguradas o autoaseguradas, deberá presentar un memorial complementario de su contestación de agravios y la causa se abrirá a prueba, “normalizándose” el proceso.
Se estima que esta “adecuación” al trámite procesal no vulnera el derecho de defensa puesto que se otorga idéntico procedimiento que a las demandas por infortunio que se ingresan por el turno[33], asegurándose amplitud de debate y prueba. Asimismo y en virtud de la acotada competencia otorgada por el art. 4[34] LPT al Juez de Conciliación, se interpretó que quien detenta la jurisdicción en los reclamos por infortunios laborales –la Cámara del Trabajo (art. 3 LPT[35])- será quien en oportunidad de dictar sentencia decida si trata la petición como recurso o como demanda y contra este decisorio procederá en su caso el Recurso Extraordinario de Casación.
En algunos expedientes se habían contestado agravios y recepcionado pruebas antes de la declaración de incompetencia de la Justicia Federal.-
En estos casos, en la audiencia de conciliación las partes podrán ratificar las pruebas ofrecidas y diligenciadas para su incorporación formal al proceso y para el supuesto de estar diligenciada la totalidad de las pruebas a recepcionarse en conciliación, de conformidad al art. 55 LPT., la causa puede ser elevada a los fines de su distribución por ante la Sala de la Cámara del Trabajo que por turno corresponda.
Si no hubiese ratificación y las partes ofrecieran nuevas pruebas, no observamos en cuanto a las documentales, informativas y periciales ninguna afectación del derecho de defensa con la incorporación al proceso de las ya diligenciadas, puesto que han sido producidas con el debido contralor de partes. Sin embargo, obviamente, no se descartan planteos de aquella parte que –por estrategia defensiva y no por violación constitucional (en nuestra opinión)- quiera obtener, por ejemplo una nueva pericial, cuando ésta le ha resultado adversa. Se insiste sobre el punto, que la reiteración de pruebas ya producidas conlleva un desgaste procesal innecesario, amén de mayores costos (repárese en la duplicación de honorarios de los peritos médicos en sede federal y provincial).
Dadas las características del proceso oral previsto en la Provincia de Córdoba para las causas laborales, si hubiere testimoniales ya recibidas y atento lo dispuesto por el art. 53 LPT., se consignará que deberá estarse a lo que la Cámara del Trabajo resuelva. Esta salvedad sólo tiene por finalidad respetar –reiteramos- la oralidad. Si bien “prima facie” no se advertiría conculcación del derecho de defensa, toda vez que el trámite escriturario asegura la repregunta, estimamos que una ventaja central del proceso oral es que el juez de Sentencia no se encuentra limitado por el corset que significa la incorporación escrita de los testimonios rendidos ante funcionarios judiciales, sino que interviene directamente en la indagación a las partes y testigos y es el director del proceso, realizando todas las medidas que sean conducentes hacia el objetivo central, que es la búsqueda de la verdad real.-
III) LUCES Y SOMBRAS
A) Los aspectos positivos:
1. Indudablemente que el mayor aspecto positivo que emana del texto legislativo es el cambio en la cultura en la materia, pasando de la reparación tardía e insuficiente del siniestro, a la decisión de la prevención del mismo.- Pero, contrastando con ello los cuestionamientos al sistema por la falta de controles de parte de organismos estatales, ha generado numerosas críticas que insisten en que tal cambio cultural solamente ha quedado en la esfera declamativa, pero que en la realidad fáctica, las empresas siguen incumpliendo con la legislación vigente en materia de seguridad e higiene laboral para aminorar los riesgos del trabajo, con la tolerancia de las Aseguradoras de Riesgos del Trabajo, que en caso contrario temen perder al cliente, si lo denuncian ante la Superintendencia de Riesgos del Trabajo.-
Sin embargo debe admitirse, que en empresas importantes, existieron planes de mejoramiento programados con los especialistas de seguridad de las A.R.T., que se fueron cumpliendo y que paulatinamente hicieron que se mejoraran las condiciones ambientales en dichos establecimientos.- El cuestionamiento en cambio, en este aspecto, radicó en el escaso mejoramiento que se producía en empresas pequeñas o micro empresas, cuyo nivel de incumplimiento fue decididamente elevado y que en definitiva determinara que se modificara dicho esquema pasando de los “Planes de Mejoramiento” al “Plan de Acción para Empresas Críticas”.-
2. Otro punto a destacar es la respuesta a la emergencia médica en caso de accidentes de trabajo o accidentes in itinere de trabajadores de empresas afiliadas.- En dichos casos se puede afirmar sin hesitación, que en los supuestos de daños de magnitud y donde no existían cuestionamientos a la naturaleza laboral del accidente la respuesta fue rápida y eficiente y sin medir los costos económicos que tal atención le irrogaba al ente prestador.-
3. La calidad de los prestadores médicos: Para aquellos casos de siniestros reconocidos, la prestación en especie fue brindada por médicos o instituciones médicas de reconocido prestigio y en muchos casos por los mejores especialistas en la materia, situación que antes de la sanción de la ley era de imposible consecución para el trabajador.-
B) Los mayores cuestionamientos
1) El desapego constitucional: Como se expresara supra al analizar las críticas constitucionales subsistentes, ab initio la ley de riesgos del trabajo mereció numerosos reproches por afectación a nuestra Carta Magna.- No vamos a reiterarlas ahora porque no es motivo de tratamiento puntual, pero indudablemente los aspectos que generaron más resistencias fueron los siguientes: a) La lista cerrada de enfermedades profesionales resarcibles: Al no admitir la posibilidad de condena hacia el empleador o hacia la A.R.T. por afecciones no incorporadas al listado, se afectó a juicio de constitucionalistas, entre otros, a los arts. 16 de igualdad ante la ley, 17 de propiedad y 19 de prohibición de provocar daño a terceros.- La práctica de funcionamiento determina que el paso hacia un sistema mixto que propiciaba, de alguna manera, el decreto 1278/00 está aún muy lejos de su concreción.-
b) El trámite recursivo ante las decisiones de las Comisiones Médicas: En este caso el mayor cuestionamiento está dado en haber otorgado a órganos que carecen de incumbencia jurídica funciones jurisdiccionales que prácticamente lo han transformado en un tribunal de justicia, con el agravante del acotamiento de su posibilidad recursiva, de modo tal que afecta sin lugar a dudas el art. 18 de la C.N. en cuanto garantiza la defensa en juicio, lo que supone justamente la posibilidad de ser oído plena y libremente ante los órganos constitucionales encargados de dirimir en derecho los conflictos jurídicos de las personas.- Compartimos en ese sentido lo que expresara el Dr. José Daniel Machado cuando señalara: “dicha inconstitucionalidad (la de las funciones jurisdiccionales de las comisiones médicas) no se salva con el argumento de que de última es posible arribar a un tribunal, habida cuenta de que tal acceso está sujeto a plazos de caducidad, restricciones argumentales y probatorias, hipótesis de irrecurribilidad y cuantas más atipicidades que derivan de haber convertido a las Comisiones Médicas en un virtual tribunal de primera instancia.- Asimismo, entiendo que en la regulación del trámite recursivo, tal y como lo implementa el dec. 717/96, no aparece salvado el debido proceso constitucional … En cambio, no veo obstáculo para que se acepte el trámite hasta que la misma se expida y entonces se plantee, ante el juez laboral, la incompetencia material de la justicia federal, para entender en el recurso”[36].-
c) La imposibilidad de acceder a la vía civil prescripta en el art. 39 de la ley 24.557:. Tal como quedó redactada la norma con su remisión expresa al art. 1.072 del Código Civil, la posibilidad de accionar civilmente contra el empleador responsable del daño, resultaba meramente una hipótesis de laboratorio o una ficción jurídica.- Ello motivó gruesos planteos respecto de tal posibilidad constitucional y generó un severo y certero dictamen contrario a su validez por parte del Procurador General de la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo.- En ese sentido el Dr. Alvarez expresó[37]: “El Alto Tribunal ha sostenido hasta el hartazgo que el trato diferenciado debe tener por basamento circunstancias objetivas razonables, que justifiquen apartarse de una garantía que es pilar de la forma republicana (ver, entre otros, Fallos 210:500; 264:301; 301:917; etc.) y no puede alegarse con seriedad, en mi opinión, que esta excepción se configure por el mero motivo de ser sociológicamente dependiente y haber celebrado un contrato de trabajo. No creo que sea coherente con los principios de la Carta Magna y de los ya mencionados Tratados Internacionales un universo jurídico en el cual un grupo numeroso de personas (los trabajadores) no tienen derecho a que los indemnicen en forma integral y plena cuando otros los dañan con su ilicitud. Ni siquiera la Constitución de 1853, en su literalidad originaria y anterior al llamado “constitucionalismo social”, admitiría la existencia de ciudadanos de “segunda”, que, a diferencia de los demás habitantes y por su condición personal, se vieran privados del resarcimiento del perjuicio que sufren en su salud, a raíz de la conducta antijurídica de otros habitantes que, en cambio, sí pueden invocar libremente el “in integrum restituto”.- La Corte Suprema de Justicia de la Nación ha puesto firmemente coto a tales excesos en la causa “Aquino” tratada precedentemente.-
d) El desplazamiento injustificado de competencia provincial a la federal: Al respecto me remito a lo ya expresado supra y a los fallos citados tanto de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y de la Provincia de Buenos Aires, como a la Cámara Federal de la Seguridad Social por ser sus apreciaciones lo suficientemente explícitas al respecto, en criterio jurídico, que claramente compartimos.-
2) La insatisfacción de sus beneficiarios teóricos: Tanto se habló de las bondades del nuevo sistema instaurado, que debería haber existido un consenso generalizado entre los trabajadores, principales beneficiarios en el discurso del régimen creado, de la necesidad de preservarlo ante los embates judiciales y de proyectos de reforma legislativa.- Sin embargo la realidad de exclusión que determina el art. 6 inc. 2 con su lista taxativa, las demoras en los procedimientos que se realizan aún dentro del esquema previsto (en algunos casos la Comisión Médica fija el turno para la revisación a 4 meses de la presentación del trabajador, que requiere una respuesta inmediata y perentoria) y la insuficiencia de sus prestaciones han acallado a sus defensores y son cada vez más los dirigentes sindicales que elevan sus voces de protesta ante la desprotección que significa la pérdida salarial y del puesto de trabajo por haber concluido la licencia paga de trabajadores con afecciones laborales a los que las Comisiones Médicas han derivado a la atención de la obra social y a la percepción de salarios por enfermedades inculpables, a cargo del empleador, pero limitados temporalmente en función de la antigüedad y de las cargas de familia del trabajador enfermo.-
3) El incremento de la litigiosidad: Como en Argentina no se llegó a la propuesta que relata Mario Ackerman en su Prólogo de la Responsabilidad Civil en la Ley sobre Riesgos del Trabajo[38], la otra panacea que se pretendió difundir como verdad absoluta (el fin de los juicios laborales por causa de enfermedad) también ha comenzado a desvirtuarse.- En ese sentido son cada vez más frecuentes y numerosos los cuestionamientos judiciales a las decisiones de las Comisiones Médicas o a la falta de respuesta adecuada de la Aseguradora de Riesgos del Trabajo (en muchos casos existe silencio absoluto ante el requerimiento del trabajador que pretende resarcimiento una vez cesado en su puesto laboral).- La cotidianeidad de resolución de planteos derivados de problemas de salud de los trabajadores en sede tribunalicia, han tenido un incremento lento pero constante en los últimos turnos, los que a no dudar se incrementarán con las nuevas aperturas que surgen del cambio de postura ideológica y jurídica del máximo Tribunal argentino.-
IV) PROPUESTAS DE REFORMA:
1) Consideramos que urge una reforma integral de la Ley de Riesgos del Trabajo, la que repercutirá –obviamente- en la materia procesal.- En este sentido opinamos que resulta adecuado el trámite laboral común con amplitud de prueba y debate, dado el alto grado de complejidad de estas causas, en materia constitucional, de prueba y de montos.- Sin embargo no propiciamos una reforma procesal conyuntural a fin de legislar sobre el trámite de las causas que remite la Justicia Federal.- Insistimos que otorgar a las mismas, idéntico proceso que a los demás reclamos por infortunio, no vulnera el derecho de defensa y garantiza el acceso a la justicia.
2.- Respetar la atribución de competencia establecida por el art. 75 inc. 12 de la Constitución Nacional.- Como se señalara supra al transcribirse los fallos dictados por los diversos tribunales, en especial el precedente de “Castillo” se ha restablecido “la competencia perdida” y en ese sentido ya no se oyen voces que pretenden endilgarle competencia federal a la materia (único presupuesto habilitante de la intervención de la Justicia Federal).- Por eso en ese aspecto se propugna la modificación legislativa que dirima definitivamente este aspecto, con las necesarias adecuaciones de los Códigos Procesales de cada Provincia, a fin de garantizar el acceso a la justicia del trabajador damnificado.-
V: CONCLUSIONES.-
1. Es indudable que la sanción de la ley 24.557 contempló en su origen aspectos explicitados y aspectos ocultos.- Entre los primeros estaba, como leit motiv normativo, la prevención de los riesgos del trabajo y la inmediatez de las prestaciones en casos de siniestros constatados, como modo superador de la derogada ley 24.028, mientras que de los segundos resaltaba fuertemente el deseo de concluir con el costo judicial de las demandas laborales por incapacidades (por vía de la prohibición de los juicios) a las que se atribuía responsabilidad en la falta de generación de empleo y en el desempleo que ya se había tornado inmanejable.-
2. La discordancia entre el discurso explicitado y la intención oculta de los mentores del nuevo régimen (más allá de la falacia de tal silogismo) se tradujo en tensiones que rápidamente desbordaron el plexo normativo y dejó a las normas más “luminosas” de la ley en cortocircuito con la realidad, que se plasmó en cada vez menos accidentes reconocidos como tales y cada vez más siniestros catalogados como “preexistentes e inculpables” por el órgano médico destinado a determinar el grado de incapacidad que padecía el trabajador siniestrado.-
3. En tren de sinceramiento, debe remarcarse la falta de honestidad intelectual en la elaboración de la norma, por cuanto se pretendió engañar a la opinión pública respecto de una política preventiva, tendiente a evitar el acaecimiento del siniestro, que en la realidad no existió y con el agravamente de quien teóricamente debía controlar dicho cumplimiento era el beneficiario del sistema, en su faz patrimonial, puntualmente vinculado con la obtención de ganancias, es decir las Aseguradoras de Riesgos del Trabajo, lo que desde ya resulta incompatible con el fin declamado.-
4. La falla de los planes de mejoramiento del cumplimiento de la normativa de higiene y seguridad en el trabajo, y por ende el fracaso del aspecto preventivo de la ley, se refleja diariamente en el aumento de la cantidad de siniestros denunciados y en el incremento de las demandas, que al amparo de la ley 24.557, han ingresado en los tribunales locales, vía planteos de inconstitucionalidad, intentando saltar las vallas colocadas para bloquear el acceso a la jurisdicción.-
5. El decreto 1278/00 si bien tendió a solucionar algunos de los puntos más resistidos de la norma, a saber: a) la insuficiencia de las prestaciones dinerarias; b) el sistema de lista cerrado de las enfermedades profesionales, c) la incorporación de un Plan de Acción en las empresas críticas, considerando como tales a aquellas donde habían existido siniestros derivados del incumplimiento de la normativa en higiene y seguridad en el trabajo, y d) la ampliación del listado de causahabientes con derecho, dejó sin embargo subsistentes aquellos aspectos más cuestionados en su constitucionalidad, quizás porque ellos resultan ser, en la ideología de los autores del proyecto, la columna vertebral del sistema: a) la determinación exclusiva de los siniestros por parte de la Comisión Médica (más allá de las instancias de apelación previstas en la norma); b) la supresión lisa y llana de la posibilidad de accionar por la vía civil para obtener el resarcimiento integral de los daños padecidos y c) la competencia judicial federal, lo que ha entrado en crisis luego de los pronunciamientos del máximo Tribunal Argentino.-
6. Surge evidente para quienes escribimos esta ponencia que no se puede seguir tapando el sol con las manos y que urge encontrar una resolución legislativa que posibilite reencauzar la legalidad, restableciendo el marco jurídico constitucional, del que nunca debió haberse desviado, en función de un economicismo, que solamente consagró el desplazamiento del resarcimiento de los daños que sufría el trabajador, hacia la creación de un mercado de capitales, para las Aseguradoras de Riesgos del Trabajo, a través de la afiliación compulsiva de las empresas y que prontamente se desentendió de la suerte de los supuestos beneficiarios de la norma, al menos en su discurso moral, los trabajadores que sufrían un daño en su salud física o psíquica y que quedaban a la vera del camino, fuera de la reinserción laboral y muy próximos a la indigencia como forma de degradación.- Si y solo sí corregimos tal distorsión, podremos hablar del retorno a lo jurídico con carácter de supremacía sobre lo económico y de la centralidad del hombre, como persona y fin último, como eje de discusión del mercado de trabajo y por sobre la falacia que implica el apotegma del neoliberalismo que predica: “a mayor desprotección laboral, mayor generación de empleo”.- Ya hemos visto la falsedad de tal dogma, por ello sostenemos que es esta la hora para que volvamos al imperio de la ley y afortunadamente los vientos que soplan en la renovada Corte Suprema de Justicia Argentina alientan marcadas esperanzas en ese sentido.-
Informações Sobre os Autores
Carlos Alberto Toselli
Juiz do Trabalho na Aregntina
Alicia Graciela Ulla
Juíza do Trabalho na Argentina
