Resumo: Este trabalho visa trazer novas reflexões sobre a Autonomia Municipal relacionada à tributação ambiental, como instrumento de programas de promoção social e política para um meio ambiente e uma vida melhor, quando corretamente utilizados.
Palavras-chave: Direito Municipal. IPTU Ambiental. Tributo. Município. Meio Ambiente.
Abstract: This work aims at to bring new reflections on the Municipal Autonomy concerning the environmental tax as an instrument to promote social and political programs to a better life and a better environment, when correctly used.
Keywords: Municipal Law. Environmental IPTU. Tax. Municipal District. Environment.
Sumário: Introdução. 1- A Tributação Ambiental na Constituição Federal de 1988. 2- Autonomia Municipal e o Meio Ambiente. 3- IPTU Ambiental. 4- Oneração e Desoneração do Tributo como Motivador da Responsabilidade Ambiental. Conclusão. – Referências Bibliográficas.
Introdução
O mundo vem sofrendo com a grande concentração humana e a diversidade de atividades econômicas e, tendo como consequencia, a degradação ambiental, em seus mais variados aspectos, assim, há uma grande preocupação da sociedade brasileira.
Em muitos países a tributação ambiental vem sendo largamente utilizada como instrumento legal de compensação, servindo-se de referência para as políticas públicas de melhoria do meio ambiente.
No Brasil, apesar dos instrumentos legais, que o normativo pátrio oferece, o que se vivencia na prática, são iniciativas tímidas, isoladas e de pouco impacto.
Para que as comunidades locais possam encontrar caminhos e soluções para seus problemas, mister se faz, uma profunda análise, quanto a competência municipal nas áreas de tributação e do meio ambiente.
No âmbito tributário, temos as prerrogativas e os limites da autonomia municipal para implementação da extrafiscalidade dos tributos locais, como instrumento político de promoção da melhoria ambiental.
Nesse sentido, é necessário se fazer o seguinte indagamento sobre a questão: Como se pode aproximar o Direito Ambiental junto com a comunidade levando-se em conta o objetivo de promoção da melhoria do meio ambiente? A resposta pode estar nos próprios Municípios, pois são neles, que os problemas ambientais são vivenciados.
É no município que está o mais importante instrumento de instrução das políticas públicas destinadas à adoção de programas de melhoria do meio ambiente. É na escolha do ambiente urbano, nesse espaço territorial que goza de identidade econômica, social e política, que se pode instruir uma legislação mais adequada aos interesses locais.
Pretende-se mostrar nesse artigo os possíveis caminhos para a instrumentalização de políticas adequadas à proteção, recuperação e melhoria do meio ambiente local, ressaltando a iniciativa legal do ente público municipal, para a viabilização da tributação ambiental no âmbito local, proporcionando a resolução dos problemas vivenciados pela sua comunidade.
Pois o município é o ente privilegiado para a aplicação da tributação ambiental; o fator local é um aspecto decisivo para a abertura de canais de participação social, na elaboração de políticas públicas e a fiscalização de sua execução, motivando maior comprometimento social no implemento das prioridades eleitas a serem adotadas.
Mostrando que a somatização de problemas das áreas urbanas e o descaso com o planejamento urbano, podem ser revertidos com instrumentos legais posto á disposição do poder público.
Nos dias de hoje, a questão é robusta, plena de vigor, uma vez que o problema social abrange o direito por inteiro.
1. A Tributação Ambiental na Constituição Federal de 1988
O poder público nos três níveis de governo, isto é, União, Estado e Município, têm a disposição diversas estratégias legais de atuação, dentre as quais, a tributação ambiental.
A Constituição Federal de 1988 é clara quando dispõe, em seu artigo 225, que cabe ao Poder Público e a coletividade, a defesa e a preservação do meio ambiente ecologicamente equilibrado, para as atuais e futuras gerações, pois “este é um (…) bem de uso comum do povo e essencial á sadia qualidade de vida (…)”.
“§ 1º – Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público:
I – preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais e prover o manejo ecológico das espécies e ecossistemas;
II – preservar a diversidade e a integridade do patrimônio genético do País e fiscalizar as entidades dedicadas à pesquisa e manipulação de material genético;
III – definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção;
IV – exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade;
V – controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente;
VI – promover a educação ambiental em todos os níveis de ensino e a conscientização pública para a preservação do meio ambiente;
VII – proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as práticas que coloquem em risco sua função ecológica, provoquem a extinção de espécies ou submetam os animais a crueldad”[1]
Nos artigos 170 e 225 CF/88 tratam do desenvolvimento sustentável, de modo a permitir um equilíbrio entre a proteção do meio ambiente e a livre concorrência, norteadores do desenvolvimento econômico.
Portanto a CF/88 elevou o meio ambiente, dando inclusive um capítulo, à condição de bem jurídico constitucionalmente tutelado.
Para tanto, estabelecendo que os estudos de impacto ambiental devem ser exigidos para instalação de obra potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente.
Sendo exigido o estudo do impacto ambiental que integra o processo de licenciamento ambiental, sendo este um ato administrativo formal e vinculado, assim, como disserta Paulo Henrique Peixoto que:
“O dano ambiental, pelo caráter difuso do próprio bem ambiental, bem como de uso comum do povo, acarreta uma pluralidade difusa de vítimas. Trata-se do dano ambiental coletivo, a par do dano ambiental individualmente coletivo, a par do dano ambiental individualmente sofrido.”[2]
Edis Milaré também no mesmo sentido leciona que o conceito de:
“(…) dano ambiental, para fins didáticos, é como a “lesão aos recursos ambientais, como consequente degradação – alteração adversa ou in pejus – do equilíbrio ecológico e da qualidade de vida”[3]
O Direito Ambiental por si só não garante a efetivação desse direito, é necessário para assegurá-lo que seja executado o dever-poder do Estado na adoção de políticas públicas adequadas e o resgate do dever solidário da coletividade para a efetiva proteção ambiental.
Contudo a questão ambiental deve ser entendida integralmente, como uma expressão de interesses econômicos, indissociáveis da atividade humana atual. Como também dos interesses sociais no sentido de equacionar problemas ambientais e o desenvolvimento pretendido, interagindo com o econômico e comunicando-se com o político, sendo que este tem o poder de medir a extensão dos conflitos entre o econômico e o social.
Estes instrumentos de promoção da função social da propriedade, dentre os quais, os de natureza tributária, o IPTU é o exemplo.
Sobre a função social da propriedade, diz a Lei nº. 10.257/2001- Estatuto Da Cidade in verbis:
“Art.39. A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende as exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor, assegurado o atendimento das necessidades dos cidadãos quanto à qualidade de vida, a justiça social e ao desenvolvimento das atividades econômicas, respeitadas as diretrizes previstas no art. 2 º desta Lei.”[4]
Cumpre referenciar que o direito de propriedade nasceu com a sociedade, sendo direito adquirido, reconhecidamente aceito por atender relevante função social, é protegido por uma série de normas de comportamento, desde que delas não se faça uso proibido pelas leis ou regulamentos.
A base desse direito tem caráter de delegação, pois existe na atribuição que o Estado (nação) confere ao titular para que ele use, goze e disponha de sua coisa com todas as vantagens e utilidade, bem como, praticar quanto a ela, todos os atos que não sejam ofensivos ao direito alheio.
Propriedade é tudo aquilo que faz parte efetiva do patrimônio, e este, caracterizado como o conjunto de bens ou haveres estimáveis em pecúnia quando reunidos numa pessoa.
O legislador ao estabelecer como regra o enfoque social da propriedade, não estava visando à socialização do direito de propriedade, mas apenas conceder ao poder público o direito de destinação e uso da propriedade pela sociedade de maneira mais consciente, mais adequada a uma realidade cada vez mais exercida.
Á vista de tudo isso, o Município passou a ter absoluta competência para a realização de uma administração abrangente perante seu particular interesse.
2. A Autonomia reservada aos Municípios
A Constituição Federal traz em seu bojo a competência tributária dos Municípios instituindo os seguintes impostos:
“Art. 156, CF. Compete aos Municípios instituir impostos sobre:
I- propriedade predial e territorial urbana;
II- transmissão (…)
III- serviço de (…)
§ 1º Sem prejuízo da progressividade no tempo a que se refere o art.182, § 4º, II, o imposto previsto no inciso I poderá:
I- ser progressivo em razão do valor do imóvel; e
II- ter alíquotas diferentes de acordo com a localização e o uso do imóvel”.[5]
Tem-se aqui a autonomia municipal na instituição desses tributos, identificando as prerrogativas e limitações desse ente público.
Isto é, identificando os princípios tributários constitucionais a serem observados na adoção de uma política tributária municipal e a articulação desses com os princípios de natureza ambiental.
A Constituição Federal tem menção expressa ao Direito Econômico no art. 24, inciso I, e é isso que precisa ser efetivado, pode-se afirmar sem sombra de dúvidas que é um dever-poder do Estado à intervenção no domínio econômico, quando necessária ao interesse coletivo, como o é a melhoria do meio ambiente; a extrafiscalidade dos tributos com esse fim, é um dos instrumentos jurídicos postos ao alcance para essa finalidade de natureza política.
O dever-poder dos municípios, sendo uma das formas do exercício desse imperativo a adequação de seu normativo tributário para a indução de posturas ambientais desejadas das atividades econômicas.
3. IPTU ambiental
Por ser o IPTU um tributo com clara função extrafiscal, isto é, tendo por objeto principal não a arrecadação, mas sim a diminuição dos padrões de consumo de bens danosos ao meio ambiente.
Por isso a questão ambiental impõe uma visão do todo, e isso inclui contemplar, do ponto de vista tributário, as atividades produtivas e as posturas domésticas.
É importantíssima a tipificação de situações do cotidiano, que transcendem a tributação tradicional, normalmente relacionada à proteção de áreas verdes, ao licenciamento das atividades produtivas e á taxação seletiva de produtos.
Nesse sentido assevera a consultora francesa Elisabeth Laville, que auxilia grandes companhias em assuntos ambientais, que as “(…) empresas devem implantar políticas de sustentabilidade ambiental em suas atividades (…)”.[6]
Em geral, o subsídio sobre a função social da cidade e da propriedade urbana e os demais institutos legais ao alcance dos municípios são encontrados Estatuto Da Cidade, guia para implementação pelos municípios e cidadãos.
Darci Reali observa que:
“O Estatuto da Cidade, ao regulamentar o disposto nos arts. 182 e 183 da Constituição Federal brasileira, no tocante á política de desenvolvimento urbano, não só conferiu aos municípios autonomia para a definição da função social da propriedade urbana, como ressaltou a utilização de outros instrumentos legais motivadores do cumprimento dessa função social, dentre os quais os de natureza tributária”[7]
Para tanto, considerando as variáveis do ponto de vista urbano-ambiental faz-se necessário a tipificação das posturas para a instrução da extrafiscalidade dos tributos, sinalizando caminhos que podem efetivar a contemplação dessa área de interesse na tributação.
Compreendendo o solo, a água, o ar, a luminosidade, a aeração, a flora, a fauna, a paisagem, os patrimônios artísticos, históricos, arquitetônico e cultural e, todas as situações que afetam positiva ou negativamente esses fatores de salubridade ambiental.
A indução positiva acontece quando ocorrer o estímulo mediante desoneração ou isenção tributária, preferência de obtenção de crédito ou subsídios.
Em geral ocorre a indução positiva quando a extrafiscalidade instrui a desoneração de tributos, por meio de redução de alíquotas, de diminuição da base de cálculo de incidência ou de isenções tributárias.
A indução negativa, ao contrário, ocorre quando o Estado, por exemplo, onera por imposto elevado o exercício de um determinado comportamento.
Por sua vez, isso ocorre inversamente, isto é: a extrafiscalidade instrui a incidência de novas hipóteses tributárias, reconhecendo novos fatos imponíveis, ou onerando as hipóteses existentes, como o aumento das alíquotas tributárias, variando dependendo dos casos, pela graduação ou progressividade das alíquotas.
Trata-se dos parâmetros que instruirão a extrafiscalidade dos tributos, isto seja, da descrição dos fatos que serão onerados ou desonerados com os tributos municipais.
Logo, entende-se que o planejamento ambiental não pode restringir-se ao zoneamento de uso de atividades compatíveis e incompatíveis, pelos planos diretores de desenvolvimento.
Também é preciso acabar com o tabu existente de esse restringir-se apenas aos aspectos de parcelamento do solo e de normas de edificação.
É importante considerar que são dois os requisitos de um tributo ambiental;
– sua função extra-fiscal ;
– a concretização do princípio do poluidor –pagador.
Assim, conforme bem salientou Celso Antonio Pacheco Fiorillo “(…) percebe-se que haverá poluição com a degradação da qualidade ambiental, ou seja, com a ocorrência de qualquer alteração adversa das características do meio ambiente”.[8]
Assim, há de se notar que houve tratamento explícito para a aplicação de multas ao poluidor.
Desta forma, observa-se que é possível responsabilizar as pessoas jurídicas de direito público interno pelos danos ambientais que causarem por suas ações ou omissões, mas isto só deve ocorrer quando houver nexo causal diretamente relacionado com o dano, para evitar que o ressarcimento recaia sobre a própria vítima, ou seja, o povo.
Na vigência do Estado de Direito, é o Poder Judiciário que pode rever eventuais excessos do administrador mediante a aplicação do princípio da proporcionalidade, que permite um controle de constitucionalidade material e finalístico, não representando perigo à adoção da tipicidade aberta.
A questão depende mais da estruturação cadastral dos dados de interesse, como já o fazem os municípios com relação ao IPTU, por exemplo, em que as plantas de valores são instruídas com riquezas de detalhamentos (área dos imóveis, tipo e padrão de construção, áreas edificadas e outros elementos caracterizadores, tanto do aproveitamento do solo urbano quanto da estimativa dos valores venais para a base de incidência das alíquotas).
Elizabeth Nazar Carraza afirma que por sua vez,
“(…) tratou da diferenciação de alíquotas como pressuposto básico para a promoção do princípio da igualdade tributária. Exemplifica com o IPTU, de competência municipal, no qual a aplicação da extrafiscalidade é mais comum, relacionando-o como próprio para a promoção da política de desenvolvimento urbano:(…) o IPTU sempre que a progressividade se dê em razão do não atendimento ao que estiver estipulado no plano diretor do Município, ou quando se patentear o uso inadequado da propriedade, por seu não uso, pelo uso desconforme, pelo uso ineficiente, etc.; será possível, também, a regressividade deste imposto , por razões de ordem social, obedecido aqui, na íntegra, o princípio da capacidade contributiva”.[9]
Ficando demonstradas assim, as múltiplas atividades sociais e econômicas que podem ser objeto da tributação extrafiscal, num contexto que priorize, tanto quanto possível, os objetivos ambientais contemplados nos planos diretores de desenvolvimento urbano, ou seja, a priorização das situações importantes para o desenvolvimento sustentável das cidades.
4. Na oneração em desoneração do tributo como motivador da responsabilidade ambiental
Temos a intervenção por indução como a característica da extrafiscalidade dos tributos, que pode ocorrer quando o estímulo se da pela desoneração ou isenção tributária (positiva) ou quando ocorre a elevação da carga tributária (negativa).
Importante observar que não se advoga aqui a prevalência de uma ou de outra hipótese (positiva ou negativa) de indução como a mais apropriada ao objeto em tela, mas sim deve obedecer à análise de conveniência e oportunidade aos casos concretos, no âmbito dos municípios, no momento de priorizar a extrafiscalidade ambiental.
É preciso ressaltar que a concessão de tratamento tributário diferenciado, não é um mecanismo que atende apenas aos objetivos extrafiscais, como, para a promoção da melhoria do meio ambiente. Antes de tudo, a diferenciação de alíquotas impõe-se como necessária à promoção da eqüidade, da igualdade, da proporcionalidade e da capacidade contributiva.
No Brasil no Direito Urbanístico é a referência como informadora das diretrizes ambientais a serem priorizadas pela tributação extrafiscal, como se observa na seguinte citação:
“(…) isenção de IPTU a prédios e terrenos de interesse ambiental no Rio de Janeiro; dedução de ITR para reservas particulares do patrimônio natural (RPPN); áreas de proteção ambiental (APP) e reservas legais e outras iniciativas legais com o mesmo fim. Menciona, a instituição de cobrança de taxas municipais de esgoto, sobre o consumo de água, como contraprestação da coleta domiciliar posta á disposição; taxas municipais de esgoto industrial, cobradas sobre o lançamento de resíduos poluentes, como a vinculação das receitas ao tratamento de esgotos; taxas florestais, sobre o volume de uso de recursos naturais, com destinação da receita para a reposição florestal e taxa de visitação, como a cobrada pelo Estado de Pernambuco para o arquipélago de Fernando de Noronha, com a receita vinculada ao recolhimento de lixo ou á construção da infra-estrutura (o IBAMA) também cobra dos visitates do arquipélago com o mesmo fim”.[10]
Nitidamente se nota que a isenção de impostos de terrenos ambientais e sua correspondente isenção tem sempre uma recita vinculada ou uma contra prestação ou receita vinculada a um recolhimento ou taxa de visitação
Considerações finais
De todos esses dispositivos legais, da Doutrina e Jurisprudência se conclui que, a tributação ambiental vem sendo utilizado em muitos países como instrumento legal de compensação das externalidades decorrentes das atividades econômicas.
No Brasil, no entanto, a experiência é representada por iniciativa isolada, de pouco impacto, apesar dos instrumentos legais que o normativo pátrio oferece.
O presente estudo esclarece os problemas de natureza ambiental que compõem o cenário urbano e que deve servir de referência para as políticas públicas de melhoria do meio ambiente.
No âmbito tributário abordamos as prerrogativas e os limites da autonomia municipal, conferido pela CF/88, para a implementação da extrafiscalidade dos tributos, com o fim de promoção da melhoria do meio ambiente urbano.
Demonstramos os mecanismos legais que podem ser utilizados para esse objetivo, com efetiva aferição do cumprimento da responsabilidade ambiental que vai desde a criação dos tributos até a disciplina de seus mecanismos, com a consequente oneração ou desoneração dos tributos.
É no contexto dos municípios que se destaca os tributos locais, como o IPTU, que pode servir de base para a indução de práticas ambientais de interesse local, respeitadas as limitações do poder de tributar.
O Direito Municipal é um importante instrumento para instrução de políticas públicas destinadas à adoção de programas de melhoria do meio ambiente. A progressividade e a diferenciação de alíquotas, as isenções e as reduções das bases de cálculo são mecanismos que atendem aos princípios da igualdade da proporcionalidade e da isonomia e estão disponíveis á esfera municipal.
Diríamos que, o Brasil, por influência da atuação dos movimentos ambientalistas e dos conclaves internacionais realizados a partir do século XX, elaborou ampla produção legislativa e inúmeros atos que regulamentam o relacionamento com o meio ambiente.
Posto isso, em conclusão, é necessário avivar alguns aspectos fundamentais da fiscalização extrafiscal para a melhoria do meio ambiente.
A efetivação do direito a um ambiente ecologicamente equilibrado é dever-poder inalienável do poder público, que não pode se furtar a esse preceito constitucional.
Em consonância com os princípios da supremacia do interesse público e o da sustentabilidade do desenvolvimento, para assegurar também ás futuras gerações esse mesmo direito.
No Mundo atual, a competitividade é determinante para a sustentabilidade das empresas e para seu posicionamento no mercado. Nesse cenário o meio ambiente tornou-se um fator essencial para o alcance desse objetivo.
O que as empresas precisam fazer é criar soluções para faturar com a redução do lixo produzido; desenvolvendo tecnologias que ajudem as indústrias a desperdiçar menos.
Melhor ainda seria as empresas trabalharem em parceria com os municípios, de maneira a transformar o lixo em produtos.
Plantar árvores é apenas o primeiro estágio para que uma empresa se torne sustentável, estaria apenas sinalizando que está disposto a promover outras mudanças.
Todos os tributos de competência municipal podem ser utilizados para efetivar a tributação ambiental.
Os impostos, como o IPTU, o ISSQN e o ITBI são os tributos mais apropriados para a extrafiscalidade, por não estarem associados a uma contraprestação direta de bens ou serviços aos contribuintes e por isso, não dependem da alocação prévia de recursos públicos.
Para efetivar a tributação municipal a serviço da melhoria ambiental. A Constituição Federal, por sua vez, indica aos Municípios, amplas possibilidades para o IPTU, facultando a aplicação da progressividade e da diferenciação de alíquotas, em associação ao cumprimento da função social da propriedade, expressa, dentre outros fatores, pela função ambiental.
A eficácia para atingir esse objetivo vai depender essencialmente de Lei Municipal, para tanto tem os municípios, amplo espaço de autonomia
Além disso, também deveria ter o reconhecimento de uma dignidade própria ao meio ambiente.
Concluímos, portanto que a iniciativa irá depender apenas da vontade política de efetivar o que já está á sua disposição, porque como já foi dito, o IPTU, é um imposto que não está associado a uma contraposição direta de bens ou serviços aos contribuintes, portanto não depende de alocação prévia de recursos públicos.
Informações Sobre o Autor
Maria Teresa Ribeiro Feldman
Advogada, graduada em Direito pelo Centro Universitário Salesiano de São Paulo – UNISAL. Pós-graduada em Direito Empresarial com ênfase em questões tributárias pela Universidade Metodista de Piracicaba/SP.
