Regimes previdenciários e evolução legislativa dos regimes próprios de previdência social

Resumo: O presente trabalho possui o intuito de analisar os regimes de previdência social existentes atualmente no Brasil, distinguindo-os. Com enfoque nos Regimes Públicos de Previdência Social, analisa-se a evolução legislativa que rege os mesmos, caracterizando as diversas normas que os sucederam. Por fim, analisa-se a previdência complementar, que, por sua vez, é facultativa, diferenciando-se dos demais regimes, que são de filiação obrigatória.

Palavras-chave: Regimes previdenciários. Regimes Próprios de Previdência Social. Evolução Legislativa.

Abstract: This work aims to analyze the social security systems currently existing in Brazil, distinguishing them. With a focus on Public Welfare schemes, analyzes legislative developments governing the same, featuring various rules that succeeded them. Finally, we analyze the pension fund, which, in turn, is optional, differentiating itself from other schemes, which are mandatory for membership.

Keywords: Social security schemes. Regimes of Social Security. Legislative developments.

1 INTRODUÇÃO

Entende-se por regime previdenciário aquele que abarca, mediante normas disciplinadoras da relação jurídica previdenciária, uma coletividade de indivíduos que têm vinculação entre si em virtude da relação de trabalho ou categoria profissional a que está submetida, garantindo a esta coletividade, no mínimo, os benefícios essencialmente observados em todo sistema de seguro social.

O presente trabalho possui o intuito de discorrer, de forma geral, de todos os regimes de previdência social, com enfoque na evolução legislativa dos Regimes Públicos de Previdência Social, direitos adquiridos e normas de transição.

Ademais, analisará a situação dos servidores públicos frente a tais alterações legislativas.

Por fim, tal artigo tratará também dos regimes complementares, que, por sua vez, são regimes facultativos, diferenciando-se dos demais tratados, que são obrigatórios.

2 Regime Geral de Previdência Social

A lei n. 8.213/91, a qual dispõe sobre o Regime Geral de Previdência Social (ou RGPS), foi editada com o intuito de regulamentar o disposto no art. 201 de nossa Constituição Federal, in verbis:

“Art. 201. A previdência social será organizada sob a forma de regime geral, de caráter contributivo e de filiação obrigatória, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial, e atenderá, nos termos da lei, a:

I – cobertura dos eventos de doença, invalidez, morte e idade avançada;

II – proteção à maternidade, especialmente à gestante;

III – proteção ao trabalhador em situação de desemprego involuntário;

IV – salário-família e auxílio-reclusão para os dependentes dos segurados de baixa renda;

V – pensão por morte do segurado, homem ou mulher, ao cônjuge ou companheiro e dependentes, observado o disposto no § 2º.”

Assim, entende-se que o dispositivo acima transcrito determina, com relação à Previdência Social, o seu caráter contributivo, bem como a filiação obrigatória, devendo ser observados ainda o equilíbrio financeiro e atuarial, dispondo, por fim, a respeito dos benefícios que dela decorrem.

O Regime Geral de Previdência Social é o principal regime previdenciário em nosso Ordenamento Jurídico, abarcando, de forma obrigatória, todos os trabalhadores da iniciativa privada, ou seja, os que possuem relação de emprego regida pela Consolidação das Leis do Trabalho, bem assim os empregados rurais, domésticos, trabalhadores autônomos, empresários e trabalhadores avulsos.

Além dos trabalhadores acima mencionados, o Regime Geral de Previdência Social contempla também alguns servidores públicos efetivos, desde que os mesmos não se encontrem amparados por Regime Próprio, e que haja o exercício de atividade remunerada. Preenchidos tais requisitos, há para o mencionado trabalhador a garantia de todos os benefícios elencados pelo artigo 201 da Constituição Federal, com exceção do benefício do desemprego involuntário.

É o Ministério da Previdência e Assistência Social o órgão responsável pela administração do Regime Geral de Previdência Social, administração esta exercida pelo Instituto Nacional do Seguro Social – INSS.

Com relação à Lei nº 8.213/91, seu primeiro título dispõe, dentre outras coisas, sobre a contribuição, base da organização do Regime Geral de Previdência Social. É por meio da referida contribuição que se garante aos beneficiários condições de manutenção de seus direitos fundamentais.

3 Regimes Próprios de Previdência Social dos Servidores Públicos

A Constituição Federal concede tratamento diferenciado aos agentes públicos ocupantes de cargos efetivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, bem como os das autarquias e fundações públicas, ao prever a instituição de regime previdenciário próprio, o qual também se aplica aos agentes públicos ocupantes de cargos vitalícios (magistrados, membros do Ministério Público e de Tribunais de Contas).

O § 20 do artigo 40 da Constituição Federal veda a criação de mais de um RPPS por unidade federada. Pretende evitar a proliferação de regimes próprios de previdência em um mesmo ente federativo, o que certamente geraria gastos excessivos com a manutenção do regime, além de provocar eventual desequilíbrio atuarial. Eventualmente, algumas categorias poderiam se sentir estimuladas a criar regimes previdenciários específicos, em detrimento das demais.

A mesma limitação é aplicável a qualquer tentativa de criação de regimes previdenciários diferenciados entre os Poderes do Estado. Todos terão o mesmo órgão gestor dentro de um mesmo regime previdenciário, vinculado a um mesmo ente federativo. Nada impede a criação de entidades de previdência complementar distintas, pois a previsão constitucional trata somente do regime público.

Os agentes públicos não se inserem no regime geral dos trabalhadores da iniciativa privada, o que significa dizer que lhes é assegurado estatuto próprio a dispor sobre seus direitos previdenciários e a participação destes no custeio do regime diferenciado.

Importante salientar que o Regime Próprio da Previdência Social dos Servidores Públicos engloba tão somente aqueles servidores detentores de cargos efetivos, o que pode ser ratificado, inclusive, através da leitura do disposto no art. 40, § 13 de nossa Constituição Federal, o qual estabelece que aos servidores públicos temporários, aos detentores de cargo em comissão, e ainda àqueles que possuam emprego público, deve-se aplicar o Regime Geral de Previdência Social.

Caso o servidor, independentemente de sua filiação ao regime próprio, exerça atividade do setor privado que o filia ao RGPS, a ele se submeterá, pertencendo, desta forma, a dois regimes contributivos, e tendo, como consequência, direito às duas prestações.

A Lei nº 9.717, de 27 de novembro de 1998, dispõe sobre regrais gerais para a organização e o funcionamento dos regimes próprios de previdência social dos servidores públicos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, dos militares dos Estados e do Distrito Federal.

A Orientação Normativa do Ministério da Previdência Social – MPS nº 01, de 23 de janeiro de 2007, que revogou a Orientação Normativa MPS nº 03/2004, prevê que ficam submetidos às normas ali previstas os Regimes Próprios da Previdência Social dos servidores públicos titulares de cargos efetivos, dos Magistrados, Ministros e Conselheiros dos Tribunais de Contas, membros do Ministério Público e de quaisquer dos poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações. Além disso, importante salientar que considera em extinção o RPPS do ente federativo que:

“I – vinculou, por meio de lei, seus servidores titulares de cargo efetivo ao RGPS;

II – revogou a lei ou os dispositivos de lei que asseguravam a concessão dos benefícios de aposentadoria ou pensão por morte aos servidores titulares de cargo efetivo; e

III – adotou, em cumprimento à redação original do art. 39, caput da Constituição Federal de 1988, o regime da Consolidação das Leis do Trabalho – CLT como regime jurídico único do trabalho para seus servidores, até 04 de junho de 1988, data de publicação da Emenda Constitucional nº 19, de 1988, e que garanta, em lei, a concessão de aposentadoria aos servidores ativos amparados pelo regime em extinção e de pensão a seus dependentes”.

O próximo artigo da referida lei, trata da extinção do regime, sendo que, neste caso, o ente que tiver extinto o regime de previdência assumirá integralmente a responsabilidade pelo pagamento dos benefícios concedidos durante a sua vigência, bem como daqueles benefícios cujos requisitos necessários à sua concessão formam implementados anteriormente à extinção.

Ainda sobre o tema de limites à criação de RPPS’s pelos entes federativos, nos termos do inciso XII do artigo 24 da Constituição Federal, a competência legislativa sobre a matéria previdenciária é concorrente a todos os entes.

A União, ao promulgar a Lei nº 9.717/98, pretendeu estreitar os limites desta competência concorrente, o que sofre grande crítica doutrinária, sob o argumento de que um ente federativo em caso de competência concorrente, não pode impor condutas a outros entes, devendo apenas editar normas gerais sob pena de ferir o pacto federativo.

3.1 Regras aplicáveis ao RPPS

O regime previdenciário dos servidores públicos, principalmente no que tange às aposentadorias por tempo de serviço, foi profundamente alterado em decorrência de três Emendas Constitucionais, quais sejam, a Emenda Constitucional n. 20, de 1998; a Emenda Constitucional n. 41, de 2003; e a Emenda Constitucional n. 47, de 2005.

Neste sentido, em momento anterior à entrada em vigor das Emendas Constitucionais supra mencionadas, a aposentadoria do servidor público ocorria, no caso dos servidores homens, quando estes completassem 35 anos de serviço, e no caso das servidoras mulheres, quando estas completassem 30 anos de serviço. Tal era a redação do art. 40, III, “a”, da CF/88 em sua redação original. Desta forma, de acordo com a mencionada regra, a aposentadoria do servidor público independia de sua idade.

Assim, após as reformas constitucionais, passou-se a exigir uma idade mínima de 60 anos para os servidores homens e de 55 anos para as servidoras mulheres para que este pudessem ter direito à aposentadoria voluntária. Ademais, o tempo de contribuição mínimo deveria corresponder a 35 anos no caso dos homens e a 30 anos no caso das mulheres, extinguindo-se, desta forma, a aposentadoria por tempo de serviço, acrescido do cumprimento de tempo mínimo de dez anos de efetivo exercício no serviço público e cinco anos no cargo efetivo em que se dará a aposentadoria.

Quanto às regras de transição, os servidores que desejarem se aposentar pelos critérios antes vigentes deverão ter a idade mínima de 53 anos se homem e 48 anos se mulher, mais o tempo mínimo de cinco anos no cargo em que pretende se aposentar, cumprido um tempo suplementar equivalente a 20% do tempo restante para atingir aquele previsto pelas regras anteriores, caso busque a aposentadoria proporcional.

No novo regramento pós Emenda Constitucional – EC nº 20/98, foi excluída a aposentadoria proporcional por tempo de serviço, que somente poderá ser obtida por aqueles que, à época, já tinham direito adquirido, ou se enquadrem nas regras de transição estabelecidas na referida emenda.

O servidor que é aprovado em novo concurso público, ingressando em nova carreira, mesmo que em outro ente federativo ou em Poder distinto terá seu direito adquirido respeitado ou terá direito a se ingressar nas regras de transição, pois apesar de inexistir menção expressa a respeito, já que a referência da reforma é sempre feita ao servidor que tenha ingressado nos quadros do serviço público até a sua publicação, sendo irrelevante se este se deslocou dentro da estrutura do Poder Público.

A aposentadoria compulsória é calculada de modo proporcional ao tempo de contribuição. Se, por exemplo, o servidor homem atinge os 70 anos, mas tem somente 20 anos de contribuição, receberá 20/35 da última remuneração, na antiga regra, ou da média de suas remunerações, na nova regra. Neste tipo de aposentadoria, não se exige 10 anos de serviço público e cinco no cargo, que são requisitos limitados à aposentadoria voluntária.

A acumulação de aposentadorias é vedada, podendo ocorrer somente nos casos da possibilidade de acumulação remunerada de cargos públicos. De qualquer forma, mesmo com acumulação, deverá respeitar o teto remuneratório que é o valor do subsídio dos Ministros do Supremo Tribunal Federal.

Na hipótese de cessão ou requisição de servidor público, a regra é que o órgão cessionário responda pelo ônus decorrente da remuneração ou salário do servidor ou empregado dos Poderes dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios ou das empresas públicas e sociedades de economia mista, acrescidos dos respectivos encargos sociais, nos termos do artigo 6º do Decreto nº 4.050/01, que regulamenta o artigo 93 da Lei nº 8.112/90, que trata da cessão de servidores. De todo modo, quem ficar responsável pela remuneração do servidor deverá promover o desconto e o recolhimento das contribuições previdenciárias. O período de afastamento correspondente à cessão ou à requisição deve ser considerado para todos os efeitos legais. Para fins previdenciários, o agente público permanecerá vinculado ao regime de origem, seja a cessão onerosa ou não.

Nas ações judiciais em que se discute qualquer benefício, deve configurar no polo passivo o ente pagador.

3.2 Principais alterações da Emenda Constitucional nº 41/03

A Emenda Constitucional nº 41/03 instituiu o caráter contributivo e solidário, que impôs, sob diversas críticas doutrinárias, ocorrerão contribuição do ente público, dos servidores ativos e inativos e dos pensionistas, sendo que os dois últimos até então não eram compelidos a contribuição. O percentual de contribuição é igual ao estabelecido para os servidores titulares de cargos efetivos.

A redução do valor de aposentadoria com ao serem obrigados a contribuir parte da premissa de que nenhuma pessoa vive com sua remuneração bruta, mas somente com o valor líquido, ou seja, após os descontos legais, inclusive o da contribuição previdenciária. Por isso, o benefício deveria substituir o valor responsável pelo sustento do segurado, que é a sua remuneração líquida. Salienta-se que no RGPS não é esse o entendimento, contrariando os regimes previdenciários de quase todo o mundo.

Os agentes públicos que ingressarem no serviço público após a promulgação da EC nº 41/03 terão suas aposentadorias calculadas pela média dos salários de contribuição que servirão de base para a contribuição vertida, tanto nos regimes próprios, como aquelas vertidas para o regime geral de previdência social, corrigidos monetariamente, fixando-se como limite máximo, incialmente, a remuneração do próprio agente público, obedecido o teto do RGPS.

A pensão por morte também teve suas regras de concessão alteradas, sendo agora correspondente ao valor da totalidade dos proventos do servidor falecido, até o limite máximo estabelecido para os beneficiários do RGPS, acrescido de 70% da parcela excedente a este limite, caso aposentado à data do óbito ou ao valor da totalidade da remuneração do servidor no cargo efetivo em que se deu o falecimento.

Também instituiu a desvinculação entre o reajuste de padrões remuneratórios dos agentes públicos (vencimentos, remunerações e subsídios) e o reajuste dos proventos de aposentados e pensionistas, onde, anteriormente, havia paridade de tratamento entre agentes públicos em atividade e beneficiários do regime previdenciário.

Foi concedido aos agentes públicos com direito adquirido à jubilação um abono de permanência em serviço, no valor da contribuição previdenciária que seria devida pelo mesmo, abono este devido até a idade de aposentação compulsória, que é de 70 anos, ou até que o servidor requeira aposentadoria voluntariamente. Este bônus de permanência traz duplo ganho ao Poder Público, já que este paga ao servidor valor inferior ao que seria a aposentadoria integral e ainda deixa de desembolar a remuneração de outra pessoa que tomaria o lugar do servidor aposentado.

Pelas regras de transição, os agentes públicos em exercício até a promulgação da referida emenda, têm proventos integrais, iguais ao do cargo em que se deu a aposentadoria, com paridade plena com os agentes públicos em atividade.

Por fim, a EC nº 41/03 pretende estabelecer o teto de remuneração no serviço público, não preservando direitos adquiridos a estipêndios ou proventos superiores ao limites editados pela mesma. Ressalta-se que não foi estabelecido, ainda, como limite do valor das aposentadorias pagas aos agentes públicos, o teto dos benefícios do RGPS. O § 14 do artigo 40 da Constituição Federal dispõe que somente quando criado regime de previdência complementar ou fundo se pensão poderá o respectivo ente federativo limitar o valor das aposentadorias ao teto do RGPS, e ainda assim, àqueles que ingressarem no serviço público após a instituição de tal regime previdenciário complementar, nos termos do § 16.

3.3 Principais alterações da Emenda Constitucional nº 47/05

Desde fins de 2003, quando da aprovação da EC nº 41, o Governo Federal assumiu compromisso com os servidores de criar nova regra transitória de aposentadoria mais favorável que foi, à época, inserida em proposta de emenda à Constituição, que ficou conhecida como “PEC paralela”.

Muitos dos pontos aprovados pela Câmara dos Deputados foram retirados do texto original da Proposta de Emenda referente à Emenda Constitucional nº 41/03, por acordo entre o Governo Federal e os líderes partidários do Senado, finalmente aprovados na Emenda Constitucional nº 47, de 05 de julho de 2005.

A regra de transição do artigo 3º da EC nº 47/05: a última regra de transição a ser analisada é a mais recente. Aplica-se aos agentes públicos que ingressarem no serviço público até 16/12/1998, e lhes assegura proventos integrais e paridade plena, desde que satisfeito todos os requisitos:

a. Tempo de contribuição de 35 anos se homem ou 30 anos se mulher;

b. 25 anos de efetivo exercício no serviço público, 15 anos de carreira e 05 anos no cargo;

c. Idade mínima resultante da redução de um ano de idade para cada ano de contribuição que exceder a condição prevista no item a retro.

O ocupante de cargo efetivo ou vitalício que, por opção, pretender se aposentar pela média das remunerações que serviram de base para a contribuição previdenciária vertida aos regimes a que esteve vinculado desde julho de 1994, ou desde o início de sua filiação ao regime que ocorreu, cronologicamente, por último, limitado ao valor de sua última remuneração, e com proventos reajustados pelos índices aplicados aos benefícios do RGPS, pode fazê-lo.

Aposentadorias deferidas entre 01 de janeiro de 2004 e 05 de julho de 2005, fazem jus à revisão de seus proventos, por existir norma mais benéfica em relação ao seu direito.

4 Regime de Previdência Complementar

A Lei que instituiu a Previdência Complementar Privada foi a Lei n. 6.435, datada de 15 de julho de 1977. Tal lei foi regulada por meio do Decreto n. 81.240, datado de 20 de janeiro de 1978.

De acordo com tais dispositivos legais, a previdência privada pode ser classificada em dois diferentes grupos, a saber, as Entidades Fechadas de Previdência Complementar – EFPC, e as Entidades Abertas de Previdência Privada.

Assim, cumpre entender o que vem a ser cada uma dessas modalidades mencionadas.

As Entidades Fechadas de Previdência Complementar consistem em entidades não detentoras de finalidades lucrativas e possuem como objetivo a administração e a execução de planos de benefícios previdenciários. Ademais, as EFPC’s são constituídas sob a forma de fundação ou de sociedade civil, por seu patrocinador ou por seu instituidor.

Importante salientar que as EFPC’s são também chamadas de Fundos de Pensão e são vinculadas, para fins de normatização, orientação e fiscalização, ao Ministério da Previdência Social através da Secretaria de Previdência Complementar (SPC).

Diferentemente, as Entidades Abertas de Previdência Privada encontram-se, através da Superintendência Nacional de Seguros Privados (SUSEP), vinculadas ao Ministério da Fazenda.

Cumpre salientar ainda que a principal diferença entre as Entidades Fechadas de Previdência Complementar e as Entidades Abertas de Previdência Privada consiste no fato de que, no caso das primeiras, é obrigatória a existência de vínculo empregatício ou associativo entre o participante ou e a empresa que patrocina o fundo.

Por fim, importante ressaltar que as entidades de previdência complementar oferecem benefícios muito semelhantes ou complementares àqueles oferecidos pela previdência oficial.

5 CONCLUSÃO

Os servidores possuíam regime previdenciário não-contributivo, sendo o benefício um prêmio após certo tempo de labor. A realidade atual é distinta, o sistema passou a ser contributivo, mas haverá um largo período deficitário, que deverá ser arcado pela sociedade, à semelhança do que ocorre com diversos benefícios do RGPS concedidos sem o correspondente custeio.

O sistema previdenciário brasileiro, sem a menor sombra de dúvida, carece de modificações, em ambos os regimes básicos, sendo a unificação o caminho considerado desejável por parte da doutrina.

A união dos regimes acabaria com a irresponsabilidade previdenciária de alguns Entes e, ao mesmo tempo, poderia manter regras diferenciadas de acordo com as especificidades de alguns cargos públicos, inclusive com a manutenção de aposentação integral, desde que com custeio respectivo.

O caminho adotado foi o inverso, com a manutenção de regimes distintos e o nivelamento do teto de benefícios.