Resumo: O desenvolvimento dos processos coletivos, das decisões que envolvem litígios em massa tem se desenvolvido muito nos últimos tempos, e em função deste desenvolvimento desenfreado, e ao mesmo tempo tardio, começamos a nos deparar com situações novas que ensejam melhores análises. Assim, analisaremos a tutela coletiva, por meio da ação popular, visando efetivar a proteção ao meio ambiente, como bem expressa o texto constitucional de 1988. Dúvidas ainda insurgem ao analisar o mecanismo na defesa deste objeto, pois excede os limites de controle do dinheiro público, e nesta seara estaremos reconhecendo a atuação da ação popular em face de direitos difusos.
Palavras-chave: Tutela coletiva; ação popular; meio ambiente.
Sumário: 1. Considerações Iniciais; 2. Ação Popular no ordenamento jurídico brasileiro atual; 2.1. Objeto da Ação Popular; 2.2. Legitimidade ativa; 3. Aplicação da ação popular na defesa de direito ambiental; Conclusões; Referências Bibliográficas.
1. Considerações Iniciais.
Tratar o tema ação popular como instrumento concretizante da dignidade da pessoa humana, nos dias atuais, implica em uma série de fatores que vão além de simplesmente sistematizar os atos processuais, afim, de se atingir a tutela jurisdicional, afinal, nestes casos a função do Estado, que seria o detentor do da jurisdição, é uma função coletiva, que visa tutelar os direitos em massa, e não atos meramente processuais a fim de se atingir à tutela jurisdicional, por meio de instrumentos hábeis para esta concretização, afinal, por certo ao vislumbrarmos direitos coletivos que atingirão um número imenso de pessoas que poderão ser beneficiadas ou prejudicadas por uma decisão desta espécie, sendo que outrora tal número seja indefinido, demonstrando assim, o imenso leque de pessoas por ela atingidas.
Agora, se partirmos da premissa da essencialidade das decisões coletivas, da essencialidade do processo coletivo, devemos ainda mais destacar que, quando tal procedimento visa à prevalência da dignidade da pessoa humana, , estaremos diante de um direito fundamental, que visa acima de tudo contemplar o bem maior previsto na constituição de 1988, que é o bem da vida digna.
Logo, o estudo almeja traçar alguns parâmetros, trazer algumas reflexões acerca destes institutos, e de sua importância à vida humana, sendo que acima de tudo, busca-se a prevalência da dignidade da vida humana, sendo que para tal escopo, devemos considerar o direito a um meio ambiente equilibrado como foco, objetivo, que poderá ser alcançado por inúmeros instrumentos coletivos, especialmente pela ação popular ambiental, mecanismo disponível a qualquer cidadão, contando assim com uma legitimidade maximizada, e bem democrática.
2. Ação Popular no ordenamento jurídico brasileiro atual.
Visando definir ação popular, no ordenamento jurídico brasileiro, aferindo-se assim seu objetivo e significado, devemos iniciar nossa tarefa, nos debruçando sobre o texto constitucional de 1988, que assim dispôs acerca do instituto no inciso LXXIII, do artigo 5º:
“Artigo 5º. Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: […]
LXXIII. qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência; […]”
Por sua previsão no bojo do texto constitucional de 1988, podemos atribuir ao instituto um cunho constitucional, representando assim um instrumento constitucional, colocado à disposição de qualquer cidadão como forma de defesa dos interesses da coletividade. [1]
No que tange ao caráter democrático, quanto “a ação popular, não há dúvida, é um instituto essencialmente democrático, perfilhado pela Carta Política de 1946, não obstante o caráter republicano e representativos do nosso Magno Estatuto”. [2]
Cuidou ainda o constituinte de 1988, de por “termo à dúvida se abrangeria também os atos praticados por entidades paraestatais (sociedades de economia mista, empresas públicas, serviços sociais autônomos e entes de cooperação) além dos órgãos da Administração centralizada”. [3]
Preleciona GOMES JUNIOR:
“No ordenamento jurídico pátrio, consolidou-se o entendimento de que a Ação Popular é o instrumento adequado para atacar ato ilegal e lesivo aos cofres públicos, bem quando houver violação ao Princípio Constitucional da Moralidade Administrativa, sendo esta última hipótese uma previsão inovadora em termos de direito positivado.”[4]
Assim define MEIRELLES:
“Ação popular é o meio constitucional à disposição de qualquer cidadão para obter a invalidação de atos ou contratos administrativos – ou a estes equiparados – ilegais e lesivos do patrimônio federal, estadual e municipal, ou de suas autarquias, entidades paraestatais e pessoas jurídicas subvencionadas com dinheiros públicos.”[5]
Preleciona VITTA:
“[…] é o instrumento jurídico por meio do qual pessoa física, nacional (cidadã), visa evitar ou anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, ou ato que atente à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural.”[6]
A norma infraconstitucional que cuida do instituto, Lei nº. 4.717 de 19 de junho de 1965, assim dispõe em seu artigo 1º:
“Art. 1º Qualquer cidadão será parte legítima para pleitear a anulação ou a declaração de nulidade de atos lesivos ao patrimônio da União, do Distrito Federal, dos Estados, dos Municípios, de entidades autárquicas, de sociedades de economia mista (Constituição, art. 141, § 38), de sociedades mútuas de seguro nas quais a União represente os segurados ausentes, de empresas públicas, de serviços sociais autônomos, de instituições ou fundações para cuja criação ou custeio o tesouro público haja concorrido ou concorra com mais de cinqüenta por cento do patrimônio ou da receita ânua, de empresas incorporadas ao patrimônio da União, do Distrito Federal, dos Estados e dos Municípios, e de quaisquer pessoas jurídicas ou entidades subvencionadas pelos cofres públicos.”
Assim, denotamos que “a ação popular no direito brasileiro é, fundamentalmente, remédio para a lesividade perpetrada contra o patrimônio público”. [7]
2.1. Objeto da Ação Popular.
Definir o objeto da ação popular é de extrema necessidade ao estudo do tema, vez que somente assim poderemos vislumbrar o seu real alcance, bem como suas reais limitações impostas pelas normas que a disciplinam.
Desta maneira, fazendo uma síntese do objeto da ação popular, por uma leitura do texto constitucional, e ainda da norma infraconstitucional, temos que “o objeto da ação popular é o ato ilegal e lesivo ao patrimônio público”. [8]
Preleciona SILVA:
“A demanda popular é constitutiva negativa e condenatória. Tem ela como objeto imediato pleitear do órgão judicial competente: a) a anulação de ato lesivo ao patrimônio público ou das entidades de que o Estado participe, ou da moralidade administrativa, ou do meio ambiente, ou do patrimônio histórico e cultural (Constituição, art. 5º, LXXIII, e Lei n. 4.717, art. 1º); e b) a condenação dos responsáveis pelo ato invalidado, e dos que dele se beneficiaram, ao pagamento de perdas e danos.”[9]
Desta maneira, “conquanto se possa entrever uma certa superabundância terminológica, admite-se que haja uma sinonímia entre os termos pedido, pretensão, demanda, objeto litigioso do processo e, mesmo, o próprio meritum causae”, sendo que “neste sentido, fala-se, respectivamente, em pedido imediato e pedido mediato”. (destaques existentes no original) [10]
Assim leciona MANCUSO:
“[…] pode-se afirmar que na ação popular o pedido imediato é de natureza desconstitutiva-condenatória, ao passo que o pedido mediato será, precipuamente, a insubsistência do ato lesivo, e, sendo possível, a recomposição específica do statu quo ante. (destaques existentes no original)” [11]
Desta forma, podemos observar que representam requisitos cumulativos da ação popular à invalidade e a lesividade do ato que se pretenda atacar, sendo que ao tratarmos como cumulativos tem-se o condão de que necessariamente haverão de estar presentes ambos os requisitos.
Preleciona MARCATO:
“[…] com a Constituição Federal de 1988, houve um alargamento no âmbito de admissibilidade da ação popular, através do acréscimo de objetos passíveis de proteção. Hodiernamente, a ação popular é meio legítimo para pleitear a anulação ou declaração de nulidade também de atos lesivos à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural (LXXIII, art. 5º, da Constituição Federal de 1988).”[12]
2.2. Legitimidade ativa.
Quanto à legitimidade ativa, ou mesmo legitimidade para agir[13] na demanda popular, devemos iniciar nossa análise sob o prisma do texto constitucional de 1988, o qual dispõe que “qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular […]”.[14]
Pois bem, não poderíamos deixar de ressaltar que o texto constitucional de 1988 cuidou de trazer de maneira expressa a figura do cidadão, sendo que desta forma cuidou de fixar que o “[…] titular dessa legitimação é o cidadão brasileiro”.[15]
Temos, portanto, que “[…] o sujeito ativo da ação será sempre o cidadão – pessoa física no gozo de seus direitos políticos –, isto é, o eleitor”.[16]
Consideramos ainda a postura processual do autor popular, visto que existem entendimentos no sentido de que o autor popular atue como substituto processual, sendo que os adeptos deste posicionamento servem-se do argumento de que o autor de uma ação popular, já que não defende interesse seu em juízo, mas sim o da comunidade, de quem é integrante, atua como verdadeiro substituto processual, sendo que “[…] neste caso, o autor apenas agiria como substituto processual do verdadeiro autor, que seria a coletividade”.[17]
Compartilhando deste entendimento, destaca Arruda Alvim, que “[…] a posição que nos parece correta é a de se entender que o autor da ação popular como um substituto processual, em que o substituído processual é a comunidade”.[18]
De outro lado, encontramos posicionamentos no sentido de que o autor popular não milita como substituto processual, mas sim, em direito próprio, defendendo uma lesão de caráter individual.
Conforme salientam Araujo e Nunes Júnior:
“Aliás, veiculando matéria afeta à proteção do patrimônio público e social, a ação popular revela-se um instrumento de participação direta do cidadão nos negócios públicos. Assim, diferentemente do que outrora se sustentou, o autor popular não milita como substituto processual. Antes, veicula por meio dessa ação direito próprio, determinado pela titularidade subjetiva da prerrogativa constitucional de ter o patrimônio público, ao qual o administrado está relacionado, gerido de forma honesta. O desrespeito a esse preceito provoca lesão de caráter individual, legitimando o cidadão à propositura da ação popular.”[19]
Desta forma, nos parece que razão assiste aos adeptos da posição de que o autor popular, não atua como substituto processual, pois se entendermos de maneira diversa seria como reconhecer que o autor popular não é titular do direito ora pleiteado, fato este que não se apresenta como verdadeiro, afinal, pode ele, autor popular, até ser considerado como um dos titulares, em função da titularidade de toda a coletividade, mas jamais poderia ser considerado como não titular, como bem destacado no posicionamento acima.
Nesta esteira, analisando a legitimação do autor popular, seja ela ordinária ou extraordinária, nos posicionamos no sentido de se tratar de uma legitimação ordinária, vez que não reconhecemos a substituição processual, tão logo, não há que se falar em legitimação extraordinária.[20]
Em relação às pessoas jurídicas e sua impossibilidade em ajuizar ações populares, devemos destacar que o Supremo Tribunal Federal já manifestou neste sentido, em 13 de dezembro de 1963, quando da aprovação da Súmula nº 365, que dispôs no sentido de que “[…] pessoa jurídica não tem legitimidade para propor ação popular”.[21]
Outra questão importante que se impõe, refere-se ao menor de 18 anos e maior de 16 anos, sendo que nesta seara, mesmo “[…] preenchendo o requisito de cidadania e não tendo capacidade processual, pode intentar a ação popular por ser cidadão, porém assistido por não preencher os requisitos da capacidade processual”.[22]
Nesta seara, a doutrina majoritária, em detrimento a posicionamentos minoritários,[23] entende não haver prejuízo algum o fato de impor-se a necessidade de assistência ao menor em pleno gozo de seus direitos políticos, muito menos afronte à Constituição, em seus ditames, sendo, porém, que nos parece mais adequado e oportuno que houvesse a dispensa de tal necessidade.[24]Desta forma, “[…] a exigência da assistência para o relativamente incapaz, na ação popular, não implica restrição ao direito constitucional, nem contraria as disposições da Lei nº 4.717/1965”.[25]
Quanto à atuação do Ministério Público na ação popular, temos que o órgão “[…] tem posição singular na ação popular: é parte pública autônoma incumbida de velar pela regularidade do processo de apressar a produção da prova e de promover a responsabilidade civil ou criminal dos culpados”.[26]
De outro lado, temos a condição que poderá ser assumida pelo membro do Ministério Público: sucessor do autor popular. Desta forma, se o autor desistir da ação ou não promover o seu adequado andamento por desídia, serão publicados editais, cabendo desta forma a qualquer cidadão, ou mesmo ao Ministério Público, a possibilidade de promover o prosseguimento da ação.
Desta forma, podemos vislumbrar que, o Ministério Público, além de atuar no feito como custos legis, desde o momento em que toma conhecimento do ajuizamento da ação popular, pode também vir a atuar como sucessor do autor popular.
2.2. Legitimidade passiva.
Após analisarmos a questão atinente à legitimidade ativa na ação popular, enfrentando suas peculiaridades enquanto instrumento de tutela jurisdicional coletiva, nos cumpre a tarefa de analisar a legitimidade passiva, visando aferir quem poderá compor o pólo passivo desta ação.
Nesta esteira, temos que a legitimação passiva para a causa refere-se à qualidade daquela pessoa que deve suportar o ônus da propositura da demanda, logo, “[…] é a pessoa contra quem se propõe a ação, aquela que resiste à pretensão do autor”.[27]
Assim destaca Mancuso:
“À leitura do Art. 6º da Lei nº 4.717/65 já se percebe que a mens legislatoris é a de estabelecer um espectro o mais abrangente possível, de modo a empolgar no pólo passivo não só o causador ou produtor direto do ato sindicado, mas também todos aqueles que, de algum modo, para ele contribuíram por ação ou omissão, e bem assim os que dele se tenham beneficiado diretamente.”[28]
A questão atinente à legitimação passiva, já foi alvo de enormes celeumas antes de sua regulamentação, pois havia muita dificuldade em saber quem poderia compor o pólo passivo desta demanda e, contra quem poderia a ação popular ser interposta, fato este que pode ser resolvido após sua regulamentação.[29]
Mas, devemos destacar ainda, na seara da legitimação passiva na ação popular, que “[…] a lei procurou definir a questão, sem boa técnica ao tratar dos sujeitos passivos da ação”.[30]
Assim “[…] as autoridades que devem figurar no pólo passivo são aquelas diretamente responsáveis pelo ato administrativo impugnado, por isso os membros do Tribunal de Contas que tenham apenas apreciado tal ato não têm legitimidade passiva”.[31]
Salientemos ainda, que conforme previsto no § 2º, do Art. 6º da Lei nº 4.717/65, nos casos em que a ação versar sobre a anulação de ato ou contrato lesivo, “[…] em razão de avaliação inexata, há de ser citado também o avaliador, como co-responsável pela lesividade, podendo ser dispensado, neste caso, o chamamento dos que apenas confiaram na avaliação”.[32]
Portanto “[…] como se percebe, na ação popular há necessariamente que figurar no pólo passivo um ente da Administração Pública direta, indireta ou pessoa jurídica que de alguma forma administre verba pública”.[33]
Quando o objeto da ação popular versar sobre ato legislativo de efeito concreto, os beneficiários que devem figurar no pólo passivo são aqueles que se favorecem diretamente do ato ou da omissão lesiva. Os beneficiários indiretos não precisam, via de regra, integrar a lide, sendo que neste caso “[…] trata-se de litisconsórcio simples, já que a decisão final não precisa ter o mesmo conteúdo para todos os réus”.[34]
Assim, temos que “[…] há litisconsórcio passivo necessário de todas as pessoas mencionadas, e se alguma não estiver presente no feito, deve o juiz, ao saneá-lo, ordenar a citação dela”.[35]
Cumpre-nos salientar ainda, que “[…] demonstrada a culpabilidade do agente frente ao ato sindicado, cremos que não lhe aproveitará o singelo argumento de que não era ‘estatutário’ ou de que exercia função honorífica”, [36] demonstrando desta maneira a severidade da legislação quanto ao ato sindicado.
3. Aplicação da ação popular na defesa de direito ambiental.
Denotemos que a Constituição de 1988, julgou por bem tentar tornar mais efetiva a ação popular, sendo de desta maneira, buscou expandir seu objeto, caminhando em uma trilha que levou ao reconhecimento do meio ambiente, enquanto direito difuso, como objeto a ser protegido por meio de ação popular.
O texto constitucional de 1988 cuidou de prever expressamente a proteção ao meio ambiente, sendo que desta maneira, assegurou em mais um dispositivo a vida digna de toda sociedade, afinal um meio ambiente protegido é uma das melhores formas de assegurar o direito à vida.
Afinal, se pensarmos ainda, que o escopo para essencial que justifica a aplicação da ação popular em função do direito ambiental, é a prevalência do direito a vida, por meio de um meio ambiente saudável, temos que “a saúde é, senão o primeiro, um dos principais componentes da vida, seja como pressuposto indispensável para sua existência, seja como elemento agregado à sua qualidade” [37].
Temos ainda, que “a ação popular, prevista no art. 5º, LXXIII, e também na Lei nº 4.717/65, confere ao povo a legitimidade para resguardar por meio judicial o interesse público” [38].
Desta forma, foi que o texto constitucional disciplinou no caput do art. 225 [39] a proteção a um meio ambiente ecologicamente equilibrado, atribuindo à coletividade, e o dever de defendê-lo e de protegê-lo, utilizando se necessário de todo aparato necessário à disposição do poder público. A defesa ao meio ambiente tem prevista no texto constitucional, apresenta-se como um direito difuso, inerente à coletividade, e por certo merece tal reconhecimento.
Destaque merece ainda o texto constitucional de 1988, por trazer em seu art. 5º inc. LXVIII uma inovação no que tange ao objeto da ação popular, pois cuidou de prever o meio ambiente como objeto de tutela por meio da ação popular constitucional.
Com isso, a Constituição de 1988, reconheceu o direito do cidadão, enquanto titular da ação popular, exercer seu poder fiscalizador sob direitos inerentes ao meio ambiente, incumbindo, portanto a partir deste momento ao cidadão, o direito de impugnar atos da administração pública, de maneira preventiva ou repressiva que apresentem riscos ao meio ambiente.
Logo considerando que a ação popular é um instrumento constitucional a disposição de todo o cidadão, comportando um rol de legitimados bem mais abrangente, temos que ao cidadão assiste portanto a possibilidade de controlar os atos da administração pública, a fim de visar um meio ambiente digno que prestigie a dignidade da pessoa humana, e por certo a vida humana.
Ressalte-se ainda, que o instrumento da ação popular, contempla a proteção ao meio ambiente mesmo que na forma preventiva, logo, trazendo muitas benesses ao objeto pela utilização deste mecanismo, uma vez que na mera possibilidade de lesão já poderemos protegê-lo, conseguindo desta forma, evitar a concretização do dano.
Na ação popular portuguesa, “a lei ocupa-se da tutela de interesses ligados à saúde pública, ao ambiente, à qualidade de vida, à proteção do consumo de bens e serviços, ao patrimônio cultural e ao domínio público (art. 1º. 2)” [40], vejamos que o texto expressa claramente à proteção a saúde pública, fato este não presente na realidade brasileira, mas que se revela uma tendência que deverá ser seguida. (grifos inexistentes no original)
Quanto a Lei da ação popular portuguesa, assim leciona GRINOVER, 1996, p. 130:
“[…] a nova lei da ação popular representará um poderoso instrumento para a conquista de um processo civil aderente à realidade sócio-política subjacente e adequado à solução dos novos conflitos, próprios de uma sociedade de massa.”[41]
Ainda como bem salienta MARINONI:
“Não é possível aplicar a lei na dimensão dos direitos fundamentais através de uma interpretação da Constituição que pretenda ser textualista. Isso pela simples razão de que as normas constitucionais que afirmam direitos fundamentais têm natureza aberta e indeterminada, e assim são insuscetíveis de captação por meio dessa forma de interpretação.” (grifos inexistentes no original)[42]
A importância na utilização do instrumento constitucional da ação popular ambiental torna-se ainda mais efetivo em face da isenção das custas judiciais ao autor popular, aspecto este que incentiva ainda mais sua utilização, isenta o autor popular até mesmo de ônus sucumbênciais, salvo comprovada má-fé.
Conclusões.
O direito fundamental ao meio ambiente, se refere diretamente ao direito a vida, vez que não há vida sem um meio ambiente equilibrado, logo, para a prevalência do direito à vida deve-se contar com a proteção ao meio ambiente, visando com isso consagrar efetivamente o direito fundamental à vida digna.
Concretizar o equilíbrio ao meio ambiente por meio de instrumentos coletivos têm se apresentado como a melhor forma de efetivá-lo, pois as decisões nesta seara possuem maior abrangência e implicam em melhores condições de acesso, celeridade, economia, e outros benefícios dos quais só podem usufruir os mecanismos coletivos.
A ação popular ambiental apresenta-se como uma garantia constitucional, de cunho democrático que têm em sua essencial a possibilidade de qualquer cidadão ingressar em juízo na defesa do patrimônio público. Sendo que a Constituição de 1988 estendeu este rol incluindo direito difuso ao meio ambiente, como forma de inovação e efetivação a dignidade da vida humana.
Como garantia constitucional coletiva, a ação popular ambiental propicia meios adequados para efetivar o direito a um meio ambiente equilibrado, atuando como importante instrumento concretizante dignidade da pessoa humana.
Informações Sobre o Autor
Dirceu Pereira Siqueira
Doutorando e Mestre em Direito Constitucional pelo Centro de Pós-Graduação da ITE/Bauru – SP. Especialista em Direito Civil e Processual Civil pela UNIRP. Pesquisador do Núcleo de Pesquisas e Integração do Centro de Pós-Graduação da ITE. Professor no Curso de Direito das Faculdades Integradas de Ourinhos (FIO); Advogado.
