A aposentadoria especial no serviço público

Resumo: O presente artigo visa aborda a aposentadoria especial no serviço público, especificamente com foco na atividade policial. Para a aposentadoria especial existem regimes que tratam do assunto, qual seja, Regime Geral da Previdência Social e os regimes específicos públicos estabelecidos por cada ente federado. A aposentadoria é uma garantia constitucional, em suas diversas modalidades: aposentadoria por invalidez, aposentadoria por idade, aposentadoria por tempo de contribuição (também denominado por tempo de serviço) e aposentadoria especial, conforme art. 7º, XXIV e art. 201, §§ 7º e 9º da Constituição Federal de 1988. A aposentadoria especial, também chamada de aposentadoria extraordinária ou aposentadoria por tempo de contribuição especial, é assim denominada por permitir ao segurado alguns favorecimentos em detrimentos dos demais para conseguir a aposentadoria. A aposentadoria especial é uma modalidade que dá a certos servidores públicos, em que atividades ou condições pessoais, que promove (e não viola) o princípio da isonomia, uma vez que passa a ser razoável e justo que agentes submetidos e expostos a riscos, podendo inclusive perde a sua vida (como é pela atividade policial, diariamente e nem chegar a conquistar a aposentadoria no final de sua carreira).

Palavras-chave: Aposentadoria. Especial. Atividade Policial.

Abstract: This article aims to address special retirement in the public service, specifically focusing on police activity. For special retirement there are schemes that deal with the subject, that is, General Social Security System and the specific public schemes established by each federated entity. Retirement is a constitutional guarantee, in its various modalities: retirement by disability, retirement by age, retirement by time of contribution (also called by time of service) and special retirement, according to art. 7, XXIV and art. 201, §§ 7 and 9 of the Federal Constitution of 1988. Special retirement, also called extraordinary retirement or retirement for special contribution time, is so named for allowing the insured some favors to the detriment of others to achieve retirement. Special retirement is a modality that gives certain public servants, in which activities or personal conditions, that promotes (and does not violate) the principle of isonomy, since it becomes reasonable and just that agents submitted and exposed to risks, being able to including losing his life (as it is by police activity, daily and never get to earn retirement at the end of his career).

Keyword: Retirement. Special. Police Activity.

INTRODUÇÃO

Todo trabalhador almeja ao final de sua vida laboral alcançar o direito a aposentadoria, no ordenamento jurídico brasileiro existe a chamada aposentadoria especial. Constitucionalmente a aposentadoria (inciso XXIV, art. 7º) consiste num dos direitos do trabalhador que contribui para a promoção da dignidade da pessoa humana (princípio fundamental do Estado brasileiro). Ainda, em âmbito constitucional tal direito está inserido no capítulo da Seguridade Social, que prevê que ações do Poder Público e da sociedade devem assegurá-la ao lado dos direitos à saúde e assistência social.

A Previdência Social tem caráter contributivo e de filiação obrigatória com o fim de cobertura de eventos: morte, invalidez, idade avançada, proteção ao desemprego involuntário, auxílio reclusão para dependentes dos segurados de baixa renda, pensão por morte.

O presente artigo visa aborda a aposentadoria especial no serviço público, especificamente com foco na atividade policial. Para a aposentadoria especial existem regimes que tratam do assunto, qual seja, Regime Geral da Previdência Social e os regimes específicos públicos estabelecidos por cada ente federado.

A Lei nº. 3.807, de 26 de agosto de 1960 foi que introduziu a aposentadoria especial no ordenamento jurídico brasileiro, nela o segurado com idade igual ou superior a cinquenta anos, com quinze anos de contribuição, que tivesse trabalhado quinze, vinte ou vinte e cinco anos em atividade profissional ou serviços considerados perigosos, penosos e insalubres teria direito a pleitear a referida aposentadoria. Depois da criação dessa norma, outras vieram posteriormente alterando-a e regulamentado-a, sendo as principais delas: o Decreto nº. 48.959-A, de 19 de setembro de 1960, o Decreto nº. 53.831, de 25 de março de 1964, o Decreto nº. 60.501, de 14 de março de 1967, a Lei nº. 5.440-A, de 23 de maio de 1968, o Decreto nº. 63.230, de 10 de setembro de 1968, a Lei nº. 5.527, de 08 de novembro de 1968, a Lei nº. 5890, de 8 de junho de 1973, o Decreto nº. 72.771, de 06 de setembro de 1973, o Decreto nº. 83.080, de 24 de janeiro de 1979, a Lei nº. 6.643, de 14 de maio de 1979, a Lei nº. 6.887, de 10 de dezembro de 1980, a Lei nº. 8.213, de 24 de julho de 1991, o Decreto nº. 611, de 21 de julho de 1992, a Lei nº. 9.032, de 28 de abril de 1995, a Lei nº. 9.528, de 10 de dezembro de 1997, o Decreto nº. 2.172, de 5 de março de 1997, a Medida Provisória nº. 1.663-10, de 28 de maio de 1998, o Decreto nº. 2.782, de 14 de setembro de 1998, a Lei nº. 9.711, de 20 de janeiro de 1998, a Lei nº. 9.732, de 11 de dezembro de 1998, a Emenda Constitucional nº. 20, de 15 de dezembro de 1998, o Decreto nº. 3.048, de 6 de maio de 1999, a Lei nº. 10.666, de 08 de maio de 2003, o Decreto nº. 4.729, de 9 de junho de 2003, o Decreto nº. 4.827, de 3 setembro de 2003.

Dentre todas as alterações ocorridas ao longo dessas alterações legais, resumidamente foram as seguintes: estabelecimento de quadros relacionados a serviços classificados como penosos, insalubres e perigosos; estabelecimento do quadro de indicação de relação entre trabalho mínimo exigido e os serviços e atividades profissionais; dependência de comprovação pelo segurado do tempo habitual e permanente; estabelecimento de 180 (cento e oitenta) contribuições mensais de carência para aposentadoria especial; flexibilização da idade mínima da aposentadoria especial; cômputo como atividade insalubre, perigosa ou penosa os períodos de doença ou aposentadoria por invalidez decorrentes dessas atividades; determinação de cômputo para efeito de tempo de serviço para fins de aposentadoria especial os períodos em que os trabalhadores permanecessem licenciados do emprego para exercerem cargo de administração ou representação sindical; que o tempo de serviço exercido alternativamente em atividades comuns e em atividades que fossem ou viessem a ser consideradas penosas, insalubres ou perigosas fosse somado, depois da respectiva conversão; a relação de atividades profissionais prejudiciais à saúde ou à integridade física seria objeto de lei específica; proibição da conversão de tempo de serviço comum em especial, porém, manteve a conversão do tempo de trabalho exercido sob condições especiais em comum; que o segurado teria sua aposentadoria especial cancelada em caso de permanecer ou retornar à mesma atividade que a gerou; que a lei complementar é que deveria definir os casos de atividades exercidas sob condições especiais que prejudicassem a saúde ou integridade física; que o médico perito do INSS seria o competente para inspecionar o local de trabalho do segurado com o fim de confirmação de informações contidas em formulário e laudo técnico apresentado pelo interessado; ampliou o direito a aposentadoria especial ao cooperado de cooperativa de trabalho ou de produção; estabeleceu formulário denominado perfil profissiográfico previdenciário.

A Constituição Federal de 1988 em seu art. 201, parágrafo 7º dispõe regra geral que é assegurada a aposentadoria no regime geral de previdência social, nos termos da lei, obedecidas as seguintes condições: trinta e cinco anos de contribuição, se homem, e trinta anos se mulher;  sessenta e cinco anos de idade, se homem, e sessenta anos de contribuição, se mulher, reduzido em cinco anos para os trabalhadores rurais (homem ou mulher) e para aqueles que exerçam suas atividades em regime de economia familiar (aqui incluídos o produtor rural, garimpeiro, pescador artesanal). Para os professores nas funções de magistério infantil, ensino fundamental e médio os requisitos de tempo de contribuição são reduzidos em cinco anos, desde que comprove exclusivamente tempo de efetivo exercício.

Ainda em sede constitucional, no capítulo VII, seção II que trata dos servidores públicos, dispõe que os entes federados (União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios) no âmbito de sua competência instituirão regime jurídico e plano de carreira para os servidores da administração pública direta, das autarquias e das fundações públicas (art. 39 da CF/88). Diz que os servidores titulares de cargo efetivo da administração pública direta e indireta é assegurado o regime de caráter contributivo e solidário, mediante contribuição do respectivo ente público, dos servidores ativos e inativos e dos pensionistas, observando-se os critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial.

Assim, de modo geral, a aposentadoria é uma garantia constitucional, em suas diversas modalidades: aposentadoria por invalidez, aposentadoria por idade, aposentadoria por tempo de contribuição (também denominado por tempo de serviço) e aposentadoria especial, conforme art. 7º, XXIV e art. 201, §§ 7º e 9º da Constituição Federal de 1988.

1. A APOSENTADORIA ESPECIAL

A aposentadoria especial, também chamada de aposentadoria extraordinária ou aposentadoria por tempo de contribuição especial, é assim denominada por permitir ao segurado alguns favorecimentos em detrimentos dos demais para conseguir a aposentadoria.

A aposentadoria especial como dito foi instituída pela Lei nº. 3.807, de 26 de agosto de 1960 e ao longo do tempo passou por várias modificações. Pode-se extrair o conceito de aposentadoria especial por meio da leitura do Decreto 3.048/9 em seu art. 64, o qual traz que esse tipo de aposentadoria se configura quando cumprida a carência exigida pelo segurado empregado, trabalhador avulso e contribuinte individual, este somente quando cooperado filiado a cooperativa de trabalho ou produção, que tenha trabalhado quinze, vinte ou vinte e cinco anos, a depender do caso, sujeito a condições especiais que prejudique à saúde ou integridade física.

O efeito determinante da aposentadoria especial consiste na exposição contínua e habitual a agentes químicos, físicos e biológicos durante o lapso de tempo estabelecido pela lei. Exige comprovação por meio de documento denominado perfil profissiográfico previdenciário do tempo de trabalho permanente (não ocasional e nem intermitente).

1.1 A Aposentadoria especial no serviço público

A aposentadoria especial no serviço público encontra seu fundamento no art. 40, § 4ª da Constituição Federal, que autoriza a concessão de tal benefício (com adoção de critérios e requisitos diferenciados) aos portadores de deficiência, aos que exerçam atividade de risco e cujas atividades sejam exercidas sob condições especiais que prejudiquem a saúde e integridade física.

Quando se fala em aposentadoria do servidor público refere-se a um regime jurídico diferenciado, ou seja, são dois “mundos” diversos o público e o privado.

Silva (2003, p. 15-16) explica que a origem do regime previdenciário relativa aos servidores públicos vincula-se ao trabalho pró labore facto, o qual não decorre da contribuição, mas pela vinculação ao serviço público, enquanto agente do Estado.

Na aposentadoria do servidor público é o Estado quem assume as obrigações de pagar o servidor inativo, o qual recebe deste último os proventos do mesmo modo em que se estivesse na ativa. Em âmbito federal, a Lei nº. 8.112/90 é a que dispõe sobre o regime jurídico dos servidores públicos civis da União, das autarquias e fundações públicas, federais, o qual de modo resumido pode ser explicado como um plano de benefício definido e financiado por repartição simples, cuja natureza é contributiva e estatutária, cuja filiação obrigatória.

No que se refere a aposentadoria especial do servidor público não foi editada nenhuma legislação específica, o que por sua vez promoveu o movimento de ingresso de ações (mandado de injunção) junto ao Poder Judiciário para exercício de tal direito, observando que Santos (2010) explica que  realmente essa classe não poderia ter prejudicado direito constitucionalmente garantido por inércia do legislador infraconstitucional.

O Ministério da Previdência expediu a Instrução Normativa 01, de 22 de julho de 2010, a qual veio a estabelecer instruções necessárias para o reconhecimento do serviço público exercido sob condições de prejudicialidade à saúde e integridade física, para fins de concessão de aposentadoria especial amparada por mandado de injunção.

Pela leitura da IN 01/2010 verifica-se uma reprodução do que é disciplinado para a aposentadoria especial no Regime Geral de Previdência Social, cujos cálculos e reajustes deverão observar o seguinte: antes da EC 20/98 os proventos são calculados com base na integralidade e o reajuste pela paridade; para os servidores que completaram os requisitos entre a EC 20/98 e EC 41/03 as proventos foram calculados tendo por base a totalidade da remuneração, ainda que haja concessão judicial em data posterior, e o reajuste pela paridade. Por fim, os que atenderem aos requisitos, posterior a EC41/03 o cálculo será feito pela média consoante o art. 40, §3º da Constituição Federal de 1988 combinado com o art. 1º da Lei 10.887/04 e o reajuste nos termos do art. 15 da última lei citada.

Interessante observar que a IN 01/2010 ressalta que a caracterização  e comprovação do tempo de atividade sob condições especiais obedecem a legislação em vigor na época do exercício das atribuições,  que estas não podem ser de caráter ocasional ou intermitente (ou seja, deve ser de modo permanente nessas condições), cuja comprovação de tempo não se admite por meio de prova testemunhal ou com base meramente no recebimento de adicional de insalubridade ou equivalente (art. 2º).

1.2. A atividade policial

A atividade policial é exercida pelos policiais, cujos órgãos encontram-se elencados no art. 144 da Constituição Federal de 1988, neste capítulo da Segurança Pública, atividade do Estado, que visa manter a ordem pública e a preservação do patrimônio e incolumidade física das pessoas, estão dispostas as Instituições e Corporações que integram o sistema de segurança do país, nele compreendido a polícia federal, as polícias estaduais (militar e civil), existindo uma discussão acerca da atividade das guardas civis municipais em âmbito municipal ser ou não atividade de polícia (seja por não ter recebido essa nomenclatura ou pelo entendimento que a proteção dos bens, serviços e instalações municipais não compreende atividade policial).

A atividade policial pode ser entendida como aquela em que o policial coloca em risco sua própria vida para proteger a integridade física e vida de outrem, esse é o dia a dia da vida do policial. O agente policial é aquele que age visando manter a tranquilidade e segurança das pessoas promovendo a garantia da ordem pública e paz social. Inimaginável uma sociedade sem a existência da polícia, pois enquanto instituição integrante do Estado sempre existiu como força limitadora de direitos, e, defensora de interesses, esses que historicamente variaram, ora sendo do próprio Estado, ora da sociedade.

As polícias estaduais são formadas pela polícia militar e polícia civil. Consoante o artigo 144 da Constituição Federal de 1988, a polícia militar é força auxiliar do Exército Brasileiro e competente para realizar o trabalho ostensivo de prevenção à violência e criminalidade, enquanto a polícia civil, conhecida como polícia judiciária, tem por competência a realização do trabalho repressivo, ou seja, age após o cometimento da infração penal.

Discussão recente tem ocorrido acerca da atividade desenvolvida pelas guardas civis municipais existentes no país, se desempenham ou não atividade policial. Em 2014, foi promulgada a Lei nº. 13.022, denominada Estatuto Geral das Guardas Municipais com vistas a regulamentar o parágrafo 8º do art. 144 da Constituição Federal e em que pese ter atribuído competências especificas aos integrantes dessas Corporações, inclusive de prevenção à violência e criminalidade nas escolas, não alterou a nomenclatura expressa de polícia municipal, ou seja, ainda permanece a discussão doutrinária acerca dos guardas civis municipais ser ou não classificados como policiais municipais. Tal discussão tem sido desenvolvida localmente nos diversos municípios do país, pois os guardas civis têm atuado efetivamente na segurança pública, colocando-se em risco para proteger o patrimônio e incolumidades dos munícipes.

O julgado no Processo 0000553-21.2016.04.03.6126/ SP feito pela desembargadora federal Dra. Lucia Ursaia, da 10ª Turma do Tribunal Regional Federal da 3ª Região foi favorável ao pedido de um segurado pelo Instituto Nacional de Seguridade Social para considerar a função de guarda municipal como especial. Segundo a desembargadora, a atividade é entendida como especial e perigosa, mesmo antes do advento da Lei nº. 13.022/2014 que traz que essas são instituições de caráter civil, uniformizadas e armadas, com a função de proteção municipal preventiva, para esta a o risco da atividade é inerente e presumido, caráter de cunho policial, como relatora, destacou que ainda que a Portaria TEM 1.885/2013 não faça menção ao uso ou não de arma de fogo ou descrição a um fator de risco específico caracterizador da atividade perigosa, os trabalhadores expostos a atividades e operações perigosas com risco de ocorrência de roubo ou outras espécies de violência física nas atividades de segurança pessoal ou patrimonial estão expostos a agente de perigoso. Nessa ação o guarda civil do município de Santo André para comprovar a natureza especial da atividade apresentou um perfil profissiográfico previdenciário, no período em que trabalhou na proteção de preservação de bens, serviços e instalações, bem como defesa da segurança do munícipe, portando arma de fogo.

Em que pese existir ainda certa insegurança jurídica por parte de diversos operadores do direito e legisladores, alguns municípios tem inserido a aposentadoria especial para essa classe de servidores públicos, como por exemplo, no município de Osasco em São Paulo.

Em dezembro de 2013 foi noticiado no site da Câmara dos Vereadores do Município de São Paulo que vereadores aprovaram a aposentadoria especial para a Guarda Civil para os membros da Guarda Metropolitana por meio do projeto de emenda à Lei Orgânica 16/2011 de autoria do vereador Abou Anni (PV) e Edir Salles (PSD), por unanimidade, contando com 48 votos favoráveis. Com a referida aprovação os servidores públicos no cargo de guarda municipal poderão aposentar com salário integral, após 30 anos de contribuição e ao menos 20 anos como guarda, sendo que para mulheres 25 anos de contribuição e 15 na guarda.

No caso dos municípios cada um deles terá que aprovar sua respectiva lei, diferentemente da situação mais cômoda dos policiais integrantes dos quadros de servidores dos Estados, Distrito Federal e Governo Federal. Em caso de não existência da lei, os servidores públicos municipais, destacadamente os guardas civis municipais tem usado de outros instrumentos disponíveis para conseguir tal benefício, como é o caso da Súmula Vinculante 33.

1.3 Súmula Vinculante 33 e a aposentadoria especial do servidor público

A lei deu proteção especial por meio da aposentadoria especial ao servidor público, o qual durante sua jornada laboral esteve submetido a situações prejudiciais à saúde e a integridade física.

Tento em vista o direito previsto no art. 40, § 4º da Constituição Federal de 1988 e a ausência de norma disciplinando os detentores de tais direitos e na prática servidores públicos atendendo a tais requisitos de efetiva exposição a condições prejudiciais à saúde e integridade física, o Supremo Tribunal Federal aprovou a Súmula Vinculante 33 cuja a redação dispõe que aplicam-se aos serviço público, no que couber, as regras do Regime Geral de Previdência Social sobre a aposentadoria especial de que trata o art. 40, parágrafo 4º, inciso III até a edição de lei específica.

A partir da edição da referida súmula ocorreu o ingresso de várias ações junto ao Poder Judiciário, os mandados de injunção impetrados por representantes de classe de servidores públicos, com vistas a suprir a lacuna de regulamentação consoante previsão constitucional.

A Lei nº. 8.213/91, em seu art. 57 dispõe que terá direito a aposentadoria especial, aqueles que cumprirem a carência exigidas nesta lei, o segurado que tiver sujeito a condições especiais que prejudiquem a saúde e integridade física, durante 15 (quinze), 20 (vinte) ou 25 (vinte e cinco) anos, conforme disposição legal.

Com o advento da Lei nº. 9.032/95 existiam duas formas de entendimento acerca do serviço especial, a do enquadramento profissional e o enquadramento por agente nocivo, no primeiro caso de acordo com a atividade que era desenvolvida pelo segurado e previsão em regulamento, no segundo, em decorrência do caráter especial do trabalho por exposição ininterrupta e permanente a agentes insalubres, independentemente da  atividade ou profissão exercida.

Deste modo até 28 de abril de 1995 a atividade especial era entendida pelo simples enquadramento em uma das profissões ou exposição a agente nocivo consoante Decreto regulamentador da matéria, após isso, somente teria o direito o servidor que demonstrasse efetiva submissão aos agentes prejudiciais à saúde ou à integridade física por meio do perfil profissiográfico    previdenciário com preenchimento pelo órgão público ou preposto autorizado ou Laudo Técnico de Condições Ambientais do Trabalho emitido por médico ou engenheiro de segurança do trabalho.

No âmbito jurisprudencial:

“APELAÇÃO – SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL – GUARDA MUNICIPAL – APOSENTADORIA ESPECIAL

– Pretensão de ter computado o tempo de serviço para fins de aposentadoria especial, ante o reconhecimento de exercício de atividade de risco, e a consequente concessão de aposentadoria especial, nos termos do art. 57, § 1º, da Lei n. 8.213/91, com o pagamento das parcelas em atraso desde a data do requerimento administrativo e do abono permanência – Sentença de improcedência decretada em primeiro grau – Decisório que não merece subsistir – Apelado que recebe Adicional de Risco de Vida desde seu ingresso no serviço público na função de Guarda Municipal – Perfil Profissiográfico Previdenciário que comprova que o autor está exposto de forma habitual e intermitente a condições especiais – Aposentadoria especial devida, nos termos do art. 57, § 1º da Lei nº 8.213/91 – Ausência de lei específica que autoriza a aplicação analógica da legislação federal – Súmula Vinculante nº 33 do C. Superior Tribunal de Justiça – Abono de permanência devido desde a data em que o autor completou os requisitos para aposentadoria – Precedentes – Sentença reformada – Recurso parcialmente provido”.

Um dos grandes problemas do setor público em relação ao tema refere-se a falta de regulamentação da matéria o que dificulta inclusive a comprovação de trabalho da época. De outro lado, a falta de ação do Poder Público não pode prejudicar o servidor e o ônus da documentação é do referido órgão.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Pelo breve estudo feito nesse artigo verifica-se o quanto é indiscutível a importância do tema aposentadoria especial do servidor público, em que pese ser um direito constitucional garantido em 1988 ainda existem várias classes, pertencentes aos diversos quadros efetivos do serviço público dos vários entes federados (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) que ainda carecem de legislação e regulamentação sobre o assunto, tanto é que adveio a Súmula Vinculante nº. 33 do Supremo Tribunal Federal como uma solução provisória pelo descaso do próprio Estado, que se omite na sua função legislativa em alguns casos.

A referida Súmula Vinculante possibilita ao servidor público que exerce atividade insalubre ou perigosa de se aposentar sem a necessidade de provocação ao Poder Judiciário, o que tem sido invocado por muitos guardas municipais de todo o país, profissionais os quais ainda não tem sido de forma unânime como desenvolvedores da atividade policial.  Alguns municípios têm aprovado lei de emenda à Lei Orgânica, mas ainda de maneira bem tímida.

A aposentadoria especial é uma modalidade que dá a certos servidores públicos, em que atividades ou condições pessoais, que promove (e não viola) o princípio da isonomia, uma vez que passa a ser razoável e justo que agentes submetidos e expostos a riscos, podendo inclusive perde a sua vida (como é pela atividade policial, diariamente e nem chegar a conquistar a aposentadoria no final de sua carreira).

Para ter direito à aposentadoria especial o servidor público deve ter vinte e cinco anos de exposição ao risco, independentemente do tempo de contribuição e idade, com o fim de preservação da vida e da saúde desse trabalhador. Assim, cabe ao servidor público efetivo que se encaixa nesse tipo de atividade pleitear administrativamente sua aposentadoria junto a Administração Pública (direta e indireta) e caso tenha e negado o seu pedido, ingressar com uma reclamação direto junto ao Supremo Tribunal Federal,  com fundamento nos termos do art. 103-A, § 3º da Constituição Federal de 1988 e o art. 7º da Lei nº. 11.417/2006.

A regra para aposentadoria especial do servidor público está inserida num regime jurídico próprio (a parte) do que se entende pelo Regime Geral de Previdência Social, ainda que para alguns seja entendida como lesiva ao princípio da isonomia (indicando privilégios), de outro lado, é defendida por ser considerada um instrumento de proteção ao Estado e a sociedade de um modo geral, ao passo que servidores públicos possam desenvolver atividade estatal sem se preocupar com a complementação de sua aposentadoria. Vale destacar que a existe restrição quanto ao exercícios de outras atividades pelo servidor público (seja no âmbito do próprio serviço público ou no regime privado) para tanto existe um regime disciplinar próprio, ademais há que se destacar a importância e indispensabilidade do servidor público (como é na atividade policial)  na prestação do serviço público em suas diversas áreas (elaboração e execução de políticas públicas, atividade de fiscalização, arrecadação, promoção da segurança pública).