Sumário: 1. Introdução 2. Política Tributária, Função Social do Tributo e o Papel do Estado no Desenvolvimento Econômico 3. Desenvolvimento Sustentável: Repercussões Tributárias na Ordem Econômica e Social 4. A Constitucionalidade da Tributação Extrafiscal Sócio-ambiental 5. Extrafiscalidade Ambiental: Aspectos Relevantes 6. Conclusões. Referências Bibliográficas.
1. Introdução
O Estado busca recursos financeiros, por meio da tributação, para dar frente às despesas públicas. No entanto, deve desempenhar papel relevante na integração das normas tributárias às novas exigências ambientais, com a tributação ambiental, via incentivos fiscais entre outros subsídios legais que fomentem o desenvolvimento sustentável, independentemente da função arrecadatória.
Desta forma, o Estado exerce a função fiscal quando busca na tributação a arrecadação de recursos financeiros, e, exerce a função extrafiscal quando visa com a tributação, o atendimento da função sócio-econômica do tributo.
A análise passa pela discussão do papel do Estado contemporâneo no desenvolvimento econômico, e, sua posição intervencionista, estimulando ou desestimulando determinadas condutas ou atividades, com vistas à proteção ambiental ou para inibir ações que podem comprometer o meio ambiente.
Considerando que o Estado é o responsável pela garantia dos princípios do artigo 170 da Constituição, é seu o papel, intervir na economia para induzi-la à proteção ambiental. Dessa forma, deve garantir que o desenvolvimento econômico se dê dentro de níveis aceitáveis de proteção ambiental, em atenção aos ditames estatuídos pelo art. 225 da Constituição Federal.
Para tanto, fica demonstrada a necessidade de constante criação e de implementação de políticas públicas preventivas em matéria tributária, com destaque também para a educação ambiental bem como subsídio de projetos e ações que correspondam com tais políticas. Ainda, deve o Estado dispor de políticas públicas mais agressivas em relação aos incentivos com ações restauradoras do meio ambiente.
2. Política Tributária e a Função Social do Tributo e o Papel do Estado no Desenvolvimento Econômico
A tributação, sendo a base financeira do Estado, tem expressiva repercussão sobre a economia do país. Assim, se a tributação não estiver em sintonia com os princípios constitucionais poderá ser um obstáculo ao crescimento econômico.
Por meio da tributação o Estado exerce influência nas relações de produção e circulação da riqueza. O desenvolvimento econômico pressupõe a distribuição dessa riqueza em favor do bem-estar social e a participação da sociedade. Não é apenas crescimento econômico e nem tampouco distribuição de riqueza.
O Sistema Constitucional Tributário deve estar em harmonia com o ordenamento econômico e financeiro, com as propostas e metas de desenvolvimento nacional, visando à mesma finalidade: satisfação das necessidades da população e o desenvolvimento econômico e social de forma sustentável.
Por isso, merece destacar o estudo da ordem econômica e da ordem social e a importância da política tributária para o desenvolvimento econômico e social do país. Assim, pode-se aferir que, por ordem econômica pode ser designado, como o conjunto de relações pertinentes à produção e à circulação da riqueza. Já, por sua vez a ordem social é considerada como o conjunto de relações pertinentes à distribuição de riquezas visando o bem comum.
A intervenção do Estado na economia pode ocorrer tanto com tributação mais acentuada ou menos expressiva, inclusive com incentivos fiscais com finalidades de estimular a ampliação do parque industrial, o comércio de bens e serviços entre outros, com políticas fiscais estabelecidas em conformidade com os ditames constitucionais. Daí as observações de Machado (1987, p. 12) de que não constitui novidade a afirmação de que o tributo é uma arma valiosa de reforma social.
A tributação tem demonstrado que é forte instrumento para o direcionamento da economia, vez que permite que sejam alcançados os fins sociais. O tributo é instrumento da economia de mercado, da livre iniciativa econômica. (MACHADO, 1987, p. 13/4)
Quanto às implicações da tributação com o desenvolvimento econômico, é patente de que a questão essencial não reside, somente, na menor ou na maior carga tributária, mas no modo pelo qual a carga tributária é distribuída. Todo tributo incide, em última análise, sobre a riqueza. Com isso, afirma Baleeiro (1981, p. 171): Uma política tributária, para ser racional, há de manter o equilíbrio ótimo entre o consumo, a produção, a poupança, o investimento e o pleno emprego. Se houver hipertrofia de qualquer desses aspectos em detrimento dos outros, várias perturbações podem suceder com penosas conseqüências para a coletividade.
E neste patamar o Poder Público deverá verificar se é possível aumentar ou diminuir a carga tributária, e a possibilidade de redistribuir a renda sem prejuízo do desenvolvimento econômico. Nesta feita, sustenta Machado que o Estado deve intervir no processo de desenvolvimento econômico, pela tributação, não para conceder incentivos fiscais à formação de riqueza individual, mas para ensejar a formação de empresas cujo capital seja dividido por número significativo de pessoas, de sorte que a concentração de capital se faça sem que necessariamente isto signifique concentração individual de riqueza. O Estado, como órgão do poder político institucionalizado, certamente deve intervir na atividade econômica. Mas deve fazer com o mínimo de sacrifício para a liberdade. (1987, p. 28)
Ao lado das medidas de natureza tributárias, são indispensáveis medidas no plano da despesa pública. Isto requer que o produto da arrecadação de tributos seja empregado preferentemente nos setores sociais, de saúde pública entre outros interesses da sociedade. E mais: Um dos temas centrais da discussão da repercussão dos tributos está na justiça social, em cujo núcleo está a questão da justiça tributária.
Uma política tributária orientada para o desenvolvimento econômico e justiça social, que não tiver na sua essência o estímulo ao trabalho e à produção, compensando a redução de encargos pela tributação sobre acréscimos patrimoniais, termina por não provocar desenvolvimento econômico nem justiça social e gera insatisfações de tal ordem que qualquer processo de pleno exercício dos direitos e garantias democráticas fica comprometido. (MARTINS, I., 1992, p. 6/7)
De certa forma, para o desenvolvimento econômico nacional neste contexto de globalização, deve ser salientada a redução dos gastos públicos, com um processo de diminuição da carga tributária, capaz de permitir uma maior disponibilidade de recursos para a poupança, investimento ou consumo.
A justa repartição do total da carga tributária entre os cidadãos é imperativo ético para o Estado Democrático de Direito. A política fiscal tem de ser política de justiça e não mera política de interesses. Por isso, se tem que o legislador fiscal não pode editar leis de qualquer maneira. Deve observar os princípios de justiça. Leis fiscais sem relação alguma com a justiça não fundamenta o Direito Tributário.
A arrecadação de tributos é importante para a economia nacional e internacional, não apenas como fonte de riqueza para o Estado, mas também como elemento regulador da atividade econômica e social.
Nesta linha de raciocínio deve ser destacado que para alcançar uma justiça fiscal, os ditames do princípio constitucional da proporcionalidade devem estar aliados ao princípio da progressividade de alíquotas, na maioria dos tributos. Desta forma estar-se-á alcançando os objetivos da natureza social do tributo com a efetiva aplicação destes princípios constitucionais, possibilitando que o Estado alcance com tributação mais elevada sobre os mais ricos, e, de forma menos acentuada aqueles que possuem baixo poder aquisitivo, podendo, inclusive, conceder a estes uma isenção no pagamento de tributos. Vale aí o destaque dos cânones de Adam Smith: justiça, certeza, comodidade e economia dos impostos.
A relação entre o Estado e o contribuinte foi caracterizada durante muito tempo como relação de poder e de coerção. Com o constitucionalismo assegurado em meados do Século XVIII, tem-se registro de delimitações das funções do Estado. As Constituições passaram a conter dispositivos que asseguravam os direitos fundamentais evitando o abuso do Estado nas relações jurídicas tributárias. (VINHA; RIBEIRO, 2005, p. 658)
Em termos constitucionais, destacam-se os princípios que visam delimitar a atuação estatal. Esta atuação insere-se no contexto da política tributária. A política tributária é o processo que deve anteceder a imposição tributária. É, portanto a verificação da finalidade pela qual será efetivada ou não a imposição tributária.
Mello assevera que a política tributária deve ser analisada pelos seus fins, pela sua causa última, pela sua essência. Atendendo as perspectivas e finalidades do Estado estar-se-á executando política tributária. (1978, p. 5)
Deve ser ressaltado que a política tributária, embora consista em instrumento de arrecadação tributária, necessariamente não precisa resultar em imposição. O governo pode fazer política tributária utilizando-se de mecanismos fiscais através de incentivos fiscais, de isenções entre outros mecanismos que devem ser considerados com o objetivo de conter o aumento ou estabilidade da arrecadação de tributos.
Assim, a política tributária poderá ter caráter fiscal e extrafiscal. Entende-se como política fiscal a atividade de tributação desenvolvida com a finalidade de arrecadar, ou seja, transferir o dinheiro do setor privado para os cofres públicos. O Estado quer apenas obter recursos financeiros.
Através da política extrafiscal, o legislador fiscal, poderá estimular ou desestimular comportamentos, de acordo com os interesses da sociedade, por meio de uma tributação regressiva ou progressiva, ou quanto à concessão de incentivos fiscais. Pode-se dizer que através desta política, a atividade de tributação tem a finalidade de interferir na economia, ou seja, nas relações de produção e de circulação de riquezas.
Derzi ensina que não é fácil distinguir as finalidades fiscais e extrafiscais da tributação. Seus limites são imprecisos. Assim, entende que a extrafiscalidade somente deverá ser reconhecida para justificar carga fiscal muito elevada, quando se ajustar ao planejamento, definido em lei, fixadora das metas de política econômica e social. (1989, p. 153)
A política fiscal poderá ser dirigida no sentido de propiciar a evolução do país para objetivos puramente econômicos, como seu desenvolvimento e industrialização, ou também para alvos políticos e sociais, como maior intervenção do Estado no setor privado. A determinação do objeto da política fiscal integra as políticas governamentais.
É ponto pacífico, que cabe à política tributária se ocupar do planejamento e análise dos tributos que devem ser instituídos e cobrados, e, determinar que eles devam ser instrumentos indicados para alcançar a arrecadação preconizada pela política financeira, sem contrariar os objetivos maiores da política econômica e social que orientam o destino do país.
Para fins de compreensão da expressão função social do tributo, deve-se, primeiramente, considerar que, do preâmbulo da Constituição Federal, constam como destinação do Estado Democrático, por meio dela constituído, assegurar o exercício dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurança, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justiça como valores supremos de uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos.
É importante notar que há um distanciamento da realidade social e do disposto em lei. O justo tributário é um conceito complexo e subjetivo, mas que deve, obrigatoriamente, passar pela questão da justiça social, pelo contexto constitucional e pela educação tributária da população, assim como pela participação da população nas questões atinentes ao orçamento público, não podendo o Direito Tributário se restringir aos atos de arrecadação de valores para os cofres públicos.
A tributação representava apenas um instrumento de receita do Estado. Apesar desta missão, por si só, ser relevante, na medida em que garante os recursos financeiros para que o Poder Público bem exerça seus objetivos, a verdade é que, pouco a pouco, descobriu-se outro aspecto não menos importante na tributação. Atualmente, com a predominância do modelo do Estado Social, a despeito dos fortes movimentos no sentido do ressurgimento do liberalismo, não se pode abrir mão do uso dos tributos como eficazes instrumentos de política e de atuação estatal, nas mais diversas áreas, sobretudo na social e na econômica. (LEONETTI, 2009)
Somente com a socialização dos tributos, através da sua aplicação como instrumento social é que será possível desenvolver uma política social justa e distributiva, nos anseios da população e como forma de se alcançar as finalidades a que o Estado se prestou a desenvolver através de sua Carta Constitucional, e, que devem nortear todo o procedimento da administração pública.
Desse modo, para que o Estado alcance suas finalidades sócio-econômicas e desenvolva uma política governamental em prol dessas finalidades, faz-se necessário o respeito ao princípio da justiça fiscal, o qual somente poderá ser alcançado mediante a conjugação dos princípios da igualdade, em conjunto com o princípio da função social do tributo, permitindo aos cidadãos viver com dignidade, possibilitando o desenvolvimento econômico adequado ao contexto social.
Tanto o Estado Liberal quanto o Social mostram modelos diferenciados na disciplina jurídica sobre a incidência dos tributos, arrecadação e sua destinação. Na atualidade, busca-se um terceiro modelo de Estado, mais eficiente que os outros dois. Faz-se necessário que este não perca o seu compromisso com a justiça social, mas que seja menos oneroso e mais eficiente, sem com isso deixar de garantir as liberdades individuais.
3. Desenvolvimento Sustentável e Repercussões Tributárias na Ordem Econômica e Social
O art. 170 da Constituição Federal trata da Ordem Econômica, reiterando a valorização do trabalho humano, da livre iniciativa, e de seus princípios que definem parâmetros ao desenvolvimento, delineando o processo desenvolvimentista, e apresentando objetivos a serem alcançados. Portanto, estes parâmetros e valores constitucionais que dão o contorno e o conteúdo da extrafiscalidade no direito positivo brasileiro.
Com vistas ao desenvolvimento econômico, o legislador cria reduções de alíquotas, benefícios fiscais, incentivos à inovação tecnológica, entre outros.
Além dos valores econômicos, a referida Carta destaca no artigo 6° os direitos sociais referentes à educação, à saúde, o trabalho, à moradia, ao lazer, à segurança, à previdência social, à proteção à maternidade e à infância entre outros. Tais valores devem integrar toda a ordem econômica e social.
O Sistema Tributário brasileiro dispõe sobre tais valores via imunidades, benefícios fiscais, isenções entre outros subsídios previstos nas legislações infraconstitucionais.
Tais questões econômicas e sociais estão relacionadas em diversas passagens constitucionais. O artigo 1º da Constituição Federal, em seu inciso III, dispõe que a dignidade da pessoa humana é um dos fundamentos da República, enquanto o artigo 170, a destaca como fundamento da ordem econômica brasileira.
Já o artigo 3º, por sua vez, ressalta que os objetivos fundamentais da República consistem na construção de uma sociedade livre, justa e solidária; garantir o desenvolvimento nacional; erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais e promover o bem de todos.
Dessa forma, os tributos, que são a maior fonte de recursos financeiros do Estado, devem lhe proporcionar o alcance das metas previstas no preâmbulo da Constituição Federal, observando os fundamentos da República e seus objetivos, não se limitando à simples arrecadação de valores. Ou seja, os tributos devem cumprir com sua função arrecadatória e com sua função social simultaneamente.
O artigo 170 da Constituição Federal, principalmente no que se refere aos fundamentos, aos objetivos e aos princípios da ordem econômica e financeira, está diretamente relacionado à política ambiental prevista no art. 225. A ordem econômica não pode ficar desvinculada dos preceitos de proteção ao meio ambiente em razão do fator inerente a qualquer atividade produtiva: o fator natureza. Não há atividade econômica sem influência no meio ambiente, e a manutenção dos recursos naturais é essencial à continuidade da atividade econômica e à qualidade de vida da sociedade.
Martins, R., ressalta que a aplicação do tributo tão somente na sua função arrecadatória, tem como conseqüências a inibição da produção de bens e serviços em razão da diminuição da capacidade econômica, advinda do aumento da tributação; a diminuição dos níveis de emprego; a redução do poder aquisitivo do cidadão-contribuinte; a redução do consumo e, também, a diminuição da competitividade do país em relação ao mercado externo. Ou seja, pode causar um prejuízo econômico e social para o país do que decorre a necessidade de, novamente, se promover um aumento da carga tributária.(2002, p. 33)
O art. 170 ainda traz uma série de princípios referentes à Ordem Econômica, mas que, na verdade, são instrumentos de persecução dos objetivos e de cumprimento dos fundamentos do Estado brasileiro, para que os fundamentos sejam concretizados e para que os fins sejam alcançados, necessário se faz adotar alguns princípios norteadores da atividade da ação do Estado. (FONSECA, 1998, p. 87/8) Desse modo, os princípios norteadores da Ordem Econômica determinam quais deverão ser as condutas dos particulares em suas práticas comerciais, sempre no intuito de se preservar os valores inseridos no Texto Constitucional e que representam os anseios de toda a sociedade.
Dentre as modalidades de intervenção do Estado nas atividades econômicas, a constituição possibilita duas modalidades de intervenção, direta e indireta. A intervenção direta ocorre quando o Estado atua na atividade econômica como agente econômico, ou seja, passa a ser sujeito de direito, como se fosse um particular. Atua de forma direta quando faz o papel de agente produtivo, criando empresas públicas ou actuando através dela, (…) de modo a não desequilibrar o mercado interno. (MONCADA, 1988, p. 36/7) A segunda modalidade de interferência do Estado na ordem econômica é a intervenção indireta na economia. Diferentemente da modalidade direta, onde o Estado atua como agente econômico, na intervenção indireta, sua atuação ocorre por meios externos, através da fiscalização, regulação e planejamento das atividades das pessoas de direito privado. Para Moncada, o Estado não se comporta como sujeito económico, não tomando parte activa e directa no processo económico. Trata-se de uma intervenção exterior, de enquadramento e de orientação que se manifesta em estímulos ou limitações, de várias ordens, à actividade das empresas. (1988, p. 285)
Essa integração entre a ordem econômica, social e ambiental é fundamental para se alcançar os ideais previstos no Texto Constitucional, na medida em que a economia impulsiona toda a sociedade e possibilita ao Estado a geração de recursos para por em prática suas políticas sociais, possibilitando ao cidadão uma vida digna, fundada no seu completo bem-estar social, pois o próprio desenvolvimento social, cultural, educacional, todos eles dependem de um substrato econômico. Sem o desenvolvimento econômico dos meios e dos produtos postos à disposição do consumidor, aumentando destarte seu poder aquisitivo, não há forma para atingirem-se objetivos também nobres, mas que dependem dos recursos econômicos para a sua satisfação. (BASTOS, 2003, p. 110)
Figueiredo (2005, p. 565) ressalta que o tema do desenvolvimento e ecologia vem apresentando cada vez mais interesse em todo mundo, diferentemente do passado, em que se imaginava que os conceitos de meio ambiente e desenvolvimento eram antagônicos.
Nesse mesmo sentido Derani (2005, p. 642 e seg.) afirma que a natureza é o primeiro valor da economia, e que, as políticas ambiental e econômica fazem parte de uma política social única.
Convém ressaltar que a proteção do meio ambiente é necessária do ponto de vista da própria eficiência dos comportamentos econômicos. É que se estes não respeitarem o meio ambiente, estarão causando danos ao próprio sistema econômico, porque serão necessários recursos pra corrigir as distorções do ambiente, da estrutura natural. Eficiente deve ser o comportamento que, além de gerar desenvolvimento, aumentar riquezas e minimizar perdas, não crie novos custos para a economia que lhe serve de base, inclusive para o Estado. (ELALI, 2007, p. 88)
Assim, só existirá desenvolvimento econômico, com a busca do pleno emprego e em especial, com a redução das desigualdades com a proteção da do meio ambiente.
4. A Constitucionalidade da Tributação Extrafiscal Sócio-ambiental
A concessão de incentivos fiscais previstos no art. 151, I, da Constituição Federal, destinada a promover o equilíbrio socioeconômico entre as diferentes regiões do País, está em harmonia com a ordem econômica e financeira estatal, que dispõe entre seus fundamentos a redução das desigualdades regionais e sociais, utilizando-se de mecanismos que coíbem as distorções regionais e sociais entre os entes políticos da Federação.
Tais incentivos fiscais, destacando-se os de natureza ambiental, estão diretamente relacionados aos princípios constitucionais e ao modelo de Estado brasileiro, tanto no exercício da atividade fiscal quanto na função extrafiscal.
Elali ressalta que as normas tributárias indutoras, para o fim de regular ar ordem econômica, a partir do modelo proposto na Constituição, podem instituir benefícios e/ou agravamentos, visando a realização de comportamentos mais desejáveis pelos agentes econômicos. Assim, os incentivos fiscais são os instrumentos hábeis para servir à indução econômica nas hipóteses de benefícios que passam a ser outorgados para incentivar comportamentos específicos. (2007, Neutralidade, p. 48)
Assim, referidas normas indutoras, são instrumentos hábeis para a concessão de incentivos fiscais, desde que sejam observadas as competências tributárias específicas de ente da Federação.
Ao dispor sobre a ordem econômica, o artigo 170 da Carta constitucional, enumera entre outros princípios, no Inciso VII a redução das desigualdades regionais e sociais.
Para alcançar os objetivos do desenvolvimento nacional é necessária a análise conjunta também do artigo 225 que dispõe de várias inovações para que se tenha uma efetiva proteção do meio ambiente, dando importância constitucional ao tema, fazendo com que haja uma maior possibilidade de implementação de medidas de proteção nos âmbitos federal, estadual e municipal.
Mostra-se clara a necessidade de medidas de proteção nas três esferas de governo, vez que, trata-se de um interesse coletivo. A questão do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, se constitui prerrogativa jurídica de titularidade coletiva, refletindo, dentro do processo de afirmação dos direitos humanos.
Assim, a competência para legislar sobre o meio ambiente é concorrente, devendo a União traçar normas de caráter nacional, podendo os demais entes federados tratar daquilo que for de seu interesse.
A Constituição brasileira prevê que a gestão ambiental é uma atribuição conjunta da União, dos Estados e dos Municípios (art. 225). Além das disposições do capítulo destinado ao meio ambiente (desenvolvimento sustentável – art. 225 da Constituição Federal), deve este ser interpretado em conjunto com o art. 170 do mesmo diploma legal, que trata da ordem econômica, ressaltando a intervenção do Estado nas atividades econômicas que podem gerar impactos ambientais. Tais princípios que informam a ordem econômica ambiental e o Direito Ambiental buscam compatibilizar o desenvolvimento econômico com a proteção ambiental e a adequação dos propósitos, meios e fins dos conteúdos jurídicos.
Destas considerações, pode-se verificar que continua sendo um grande desafio, na ordem econômica, a implementação do princípio do desenvolvimento sustentável, disposto no artigo 225 da Carta constitucional brasileira.
Por isso mesmo, é possível afirmar que as questões ambientais estão interligadas com as questões econômicas e sociais, e que a efetividade da proteção ambiental depende do tratamento globalizado e conjunto de todas elas, pelo Estado e pela sociedade.
Daí os dizeres de Derani: Qualidade de vida, proposta na finalidade do direito econômico, deve ser coincidente com a qualidade de vida almejada nas normas de direito ambiental. Tal implica que nem pode ser entendida como apenas o conjunto de bens e comodidades materiais, nem como a tradução do ideal da volta à natureza, expressando uma reação e indiscriminado despreza a toda elaboração técnica e espiritual. Portanto, qualidade de vida no ordenamento jurídico brasileiro apresenta estes dois aspectos concomitantemente: o do nível de vida material e o do bem-estar físico e espiritual. (2007, p. 81)
Nesta linha de entendimento, deve-se ter em conta, e adaptada à realidade brasileira de que a Política Nacional de Educação Ambiental estabelece como um dos objetivos fundamentais da educação ambiental, o desenvolvimento de uma compreensão integrada do meio ambiente, em suas múltiplas e complexas relações, envolvendo aspectos ecológicos, psicológicos, legais, políticos, sociais, econômicos, científicos, culturais e éticos .[1]
Neste contexto, deve ser observada a obrigatoriedade do Poder Público, nos termos dos artigos 205 e 225 da Constituição Federal, ao definir políticas públicas que incorporem a dimensão ambiental. Verifica-se neste contexto a importância da educação ambiental no ensino em todos os níveis de formação educacional. É imprescindível que se desenvolva a consciência ambiental em todos os setores e seguimentos da sociedade. Essa dimensão ambiental deve ser incorporada, não apenas nas políticas públicas de governo, mas também nas ações da iniciativa privada e de toda sociedade, e com a preocupação de que o desenvolvimento sustentável seja implementado no sentido do desenvolvimento humano.
Qualquer tributação que envolva o meio ambiente bem como isenções ou outros benefícios fiscais devem adequar-se a Constituição Federal. Tal legislação instituidora deve se dar no âmbito das competências das entidades tributantes, estabelecidas na Constituição Federal. A Constituição Federal, no artigo 170, também prevê o desenvolvimento sustentável na medida em que consagra o princípio de defesa do meio ambiente como ponto de orientação da ordem econômica e financeira. Pode-se afirmar que com esta previsão, o desenvolvimento econômico, fundado na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, não é legítimo caso ignore a proteção ambiental. (SPAGOLLA, 2008, p. 362)
O principal objetivo do desenvolvimento sustentável é superar a falácia de que o desenvolvimento econômico e a proteção ambiental estão em pólos diversos, de forma que um se torne empecilho para a realização do outro. A defesa do meio ambiente e a exploração dos recursos naturais podem e devem coexistir, afinal, é justamente destes recursos que o homem retira toda a sua sobrevivência, conforme ensina Spagolla. (2008, p. 361)
Sobre a necessária coexistência harmônica entre a economia e o meio ambiente como objetivo precípuo do desenvolvimento sustentável salienta Derani: Quando se usa a expressão desenvolvimento sustentável, tem-se em mente a expansão da atividade econômica vinculada a uma sustentabilidade tanto econômica quanto ecológica […] Desenvolvimento sustentável implica, então, no ideal de um desenvolvimento harmônico da economia e ecologia que devem ser ajustadas numa correlação de valores onde o máximo econômico reflita igualmente um máximo ecológico. (2007, p. 132)
Pode-se, então, considerar que existe uma antinomia entre o desenvolvimento e a proteção do meio ambiente? Ao contrário, eles são complementares, uma vez que não existe desenvolvimento se os recursos naturais não estiverem preservados, à disposição do ser humano como fator de produção de riquezas; e o meio ambiente equilibrado é um dos pressupostos para que a qualidade de vida seja alcançada, afirma Spagolla. (2008, p. 361)
O princípio do desenvolvimento sustentável aponta ainda para outro aspecto importante: deve-se assegurar a satisfação das necessidades da presente geração sem que se comprometa a capacidade das gerações futuras de acesso aos recursos naturais. A presente geração tem o dever de deixar para as futuras gerações um meio ambiente de igual ou de melhor qualidade do que aquele que herdou da geração anterior. (AMARAL, 2007, p. 33)
O artigo 151 da Constituição Federal veda a instituição de tributo que não seja uniforme em todo território nacional, admitindo a concessão de incentivos fiscais destinados a promover o equilíbrio do desenvolvimento sócio-econômico entre as diferentes regiões do país.
De igual porte, tem-se que qualquer subsídio ou isenção, redução de base de cálculo, concessão de crédito presumido, anistia ou remissão, relativos aos tributos somente poderá ser concedido por lei específica (art. 150 – § 6º da CF). O art. 175 do Código Tributário Nacional destaca que a isenção é uma forma de exclusão do crédito tributário, juntamente com a anistia entre outros institutos tributários.
Os incentivos estão no campo da extrafiscalidade. Através dos incentivos fiscais a pessoa política tributante estimula os contribuintes a fazer ou não fazer algo que a ordem jurídica considera conveniente, interessante ou oportuno. Algumas vezes os incentivos fiscais se manifestam através de imunidades ou sob a forma de isenções.
5. Extrafiscalidade Ambiental: Aspectos Relevantes
Para Ataliba a extrafiscalidade consiste no uso de instrumentos tributários para obtenção de finalidades não arrecadatórias, mas estimulantes, indutoras ou coibidoras de comportamentos, tendo em vista outros fins, a realização de outros valores constitucionalmente consagrados. (1990, p. 233)
É lícito recorrer aos tributos com o intuito de atuar diretamente sobre os comportamentos sociais e econômicos dos contribuintes, seja fomentando posicionamento ou inibindo certos procedimentos. São os tributos extrafiscais, que podem ser traduzidos em agravamentos ou benefícios fiscais dirigidos ao implemento e estímulo de certas condutas.
Os incentivos fiscais manifestam-se, assim sob várias formas jurídicas, desde a forma imunitória até a de investimentos privilegiados, passando pelas isenções, alíquotas reduzidas, suspensão de impostos, manutenção de créditos, bonificações, créditos especiais e outros tantos mecanismos, cujo fim último é, sempre, o de impulsionar ou atrair, os particulares para a prática das atividades que o Estado elege como prioritárias, tornando, por assim dizer, os particulares em participantes e colaboradores da concretização das metas postas como desejáveis ao desenvolvimento econômico e social por meio da adoção do comportamento ao qual são condicionados. (ATALIBA; GONÇALVES, 1991, p. 167)
A extrafiscalidade, como forma de intervenção estatal na economia, apresenta uma dupla configuração: de um lado, a extrafiscalidade se deixa absorver pela fiscalidade, constituindo a dimensão finalista do tributo; de outro, permanece como categoria autônoma de ingressos públicos, a gerar prestações não tributárias. (TORRES, 2001, p. 167)
A Constituição Federal de 1988 determina como uma das metas a serem atingidas pelo Estado brasileiro a promoção do desenvolvimento nacional e a justiça social. Assim, a tributação no Brasil configura um instrumento poderoso da ação estatal sobre a economia, o que dá grande importância às técnicas extrafiscais adotadas, tendo em vista a realização das metas de desenvolvimento e justiça social.
O Estado brasileiro, ao estabelecer como um dos seus princípios fundamentais fazer justiça social e diminuir as desigualdades econômicas tornou necessária a sua intervenção nas relações sociais para atingir esses objetivos. Assim, a extrafiscalidade adquire singular importância.
O Poder Público tem na extrafiscalidade tributária uma maneira de conciliar desenvolvimento econômico e defesa do meio ambiente, vez que a Constituição Federal estabelece no art. 170, incisos III e VI combinados com o art. 225, a busca pelo desenvolvimento sustentável.
A tributação ambiental adequada, considerando o valor constitucional a que foi prestigiado o meio ambiente, pode ser um dos instrumentos para se alcançar um desenvolvimento preocupado com as gerações, tanto presentes, quando futuras.
Aspecto relevante que deve ser considerado no tocante aos incentivos fiscais ambientais, principalmente, é a sua abrangência não só no âmbito territorial brasileiro. Com o processo de integração entre os blocos econômicos e os tratados internacionais, com vistas à quebra de barreiras vem favorecendo aos países aproximarem as legislações, ampliar as discussões para melhorar cada vez mais a qualidade de vida dos habitantes. Para tanto, está em discussão a própria questão da soberania dos Estados e as recomendações das organizações internacionais, destacando-se a OMC (Organização Mundial do Comércio).
6. Conclusões
Não basta que a Constituição Federal dispor sobre a proteção das pessoas. É necessário que o Estado garanta a elas uma existência digna (art. 1º, inciso III da Constituição Federal) e o seu bem estar (art. 3º, inciso IV) somente é possível com um meio ambiente saudável, direito reconhecido como fundamental.
Como incentivo à proteção ambiental, seria interessante e oportuno, por exemplo, que o governo desenvolvesse vantagens fiscais para aquelas empresas que protegem o meio ambiente em suas propriedades.
Esse posicionamento é visto, por muitos, com relutância, ao argumento de que preservar o meio ambiente e a sadia qualidade de vida é uma obrigação, não podendo haver estímulo econômico.
Nesse caso, é preciso se atentar para a efetividade das medidas já existentes e desenvolver políticas de maior incentivo à preservação ambiental.
Além da fundamental importância dos ditames das políticas tributária e social, deve ser destacado que o sistema tributário justo é aquele que contempla a sua implementação com base nos princípios constitucionais tributários, norteadores da conduta pública.
É dever do Estado a promoção do desenvolvimento econômico nacional, principalmente com o objetivo de redução das desigualdades regionais. Para tanto poderá utilizar normas indutoras através da implementação de políticas públicas de prevenção e de preservação do meio ambiente com a finalidade de atendimento dos ditames constitucionais.
A Constituição Federal alberga dois princípios aparentemente conflitantes. O inciso II do artigo 3º determina que um dos objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil é garantir o desenvolvimento nacional. E o artigo 225 prevê a proteção ambiental, nos termos ali descritos.
Convém ressaltar que o Estado deve incentivar o desenvolvimento. Deve ser observado que o conceito de desenvolvimento adotado pela Constituição Federal é um conceito moderno (art. 225). Referido conceito apresenta o desenvolvimento como crescimento econômico, com vistas à globalização, como desregulamentação e redução do papel do Estado, como direito humano inalienável e o meio ambiente equilibrado (art. 170).
O Brasil apresenta desequilíbrios regionais expressivos, sendo, portanto, necessários instrumentos que viabilizem a correção desse cenário, estabelecendo mecanismos que promovam um novo equacionamento das vantagens comparativas para a realização de investimentos produtivos.
A Constituição Federal abriu novos espaços para as ações de proteção ao meio ambiente e, no que se refere aos direitos e garantias individuais, à organização do Estado, à tributação, e, ainda à ordem econômica e social do País.
Referida Constituição não estabeleceu nenhum tributo ambiental específico, embora possibilite no seu texto, condições nas espécies tributárias já existentes, para estabelecer mecanismos e instrumentos de tributação, enfocando o meio ambiente para efeito de preservação a ele dirigida.
Não há necessidade de criar novos tributos, e sim, distribuir adequadamente os recursos arrecadados previstos no Sistema Tributário Nacional vigente para atender finalidades sócio-ambientais. Desta forma, os recursos devem ser aplicados na implementação de políticas públicas em todos os níveis de governo, para oferecer melhores condições para compatibilizar o direito ao desenvolvimento com o direito à proteção do meio ambiente, garantidos constitucionalmente.
É preciso que o meio ambiente seja preservado, não através de uma tributação acentuada e sim com estímulos ou benefícios, entre eles destacando-se aqueles projetos que contemplam planejamentos ambientais que preservem ou recuperem o meio ambiente degradado.
Seja qual for o objeto da aplicação da tributação ambiental, a sua regulamentação deverá de ser discutida em profundidade, analisando detalhadamente todos os aspectos econômicos e ambientais pertinentes, de forma que a tributação ambiental seja realmente eficiente e gere os benefícios sociais esperados.
Os incentivos fiscais concedidos, nos termos da legislação aplicável, devem guardar estreita sintonia com os princípios da ordem econômica e social, especialmente a livre iniciativa e a livre concorrência. Tais incentivos não devem ser apenas instrumentos de intervenção na economia, e sim, medidas que possam caracterizar efetivamente a função social do tributo, com ações integradas para o desenvolvimento econômico sustentável.
Assim, só existirá desenvolvimento econômico, com a busca do pleno emprego e em especial com a redução das desigualdades, com a proteção do meio ambiente.
Informações Sobre os Autores
Maria de Fatima Ribeiro
Doutora em Direito Tributário pela PUC-SP, Professora do Programa de Mestrado em Direito da UNIMAR e Vice-Presidente do Instituto de Direito Tributário de Londrina.
Ana Paula Duarte Ferreira Maidana
Professora do Curso de Direito da Universidade Católica Dom Bosco (UCDB), Campo Grande, MS; especialista em Direito Tributário pelo Instituto Brasileiro de Estudos Tributários (IBET), Campo Grande, MS; Mestre em Direito pela Universidade de Marília (UNIMAR), Marília, SP
