A extrafiscalidade a serviço da tutela ambiental e a importância do ICMS ecológico

Resumo: O artigo tem por objetivo analisar como a extrafiscalidade pode contribuir para a tutela do meio ambiente – bem transindividual e imprescindível para a sadia qualidade de vida, que deve estar em equilíbrio com o desenvolvimento econômico e social, e ainda, como os Estados brasileiros através do ICMS, podem incentivar a manutenção de unidades de conservação, a criação de políticas públicas ambientais e a melhoria dos serviços públicos nos seus municípios.

Palavras-chave: Sustentabilidade; extrafiscalidade; meio ambiente.

ABSTRACT: The article aims to analyze how extrafiscal can contribute to the protection of the environment, it’s transindividual, essential for a healthy quality of life and must be balanced with the economic and social development, and how the States through the ICMS can encourage the maintenance of protected areas, the creation of environmental politics and better public services in their municipalities.

Keywords: Sustainability; extrafiscality; environment.

Sumário: Introdução. 1. Desenvolvimento econômico e meio ambiente. 2. A extrafiscalidade como instrumento de tutela ambiental. 3. O ICMS Ecológico. 4. A implementação do ICMS Ecológico no Estado do Pará. Conclusão. Referências.

INTRODUÇÃO

É inevitável a relação entre o ser humano e meio ambiente, pois este é o espaço em que o homem se desenvolve e satisfaz suas necessidades primordiais, isso se constata desde o início de sua existência no planeta, quando começou a extrair recursos naturais sem qualquer interesse econômico e sem causar relevantes transformações no meio natural[1].

Atualmente se adota a concepção de que o meio ambiente pode ser natural, urbano, cultural ou do trabalho e em qualquer desses aspectos, deve proporcionar sadia qualidade de vida, para tanto, o Poder Público também pode utilizar instrumentos econômicos e tributários para tutelar este bem difuso[2].

Assim, o artigo destaca a extrafiscalidade ambiental como mecanismo apto para auxiliar no equilíbrio entre o crescimento econômico e a sustentabilidade ambiental, bem como analisa a utilização de critérios ambientais e sociais para o repasse do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços – ICMS, com o intuito de promover o desenvolvimento sustentável e incentivar os municípios que adotam políticas públicas ambientais, sendo enfatizada a necessidade da implementação desse imposto no Estado do Pará.

1. DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO E MEIO AMBIENTE

A preocupação com a proteção do meio ambiente foi intensificada a partir do século XX, diante do fortalecimento do desenvolvimento econômico, científico e industrial que impulsionou a escassez dos recursos naturais e após a ocorrência de duas guerras mundiais, graves catástrofes ambientais e a diminuição da produção de alimentos.

Nesse contexto, surgiu o Clube de Roma em 1968, composto por juristas, matemáticos, economistas dentre outros pesquisadores, que analisavam os principais problemas econômicos, sociais e ambientais. Assim, em 1972 publicaram o Relatório “The limits to growth” – Limites do Crescimento, que aponta o “crescimento zero” como a solução para evitar os principais causadores dos danos ambientais, como o inchaço populacional e a poluição causada pelas indústrias, pois se permanecessem em aumento, a capacidade do planeta Terra terminaria em cem anos em virtude da insustentabilidade econômica e ambiental[3].

A partir desse relatório, ocorreram Conferências internacionais dedicadas ao trato das questões ambientais, como a de Estocolmo em 1972, que estabelece em seu princípio 1 que o homem tem direito a um meio ambiente sadio[4], e a de 1986 sobre o Direito ao desenvolvimento, sendo que somente em 1987, o termo “Desenvolvimento sustentável” passou a ser mundialmente conhecido com a publicação do Relatório “Our future common" – Nosso Futuro Comum, elaborado pela Comissão mundial da Organização da Nações Unidas sobre meio ambiente e desenvolvimento, presidida por Gro Harlem Brundtland.

O desenvolvimento sustentável pode ser compreendido como o que objetiva equilibrar crescimento econômico, social e ambiental, para que as presentes e futuras gerações possam satisfazer as suas necessidades, como explica Solange Teles (2010, p. 102):

“Trata-se de garantir a transmissão da capacidade produtiva de uma geração à outra geração, permitindo a satisfação das necessidades essenciais e a preservação dos recursos naturais, assegurando, portanto, que o desenvolvimento leve em consideração, além da dimensão econômica, a coesão social e a capacidade de reprodução do meio ambiente.”

Esta perspectiva de sustentabilidade econômica, social e ambiental também está prevista na Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 – CRFB/88, que dedica um capítulo para o meio ambiente, dispondo em seu art. 225 que o direito a um meio ambiente ecologicamente equilibrado pertence a todos e é indispensável para a sadia qualidade de vida, sendo obrigação do poder público e da coletividade defendê-lo e preservá-lo tendo em vista a satisfação das necessidades das presentes e futuras gerações.

Além disso, a CRFB/88 ao estabelecer em seu art. 170, os princípios gerais que norteiam a atividade econômica, destaca em seu inciso V, o princípio da defesa do meio ambiente, que permite ao Estado conferir tratamento diferenciado aos empreendimentos ou obras que possam causar danos ambientais, afinal, a prevenção é a melhor forma de garantir a tutela ambiental, pois reparar os danos causados pode sair mais oneroso do que evitá-los e estes podem ser irreversíveis.

Nesse sentido, ainda que desenvolvimento econômico e meio ambiente sejam valores que possam parecer em conflito, devemos considerar que os mesmos necessitam estar em equilíbrio para que haja qualidade de vida, o que enseja a existência de um meio ambiente sadio, capaz de proporcionar bem-estar social, conforme assevera Cristiane Derani (2008, p. 226) “Desenvolvimento econômico é garantia de um melhor nível de vida coordenada com equilíbrio na distribuição de renda e de condições de vida mais saudáveis”.

Portanto, o homem não pode permanecer com a visão meramente antropocêntrica, que se preocupa apenas com o próprio bem-estar sem considerar a necessidade de proteger o meio a que pertence, pois não poderá manter os níveis de crescimento econômico e social, sem observar, por exemplo, a suportabilidade dos recursos naturais e a conservação dos serviços desempenhados pelo próprio meio ambiente (serviços ambientais).

Por essas razões, podemos afirmar que conciliar desenvolvimento econômico, social e meio ambiente, depende de um esforço conjunto do Poder Público e da coletividade, aliás, esta é a proposta do Relatório “Nosso Futuro Comum” de 1987 e da CRFB/88, que defendem o desenvolvimento sustentável como forma de garantir qualidade de vida e bem-estar social.

2. A EXTRAFISCALIDADE COMO INSTRUMENTO DE TUTELA AMBIENTAL

As injustiças sociais foram uma das causas para a decadência do Estado liberal, e para o surgimento do Estado interventor no domínio econômico[5]. Dessa forma, no Brasil, as relações econômicas podem apresentar a participação estatal de forma direta, através do monopólio público que envolve situações excepcionais que visam garantir a segurança nacional ou relevante interesse coletivo e, ainda, quando autoriza a criação de empresa púbica, sociedade de economia mista e de suas subsidiárias, nos termos do art. 173 e §1º da CRFB/88.

A intervenção estatal também pode ocorrer de forma indireta, quando o Estado atua como agente normativo e regulador da atividade econômica, o que abrange as funções de fiscalização, incentivo e planejamento através das agencias reguladoras, devendo zelar pelo regime da livre concorrência, com o intuito de evitar, por exemplo, abusos decorrentes de cartéis, trustes ou monopólio, conforme o disposto no art. 174 da CRFB/88[6].

Diante disso, Eros Grau (2003) entende que o Estado regula a atividade econômica por direção, ao estabelecer mecanismos e normas de comportamento compulsório para os sujeitos da atividade econômica em sentido estrito, portanto, são normas imperativas que devem ser cumpridas pelos que atuam na atividade econômica, pois os eventuais infratores serão sancionados pelo Estado, e por indução, quando o Poder Público manipula os instrumentos de intervenção em consonância e na conformidade das leis que regem o funcionamento dos mercados, logo, são normas que influenciam a adoção de determinados comportamentos pelos agentes econômicos, em troca dos benefícios que estes recebem.

Quando se trata de questões ambientais, o Estado costuma intervir através de normas de direção se utilizando de instrumentos de comando, e estas normas são fiscalizadas por instrumentos de controle, cujo descumprimento acarreta a sanção sobre o agente econômico. Entretanto, a prática tem demonstrado a insuficiência destes mecanismos para a tutela ambiental, pois geralmente atuam de modo repressivo e não preventivo dos danos ambientais[7].

Considerando que a precaução e a prevenção são princípios que fundamentam a tutela ambiental[8], podemos afirmar que as normas de direção em atuação conjunta com as normas de indução, estão entre as melhores alternativas do Estado para incentivar a adoção de comportamentos ecologicamente corretos pelos agentes econômicos, a fim de evitar a ocorrência de significativa alteração do meio ambiente.

A tributação ambiental é exemplo de norma de indução, pois o Estado pode regular a atuação da atividade econômica através dos tributos, seja com a criação destes (impostos, taxas, contribuições) ou se utilizando da extrafiscalidade. Assim, os tributos apresentam função fiscal com finalidade meramente arrecadatória para os cofres públicos e a função extrafiscal quando visam incentivar ou desestimular certos comportamentos através da elevação das cargas tributárias ou com a concessão de benefícios e incentivos fiscais[9].

Desse modo, a extrafiscalidade consiste em instrumento muito importante e útil para a tutela ambiental, quando o Estado intervém com instrumentos fiscais em benefício daqueles que atuam na melhoria do meio ambiente, por outro lado pode ser considerada prejudicial para os que não adotam condutas ecologicamente corretas, tendo em vista que contribuirão com carga tributária mais elevada, decorrente, por exemplo, da majoração de alíquotas[10].

A ordem tributária também deve ser posta a serviço da proteção ambiental, o que pode ser feito através da extrafiscalidade, em que o agente econômico tentará se adaptar ao que for mais favorável ao seu empreendimento, mesmo que precise custear a internalização dos impactos negativos sobre o meio ambiente e a comunidade, afinal, com a diminuição do valor dos tributos, seus lucros também serão maiores. Isso traduz que a extrafiscalidade não tem como objetivo principal a arrecadação, pois neste caso atua como meio para a prevenção dos danos ambientais, logo, um instrumento eficaz da política ambiental.

Portanto, sendo o tributo um instrumento de intervenção do Estado sobre o domínio econômico, pode servir para estimular a prática de condutas favoráveis à proteção do meio ambiente, especialmente quando se trata do ICMS, pois parte dos valores da arrecadação podem ter destinação extrafiscal, como será analisado no próximo capítulo.

3. O ICMS ECOLÓGICO

É de competência estadual a instituição do ICMS – Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços, nos termos do art. 155, II da CRFB/88, sendo que da receita advinda desse imposto 25% (vinte e cinco por cento) deve ser repassado aos respectivos municípios conforme o disposto no art. 158, IV da CRFB/88.

Ocorre que, do montante de 25% pertencente aos municípios, ¾ (três quartos) ou seja, 75% (setenta e cinco por cento) no mínimo, devem ser repassados na proporção do valor adicionado nas operações relativas à circulação de mercadorias e nas prestações de serviços realizadas no município, de acordo com o art. 158, parágrafo único, I da CRFB/88, em outras palavras, será calculado conforme o Valor Adicionado Fiscal – VAF, que corresponde a diferença entre o valor das mercadorias vendidas e serviços prestados, deduzido do valor das mercadorias que entraram no município[11].

Desse modo, os municípios que mais fabricam produtos ou prestam serviços arrecadam mais receita do ICMS, tendo em vista que são mais desenvolvidos economicamente e geram mais circulação de mercadorias e serviços, por outro lado, na maioria das vezes consomem mais recursos naturais e não se desenvolvem de forma sustentável.

Com base nisso, a CRFB/88 estabelece em seu art. 158, parágrafo único, II, que ¼ (um quarto), que corresponde a 25% (vinte e cinco por cento) da parcela de ICMS destinada aos municípios, deve ser repassada conforme os critérios de lei estadual, e desta forma, parte dos Estados brasileiros estão distribuindo esse montante conforme as políticas públicas ambientais dos seus municípios, eis então a origem do termo “ICMS Ecológico”.

A adoção de critérios ambientais para o repasse do ICMS corresponde a uma alternativa dos Estados para ajudar os municípios que restam prejudicados por abrigarem, por exemplo, áreas de preservação ambiental ou reservas indígenas, pois além das restrições para se desenvolverem economicamente, terminam por não receber um valor significativo de repasse desse imposto.

Deixar de conferir um repasse financeiro aos municípios que adotam medidas favoráveis à preservação ambiental, contraria a própria dinâmica da Constituição da República brasileira, que objetiva a proteção do meio ambiente pelo poder público e pela coletividade, por ser considerado como direito difuso e essencial à sadia qualidade de vida[12].

Além disso, Lise Tupiassu (2006, p. 195) entende que o ICMS Ecológico corresponde a uma “intervenção positiva do Estado” que o utiliza como um “incentivo fiscal intergovernamental” e que representa:

“um forte instrumento econômico extrafiscal com vistas à consecução de uma finalidade constitucional de preservação, promovendo justiça fiscal, e influenciando na ação voluntária dos municípios que buscam um aumento de receita, através de uma melhoria da qualidade de vida de suas populações”.

Cabe destacar que o Paraná foi o primeiro Estado a instituir o ICMS Ecológico, com a publicação da lei complementar nº 59 de 01 de outubro de 1991, que estabelece em seu art. 4º a redução de 5% (cinco por cento) do VAF, cujo valor deve ser repartido em 50% (cinquenta por cento) para municípios com mananciais de abastecimento e a outra metade para municípios com unidades de conservação ambiental[13].

Portanto, no Estado do Paraná, os repasses significativos do ICMS não se destinam apenas para os municípios desenvolvidos economicamente, por apresentarem mais circulação de mercadorias e gerarem mais receitas, mas também para os que se enquadram nas condições do parágrafo anterior, e com o valor deste repasse poderão investir ainda mais na preservação dos seus recursos naturais[14].

Diante disso, podemos afirmar que o ICMS Ecológico também tem amparo no princípio da prevenção, pois incentiva a criação e desenvolvimento de políticas públicas ambientais nos municípios, e isto contribui para a redução dos danos ambientais.

Outro Estado que adotou o ICMS Ecológico, foi o de Minas Gerais, e com critérios de repasse inovadores, pois com a lei nº 13.803 de 27 de dezembro de 2000 beneficia não somente os municípios que comportam unidades de conservação, mas também aqueles que, por exemplo, apresentam adequado sistema de tratamento de esgoto sanitário ou disposição final de resíduos sólidos, assim como os que proporcionam melhorias na saúde e educação.

Além desses dois Estados, o ICMS Ecológico também foi implementado em São Paulo, Rio Grande do Sul, Rondônia, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Pernambuco e Amapá, que aderiram aos novos critérios de repasse deste imposto, para proporcionar a devida tutela ambiental e elevar a qualidade de vida dos habitantes dos respectivos municípios.

4. A IMPLEMENTAÇÃO DO ICMS ECOLÓGICO NO ESTADO DO PARÁ

O ICMS Ecológico consiste em uma alternativa para beneficiar os municípios que abrigam unidades de conservação e para melhorar o saneamento, educação, saúde, entre outros interesses sociais, de modo que a sua implementação no Estado do Pará favorecerá o desenvolvimento dos municípios de forma compatível com a tutela ambiental[15].

Assim, a Constituição Estadual do Pará assegura em seu art. 225, §2º, o repasse de ICMS para os municípios que abrigam unidades de conservação[16], apesar das disposições constitucionais a nível federal e estadual, o Estado do Pará regulamentou o ICMS ecológico .após o transcurso de duas décadas através da publicação da lei n° 7.638/2012, complementada posteriormente com o decreto n° 775/2013.

Para o município paraense receber os recursos provenientes do ICMS é necessário organizar e manter o próprio sistema municipal de meio ambiente, bem como atender aos critérios ecológicos e requisitos definidos nas normas estaduais, além de que o decreto n° 775/2013 nos esclarece que não basta a simples proteção de áreas ambientais no território municipal.

O repasse do ICMS ecológico no Estado do Pará requer ao município a preservação de áreas específicas definidas no inciso I, do art. 4° do Decreto n° 775/2013, quais sejam: i) Unidades de Conservação de Proteção Integral, em nível federal, estadual ou municipal; ii) Terras indígenas; iii) Áreas militares; iv) Unidades de Conservação de Uso Sustentável, em nível federal, estadual ou municipal; e v) Terras quilombolas arrecadadas ou em vias de arrecadação, com a respectiva comprovação ou certidão equivalente.

Ademais, o referido decreto estadual garante a redistribuição do valor de 25% referente repasse do ICMS Ecológico, que é repassado observando não somente a existência de unidades de conservação no território municipal, como também deve atentar a um estoque mínimo de cobertura vegetal e a redução do desmatamento nos municípios com base nos índices do Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (INPE) e considerar a porcentagem da área cadastrável do município inserida no Cadastro Ambiental Rural[17].

Nas situações acima, o ICMS é rateado com a finalidade de diminuir os índices de desmatamento no Estado do Pará, o que é feito através do repasse financeiro maior para o Município com menor índice de desmatamento, o que se torna mais atrativo para a gestão municipal, que assim colaborará com o Estado e União para a preservação do meio ambiente.

A aplicação do ICMS Ecológico no Estado do Pará permitirá que municípios com restrições para o crescimento econômico em virtude de extensas áreas não desmatadas sejam beneficiados com o repasse desse imposto e, desta forma, incentivados a conservar as unidades de conservação que comportam, o que também colabora para a diminuição dos índices de desmatamento que lamentavelmente ainda consiste em um dos problemas ambientais mais graves do Estado do Pará e da Região Amazônica[18].

Nesse sentido, observamos a extrafiscalidade aplicada a esse imposto no Estado do Pará, pois incentiva a valorização de áreas que não geravam benefícios econômicos imediatos ao Município, que em muitos casos era preferível negligenciar a fiscalização de áreas ambientais para assim se desenvolver economicamente, além do fato de que os escassos recursos financeiros não permitiam a manutenção dessas áreas.

Contudo, sabemos que os resultados extrafiscais do ICMS ecológico não são imediatos, primeiramente porque sua adesão ao Estado do Pará se deu após duas décadas de sua implementação, ou seja, depois da constatação de elevados índices de desmatamento no Estado, assim como porque dependemos de uma gestão municipal eficiente, que destine parte do ICMS para a conservação do meio ambiente natural de seu território, ainda que – constitucionalmente analisando – o imposto não seja um tributo vinculado às razões de sua receita, não se pode negar que investir na proteção ao meio ambiente reflete benefícios ao bem estar de seus habitantes.

Acrescentamos que o repasse do ICMS aos municípios paraenses seria ainda mais eficaz se fossem considerados os critérios sociais, já que assim beneficiaria os municípios que apresentam melhorias na saúde, saneamento básico e educação, sendo um incentivo para o desenvolvimento econômico com qualidade de vida e bem-estar aos seus habitantes.

CONCLUSÃO

Como analisado no primeiro capítulo, a preocupação com a tutela ambiental tomou proporções internacionais que impulsionaram as primeiras Conferências para o trato das questões ambientais, e assim, em 1987 o Relatório “Nosso Futuro Comum” propôs o desenvolvimento sustentável como o meio para conciliar o crescimento econômico e social com a tutela ambiental, a fim de garantir qualidade de vida para as presentes e futuras gerações.

Seguindo esse entendimento, a CRFB/88 dispõe que todos têm o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, em que tanto o poder público como a coletividade tem o dever de defendê-lo e preservá-lo (art. 225), razão pela qual o Estado pode intervir sobre o domínio econômico através da tributação ambiental, ainda que pela via da extrafiscalidade, tendo por objetivo estimular o agente econômico a internalizar os custos ambientais.

A importância de tutelar o meio ambiente também pode refletir no repasse do ICMS para os municípios que comportam unidades de conservação, mananciais de abastecimento e/ou que apresentam estrutura social precária, pois estes serão beneficiados com um valor significativo do imposto e poderão investir ainda mais em políticas públicas ambientais, conforme os modelos adotados pelos Estados do Paraná e de Minas Gerais.

Diante disso, o Estado do Pará mesmo que tardiamente, regulamentou o repasse do ICMS Ecológico a seus municípios a partir da publicação da lei n° 7.638/2012 e do decreto n° 775/2013, que definem critérios ambientais para que os municípios possam receber o percentual de 25% do referido imposto, incentivando assim, a preservação de Unidades de conservação, terras indígenas e quilombolas, dentre outras, ademais da preocupação com a redução dos índices de desmatamento no Estado do Pará. Os efeitos extrafiscais desse imposto poderão ser significativos nos próximos anos, contudo é importante que o Estado do Pará amplie a natureza extrafiscal do ICMS adotando também critérios sociais como fatores para o repasse de receitas para os seus municípios.