Resumo: este artigo discorre sobre a função sócio-ambiental da propriedade. Ele pretende demonstrar que a função social da propriedade, adotada pela Constituição de 1998, só é cumprida se respeitada a qualidade ambiental e se garantir ao cidadão uma boa qualidade de vida. O Estado democrático que se configura como Estado constitucional e democrático na Carta de 1988 é um Estado Ambiental comprometido com a sustentabilidade e que está sob a égide da justiça sócio-ambiental.
Sumário: a. Origem da função sócio-ambiental da propriedade no ordenamento jurídico brasileiro; b. Conceituação; c. Manifestação da justiça sócio-ambiental dentro dos princípios legais; d. Instrumentos legais reguladores da propriedade; d.1 Constituição Federal de 1988; d.2 Código Civil de 2002; d.3 Outros instrumentos infra-constitucionais; e. Cidades Sustentáveis; f. O Zoneamento ambiental da cidade; f.1 Das áreas verdes; f.2 das Praças; f.3 Dos Parques Municipais; g. Conclusão
a. Origem
Desde a vigência da nova Constituição da República Federativa de Brasil de 1988, o direito de propriedade ganhou um novo conteúdo, que não só o social, existente anteriormente nas outras constituições, mas também o ambiental, uma vez que a propriedade, agora, deve operar-se subordinada ao cumprimento de sua função sócio-ambiental.
b. Conceituação
A função sócio-ambiental da propriedade compreende uma série de direitos e deveres que cerceiam o uso, gozo, disposição e fruição do domínio ou posse de um determinado espaço público ou privado, seja ele rural ou urbano. Esse modo de operar, notadamente em favor não só de interesses particulares, mas também de interesses sociais, se justifica na necessidade de realizar, dentro de um regime democrático de direito, o objetivo primordial de suprir carências básicas de todos os indivíduos de uma sociedade, indistintamente. Tal suprimento, que se insere no contexto das garantias fundamentais do homem, se torna exeqüível por meio de normas constitucionais e infra-constitucionais que regulamentam as relações de apropriação e uso da terra.
c. Manifestação
Dentre os direitos fundamentais do homem, merecem destaque, para o presente caso: o direito a um meio ambiente ecologicamente equilibrado, o direito à liberdade, à saúde, alimentação, segurança, habitação, transporte, infra-estrutura (em especial, aqui, energia e saneamento básico), serviços sociais, trabalho e lazer.
Denota-se, portanto, que no bojo da dignidade da pessoa humana e no contexto da função sócio-ambiental que a propriedade deve cumprir, ressaltam-se a moradia, o uso racional dos recursos naturais e a inclusão social como elementos que devem estar à frente de qualquer interesse particular.
d. Os instrumentos legais
As formas de regular os usos da propriedade no contexto dos interesses particulares se dão por meio do Direito Positivado.
d.1. A Constituição Federal de 1988
Os principais artigos de nossa Lei Maior que regulam as matérias afetas ao uso e ocupação da propriedade são: o artigo 5º, XXII, onde é garantido o direito de propriedade; artigo 5º, XXIII, onde determina-se que a propriedade atenderá a sua função social; artigo 170, incisos II, III e VI, que trata da ordem econômica e o fim de se assegurar a existência digna a todos, conforme os ditames da justiça social e observados os princípios da propriedade privada, da função social desta e da defesa do meio ambiente; artigo 186, incisos I e II, que estabelece como requisitos simultâneos para o cumprimento da função social da propriedade rural o aproveitamento adequado e racional dos recursos naturais e a preservação do meio ambiente. Ainda, o inteiro artigo dedicado ao meio ambiente, o artigo 225, em seu caput e parágrafos 1º e 3º, onde há previsão do direito de todos a um meio ambiente ecologicamente equilibrado e dos instrumentos para assegurar a efetividade desse direito, tais quais: a definição de espaços especialmente protegidos, a vedação de utilização desses espaços que comprometa a integridade dos atributos ambientais protegidos, a previsão de sanções penais e administrativas aos infratores da ordem legal, dentre outros.
Entende-se aqui, portanto, que o cumprimento da função social da propriedade se consuma quando ela atende, dentre outros requisitos, à preservação do meio ambiente.
d.2. O Código Civil de 2002
O novo Código Civil abarcou a função sócio-ambiental como elemento marcante do direito de propriedade, uma vez que disciplina a propriedade conforme avanços e necessidades sociais, tal qual prescreve em seu artigo 1.229, onde é exigido que este direito seja exercitado em consonância com suas finalidades econômicas e sociais, sempre em atenção às leis ambientais e trabalhistas e de forma a preservar o meio ambiente, os patrimônios histórico e artístico, e de forma a evitar a poluição do ar e das águas. Ainda, em seus parágrafos terceiro e quarto, prevê que a possibilidade de o proprietário ser privado da coisa por motivos de interesse ou utilidade, pública, social ou econômica, até em caso perigo público iminente.
Insta observar que no âmbito das vedações e penalidades sofridas pelo proprietário quando do uso inadequado do bem, há exceções no caso de desapropriação motivada pela caracterização de propriedade improdutiva. Estas exceções se fazem quando decorrem motivos ambientais, tal qual, a necessidade de proteção integral de patrimônio ambiental, seja ele por relevâncias ou fragilidades ambientais locais.
d.3. Outros instrumentos infra-constitucionais
Merecem destaque o Estatuto da Cidade, Zoneamento Ecológico Econômico, o Plano Diretor de Cidades, e a lei de Zoneamento e Parcelamento de Uso e Ocupação do Solo como instrumentos que regulam e principalmente orientam o uso, a apropriação e a produção do espaço físico dentro do princípio da realização dos direitos fundamentais do homem e através do cumprimento da função sócio-ambiental da propriedade.
O Estatuto da Cidade, lei federal n. 10.257/2001, estabelece as diretrizes gerais da política urbana, dispondo “normas de ordem pública e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental”. Tal lei disciplina a política urbana como um instrumento que deve garantir o acesso a terra, à moradia, à segurança, habitação, transporte, infra-estrutura (energia e saneamento básico), serviços sociais, trabalho e lazer. Implicando no fato de que a cidade deve atender com eficácia as necessidades básicas de seus habitantes.
Ainda nesse contexto, o Estatuto da Cidade traz a obrigatoriedade de existência e execução do Plano Diretor nos casos de municípios com mais de 20.000 habitantes ou que estejam inseridos em regiões metropolitanas ou áreas de interesse turístico. Ele aparece como um instrumento de planejamento, disciplinando o desenvolvimento e a gestão das cidades. Ainda, bastante fundamental, procurar sanar os problemas do município, tais quais os conflitos no processo de ocupação urbana e uso do solo, buscando garantir o funcionalismo da urbe em benefício da população.
O Zoneamento Ecológico Econômico é um importante instrumento para organizar a ocupação socioeconômica dentro de um território levando em conta a participação social e o uso sustentável dos recursos naturais. Assim como a Lei de Zoneamento e Parcelamento de Uso e Ocupação do Solo, em diferente abrangência, mas de mesma importância de definir os usos e apropriação adequados do solo para que se alcance o bem estar social. Esta última, elaborada no âmbito do município, traça os parâmetros, diretrizes e ordena a ocupação e usos do solo, definindo zonas cujos usos são previamente definidos. As zonas se dividem em residencial, industrial, comercial, de serviços, e institucional. O resultado pretendido é a limitação de usos conforme extensão e características locais versus a função pré-definida dentro da urbe. Com por exemplo, áreas industriais potencialmente são mais ruidosas e poluídas, e se fazem incompatíveis com os usos residenciais, onde se quer garantir a qualidade de vida, a saúde e o sossego. Outra limitação interessante é a de altura para construção, intitulada “gabarito”, que dentre outros fundamenta-se no direito de todos à luz solar.
Na área rural não é diferente. Definir usos especiais é matéria do direito de propriedade, uma vez que são estabelecidos espaços especialmente protegidos como as áreas de preservação permanente, as reservas legais, e todas as modalidades de Unidades de Conservação, seja de Proteção Integral ou Uso Sustentável, uma vez que têm por dever cumprir a função de defesa e preservação dos recursos naturais para as presentes e futuras gerações.
Percebe-se, portanto, a necessidade de se regular os usos do espaço rural ou urbano para que se possa concentrar esforços e ordenar investimentos voltados para o bem social e ambiental.
e. Cidades sustentáveis
Depois da Agenda Habitat, nascida da Conferência das Nações Unidas sobre Assentamentos Humanos – Habitat 2, 1996, em Istambul, que tratou do desenvolvimento sustentável de assentamentos humanos, foram indicadas algumas estratégias para o enfrentamento das questões urbanas ambientais.
Foram adotadas as seguintes premissas:
– Crescer sem destruir.
– Indissociabilidade da problemática ambiental e social.
– Diálogo entre a Agenda 21 brasileira e as atuais opções de desenvolvimento.
– Especificidade da Agenda Marrom.
– Inovação e disseminação das boas práticas, que visem mitigar os impactos ambientais.
– Fortalecimento da democracia, pois sem democracia não há sustentabilidade. É preciso haver um desenvolvimento da cidadania ativa.
– Gestão integrada e participativa, compreendendo uma integração das gestões setoriais, participação ativa da sociedade, novas parcerias urbanas.
– Foco da ação local, compreendendo a descentralização da execução das políticas urbanas e ambientais.
– Mudança do enfoque das políticas de desenvolvimento e preservação ambiental. Isto envolve uma substituição paulatina dos instrumentos de caráter punitivo por instrumentos de incentivo e auto regulação dos agentes sociais econômicos.
– Informação para tomada de decisão.
São metas da sustentabilidade urbana:
– Aperfeiçoar a regulamentação do uso e da ocupação do solo urbano e promover o ordenamento do território, contribuindo para a melhoria das condições de vida da população.
– Promover o desenvolvimento institucional e fortalecimento de gestão democrática da cidade.
– Mudança nos padrões de produção e de consumo da cidade, reduzindo custos e desperdícios.
– Desenvolver e estimular a aplicação de instrumentos econômicos no gerenciamento dos recursos naturais visando à sustentabilidade urbana.
São quatro as estratégias de sustentabilidade urbana:
Estratégia 1 – Política Nacional do Ordenamento do Território.
Políticas de acesso à terra.
Regularização fundiária e redução do déficit habitacional.
Melhoria da qualidade ambiental.
Estratégia 2 – Política habitacional
Saneamento ambiental
Transporte e trânsito
Integração entre políticas urbanas e rurais.
Estratégia 3 – Combater desperdício, auditorias ambientais, mudar procedimento nos assentamentos.
Estratégia 4 – Cobrança pelo uso dos recursos naturais, aperfeiçoamento do sistema tributário, promoção de competitividade da indústria brasileira, novos critérios de financiamento para os meios de transporte, utilização de critérios ambientais para compra de bens e serviços pelo setor público.
As grandes metrópoles demandam soluções para a ocupação ilegal do solo, reassentamento para habitantes de área de risco. Novos e maiores parques, preservação de áreas verdes, solução para deposição final de lixo, solução definitiva para o esgoto, aumento de segurança, solidariedade e civilidade.
As cidades de porte médio não apresentam os grandes problemas das grandes cidades, mas apresentam invasão de áreas públicas, principalmente ao longo dos rios, córregos, encostas, formando uma cidade ilegal, sem infra-estrutura.
A sustentabilidade é dificultada pela migração, tanto temporária como a permanente. Uma medida essencial para cidades de médio porte é a elaboração de planos diretores estratégicos, reservando terras para parques, corredores exclusivos para transportes públicos, revisão das normas de loteamento.
As cidades pequenas sofrem perda de população devido à escassez de recursos e falta de oportunidades. O seu desenvolvimento pode se fazer com o assentamento de famílias sem terra e minicréditos para cooperativas habitacionais.
Temos as cidades históricas e as cidades que possuem patrimônios naturais.
As cidades de patrimônios naturais sofrem com a invasão de turistas, que embora deixem renda para comércio depredam e baixam a qualidade de vida.
Os maiores problemas se referem ao déficit habitacional, saneamento ambiental, transporte e trânsito, emprego e as dificuldades da gestão urbana.
O crescimento da cidade ilegal, a ocupação informal com grande número de moradores de favelas dificulta o acesso legal às terras urbanas.
Essa ocupação informal se dá sem o necessário provimento de drenagem e sistema de esgoto de águas pluviais e o sanitário. Esse fenômeno contribui para aumentar a segregação socioeconômica e a crescente vulnerabilidade da população aos riscos ambientais.
A cidade informal ocasiona uma distribuição desigual de serviços de saneamento, regionalização da pobreza, feminilização da pobreza, com concentração de desassistidos em famílias em que a mulher é chefe e a relação entre degradação ambiental e pobreza urbana.
Setenta e sete por cento da população brasileira e oitenta e oito por cento da população urbana do país são atendidos por serviços de abastecimento de água. A população não atendida vive em favelas. O tratamento inadequado do esgoto, somado ao quadro alarmante da disposição de resíduos sólidos, é um alerta em relação à escassez de água a partir da década de 1990.
As cidades sustentáveis terão que passar por uma dinâmica socioambiental, o que envolve uma sustentabilidade ambiental, a sustentabilidade demográfica, a sustentabilidade sociopolítica e a sustentabilidade instituciconal. O fortalecimento da democracia e o desenvolvimento de uma cidadania ativa serão estratégias fundamentais para a condição da melhoria de vida da população, o gerenciamento dos recursos naturais e a sustentabilidade urbana.
A sustentabilidade das cidades é indispensável á concretização do direito à qualidade de vida e à saúde de todo cidadão.
f. O zoneamento ambiental da cidade
O zoneamento é um dos instrumentos da Política Nacional de Meio Ambiente, traçada pela Lei 6.938, de 31 de agosto de 1981. O zoneamento ambiental prevê a criação de Unidades de Conservação, que são espaços territoriais protegidos por lei. As unidades de conservação podem ser de proteção integral ou de uso sustentável, de acordo com suas características específicas. O Plano Diretor e a Lei de Uso e Ocupação do solo são imortantes instrumentos jurídicos á disposição da municipalidade para tornar as cidades sustentáveis e garantir um boa qualidade de vida ao cidadão.
f.1. Das áreas verdes . A cidade industrial moderna trouxe a necessidade da criação de áreas verdes, parques e jardins, como elemento urbanístico, não só como recreação, mas como uma necessidade de defesa e recuperação do meio ambiente e equilíbrio ecológico e psicológico dos cidadãos.
A arborização das vias públicas não é apenas decorativa, mas fator de atenuação de ruídos, de fixação e retenção do pó e da reoxigenação do ar.
A política das áreas verdes deve ser estabelecida pelos planos diretores e leis de uso do solo dos municípios ou regiões urbanas. Já as áreas de preservação permanente obedecem ao disposto no Código Florestal.
f.2. Das praças – Segundo Caldas Aulete praça é um lugar público, grande e largo, ordinariamente cercado de edifícios para embelezamento de uma cidade ou vila. Como meio higiênico se destina a melhorar a circulação do ar com a plantação de árvores.
As praças são consideradas bem de uso comum do povo.
A Lei 6 766, de 19/12/1979, que dispôs sobre o parcelamento do solo urbano prevê “ que os espaços livres de uso comum, as vias e praças, as áreas destinadas a edifícios públicos e outros equipamentos urbanos, constantes do projeto e do memorial descritivo, não poderão ter sua destinação alterada pelo loteador, desde a aprovação do loteamento, salvo as hipóteses de caducidade da licença ou desistência do loteador.
O artigo 22 da referida lei preceitua: “ desde a data do registro do loteamento, passam a integrar o domínio do município as vias e praças. O município é o gestor desses bens. Os espaços livres de uso público devem ser proporcionais à densidade de população prevista para a gleba.
Todos os bens vinculados ao Poder Público por relações de domínio ou de serviço, ficam sujeitos à sua administração. Nesse caso o estado interfere disciplinando e policiando a conduta do público e dos usuários especiais, a fim de assegurar a conservação dos bens e possibilitar a sua normal utilização.
Dizem as Institutas de Justiniano que , por direito natural, são comuns todas as coisas seguintes: o ar, a água corrente, o mar e o seu litoral.
“Referindo-se a coisas destas, umas podem fazer parte do nosso patrimônio, outras lhe são estranhas. Pois certas são comuns a todos por direito natural, certas são públicas, certas pertencem a uma universalidade, certas não tem dono, certas pertencem a particulares, que as adquirem por várias causas. Por direito natural são comuns todas as coisas seguintes: o ar, a água corrente, o mar e o seu litoral. Pertencem à coletividade, e não a particulares, as coisas, por exemplo, os estádios e quaisquer outras semelhantes e comuns que elas possuam.”
O Código Civil reparte os bens em públicos e particulares, sendo públicos os de domínio nacional, os pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno, por exclusão, declara que são particulares todos os outros, seja qual for a pessoa a que pertencerem.
Segundo a destinação, o Código Civil reparte os bens públicos em três categorias: I- os de uso comum do povo ( mares, rios, estradas, ruas e praças); II – os de uso especial, tais como edifícios e terrenos aplicados a serviço ou estabelecimento federal, estadual ou municipal. III – os dominicais, isto é, os que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, como objeto de direito pessoal ou real .
Assim, bens de uso comum do povo, ou do domínio público, como exemplifica a própria lei, são os mares, rios, estradas, ruas e praças. Enfim, todos os locais abertos à utilização pública adquirem esse caráter de comunidade, de uso coletivo, de fruição própria do povo.
Uso comum do povo é todo aquele que se reconhece à coletividade em geral sobre os bens públicos, sem discriminação de usuários ou ordem especial para a sua fruição. Esse uso comum não exige qualquer qualificação ou consentimento especial, nem admite freqüência limitada ou remunerada.
f.3. Parques municipais – Os parques públicos encontram respaldo legal no artigo 5º do Código Florestal, Lei 4 771/65. Eles podem ser nacionais, estaduais e municipais.
Os Parques Públicos são áreas representativas dos ecossistemas de grande valor ecológico e beleza cênica, que contenha espécies de plantas e animais e sítios de relevância científica, educacional, recreativa, histórica, cultural, turística, paisagística, preservadas com fins científicos, educativos, recreativos, e visando a proteção perene do patrimônio natural..
Os parques estão regulamentados pelo Decreto 84 017, de 2 de setembro de 1979, que dispõe sobre os parques nacionais, cujas regras gerais se estendem aos parques estaduais e municipais.
O uso e a destinação das áreas que constituem os parques devem respeitar a integridade dos ecossistemas naturais abrangidos, para o que será estabelecido um plano de manejo.
O plano de manejo é um projeto dinâmico que, utilizando técnicas de planejamento ecológico, determina o zoneamento do parque, que poderá conter as seguintes zonas características:
– Zona intangível: é aquela onde a primitividade da natureza permanece intacta, não se tolerando quaisquer alterações humanas, representando o mais alto grau de preservação. Funciona como matriz de repovoamento de outras zonas onde já são permitidas atividades humanas regulamentadas. Esta zona é dedicada à proteção integral de ecossistemas, dos recursos genéticos e ao monitoramento ambiental. O objetivo básico do manejo é a preservação garantindo a evolução natural.
– Zona primitiva: é aquela onde tenha ocorrido pequena ou mínima intervenção humana, contendo espécies da flora e da fauna ou fenômenos naturais de grande valor científico. Deve possuir as características de zona de transição entre a zona intangível e a zona de uso extensivo. O objetivo geral do manejo é a preservação do ambiente natural e ao mesmo tempo facilitar as atividades de pesquisa científica, educação ambiental e proporcionar formas primitivas de recreação;
– Zona de uso extensivo: é aquela constituída em sua maior parte por áreas naturais, podendo apresentar alguma alteração humana. Caracteriza-se como uma zona de transição entre a zona primitiva e a zona de uso intensivo. O objetivo do manejo é a manutenção de uma ambiente natural com mínimo impacto humano, apesar de oferecer acesso e facilidade ao público para fins educativos e recreativos;
– Zona de uso intensivo: É aquela constituída por áreas naturais ou alteradas pelo homem. O ambiente é mantido o mais próximo possível do natural, devendo conter: centro de visitantes, museus, outras facilidades e serviços. O objetivo geral do manejo é o de facilitar a recreação intensiva e educação e educação ambiental em harmonia com o meio;
– Zona histórico-cultural: é aquela onde são encontradas manifestações históricas e culturais ou arqueológicas, que serão preservadas, estudadas, restauradas e interpretadas para o público, servindo à pesquisa, educação e uso científico. O objetivo geral do manejo é o de proteger sítios históricos ou arqueológicos, em harmonia com o meio ambiente;
– Zona de recuperação: é aquela que contém áreas consideravelmente alteradas pelo homem. Zona provisória, uma vez restaurada, será incorporada novamente a uma das zonas permanentes. As espécies exóticas introduzidas deverão ser removidas e a restauração deverá ser natural ou naturalmente agilizada. O objetivo geral do manejo é deter a degradação dos recursos ou restaurar área;
– Zona de uso especial: é aquela que contém as áreas necessárias à administração, manutenção e serviços do parque, abrangendo habitações, oficinas e outros.
Este zoneamento, previsto em lei federal serve como regra geral aos parques estaduais e municipais.
Algumas atividades são vedadas nos parques como:
– Obras de aterros, escavações, contenção de encostas, hidrelétricas, barragens e outras que causem alterações hídricas naturais.
– A coleta de frutos, sementes, raízes e outros produtos.
– A perseguição, apanha, coleta, aprisionamento e abate de exemplares da fauna, assim como a caça esportiva.
– A introdução de espécies estranhas aos ecossistemas.
– abandono de lixo e detritos
– A prática de qualquer ato que possa provocar incêndio.
Todo programa científico ou cultural nos parques impõe a implantação de programas interpretativos que permitam ao público usuário compreender a importância das relações homem-meio ambiente. E qualquer evento só deverá ser permitido se não trouxer prejuízo ao patrimônio natural e contribuir efetivamente para que o público compreenda a finalidade de um parque.
As pessoas físicas ou jurídicas que infringirem o regulamento dos parques estão sujeitas a sanções penais e administrativas, nos termos da Lei 9.605, de 12 de fevereiro de 1998.
g. Conclusão
Diante de tudo supra exposto, conclui-se que a função sócio-ambiental da propriedade está no cerne dos direitos fundamentais do homem dentro do Estado Democrático de Direito, uma vez que para que seja reconhecido o direito de propriedade e a esta seja dada a proteção legal que merece, a propriedade deve atender, concomitante aos interesses particulares, aos interesses coletivos: deve produzir bens que satisfaçam as necessidades sociais (atendendo, pois, à ordem econômica) e seus recursos devem ser utilizados de maneira racional, devendo, portanto, garantir a preservação do meio ambiente e a qualidade de vida para as presentes e futuras gerações.
O direito de propriedade deve ser exercido em prol dos interesses individuais do proprietário e em benefício das demandas e interesses sociais. Ademais, deve ser exercido de maneira sustentável, uma vez que deve viabilizar uma relação harmoniosa do homem para com o espaço que ocupa, de forma a dirimir conflitos, convergir interesses e mitigar impactos sócio-ambientais, sob pena de sanções tanto da pessoa física ou jurídica.
Entende-se, portanto, que o direito de propriedade, seja esta propriedade pública ou particular, rural ou urbana, assumiu um papel funcional e que a propriedade se socializou, para atingir o fim ultimo do Estado que é o bem-estar social.
Informações Sobre os Autores
Luisa Braga Cançado Ferreira
Formanda em Engenharia Ambiental, estudante de Direito, pesquisadora do projeto PROPIC da FUMEC em 2008
Edna Cardozo Dias
Doutora em direito pela UFMG, professora de Direito Ambiental na FUMEC, Presidente da Liga de Prevenção da Crueldade contra o Animal, presidente da Comissão de Direito Urbanístico da OAB/MG.
