A reforma da previdência como medida econômica para contenção de gastos públicos e as consequências sociais

Resumo: Este artigo abordará a situação econômica do Brasil com foco nas medidas tomadas pelo governo para conter a crise, em especial a reforma da previdência apresentada ao Congresso Nacional, a qual já encontra resistência por parte de entidades nacionais que ingressaram com uma ADPF para suspender qualquer medida de corte previdenciário. O enfoque do trabalho é analisar o impacto econômico da reforma e as consequências sociais em âmbito de um possível retrocesso histórico e jurídico.[1]

Palavras-chaves: Crise. Reforma da previdência social. Retrocesso social.

Abstract: This article will approach Brazil's economic situation with a focus on measures taken by the government to contain the crisis, especially the social security reform presented to the National Congress, which already finds resistance from national entities that have entered into an ADPF to suspend any measure of social security cut. The focus of the work is to analyze the economic impact of the reform and the social consequences in the context of a possible historical and legal setback.

Keywords: Crisis. Social security reform. Social retrogression.

Sumário: Introdução. 1. Situação do Brasil na crise. 2. A reforma da previdência como medida de contenção de gastos. 3. Divergências sobre as contas da previdência social. 4. ADPF 415. 5. Deveres da Administração Pública. 6. Princípios econômicos x Princípios Sociais 7. Retrocesso Social. Considerações Finais.

Introdução

Há menos de dois anos o Brasil começou a viver uma das suas piores crises econômicas, as despesas passaram a ser maiores que as receitas, a inflação disparou e a incerteza econômica gerou recuo no consumo, queda na produção e consequentemente o aumento das taxas de desemprego.

Principalmente nessas épocas se discute o implemento de medidas que visem a frear os gastos públicos e cessar a recessão econômica, é indiscutível que a mais citada de todas é a reforma na previdência social, que foi entregue pelo governo ao Congresso Nacional como forma de Proposta de Emenda à Constituição no início de dezembro (PEC 287/2016).

No entanto, há divergências de opiniões a respeito das soluções apresentadas, pois de um lado o governo apresenta a reforma como a única maneira de resgatar a economia brasileira, afirmando que há déficit nas contas da previdência social, e por outro lado diversas entidades nacionais questionam o projeto, defendendo que não há clareza nas contas apresentadas, o déficit seria falso, e a reforma representaria um retrocesso social na conquista de direitos.

Dessa forma, será realizada uma análise sobre a situação econômica atual no Brasil, as medidas apresentadas para reforma da previdência, as consequências geradas na economia brasileira e no corte de gastos, visualizando-se, por fim, a colisão entre princípios econômicos e sociais, e o impacto que as medidas poderão causar na sociedade.

1. situação do brasil na crise

O Banco Central do Brasil acaba de divulgar que no acumulado de janeiro a novembro de 2016 houve um rombo de R$ 85,1 bilhões nos cofres públicos, o que segundo matéria do G1 “é recorde para o período dentro da série histórica do BC, que começa em 2001”, demonstrando o cenário econômico profundamente conturbado pelo qual passa o país.

Tudo isso somado a instabilidade política fez com que no ano de 2016 se vivesse uma confusão institucional com reflexos extremos na vida do cidadão-comum, com diminuição do poder de compra e da oferta de trabalho e aumento do desemprego, e isso, é claro, exige uma postura ativa dos governantes brasileiros para que se coloque a economia nos eixos e o país volte a crescer e se desenvolver.

Ribeiro e Castro (2013) afirmam que no momento de crise econômica “a política fiscal tende inevitavelmente a ter objetivos de curto prazo, respondendo a necessidades inadiáveis de assegurar o emprego e ajudas sociais bem como debater questões relacionadas com a tributação e seus modelos”.

2. A REFORMA DA PREVIDÊNCIA COMO MEDIDA DE CONTENÇÃO DE GASTOS

Uma das mais relevantes e polêmicas soluções levantadas foi a mudança na previdência social, que em dezembro de 2016 foi apresentada pelo governo por meio de Emenda à Constituição, sendo recebida pelo Congresso Nacional e aprovada na Comissão de Constituição e de Justiça, dependendo para aprovação votação e discussão em dois turnos na Câmara dos Deputados e no Senado Federal.

As reformas pretendidas sugerem a limitação da idade para a aposentadoria por tempo de contribuição, o aumento dos critérios para receber de forma integral, a desvinculação do reajuste do salário mínimo para alguns benefícios e a impossibilidade de cumular dois benefícios previdenciários.

Como se percebe a reforma visa não só diminuir a concessão dos benefícios, mas também limitar a renda mensal, e o governo acredita que o implemento dessas medidas irá recuperar o déficit nas contas públicas, bem como que a manutenção da legislação atual iria gerar um colapso no sistema.

Kaizô Iwakami Beltrão, pesquisador e professor da Fundação Getúlio Vargas (FGV) afirma que são urgentes e necessárias as medidas para evitar que a Previdência Social enfrente um grande desequilíbrio entre gasto e receita em 2030, o estudo foi apresentado em São Paulo no seminário internacional Projeções do Custo do Envelhecimento no Brasil, e demonstrava que os gastos previdenciários e assistenciais do país podem chegar a 46,1% do Produto Interno Bruto (PIB) em 2030, segundo matéria jornalística de Fernanda Cruz (2016).

3. DIVERGÊNCIAS SOBRE AS CONTAS DA PREVIDÊNCIA SOCIAL

O principal questionamento trazido por aqueles que são contra a reforma da previdência, em especial os autores e defensores da ADPF 415, é sobre a verdadeira face do déficit apresentado pelo parecer contábil do governo, pois não se teve uma auditoria com a participação de entes não-governamentais para apurar os valores apresentados de receita e despesas apresentados.

Nesse sentido, o TCU já apresentou seu parecer de que há falta grave de transparência nas contas do RGPS, principalmente porque não se esclarecem as provisões matemáticas que registram o valor atual dos benefícios de seguridade social, que foram adquiridos sob as leis e regulamentos em vigor, e o desconto do valor presente das contribuições futuras, conforme Menezes (2016), que ainda esclarece que “outro ponto destacado é que a simples leitura da Demonstração das Variações Patrimoniais (DVP) do RGPS não permite avaliar as razões desse déficit financeiro”, uma vez que não há separação dos diferentes resultados entre contribuintes urbanos e rurais.

Outro ponto levantado é sobre o aumento da Desvinculação de Receitas da União (DRU) de 20% para 30%, pois mesmo afirmando que os recursos da previdência social são insuficientes, houve o aumento da percentagem desvinculada, o que torna o discurso contraditório.

Além disso, o TCU também demonstra que não são registrados para o Fundo do RGPS os créditos tributários referentes às contribuições previdenciárias não quitadas em dia, sejam inscritos ou não em dívida ativa, e mesmo que ao fim os valores sejam transferidos para o fundo, isso demonstra falta de transparência nas demonstrações (MENEZES, 2016).

4. ADPF 415

Em virtude das incongruências apresentadas nos cálculos da Previdência Social, e a iniciativa emergente de reforma pelo governo federal, algumas entidades que integram as Frentes Parlamentares Mistas em Defesa da Previdência Social e dos Direitos do Trabalhador se uniram ainda em junho de 2016 e ajuizaram no STF uma Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental, protocolada sob n. 415, que objetiva a suspensão de propostas ligadas à reforma da Previdência.

No bojo da ação se discute a necessidade de amplo e irrestrito debate entre especialistas sobre a realidade das contas públicas, porque segundo os autores do projeto: o déficit se baseia em premissas equivocadas, que consideram apenas as contribuições sociais incidentes sobre a folha de pagamento, ignorando que o sistema da seguridade social é financiado também por outras fontes de receitas.

Nesse sentido, dispõe a Constituição Federal no art. 195 que a Seguridade Social “será financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios”, além das seguintes contribuições sociais:

“I – do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada na forma da lei, incidentes sobre:

a) a folha de salários e demais rendimentos do trabalho pagos ou creditados, a qualquer título, à pessoa física que lhe preste serviço, mesmo sem vínculo empregatício;

b) a receita ou o faturamento;

c) o lucro;

II – do trabalhador e dos demais segurados da previdência social, não incidindo contribuição sobre aposentadoria e pensão concedidas pelo regime geral de previdência social de que trata o art. 201;

III – sobre a receita de concursos de prognósticos.

IV – do importador de bens ou serviços do exterior, ou de quem a lei a ele equiparar.”

Considerando todas essas fontes de receitas dispostas diretamente no texto da Constituição a Seguridade Social pode ser superavitária, dessa forma a ADPF também pretende que se declare que as contribuições sociais são tributos com destinação específica e que não comportam desvinculações e desvios, anulando a DRU, tudo sob o manto de se proteger os direitos fundamentais previstos na Constituição Federal e que estariam violados nestas reformas que culminariam na extinção da Seguridade Social.

5. DEVERES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Por outro lado, a base governamental defende a reforma afirmando que é necessária para estancar a crise e diminuir as despesas, e ao mesmo tempo garante vários benefícios aos congressistas, concedendo aumento salarial para servidores públicos e abrindo licitações milionárias para coisas supérfluas, como a lista de refeição em aviões da Presidência estimada em R$ 1,75 milhões (TREVIZAN, 2016).

A Constituição Federal expressa que a administração pública deve se pautar sob os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, assim, Ingo Sarlet (apud CARVALHO, 2012) afirma que uma boa administração só é concretizada quando promove “a dignidade da pessoa e dos direitos fundamentais que lhe são inerentes, devendo, para tanto, ser uma administração pautada pela probidade e moralidade, impessoalidade, eficiência e proporcionalidade”.

Moreira Neto (apud Carvalho, 2012) discorre que a boa administração é dever constitucional do administrador público, não é apenas uma finalidade disponível, que possa ser eventualmente atingida pelo Poder Público, deve ser obedecida por todo aquele que se proponha a “gerir, de livre e espontânea vontade, interesses públicos. Por isso mesmo, em contrapartida, a boa administração corresponde a um direito cívico do administrado – implícito na cidadania”.

A crise realmente está afetando o país e existe a necessidade de medidas drásticas para regular a economia, pois o Estado não pode continuar gastando mais do que arrecada isso é a realidade, porém, as medidas que estão sendo tomadas geram muitas controvérsias, pois está se interferindo em direitos do povo, que foram conquistados mediante luta histórica.

Outrossim, se podem existir outros meios de aumentar a arrecadação e diminuir os gastos públicos, não deveria nem ser cogitada a alteração para limitação direitos sociais, esculpidos e consagrados pela Constituinte de 1988.

Uma matéria da Agência Brasil (2016) sobre o balanço financeiro revelado pelo Tesouro para o ano de 2015 revela que as renúncias fiscais corresponderam a R$ 928 bilhões, ou 15,7% do PIB, valor que poderia ter entrado nos cofres e auxiliado no fechamento das contas públicas. Isso sem contar a soma de dívidas dos maiores devedores da Fazenda Nacional, que segundo o site da Advocacia Geral da União (2016) acumulam-se em R$ 272 bilhões de reais.

Não se descuida dos gastos que a Fazenda Pública possui na cobrança de dívidas, assim como a eventual necessidade de concessão de uma renúncia fiscal para movimentar a economia, no entanto os valores revelados são estratosféricos e não há como fugir do questionamento sobre a real necessidade de não estarem injetados nos cofres públicos no momento em que o país sofre de uma grave crise econômica.

Assim, muito além de medidas tributárias para conter a crise, é extremamente necessário e indispensável que se façam medidas para conter despesas públicas, e “isto requer que o produto da arrecadação de tributos seja empregado preferentemente nos setores sociais, de saúde pública entre outros interesses da sociedade” (Ribeiro e Castro, 2013).

Com relação aos números de economia que a reforma trará aos cofres públicos o governo estima que sejam de R$ 678 bilhões em dez anos, conforme matéria de Alegretti (2016), o que significa R$ 67,8 bilhões por ano, ou 7,30% do valor de renúncias fiscais do ano de 2015.

6. PRINCÍPIOS ECONÔMICOS X PRINCÍPIOS SOCIAIS

Ao analisar a reforma previdenciária percebe-se claramente o choque entre princípios econômicos e princípios sociais, ambos são princípios constitucionais e, por assim serem, “não são vistos mais atualmente como eram no positivismo, como valores éticos a serem seguidos pela sociedade, atualmente os princípios são carregados de normatividade”, e dessa maneira são vistos como normas e regras, segundo Lopes (2012). Além disso, a Autora discorre que como princípios constitucionais, os princípios não são sugestões ou programas para a iniciativa pública, mas sim valores primordiais e bases do sistema normativo, normas que sustentam e servem de fundamento jurídico para o ordenamento constitucional.

O direito econômico se trata de uma “disciplina jurídica de atividades desenvolvidas nos mercados, visando organizá-los sob a inspiração dominante do interesse social” (VIDIGAL apud MARTINS, 2012) e o direito social busca melhorar a condição de vida dos mais fracos, através de prestações positivas do Estado realizadas de forma direta ou indireta, traduzindo-se como “direitos que tendem a realizar a igualização de situações sociais desiguais. São, portanto, direitos que se ligam ao direito de igualdade” (SILVA apud FARACHE, 2013).

Dessa forma, ambos os direitos protegem os interesses sociais, e na colisão entre os dois a maneira mais adequada para solucionar, segundo o pensamento de Lopes (2012) é através da abdicação do princípio de menor valor ao princípio de maior valor, de acordo com as circunstâncias e condições inerentes ao caso concreto, em uma relação de precedência condicionada, como cita a Autora.

No caso da reforma na previdência existe o direito econômico e a grande necessidade de corte de gastos públicos para que se retome a economia brasileira e se consiga entrar num caminho para retomada do crescimento, e também o direito social aos benefícios previdenciários, que tem origem em uma luta histórica para a conquista de garantias ao povo brasileiro.

7. RETROCESSO SOCIAL

Nolasco (2012) discorre que “o nível de proteção conferido aos beneficiários da Previdência Social foi indiscutivelmente ampliado ao longo das constituições brasileiras”, tendo atingido o seu ápice através das evoluções trazidas em nossa atual Carta Maior, a Constituição Federal de 1988.

Ressalta-se que muitos doutrinadores consideram a reforma da previdência como um retrocesso social, o que é entendido como a “vedação ao legislador de suprimir arbitrariamente a disciplina constitucional ou infraconstitucional de um direito fundamental social” (CUNHA apud FERREIRA, 2015), e, portanto, vedado em nosso ordenamento jurídico, conforme interpretação ampla do art. 3º, inciso II da Carta Magna que garante como princípio constitucional o desenvolvimento nacional (FERREIRA, 2015).

Ugatti (apud Sales, 2016) afirma que a previdência, como direito social, é instrumento de concretização da dignidade humana e, portanto, faz parte do núcleo constitucional intangível, e sua alteração só pode ser feita quando se pretende aumentar o acesso aos bens indispensáveis à vida digna, seja pela contemplação “de maior número de pessoas (democratização quantitativa) e ou pessoas ainda mais carentes (democratização qualitativa)”, sob pena de ofensa ao princípio da proibição do retrocesso social.

Assim, a reforma da previdência viria a suprimir direitos sociais que garantem os bens indispensáveis à vida digna, gerando impactos extremos na vida dos cidadãos brasileiros, que não possuem hoje outra medida que garanta o mínimo existencial que a previdência garante.

Considerações Finais

Diante do exposto, percebe-se a importância da gestão governamental em tempos de crises, que deve promover as reformas para frear os gastos públicos e impulsionar a economia. No entanto, as medidas devem ser adotadas de forma consciente, aplicando-se esforços comuns em todas as áreas, mas preservando direitos adquiridos pela sociedade.

Dessa forma, cogita-se que ambos os direitos econômicos e sociais possam coexistir, contribuindo para a harmonia no sistema jurídico e, consequentemente no sistema político, pois são vetores importantes e fundamentais da sociedade e por esse motivo estão elencados na Constituição.

Analisando as consequências econômicas da reforma apresentada num primeiro momento parecem favoráveis, mas os efeitos na sociedade parecem ser extremos, pois ao restringir o acesso à aposentadoria pode-se contribuir com o aumento da pobreza da população, pois aquele desprovido de condições financeiras não terá como se manter na velhice.

Do mesmo modo, existe a problemática da reinserção do idoso no mercado de trabalho, pois aquele que trabalhou durante a vida inteira e ficou sem emprego sem antes completar a idade para a aposentadoria, continuará sem renda para a subsistência, pois a realidade brasileira é de poucos postos de trabalho compatíveis e disponíveis para pessoas mais velhas, o que tem sido uma séria dificuldade encontrada em nosso país, que deveria ser foco de medidas de incentivos governamentais.

A diminuição do padrão de vida é outro ponto difícil nesta reforma, pois seja pelo corte da cumulação da pensão com a aposentadoria, ou seja pela limitação da renda mensal, essa medida só contribuirá com o aumento da pobreza no país, pois a maioria das pessoas contam com os benefícios previdenciários como única fonte de renda na aposentadoria e contribuíram a vida inteira para obtê-los, o que vai gerar um choque grande na sociedade, que não tem, hoje, perfil para outras formas de investimento.

Por fim, pelo estudo e conhecimento do avanço social do Brasil, espera-se que sejam buscados outros meios para conter a economia e que não seja necessária a reforma da previdência, mas se realmente for aprovada, deve-se ao menos sobrevir outras medidas que protejam ou atenuem o retrocesso social, pois de outra forma a consequência será o insucesso das medidas e o aumento dos problemas sociais do país.