Resumo: Esta tese pretende demonstrar a necessidade de responsabilização civil dos produtores de resíduos sólidos nos serviços de saúde. Aborda os princípios da prevenção, precaução e do poluidor-pagador, classifica os resíduos de serviço de saúde e aborda a legislação pátria acerca do tema. Trata da responsabilidade civil objetiva ambiental, especialmente dos hospitais e clínicas médicas, pelos resíduos produzidos, chegando à conclusão de que existem leis específicas acerca do tema, o que falta na verdade é conscientização da importância da adoção das mesmas, atreladas à educação da população que deve cobrar a efetiva aplicação da legislação ambiental para o bem comum e um meio ambiente equilibrado.
Palavra-chave 1: Responsabilidade Civil; Lixo; Serviço de Saúde; Dano Ambiental.
Sumário: 1. Introdução; 2. Princípios do Direito Ambiental; 2.1 Princípio da Prevenção; 2.2 Princípio da Precaução; 2.3 Princípio do Poluidor-Pagador; 3. Lixo e Resíduo; 3.1 Resíduos Sólidos; 3.2 Conceito dos Resíduos de Serviço de Saúde; 4. Responsabilidade Ambiental; 4.1 Responsabilidade Civil Objetiva; 4.1.1 Dano Ambiental; 4.2 Responsabilidade pelos Resíduos de Serviço de Saúde; 5. Conclusões Articuladas; 6. Referências
1. INTRODUÇÃO
O crescimento populacional descontrolado e acelerado aliado ao desenvolvimento tecnológico industrial para atender as exigências de um mercado cada vez mais consumidor, proporcionaram um aumento da quantidade de resíduos produzidos em todo o mundo, quantidade esta tão elevada que impossibilita aos sistemas naturais a capacidade de depurar todos esses resíduos na velocidade necessária para se evitar tragédias de impacto ambiental. Como conseqüência, nosso planeta vem se tornando um enorme reservatório de resíduos das mais diversas naturezas, os quais são os maiores responsáveis pela poluição ambiental e acúmulo de macro e microrganismos transmissores e causadores de várias doenças para a população humana.
Com a consolidação da sociedade urbana e industrial o consumo aumentou, e, por conseqüência, também aumentou o volume de resíduos domiciliares, industriais e de serviços de saúde. O crescimento e a diversidade na produção de resíduos estão diretamente relacionados com o desenvolvimento econômico e com o consumo exagerado de diferentes tipos de produtos das diversas áreas industriais.
Atualmente, mundialmente, temos um grande acúmulo de resíduos principalmente nas maiores cidades, trazendo preocupação às autoridades políticas e pesquisadores da área, sobre como gerenciar tal problema. Em algumas destas cidades, piorando ainda a situação, muitas pessoas têm nesses verdadeiros “lixões” a sua única fonte de renda para sobrevivência, de forma desordenada e não acompanhada pelas autoridades locais, trazendo sobre si mesmos e para a sociedade riscos de contaminação e doenças.
Em meio aos resíduos produzidos, evidenciamos os resíduos dos estabelecimentos de serviço de saúde que, embora representem uma pequena parcela dos resíduos totais, ocupam uma posição de extrema importância pela capacidade que possuem de transmitir infecção e contaminação. Os resíduos de serviço de saúde são produzidos, e o destino final nem sempre ocorre da maneira adequada, causando danos irreversíveis a toda a população, sem que haja responsabilização por parte de nenhum órgão.
Esta tese tem como objetivo demonstrar a necessidade de responsabilização civil dos entes produtores de resíduos de serviço de saúde, como forma de diminuir os danos causados por esse tipo de resíduo, tão prejudicial a toda sociedade.
2. PRINCÍPIOS DO DIREITO AMBIENTAL
Os princípios são mandamentos básicos que fundamentam o progresso de uma determinada doutrina formando suas concepções.
A palavra princípio, do latim principium, significa “aquilo que torna primeiro”, designando início, começo, ponto de partida. Princípios jurídicos, sem dúvida, significam os pontos básicos, que servem de ponto de partida ou de elementos vitais do próprio Direito. Indicam o alicerce do Direito. São as noções básicas de uma ciência, às quais todo o desenvolvimento subseqüente deve estar subordinado. São equivalentes aos axiomas, postulados, teoremas e leis em outras determinadas ciências.
Por compreenderem, os fundamentos da Ciência Jurídica, onde estão firmadas as normas originárias ou as leis científicas do Direito, Paulo de Bessa Antunes[1] expõe que “no direito ambiental, mais do que nos outros setores do Direito brasileiro, os elementos não legais do sistema jurídico avultam em importância”. Assim, nem sempre os princípios se inscrevem nas leis. Por servirem de base ao Direito, os princípios são tidos como regras fundamentais para a prática do Direito e proteção do mesmo.
Em se tratando do Direito Ambiental, os princípios “têm por escopo proteger toda espécie de vida no planeta, propiciando uma qualidade de vida satisfatória ao ser humano das presentes e futuras gerações[2]”.
Paulo Affonso Leme Machado[3] classifica os seguintes princípios do Direito Ambiental: acesso equitativo aos recursos naturais, usuário-pagador e poluidor-pagador, precaução, prevenção, reparação, informação e participação.
Diante da limitação deste estudo, optou-se destacar três princípios que se aplicam ao Direito Ambiental, os quais consideramos mais pertinentes para compreensão da responsabilidade das clínicas e hospitais pelos resíduos produzidos: o princípio da prevenção, o princípio da precaução e o princípio do poluidor-pagador.
2.1 Princípio da Prevenção
A importância do princípio da prevenção está demonstrada na sua ocorrência nas normas ambientais. Encontra-se previsto na Conferência de Estocolmo, em 1972; Convenção de diversidade biológica; no Tratado de Maastricht, como princípio da política ambiental da União Européia; no art. 2°, inciso VI, da Lei 6.938/81, de Política Nacional do Meio Ambiente; no art. 225, caput, da Constituição Federal e no Princípio 8 da Declaração do Rio de Janeiro (Rio-92).
O escopo maior deste princípio é o estudo do impacto ambiental, conferido à Administração Pública, por meio de fiscalização e licenciamento ambiental; assim colaciona Luciane Tessler[4]:
“Dele decorre a necessidade do Estudo Prévio de Impacto Ambiental, a importância da formulação de Políticas Públicas em matéria ambiental e a relevância da educação ambiental da população”.
É relevante ressaltar, que a doutrina nacional ainda não tem um consenso, acerca da diferença entre o princípio da precaução e o princípio da prevenção. Alguns juristas expõem apenas o princípio da prevenção, como é o caso de Édis Milaré[5] “preferimos adotar principio da prevenção como formula simplificadora, uma vez que prevenção, pelo seu caráter genérico, engloba precaução, de caráter possivelmente específico”, outros se referem apenas ao da precaução, como afirma Geraldo Eulálio. Encontramos também, os juristas que usam ambas as expressões, com diferenças ou não entre elas.
Assim, preferimos diferenciar prevenção de precaução, apesar da semelhança existente entre ambos, estes não se confundem.
Primeiramente, observa-se a diferença semântica entre as expressões. Prevenção é substantivo do verbo prevenir, e significa ato ou efeito de antecipar-se, chegar antes; do latim praeventio, de praevenire (dispor antes, preparar antecipadamente, precaver). A prevenção, pois, decorre do primeiro conhecimento da causa ou do conhecimento em primeiro lugar. Precaução é substantivo do verbo precaver-se, do latim prae = antes e cavere = tomar cuidado, e sugere cuidados antecipados. “Prevenção é mais ampla do que precaução e que, por seu turno, precaução é atitude ou medida antecipatória voltada preferencialmente para casos concretos[6]”.
2.2 Princípio da Precaução
A precaução como forma de defesa do meio ambiente, nas quatro ultimas décadas participa do cenário nacional e internacional. Tendo em vista, que o dano ambiental é de difícil ou impossível reparação, torna-se essencial.
Esse princípio foi inserido em nosso sistema, a partir da Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, realizada no Rio de Janeiro em 1992, conhecida como Agenda 21. Em que a precaução, é descrita como ação antecipada diante do risco ou do perigo. Enuncia o Princípio 15 da Declaração do Rio de Janeiro que o princípio da precaução deve ser amplamente observado pelos Estados, de acordo com suas capacidades. Quando houver ameaça de danos sérios ou irreversíveis, a ausência de absoluta certeza científica não deve ser utilizada como razão para postergar medidas eficazes e economicamente viáveis para prevenir degradação ambiental.
O ponto crucial para saber quando aplicar o princípio de precaução é na combinação da ameaça de dano com a incerteza científica. Alguns insistem de que o dano ameaçador deve ser sério ou irreversível, enquanto outros apontam que isto não se permite para efeitos cumulativos de agressões pequenas.
Se isto é certamente para causa e efeito, como no caso do chumbo e a saúde das crianças, então ação não está distante da precaução, embora possa ser preventivo. Em essência, o princípio da precaução provê um argumento para uma tomada de ação contra uma atividade ou uma substância quando houver ausência de uma certeza científica em vez da continuação de uma prática suspeita enquanto ela está sob pesquisa ou mesmo ainda sem avaliação.
Encontramos definição deste princípio, também na lei 9.605 de 1998, sobre crimes ambientais:
“Art. 54 – Causar poluição de qualquer natureza em níveis tais que resultem ou possam resultar em danos à saúde humana, ou que provoquem a mortandade de animais ou a destruição significativa da flora – Pena de reclusão de um a quatro anos, e multa.
§ 3°. Incorre nas mesmas penas previstas no parágrafo anterior quem deixar de adotar, quando assim o exigir a autoridade competente, medidas de precaução em caso de risco de dano ambiental grave ou irreversível”.
Ações para prevenir danos são, normalmente, tomadas somente depois que a prova suficiente de danos foi demonstrada, chegando-se num ponto em que pode ser tarde demais.
Em vez de perguntar qual o nível de dano é aceitável, a precaução questiona: Quanta contaminação pode ser evitada? Quais são as alternativas para este produto ou atividade e são elas seguras? Esta atividade é realmente necessária? O princípio de precaução foca mais em opções e soluções do que em riscos. Isto obriga a quem vai iniciar uma atividade a se questionar fundamentalmente de como se comportar com mais sensibilidade ecológica.
A finalidade deste princípio, não é impedir o progresso humano, mas que este venha aliado a políticas de redução da extensão, da freqüência ou da incerteza do dano (mitigação dos riscos).
No âmago da concepção deste princípio estava a crença de que a sociedade pode pretender evitar os danos ambientais por um planejamento anterior cuidadoso, bloqueando o fluxo de atividades potencialmente danosas.
O princípio da precaução é uma nova maneira de pensar sobre a proteção da saúde pública e ambiental, além da sustentabilidade em longo prazo. Ele desafia-nos a fazermos mudanças fundamentais na forma como nós permitimos e restringimos os riscos. Alguns destes desafios colocam grandes ameaças às agências governamentais, poluidores e está gerando poderosas resistências.
2.3 Princípio do Poluidor-Pagador
A importância desse princípio tem-se destacado entre os princípios jurídicos, para a proteção ambiental, inclusive por sua origem econômica.
Foi introduzido, pela Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico – OCDE, adotando a Recomendação C(72) 128, do Conselho Diretor, que trata de princípios dos aspectos econômicos, das políticas ambientais. Encontrando fundamento na Declaração do Rio, de 1992, que em seu Princípio 16, tem em vista que o poluidor deve, em princípio, arcar com o custo decorrente da poluição, as autoridades nacionais devem procurar promover a internacionalização dos custos ambientais e o uso de instrumentos econômicos, levando na devida conta o interesse publico, sem distorcer o comercio e os investimentos internacionais.
No Brasil, o art. 4° da Lei 6.938/81 prevê como objetivo da Política Nacional de Meio Ambiente, no inciso VII: “a imposição, ao poluidor e ao predador, da obrigação de recuperar e/ou indenizar os danos causados e, ao usuário, da contribuição pela utilização de recursos ambientais com fins econômicos”. Complementando o art. 14, § 1°: “É o poluidor obrigado, independentemente da existência de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade”.
O princípio do poluidor pagador desempenha o caráter preventivo (busca evitar a ocorrência de danos ambientais) e o caráter repressivo (ocorrido o dano, visa sua reparação), de acordo com Fiorillo[7]. O poluidor deve evitar os danos ambientais, e, se mesmo assim os danos forem causados, deverá arcar com os prejuízos. Possui fundamento legal na Constituição Federal de 1988, em seu § 3°, do artigo 225:
“As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados”.
Como assevera Sirvinskas[8], no nosso ordenamento jurídico, impera a responsabilidade civil objetiva, em que é necessária apenas a comprovação do dano ao meio ambiente, à autoria e o nexo causal, independentemente da existência de culpa. Podendo ocorrer cumulação de pena, pois as sanções administrativas e penais não excluem o pagamento pecuniário da poluição causada.
Pretende-se a prevenção e precaução de atentados ambientais e também a redistribuição dos custos da poluição. Na medida em que se pretende evitar a privatização do lucro e a socialização das perdas.
3. LIXO E RESÍDUO
Com o desenvolvimento crescente da população atual, a relação entre o homem e o lixo por ele produzido é praticamente indissociável.
Aparentemente lixo e resíduo tem por fim denotar o mesmo conteúdo. Mas a diferença existente entre ambos, parte do pressuposto que a palavra resíduo possui um sentido mais amplo e mais técnico, enquanto que lixo, é termo mais coloquial e usual, aquilo que não possui qualquer finalidade para a população.
Do ponto de vista jurídico, não há qualquer distinção entre lixo e resíduo, pois ambos são considerados poluentes. O lixo ou resíduo desde o momento em que é produzido, já possui a natureza jurídica de poluente, que de forma mediata ou imediata, causa danos ao meio ambiente. A Política Nacional do Meio Ambiente, prevista na Lei n. 6.938/81, em seu artigo 3°, diz ser poluente toda e qualquer forma de matéria ou energia que, direta ou indiretamente, causa poluição ao meio ambiente. São substâncias sólidas, líquidas ou gasosas ou em qualquer estado da matéria que geram poluição.
A nossa distinção parte da premissa que as palavras têm significados diferentes e não podem ser utilizadas aleatoriamente, para não causar embaraço gramatical e textual. Por ser um termo mais amplo e técnico, como foi citado anteriormente, resíduo é o termo empregado pela ABNT (Associação Brasileira de Normas Técnicas), o CONAMA (Conselho Nacional do Meio Ambiente), pela maioria dos doutrinadores e no nosso presente estudo.
3.1 Resíduos Sólidos
No Brasil, a denominação de “resíduo sólido” inclui as descargas de materiais sólidos provenientes das operações industriais, comerciais, agrícolas e das atividades da comunidade. Entretanto, não inclui os materiais sólidos dissolvidos nos esgotos domésticos, lamas e outros materiais sólidos dissolvidos ou dispersos em meios líquidos e gasosos.
Os resíduos sólidos podem provocar alterações intensas não só no solo, como na água e no ar, se inadequadamente dispostos, além da possibilidade de causarem danos a todas as formas de vida, trazendo problemas que podem aparecer, com freqüência, anos depois da disposição inicial.
Afora os problemas de ordem física, química e biológica, extrinsecamente ligados à questão ecológica e sanitária, o resíduo pode também gerar problemas de ordem social, como a atividade de catação de produtos aproveitáveis, vendidos para uso próprio ou para a reciclagem.
Torna-se necessário relatar a classificação dos resíduos sólidos, que é dada pela Associação Brasileira de Normas técnicas – ABNT no projeto 1:63-02-001, segundo propriedades físicas, químicas ou infectocontagiosas, em: resíduos de classe I, considerados perigosos, dentre eles, boa parte dos resíduos hospitalares e os nucleares, aqueles que requerem cuidados especiais em qualquer das fases de coleta, transporte, destinação e disposição finais, para que desta forma sejam evitados maiores danos ao meio ambiente e a população; os resíduos de classe II, conhecidos como não inertes, são os resíduos que não apresentam periculosidade, porém não são inertes, podem ter propriedades tais como combustibilidade, biodegradabilidade ou solubilidade em água. São basicamente os resíduos com as características do lixo doméstico; os resíduos de classe III são inertes, ou seja, são aqueles que, ao serem submetidos aos testes de solubilização (NBR-10.007 da ABNT), não tem nenhum de seus constituintes solubilizados em concentrações superiores aos padrões de potabilidade da água. Isto significa que a água permanecerá potável quando em contato com o resíduo. Muitos destes resíduos são recicláveis. Estes resíduos não se degradam ou não se decompõem quando dispostos no solo (se degradam muito lentamente). Estão nesta classificação, por exemplo, os entulhos de demolição, pedras e areias retiradas de escavações.
Nosso estudo foca-se no resíduos hospitalares, os descartados por hospitais, farmácias, clínicas veterinárias (algodão, seringa, agulha, resto de remédio, luva, curativo, sangue coagulado, órgão e tecido removido, meio de cultura e animais utilizados em teste, resina sintética, filme fotográfico de raios-X). Em função de suas características, merece um cuidado especial em seu acondicionamento, manipulação e disposição final.
3.2 Conceito dos Resíduos de Serviço de Saúde
Entre os diferentes tipos de resíduos gerados pelo homem, os produzidos nos serviços de saúde têm merecido maior atenção nos últimos anos. Entramos em uma seara, onde os casos concretos clamam por providências das autoridades, o direito escrito demonstra uma lacuna a ser preenchida pelos juristas.
A partir de dezembro de 1987, a terminologia dos resíduos de serviço de saúde foi adotada pela ABNT, e, atualmente segue as definições da NBR 12.807 de 1993, onde trata do resíduo de serviço de saúde como aquele que é resultante de atividades exercidas por instituição (estabelecimento gerador) que em razão de suas atividades produz resíduos de serviço de saúde.
O CONAMA (em seu inciso X, artigo 2° da resolução 358 de 2005), juntamente com a Anvisa RDC 306/2004, definem como geradores de resíduos de serviços de saúde todos os serviços relacionados com o atendimento à saúde humana ou animal, inclusive os serviços de assistência domiciliar e de trabalhos de campo; laboratórios analíticos de produtos para saúde; necrotérios, funerárias e serviços onde se realizem atividades de embalsamento; serviços de medicina legal; drogarias e farmácias inclusive as de manipulação; estabelecimentos de ensino e pesquisa na área de saúde; centros de controle de zoonoses; distribuidores de produtos farmacêuticos; importadores, distribuidores e produtos de materiais e controles para diagnostico in vitro; unidades móveis de atendimento à saúde; serviços de acupuntura; serviços de tatuagem, entre outros similares.
De acordo com a Organização Mundial de Saúde, os resíduos de serviço de saúde são os gerados por prestadores de assistência médica, odontológica, laboratorial, farmacêutica, instituições de ensino e pesquisa médica, relacionados à população humana, bem como veterinário, possuindo potencial de risco, em função da presença de materiais biológicos capazes de causar infecção, produtos químicos perigosos, objetos perfuro cortantes efetiva ou potencialmente contaminados e mesmo rejeitos radioativos, necessitando de cuidados específicos de acondicionamento, transporte, armazenamento, coleta e tratamento.
Até hoje na grande maioria dos Municípios brasileiros, a gestão dos resíduos de serviço de saúde é realizada junto com os resíduos sólidos urbanos. Não há diferenciação no manejo dos resíduos, sendo os mesmos coletados, transportados, tratados e dispostos juntamente com os resíduos domiciliares e públicos.
A conscientização da população e das autoridades sobre os problemas ocasionados pela gestão incorreta dos resíduos sólidos de saúde determinou que estes passassem a receber um tratamento diferenciado. Com a segregação dos resíduos de serviço de saúde na sua fonte geradora, a quantidade de resíduo infectante e mais perigoso para a população diminui consideravelmente. Tendo em vista, que os resíduos produzidos no centro cirúrgico e aqueles que possam estar contaminados, não sejam misturados com os demais, que não possuem qualidade de resíduo infectante. A tendência não é que ocorra a diminuição dos resíduos produzidos, mas a contaminação pelos mesmos, caso não haja forma adequada de manuseio.
4. RESPONSABILIDADE AMBIENTAL
O ser humano em toda sua genialidade é um ser capaz de produzir constantemente, qualquer que seja o local em que se desenvolva. A ação humana é, em sua essência, transformadora das características naturais, dos ambientes e dos ecossistemas. Os padrões de produção e consumo das sociedades contemporâneas são indissociáveis da geração de determinadas condições poluidoras ou de algumas formas degradadoras da qualidade ambiental[9].
A intenção não é proibir que as atividades econômicas se desenvolvam, mas a legislação ambiental veda, disciplina ou pune as atividades econômicas cujos reflexos ambientais excedam os padrões de suportabilidade estabelecidos. Dessa forma, um fato somente poderá ser juridicamente considerado como poluição ou degradação ambiental, e configurando, de um efeito ilícito e indesejado, se suas conseqüências forem totalmente adversas ao que é estabelecido como diretriz ou padrão de proteção e conservação ao meio ambiente.
Em termos de mecanismos jurídicos para a defesa do meio ambiente, podemos dizer que o Brasil possui uma das mais avançadas legislações ambientais do mundo.
A proteção ao meio ambiente é fruto de um processo de amadurecimento nas questões ambientais no país. Sendo alçado à categoria de direito fundamental, recebeu um capítulo específico para sua proteção no título “Da Ordem Social” na Constituição Federal de 1988. No artigo 225 da Carta Magna, está consagrado o direito de todos, a um meio ambiente ecologicamente equilibrado, determinando também, que cabe tanto ao Poder Público quanto à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações. Há a afirmação de um dever genérico de proteção ao meio ambiente e de uma responsabilidade ética em relação às gerações presentes e futuras, que são traduzidos por obrigações concretas.
Como se não bastasse à abrangência do dispositivo constitucional citado, quanto à orientação de ampla proteção ao meio ambiente a ser dispensada pelo Estado, o parágrafo primeiro arrolou, ainda, em seus sete incisos, uma série de determinações expressamente direcionadas à proteção ambiental pelo Estado. Encontra-se, assim, os princípios do desenvolvimento sustentável, da prevenção e da participação, implícitos no art. 225, caput e §1º, da CF, que nortearão a atividade estatal mister.
A responsabilização por danos ambientais é um dos mecanismos dispostos no texto constitucional de 1988, como forma de instrumento da proteção ambiental. O § 3° do artigo 225 da CF/88, assim dispõe que as condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados.
A obrigação ambiental é de todos, de forma que cuidar dos resíduos de serviço de saúde é dever dos próprios hospitais e não só dos Estados, eis aí uma aplicação do princípio do poluidor-pagador na prática.
Como expõe Fiorillo[10] em seu livro Curso de Direito Ambiental, a Constituição previu uma tríplice penalização do poluidor (tanto pessoa física como pessoa jurídica) do meio ambiente: a sanção penal, por conta da chamada responsabilidade penal, a sanção administrativa, em decorrência da denominada responsabilidade administrativa, e a sanção civil, em razão da responsabilidade civil.
Os três tipos de ilícito estão inseridos em um conceito singular, o da antijuridicidade, com distinções entre eles, através dos critérios do reconhecimento do objeto tutelado por cada um e o reconhecimento do órgão que imporá a respectiva sanção.
4.1 Responsabilidade Civil Objetiva
A responsabilidade civil deriva da transgressão de uma norma jurídica pré-existente, impondo ao infrator a obrigação de indenizar a vítima pelo dano material ou moral sofrido.
A maneira como se inicia o estudo da responsabilidade civil ambiental, parte da premissa que foi cometido um dano ambiental.
Sem a existência do dano, não há mensuração da responsabilidade. “O dano é o prejuízo causado a alguém por um terceiro que se vê obrigado ao ressarcimento (…). É a variação, moral ou material, negativa que deverá ser, na medida do possível, mensurada de forma que se possa efetivar o ressarcimento[11]”. Como afirma também Milaré[12], a responsabilidade civil pressupõe prejuízo a terceiro, ensejando pedido de reparação do dano, consistente na recomposição do status quo ante ou numa importância em dinheiro.
A responsabilidade civil refere-se ao dever de reparar pecuniariamente ou de promover recuperação em espécie dos danos causados ao meio ambiente, que incide sobre qualquer pessoa física ou jurídica que cause degradação ou poluição ambiental acima dos critérios e padrões legalmente estipulados. Consagrada na diretiva n. 13 da Declaração do Rio, cada Estado deverá estabelecer sua legislação nacional no tocante a responsabilidades e indenizações de vítimas da poluição e de outras formas de agressão ao meio ambiente. Além disso, os Estados deverão cooperar na busca de uma forma expedita e mais determinada de desenvolver a legislação internacional adicional referente às responsabilidades e indenizações por efeitos adversos de dano ambiental causado por atividades dentro de sua jurisdição ou controle a áreas fora de sua jurisdição.
A conformação da responsabilidade civil no direito ambiental brasileiro, nos termos do art. 14, § 1° da Lei n. 6.938/1981, instituidora da Política Nacional do Meio Ambiente, pressupõe o caráter objetivo, ou seja, a configuração da responsabilidade civil ambiental em nosso país independe da existência de conduta dolosa ou culposa por parte do agente. Foi substituído o princípio da responsabilidade subjetiva, fundamentado na culpa, pelo da responsabilidade objetiva, fundamentado no risco da atividade. Bastam à constatação objetiva da existência do dano e a demonstração da relação de causalidade entre o efeito lesivo e o autor da ofensa para que lhe seja imputada judicialmente à obrigação de reparar:
“Art. 14 – § 1° Sem obstar a aplicação das penalidades previstas neste artigo, é o poluidor obrigado, independentemente da existência de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade. O Ministério Público da União e dos Estados terá legitimidade para propor ação de responsabilidade civil e criminal, por danos causados ao meio ambiente”.
A Lei n. 6.938/81 foi um marco na década de 80 para o Brasil, pois instituiu a responsabilidade objetiva em matéria ambiental, fundamentalmente no artigo citado anteriormente. Este dispositivo legal rompeu com o paradigma tradicional individualista, porque objetivou a responsabilidade civil por danos ambientais, não mais empregando o art. 159 do Código Civil de 1916, que hoje, encontra-se revogado pela Lei 10.406/02, que inseriu o Novo Código Civil Brasileiro.
Torna-se indiscutível a natureza objetiva da responsabilidade civil imputada ao causador de dano ao meio ambiente. Na Convenção Internacional sobre responsabilidade civil em danos causados por poluição de óleo, em 1969, e oito anos depois, quando foi editada a Lei 6.543/77, relativa aos danos proveniente de atividade nuclear, que a responsabilidade civil objetiva surgiu em nosso ordenamento, como forma não só de punir, mas também de educar os responsáveis pela geração de energia e coibir práticas lesivas ao meio ambiente.
Posteriormente, com a promulgação da Constituição Federal, tal norma infraconstitucional foi recepcionada, tendo como fundamento de validade o art. 225, § 3°, entretanto, este não estabeleceu qualquer critério ou elemento vinculado à culpa como determinante para o dever de reparar o dano causado ao meio ambiente. Portanto, ao não ser exigido qualquer elemento subjetivo, leva-se à instituição da responsabilidade objetiva.
A grande discussão, no entanto, está no âmbito da teoria do risco, já que existem sérias divergências sobre a responsabilização a ser adotada em matéria de direito ambiental.
A teoria do risco criado (ou risco administrativo ou risco proveito) nos parece apontar o principal motivo da introdução da responsabilidade objetiva no direito ambiental. Ela é conseqüência de um dos princípios básicos da proteção do meio ambiente em nível internacional, o princípio do poluidor pagador.
Nesta concepção, entende-se que o empreendedor responde por todos os riscos de danos havidos em razão das atividades de seu empreendimento, independente de culpa, entendendo como tais os decorrentes de quaisquer fatos que, sem a sua existência, não teriam ocorrido, estabelecendo-se portanto o nexo de causalidade no sentido de que quando as atividades de seu empreendimento, ou o fato da localização das suas instalações físicas, de qualquer forma, concorrerem para o evento causador do dano, responderá civilmente por este.
A apuração do nexo causal, desse modo, assenta-se na premissa do conditio sine qua non, onde o empreendedor responde por todo o evento danoso que não tivesse sido produzido sem a existência de sue empreendimento ou das atividades deste. Responderá, pois, ainda que seu empreendimento ou atividade atue como concausa, bastando que tenha concorrido, de qualquer forma, no nexo de causalidade de sua produção, ainda que esta seja derivada também de outras causas concomitantes.
Desta maneira, nas hipóteses de caso fortuito ou força maior, permanecerá a responsabilidade objetiva do empreendedor. Nesta concepção do nexo de causalidade com o evento danoso pode se estabelecer como causa ou concausa, com os mesmos efeitos jurídicos em ambas as hipóteses, a responsabilidade civil de quem com o seu estabelecimento ou atividades, está vinculada a tal nexo causal do dano verificado criando, portanto, o risco para que fosse produzido, seja causa única, ou seja, como concausa a qual estejam agregados outros fatores determinantes, mesmo que sejam estes configurados como caso fortuito ou motivo de força maior.
No entendimento desta teoria, a responsabilidade do empreendedor, que obtém lucro com atividades potencialmente danosas precisa ser ampla, no sentido de abarcar todos os riscos por ela criados, ainda que produzidos com a concorrência de outras causas ou riscos que não lhe sejam inerentes.
Há uma tendência clara, inclusive em nível internacional, no sentido em que em matéria ambiental, a responsabilidade objetiva fundamenta-se na teoria do risco criado, ou seja, decorre somente da criação de condições de risco.
Quando houver dano ao meio ambiente, surge a responsabilidade civil objetiva, aquela que vige, independentemente da existência de culpa, sob a modalidade do risco integral, que não admite qualquer excludente de responsabilidade.
Machado afirma que “a responsabilidade objetiva ambiental significa que quem danificar o meio ambiente tem o dever jurídico de repará-lo. Presente, pois, o binômio dano-reparação. Não se pergunta a razão da degradação para que haja o dever de reparar” (2005, p. 324).
Pelo sistema brasileiro adotado, não se discute necessariamente, a legalidade do ato. É a potencialidade de dano que o ato possa trazer aos bens ambientais que servirá de fundamento para a responsabilização, desta forma, não exonera o poluidor ou o degradador a prova de que sua atividade é normal e lícita, de acordo com as técnicas mais apuradas.
O que se leva em conta, quanto à responsabilidade objetiva, é a doutrina da normalidade da causa e anormalidade do resultado. Portanto, não há que se falar em vinculação do dano ambiental com a transgressão de normas administrativas, isto é, não se elimina a responsabilidade, mesmo no caso de observância aos padrões oficiais, mas com a ocorrência do dano em si, ou seja, mesmo que este não derive de um ato ilícito, pode dizer que haverá dano.
4.1.1 Dano Ambiental
O dano é um prejuízo, uma alteração negativa da situação jurídica, material ou moral, causado a alguém por um terceiro que se vê obrigado ao ressarcimento. A doutrina civilista tem entendido que só é ressarcível o dano que preencha aos requisitos da certeza, atualidade e subsistência.
Edis Milaré[13] assim define como dano ambiental “a lesão aos recursos ambientais, com conseqüente degradação – alteração adversa ou in pejus – do equilíbrio ecológico e da qualidade de vida”.
São recursos ambientais, nos termos da Lei 6.938/81, art. 3°, V, a atmosfera, as águas interiores, superficiais e subterrâneas, os estuários, o mar territorial, o solo, o subsolo, os elementos da biosfera, a fauna e a flora. Acrescente-se a esse conjunto de recursos ambientais os elementos artificiais e culturais, uma vez que o meio ambiente resulta das interações recíprocas do ser humano com a natureza. Em outras palavras, o dano ecológico pode degradar o meio ambiente (sentido amplo) ou seus elementos naturais (sentido estrito).
Milaré destaca ainda, com efeito, que o conceito de dano ambiental, assim como o de meio ambiente, é aberto, ou seja, sujeito a ser preenchido casuisticamente, de acordo com cada realidade concreta que se apresente ao intérprete.
A Lei 6.938/81, em seu art. 14, § 1°, prevê expressamente duas modalidades de dano ambiental ao referir-se a “danos causados ao meio ambiente e a terceiros”. Assim classifica-se o dano ambiental em: Dano Ambiental coletivo, causado ao meio ambiente globalmente considerado, em sua concepção difusa, como patrimônio coletivo, atingindo um número indefinido de pessoas, sempre devendo ser cobrado por ação civil pública, ação popular, mandado de segurança coletivo ou outro meio processual adequado. Quando cobrado tem eventual indenização destinada a um fundo, cujos recursos serão alocados à reconstituição dos bens lesados.
E o Dano Ambiental individual, também chamado de dano ricochete ou reflexo, (pois por intermédio do dano ao meio ambiente, atinge interesses pessoais) legitimando os lesados a uma reparação pelo prejuízo patrimonial ou extra patrimonial. Podem ser ajuizadas ações individuais, de maneira independente, não havendo efeito de coisa julgada entre ação individual e a coletiva. Está-se discutindo a possibilidade da propositura de ação civil pública em defesa de vários indivíduos prejudicados por uma poluição ambiental por representar um “interesse individual homogêneo”.
4.2 Responsabilidade pelos Resíduos de Serviço de Saúde
Estima-se que em torno de 90% dos municípios brasileiros destinem seus resíduos aos lixões, o que denota uma falta de sensibilidade do administrador público e irresponsabilidade perante o meio ambiente.
Nos artigos 23, 24 e 30 da Constituição Federal de 1988, percebe-se que a União e os Estados não estão obrigados a executar tarefas de limpeza pública, coleta, transporte e disposição dos resíduos sólidos. Portanto, os Municípios são obrigados a legislar e executar a gestão dos resíduos sólidos, prestando serviços de saneamento a população através de um adequado ordenamento territorial, pois seus interesses predominam sobre os da União e dos Estados, já que se tratam de serviços públicos de interesse local.
No entanto, diante da complexidade de se resolver esses problemas e dada a necessidade de conhecimentos e experiências técnicas mais avançadas para o tratamento dos resíduos de serviço de saúde e o investimento de largas somas para desenvolver uma gestão ambiental adequada, faz-se necessária a intervenção do Estado e da União. Essa intervenção deve ultrapassar o estabelecimento de leis, a competência legislativa, conforme art. 24,VIII da CF/88, em que são responsáveis por danos ao meio ambiente, para também auxiliar financeiramente os projetos de gestão dos Resíduos de Serviço de Saúde conforme o art.30, VII da CF/88.
O que se tem em nível nacional é a resolução do Conama n. 358 de 2005, relativa ao tratamento e disposição final dos resíduos de serviço de saúde, com vistas a preservar a saúde pública e a qualidade do meio ambiente, tendo como suporte legal a lei Federal 6.938/81.
A Constituição Federal determina aos Municípios a competência para organizar e prestar os serviços públicos de interesse local, inserindo-se nestes as tarefas de limpeza pública: coleta, transporte e disposição de lixo municipal. Tal prestação de serviços pode ser executada pela própria Prefeitura ou por terceiros.
A participação da esfera administrativa particular aumenta de acordo com o tamanho da população dos municípios. Nas cidades pequenas e médias prevalece a administração direta. Nas cidades grandes existe a tendência de se criarem entidades autônomas – empresas públicas, autarquias ou sociedades de economia mista. Em ambos os casos observam-se, na parte operacional, uma tendência crescente de terceirização dos serviços.
A maioria das capitais tem seu serviço de coleta de lixo terceirizado. A prefeitura é responsável pelo pagamento às empresas prestadoras do serviço, com base no número de toneladas coletadas.
A taxa relativa a prestação destes serviços, em geral insuficiente para cobrir os gastos do órgão de limpeza urbana, é usualmente cobrada junto com o IPTU. Assim, o montante arrecadado vai, primeiramente, para o Tesouro Municipal. Dessa maneira, dependendo das prioridades da administração municipal, o repasse a entidade de limpeza urbana pode se realizar ou não.
A classificação dos resíduos, conforme Associação Brasileira de Normas Técnicas – ABNT estabelece: resíduos classe I – perigosos; resíduos classe II – não inertes; e resíduos classe III – inertes, como foi explicitado anteriormente; em que, resíduos classificados como perigosos exigem do próprio responsável pela sua criação o tratamento do lixo no local da produção. Por sua vez, os resíduos tidos como não inertes e inertes obrigam não só o Poder Público (responsável pela execução da política urbana, à luz do art. 182 da CF), mas também a própria coletividade na tarefa de cooperação.
Partindo destas premissas, verificamos que o Município, a quem foi atribuída à responsabilidade pela coleta do lixo urbano (art. 30, inciso V, da Constituição Federal), não pode ser responsabilizado com exclusividade pela correta destinação dos resíduos sólidos produzidos, a qual deve ser dividida entre os cidadãos e os produtores.
Além disto, a responsabilidade é solidária entre aqueles que direta e indiretamente praticaram a conduta lesiva ao meio ambiente.
Os estabelecimentos geradores dos resíduos de serviços de saúde precisam ser licenciados conforme determina a Resolução Conama 358 de 2005, em harmonia com o regulamento da Anvisa n.306 de 2004.
A inexistência de uma política brasileira de limpeza pública, a falta de capacitação técnico-profissional, a descontinuidade política e administrativa e, em especial, a limitação financeira decorrente, entre outros fatores, da cobrança pelos serviços ser feita, em geral, sob forma, de imposto ou taxa, dificultam ainda mais a atribuição da prefeitura de gerenciar de forma eficaz a prestação dos serviços.
Possuímos grandes avanços na legislação. Quanto a isso não se pode questionar, basta fazer cumprir a lei. Mas a nosso ver, não bastam as leis, é necessário implementar políticas publicas que realmente permitam a resolução dos diversos problemas relacionados aos resíduos de serviço de saúde, através de um amplo trabalho de educação ambiental que mude as atitudes das pessoas.
Para se atingir resultados positivos, é mister a atuação efetiva do Poder Público, a consagração de parcerias com as entidades privadas e o incentivo da participação dos cidadãos através da promoção da educação ambiental, já que a sociedade como um todo possui a responsabilidade de manter o meio ambiente em equilíbrio.
5. CONCLUSÕES ARTICULADAS
5.1 Dentre os resíduos gerados, os produzidos pelos hospitais e clínicas médicas estão inseridos em todas as classes (perigosos, inertes e não-inertes).
5.2 São da responsabilidade dos produtores de resíduos de serviço de saúde, os resíduos classificados em perigosos, em que cada Município estabelece o seu plano de gerenciamento dos resíduos de serviço de saúde, que deve ser seguido pelos órgãos produtores de tais resíduos. Os demais resíduos gerados pelos estabelecimentos de saúde, desde que não misturados com os demais e dispostos de forma adequada, são da responsabilidade dos Municípios, tendo em vista, tratar-se de serviços públicos de interesse local.
5.3 Os estabelecimentos de serviço de saúde devem seguir o plano de gerenciamento de serviços de saúde, que é um documento integrante do processo de licenciamento ambiental, baseado nos princípios da prevenção, precaução e poluidor-pagador, a fim de evitar ao máximo os danos causados.
5.4 Cabe aos geradores de resíduos de serviço de saúde e os responsáveis legais, o gerenciamento dos resíduos desde a geração até a disposição final, sem prejuízo de responsabilização solidária de todos aqueles, pessoas físicas ou jurídicas que, direta ou indiretamente, causem ou possam causar degradação ambiental.
Informações Sobre os Autores
Suzana Cavalcanti Souza Braz
Bacharel em Direito pela Universidade Estadual da Paraíba, estudante de pós-graduação em Direito Tributário (especialização)
Gabriela Gonçalves Barbosa
Bacharel em Direito pela Universidade Estadual da Paraíba
Maíra Oliveira Lima
Bacharel em Direito pela Universidade Estadual da Paraíba, estudante de pós-graduação em Direito Constitucional (especialização).
