A suspensão do fornecimento de serviço público essencial em razão do inadimplemento do usuário

Resumo: O presente trabalho tem por escopo analisar a dicotomia existente na possibilidade ou não da suspensão de serviços públicos ante o inadimplemento do usuário (consumidor). Nesse sentido, justifica-se a relevância do tema, diante da relação umbilical existente entre os princípios da continuidade da prestação dos serviços públicos e da dignidade da pessoa humana. A doutrina é vacilante no tocante a legalidade da interrupção. Por fim, o estudo irá abordar o atual posicionamento da jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça acerca do tema.

Palavras-chave: Serviço Público; Principio da Continuidade; Dignidade da Pessoa Humana; Código de Defesa do Consumidor; Lei Geral de Concessões; Suspensão fornecimento; Inadimplemento do usuário.

Sumário: 1. Introdução – 2. Conceito de Serviço Público – 3. Princípios aplicáveis ao serviço público – Possibilidade / Inviabilidade de interrupção do fornecimento – 4. Conclusão.

1) Introdução

Ponto muito controvertido, e que tem sido objeto de imenso debate na doutrina e jurisprudência pátria, é a possibilidade jurídica do prestador de serviço público suspender o fornecimento em razão do inadimplemento do usuário.

O artigo 6º, §3º, da Lei n. 8.987/95, prevê a possibilidade de interrupção da prestação de serviço público, por parte da concessionária, decorrente do inadimplemento do usuário e desde que seja precedida de aviso prévio.

Contudo, a análise do artigo supracitado deve ser feita através da conjugação dos princípios da continuidade da prestação do serviço público e da dignidade da pessoa humana.

O ponto nevrálgico do estudo irá se pautar na análise da regra prevista na Lei n. 8.987/95 à luz dos princípios previstos na Constituição, na própria Lei Geral de Concessões e no Código de Defesa do Consumidor, e o atual posicionamento da doutrina e da jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça.

2) Conceito de serviço público

Pois bem. Primeiramente, é fundamental analisar o conceito de serviço público, bem como abordar as suas características substanciais.

Serviço público pode ser caracterizado como toda atividade prestacional, consistente na oferta de comodidades e utilidades para atender o interesse público da coletividade, cuja titularidade pode ser exercida pelo próprio Estado ou por seus delegatários, submetida às normas de direito público.

Para Maria Sylvia Zanella di Pietro, serviço público pode ser conceituado como: “Toda atividade material que a lei atribui ao Estado para que a exerça diretamente ou por meio de seus delegados, com o objetivo de satisfazer concretamente as necessidades coletivas, sob o regime jurídico total ou parcialmente público.” (ZANELLA, 2014, p. 107).

Celso Antônio Bandeira de Mello define serviço público:

“Serviço público é toda atividade de oferecimento de utilidade ou comodidade material destinada à satisfação da coletividade em geral, mas fruível singularmente pelos administrados, que o Estado assume como pertinente a seus deveres e presta por si mesmo ou por quem lhe faça as vezes, sob um regime de direito público – portanto, consagrador de prerrogativas de supremacia e de restrições especiais -, instituído em favor dos interesses definidos como públicos no sistema normativo” (BANDEIRA DE MELLO, 2000, p. 600).

Ainda sobre o conceito serviço público, importante mencionar o preceito de Rafael Carvalho Resende Oliveira (2009, p. 179): “Atividade prestacional titularizada, com ou sem exclusividade pelo Estado, criada por lei, com o objetivo de atender as necessidades coletivas, submetida ao regime predominantemente público.”

3)  Princípios aplicáveis ao serviço público – possibilidade / inviabilidade de interrupção do fornecimento

Importante frisar que a matéria relativa aos serviços públicos encontra-se impregnada por princípios específicos. No presente estudo iremos abordar o postulado da continuidade, previsto nos artigos 6º, § 1º, da Lei n. 8.987/95 e 22 do Código de Defesa do Consumidor:

“Art. 6o Toda concessão ou permissão pressupõe a prestação de serviço adequado ao pleno atendimento dos usuários, conforme estabelecido nesta Lei, nas normas pertinentes e no respectivo contrato.

§ 1o Serviço adequado é o que satisfaz as condições de regularidade, continuidade, eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestação e modicidade das tarifas.

Art. 22. Os órgãos públicos, por si ou suas empresas, concessionárias, permissionárias ou sob qualquer outra forma de empreendimento, são obrigados a fornecer serviços adequados, eficientes, seguros e, quanto aos essenciais, contínuos.”

A ideia de continuidade do serviço público pressupõe que a concessionária, ou a Administração Pública, deverão prestar o serviço público de forma ininterrupta.

Sobre o tema, leciona José dos Santos Carvalho Filho:

“Os serviços públicos buscam atender aos reclamos dos indivíduos em determinados setores sociais. Tais reclamos constituem muitas vezes necessidades prementes e inadiáveis da sociedade. A consequência lógica desse fato é a de que não podem os serviços públicos ser interrompidos, devendo ao contrário, ter normal continuidade. Ainda que fundamentalmente ligado aos serviços públicos, o princípio alcança toda e qualquer atividade administrativa, já que o interesse público alcança toda e qualquer atividade administrativa, já que o interesse público não guarda adequação com descontinuidades e paralisações na Administração”. (CARVALHO FILHO, 2013, p. 36).

Rafael Carvalho Rezende Oliveira, com propriedade, ensina que o principio da continuidade

“Em razão da necessidade da população usufruir determinadas comodidades, bem como pelo dever do Estado em satisfazer e promover direitos fundamentais, o serviço público deve ser prestado de forma contínua (ininterrupta).

Como consequência da necessidade de continuidade de serviço público, exige-se a regularidade na sua prestação. O prestador do serviço, seja o Estado, seja o delegatário, deve prestar o serviço adequadamente, em conformidade com as normas vigentes e, no caso dos concessionários, com respeito às condições do contrato de concessão. Em suma: a continuidade pressupõe a regularidade, pois seria inadequado exigir que o prestador continuasse a prestar um serviço irregular”. (OLIVEIRA, 2009, p. 181).

Continuidade, portanto, pressupõe regularidade, impedindo, por conseguinte, a paralisação do serviço público.

Dessa forma, parcela da doutrina sustenta, com base no principio da dignidade da pessoa humana, previsto no artigo 1º da CRFB/88, bem como no artigo 22 do CDC, a impossibilidade da interrupção dos serviços públicos, pois, de acordo com as normas supracitadas, as concessionárias de serviço público são obrigadas a fornecer serviços adequados, eficientes, seguros e, quanto aos essenciais, contínuos.

“Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos: […]

III – a dignidade da pessoa humana

Art. 22. Os órgãos públicos, por si ou suas empresas, concessionárias, permissionárias ou sob qualquer outra forma de empreendimento, são obrigados a fornecer serviços adequados, eficientes, seguros e, quanto aos essenciais, contínuos.”

Por oportuno, importante enfatizar que a Constituição Federal elenca entre os direitos sociais, o direito à vida e a dignidade, garantindo ao cidadão o mínimo existencial, possibilitando assim, uma melhoria na qualidade de vida.

No intuito de atender aos ditames constitucionais, é fundamental que o Estado e seus delegatários prestem serviços públicos de forma contínua, tendo como escopo o bem estar do indivíduo.

Percebe-se então, a existência de uma relação simbiótica entre o princípio da continuidade e o princípio da dignidade da pessoa humana.

Ademais, o princípio da continuidade do serviço público tem de ser interpretado em consonância com os direitos e garantias individuais previstas na Constituição Federal e na legislação infraconstitucional.

O direito da coletividade não pode ser suprimido e extirpado do ordenamento jurídico sob a invocação de interesse do concessionário particular.

Ingo Wolfgang Sarlet define o princípio da dignidade da pessoa humana como:

“Temos por dignidade da pessoa humana a qualidade intrínseca e distintiva de cada ser humano que o faz merecedor do mesmo respeito e consideração por parte do Estado e da comunidade, implicando, neste sentido, um complexo de direitos e deveres fundamentais que assegurem a pessoa tanto contra todo e qualquer ato de cunho degradante e desumano, como venham a lhe garantir as condições existenciais mínimas para uma vida saudável, além de propiciar e promover sua participação ativa co-responsável nos destinos da própria existência e da vida em comunhão dos demais seres humanos” (SARLET, 2001, p. 60).

Portanto, a concessionária não poderá deixar de prestar o serviço para um usuário pelo fato do mesmo estar inadimplente, ou seja, não pode haver a suspensão apenas porque o fornecimento do serviço público não é mais comercialmente favorável para a concessionária.

Adotando o entendimento supra, as lições de Maria Sylvia Zanella Di Pietro:

“Quando o serviço é essencial, como fornecimento de luz ou de água, sua interrupção deve ser adotada em casos extremos, uma vez que a empresa concessionária dispõe de outros meios para obter a satisfação de seus créditos, em especial o processo judicial de execução. Trata-se de aplicação do princípio da razoabilidade, que exige a adoção de medida adequada em relação ao fim a ser atingido; se a concessionária dispõe de outros meios para obter a satisfação de seu crédito, não deve privar o usuário da obtenção de um serviço público essencial” (DI PIETRO, 2012, p. 97-98).

Os defensores desta corrente afirmam que a interrupção do serviço caracterizaria uma execução privada de seus interesses, na medida em que visa compelir o cidadão ao pagamento da dívida.

E, por fim, alegam que a legislação consumerista proíbe a exposição do consumidor inadimplente ao ridículo, nem a sua submissão a qualquer tipo de constrangimento ou ameaça, nos exatos termos do artigo 42 do Código de Defesa do Consumidor.

“Art. 42. Na cobrança de débitos, o consumidor inadimplente não será exposto a ridículo, nem será submetido a qualquer tipo de constrangimento ou ameaça.”

Veja-se, por exemplo, o entendimento firmado no acórdão da Primeira Turma do Superior Tribunal de Justiça no RMS n. 8.915:

“ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. ENERGIA ELÉTRICA. AUSÊNCIA DE PAGAMENTO DE TARIFA. CORTE. IMPOSSIBILIDADE. 1. É condenável o ato praticado pelo usuário que desvia energia elétrica, sujeitando-se até a responder penalmente. 2. Essa violação, contudo, não resulta em reconhecer como legítimo ato administrativo praticado pela empresa concessionária fornecedora de energia e consistente na interrupção do fornecimento da mesma. 3. A energia é, na atualidade, um bem essencial à população, constituindo-se serviço público indispensável subordinado ao princípio da continuidade de sua prestação, pelo que se torna impossível a sua interrupção. 4. Os arts. 22 e 42, do Código de Defesa do Consumidor, aplicam-se às empresas concessionárias de serviço público. 5. O corte de energia, como forma de compelir o usuário ao pagamento de tarifa ou multa, extrapola os limites da legalidade. 6. Não há de se prestigiar atuação da Justiça privada no Brasil, especialmente, quando exercida por credor econômica e financeiramente mais forte, em largas proporções, do que o devedor. Afronta, se assim fosse admitido, aos princípios constitucionais da inocência presumida e da ampla defesa. 7. O direito do cidadão de se utilizar dos serviços públicos essenciais para a sua vida em sociedade deve ser interpretado com vistas a beneficiar a quem deles se utiliza. 8. Recurso improvido” (SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA. RMS: 8915 MA 1997/0062447-1, Relator: Ministro JOSÉ DELGADO, Data de Julgamento: 12/05/1998, T1 – PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJ 17.08.1998, p. 23)

Essa posição também foi adotada pelo Superior Tribunal de Justiça no julgamento do Resp. nº 201.122:

“EMENTA: FORNECIMENTO DE ÁGUA – SUSPENSÃO – INADIMPLÊNCIA DO USUÁRIO – ATO REPROVÁVEL, DESUMANO E ILEGAL – EXPOSIÇÃO AO RIDÍCULO E AO CONSTRANGIMENTO. A Companhia Catarinense de Água e Saneamento negou-se a parcelar o débito do usuário e cortou-lhe o fornecimento de água, cometendo ato reprovável, desumano e ilegal. Ela é obrigada a fornecer água à população de maneira adequada, eficiente, segura e contínua, não expondo o consumidor ao ridículo e ao constrangimento. Recurso improvido.” (SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA. REsp nº 201.122 – SC – 1ª Turma do STJ, Rel. Min. Garcia Vieira, julgamento em 20/04/99, pub. no DJU-e 1, de 10/05/99, pág. 124).

Por outro lado, há os defensores da corrente que afirmam ser possível a interrupção do serviço público enquanto restar configurado o estado de inadimplência, sob o fundamento de que o artigo 6º, §3º, II da Lei n. 8.987/95 autoriza a suspensão do serviço público, após prévio aviso, quando houver inadimplemento do usuário, considerado o interesse da própria coletividade.

“Art. 6o Toda concessão ou permissão pressupõe a prestação de serviço adequado ao pleno atendimento dos usuários, conforme estabelecido nesta Lei, nas normas pertinentes e no respectivo contrato. […]

§ 3o Não se caracteriza como descontinuidade do serviço a sua interrupção em situação de emergência ou após prévio aviso, quando: […]

II – por inadimplemento do usuário, considerado o interesse da coletividade”.

Alegam, outrossim, que o consumidor inadimplente não pode ser beneficiado com a continuidade na prestação do serviço público, e embora o princípio da continuidade consista na regra geral, é necessário aplicá-lo de forma temperada.

Para essa doutrina não há divergência entre a norma prevista no artigo 6º, §3º, II da Lei n. 8.987/95, e as regras e princípios estabelecidos na Constituição Federal e no Código de Defesa do Consumidor.

Acerca da possibilidade de interrupção do serviço público em casos de inadimplemento, decidiu o Superior Tribunal de Justiça, no AgRg no Ag: 794072:

“ADMINISTRATIVO – CORTE NO FORNECIMENTO DE ENERGIA ELÉTRICA – PRÉVIA NOTIFICAÇÃO – POSSIBILIDADE. A Primeira Seção desta Corte, no julgamento do REsp 363.943/MG, Rel. Min. Humberto Gomes de Barros, DJ 1.3.2004, pacificou entendimento no sentido de que é lícito à concessionária interromper o fornecimento de energia elétrica se, após aviso prévio, o usuário permanecer inadimplente, a teor do disposto no artigo 6º, § 3º, II, da Lei n. 8.987/95. Precedentes. Agravo regimental improvido”. (SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA. AgRg no Ag: 794072 RJ 2006/0131273-4, Relator: Ministro HUMBERTO MARTINS, Data de Julgamento: 04/11/2008, T2 – SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 21/11/2008 DJe 21/11/2008)

Necessário ressaltar os efeitos sistêmicos que a adoção da tese de impossibilidade de suspensão acarretaria, pois, por exemplo, ao saber que o vizinho está usufruindo de um serviço público de forma gratuita, o cidadão tenderá a não efetuar o pagamento de sua conta pelos serviços prestados, ocasionando um efeito dominó. Assim sendo, deve-se levar em consideração a aplicação dos princípios da manutenção da empresa e da boa-fé.

Ademais, a interrupção visa garantir a manutenção do equilíbrio econômico financeiro do contrato de concessão, pois, caso a concessionária fosse compelida a fornecer o serviço ao consumidor inadimplente, restaria abalada a avença inicial firmada entre a Administração Pública e a empresa prestadora do serviço.

Quanto à viabilidade econômico-financeira do contrato de concessão, manifesta-se Marçal Justen Filho:

“A vedação à interrupção do serviço público encontra um limite absoluto na ausência de viabilidade econômico-financeira. O concessionário não pode ser constrangido a incorrer em insolvência. É contrário à ordem jurídica vigente que a comunidade usufrua os benefícios do serviço público à custa da destruição empresarial do concessionário. A inviabilidade econômico-financeira da concessão – caracterizada por fator de diversa natureza – acarreta a dissolução do vínculo e autoriza o particular a interromper a prestação do serviço. O princípio da associação impede que se constranja o particular a incorrer em falência para que os usuários possam continuar a ser atendidos. Sob esse ângulo, aliás, a situação do concessionário equivale à do próprio poder concedente. Ninguém poderia exigir do Estado a prestação de serviço público quando não houvesse condições econômico-financeiras que assegurassem seu fornecimento. Aplica-se, de modo genérico, a reserva econômica do possível” (JUSTEN FILHO, 2003, p. 507).

A remuneração do serviço público, prestado pela concessionária, advém, como regra, através da tarifa paga pelo usuário. É importante lembrar que os serviços são considerados singulares, ou seja, uti singuli, pois, embora estejam disponíveis à toda a população, sua prestação ocorrerá sempre em relação a usuários determinados ou determináveis.

E se ninguém paga pelo fornecimento do serviço público, a concessionária não irá auferir lucros e não terá renda. Logo, não tendo renda, a concessionária ficará impossibilitada de adquirir os insumos necessários à execução dos serviços concedidos e, finalmente, entrará em insolvência, interrompendo, por conseguinte, a prestação dos serviços públicos a toda a população.

Portanto, os argumentos supracitados corroboram a ideia da possibilidade de interrupção do serviço pela concessionária, em caso de inadimplemento do usuário, após prévio aviso, na forma da lei.

4)  Conclusão

O tema trazido à discussão neste presente estudo é de extrema relevância, pois, demonstra a celeuma existente entre a regra presente no artigo 6º, §3º da Lei n. 8.987/95, prevendo a possibilidade de interrupção da prestação de serviço público por parte da concessionária, e a relação intrínseca entre a norma supracitada e o princípio da continuidade da prestação do serviço público e da dignidade da pessoa humana.

Atualmente encontra-se pacificado na jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça a tese a favor da interrupção do serviço público em razão do inadimplemento do usuário.[1]

Contudo, convém observar que o princípio da continuidade assume grau de potencialidade por valorizar a dignidade humana e a cidadania. Sabe-se que a violação a um princípio é muito mais gravoso que a violação da lei, pois, o princípio tem uma carga de efetividade (valorativa) mais intensa.

Ademais, a desatenção ao princípio implica ofensa não apenas a um mandamento obrigatório, mas a todo o sistema de comandos.

Importante ressaltar que em determinados casos a suspensão do serviço público pode ocasionar lesão ao núcleo essencial dos direitos e garantias individuais do cidadão.

Deve-se, portanto, realizar um juízo de ponderação dos valores constitucionais e dos interesses colidentes, para se concluir pela possibilidade ou não de realizar a interrupção da prestação do serviço público.

O princípio da continuidade e da dignidade da pessoa humana não pode ser mitigado e relativizado em qualquer situação. É necessário fazer a análise do caso concreto, pois, em determinados casos a interrupção do serviço pode colocar em risco a saúde e a vida do usuário, entretanto, não podemos proteger a conduta daquele usuário que possui condições financeiras e dolosamente deixa de pagar a tarifa.

É necessário que o operador do direito busque o equilíbrio nas relações jurídicas, adotando a medida mais adequada em relação ao fim a ser atingido, aplicando o princípio da razoabilidade.