Resumo: O Poder Legislativo é um dos esteios que amparam a República do Brasil. Tem à frente os parlamentares, de forma que lhes é conferida imunidade por suas opiniões, palavras e votos, contra prisão e possibilidade de sustação de processo quando imputados, para que possam exercer as suas atividades de representantes da população. Entretanto, o Legislativo depara-se em crise, haja vista a imagem dos representantes do povo brasileiro, cada vez mais desonrada e maculada, resultante da revolta por episódios negativos que contornam seus nomes com frequência e raramente são apurados, emitindo uma impressão de instabilidade, desconfiança e impunidade. Diante dessa declinação que abarca os parlamentares, existe a urgência de investigar o organismo da prerrogativa a eles outorgada, conferir se é, de fato, uma prerrogativa fundamental para o exercício da função, intrínseco ao Poder Legislativo, ou regalia e proteção dada aos representantes políticos, permitindo que tais prerrogativas causem indagação acerca de tanta imunidade.[1]
Palavras-chave: imunidade parlamentar; material; formal; Emenda Constitucional Nº 35.
Abstract: The legislative branch is one of the pillars that support the Republic of Brazil, having the front of that power so that parliamentarians are conferred immunity for their opinions, words and votes, against prison and possibility of suspension of proceedings against those charged, so that they can carry out its activities of representatives of the population. However the legislature faces a crisis, given the image of the representatives of the Brazilian people get introduced each day more dishonored and stained, the resulting riot that bypass their names, which make it increasingly constant and are rarely recorded, sending an impression of instability, mistrust and impunity. On this declension that includes lawmakers, there is the urgent need to investigate the body of the prerogative granted to parliamentarians, check if it is in fact a fundamental prerogative for the exercise of the intrinsic function to the legislative power or regalia and protection given to parliamentarians, allowing such prerogatives cause quest about such immunity.
Key words: parliamentary immunity; material; formal; constitutional amendment Nº 35.
Sumário: 1. Introdução. 2. Breve histórico da imunidade parlamentar no Brasil. 2.1. Fundamento. 3. Conceito, fundamentos legais e espécies da imunidade parlamentar. 3.1. Estatuto dos congressistas. 4. Histórico da imunidade parlamentar no Brasil. 4.1 espécies de imunidades parlamentares. 4.2. Objetivo. 4.3. Natureza jurídica. 4.4. Características da imunidade formal. 4.4.1 Relativa. 4.4.2 Temporária. 4.4.3 Licença Prévia. 4.4.4 Imunidade Formal e a Prisão. 4.4.5 Imunidade Formal e o Processo. 4.4.6 Estado de Sítio. 5. Prerrogativa ou privilégio. 5.1. Princípio da igualdade. 6 alterações feitas pela Emenda Constitucional nº 35/2001. 7. Conclusão. Referências.
1 introdução
Esta pesquisa pretende mostrar a imunidade parlamentar através das suas prerrogativas, conforme concepções apresentadas por Moraes (2003), principalmente. Para isso, articulamos o conceito de imunidade parlamentar com o conceito de privilégio. O estudo foi realizado de acordo com a Emenda Constitucional (EC) Nº 35 de 2001. Busca avaliar a impunidade que vem crescendo no ambiente político brasileiro através do constante afastamento de diretrizes dos representantes do povo, que, de maneira confusa, aproveitam-se da função legislativa para exercer atos ilegais, com a garantia de que estão protegidos pela inviolabilidade parlamentar, como demonstra o atual cenário.
Entretanto, os parlamentares possuem regras básicas na própria Constituição Federal de 1988 (CF), especialmente no artigo 53, que garantem a imunidade parlamentar como forma de assegurar o livre exercício da função legislativa. Pretende-se, com este estudo, identificar os limites da imunidade parlamentar previstos na CF. Pergunta-se: em que medida a imunidade parlamentar favorece a impunidade dos parlamentares no exercício do mandato?
Para responder a essas indagações, será necessário investigar o conceito do instituto da imunidade parlamentar, suas características e abrangência, distinguindo a imunidade material da imunidade formal, bem como estudar a evolução histórica desse instituto no ordenamento jurídico brasileiro.
Serão também investigadas as alterações trazidas pela EC Nº 35/2001, que restringiu o alcance da imunidade parlamentar. As imunidades parlamentares são um eterno dilema. Se de um lado representam elemento preponderante para a independência do Poder Legislativo, fortalecendo e assegurando o livre desempenho da atividade parlamentar, do outro, existem os parlamentares desleais, que a têm como privilégio, para garantir a impunidade em delitos e atos ilícitos.
O caso em tela traz o que mudou com a EC Nº 35/2001. Mostra que, apesar da Emenda, as imunidades parlamentares têm muito a ser alterado em busca do cumprimento com a lealdade; explicar a finalidade das prerrogativas para os parlamentares, esclarecer as espécies de imunidade, tendo como objetos deste estudo a imunidade formal e a impunidade dos políticos eleitos.
Na Constituição brasileira, a imunidade parlamentar encontra-se tutelada no art. 53, que trata das prerrogativas de inviolabilidade aos parlamentares, com o objetivo de assegurar a independência do Poder Legislativo, tendo como arcabouço o princípio da tripartição dos poderes. Segundo a norma constitucional, os parlamentares são invioláveis civil e penalmente por quaisquer de suas opiniões, palavras e votos, vedada a sua prisão, exceto quando se trata de flagrante de crime inafiançável.
Essa imunidade traduz-se como uma garantia constitucional que permite ao parlamentar o exercício, de forma incólume, da representação e defesa dos direitos do povo, funções para as quais foi eleito pelo voto popular. Essa independência não pode, no entanto, ser ilimitada, tendo em vista o sério risco de transformar-se em impunidade legalizada. Restringe-se a inviolabilidade às opiniões, palavras e votos dos parlamentares no exercício e em nome do mandato, não alcançando os seus atos pessoais, os quais deverão respeitar o princípio da legalidade.
A metodologia usada para atingir o resultado esperado foi o estudo exploratório de conceituados escritores, em artigos científicos, sites da Internet e análise das imunidades na CF. O estudo é construído em sete capítulos, incluindo Introdução (Capítulo 1) e Conclusão (Capítulo 7). O segundo capítulo aborda a conceituação da imunidade parlamentar; o terceiro mostra a distinção entre imunidade e inviolabilidade; a imunidade parlamentar formal, sua natureza jurídica, objeto e características estão no Capítulo 4; no quinto, a imunidade parlamentar na CF e as restrições trazidas pela EC Nº 35 de 2001; o Capítulo 6 traz indagações sobre privilégios e prerrogativas.
2 BREVE HISTÓRICO DA IMUNIDADE PARLAMENTAR NO BRASIL
No Brasil, a presença da imunidade parlamentar acompanha a evolução histórica de todas as constituições, restringindo ou ampliando o seu alcance, mas sempre buscando garantir a independência e a liberdade do Poder Legislativo. Conforme Rodrigues Filho (2010, p.11), em 1824, foi outorgada a primeira Constituição do Império, cuja redação mostrava características liberais, introduzindo o Poder Moderador, bem como o princípio da dissolução da Câmara dos Deputados, pelo imperador. Tratava da inviolabilidade e da não processabilidade dos parlamentares.
À época, a Constituição já continha em seu texto a previsão legal da imunidade material, referente às opiniões, palavras e votos, bem como da imunidade formal. Através dos textos constitucionais, percebe-se que os parlamentares eram cobertos de ampla imunidade.
Em 1891, a Constituição Republicana brasileira também abarcava a previsão da imunidade material e formal. Os parlamentares continuavam invioláveis por suas opiniões, palavras e votos. Ainda havia a garantia de que não poderiam ser presos nem processados criminalmente sem a prévia licença da Casa de origem, salvo em flagrantes de crime inafiançável. Tinha como novidade a possibilidade do parlamentar acusado poder renunciar à imunidade processual, caso escolhesse o julgamento imediato.
Em 16 de junho de 1934, foi promulgada a Carta Magna, que trouxe, no seu art. 31, a imunidade material e, no art. 32, as garantias formais do não processo e da não prisão. Ou seja, recepcionou o texto da Constituição anterior. Mantinham-se as prerrogativas já garantidas anteriormente, protegendo o parlamentar no exercício das funções do mandato, incluído nessa imunidade o seu suplente imediato.
Porém, havia uma exceção, segundo a qual, no período de guerra, os deputados, civis ou militares, incorporados às Forças Armadas, seriam sujeitados às leis e obrigações militares. Conforme consta no art. 32, parágrafos 1º e 2º, da Constituição Federal de 1934:
“Art. 32 – Os Deputados, desde que tiverem recebido diploma até a expedição dos diplomas para a legislatura subsequente, não poderão ser processados criminalmente, nem presos, sem licença da Câmara, salvo caso de flagrância em crime inafiançável. Esta imunidade é extensiva ao suplente imediato do Deputado em exercício.
§ 1º A prisão em flagrante de crime inafiançável será logo comunicada ao Presidente da Câmara dos Deputados, com a remessa do auto e dos depoimentos tomados, para que ela resolva sobre a sua legitimidade e conveniência e autorize, ou não, a formação da culpa.
§ 2º Em tempo de guerra, os Deputados, civis ou militares, incorporados às
forças armadas por licença da Câmara dos Deputados, ficarão sujeitos às leis e obrigações militares.”
Os representantes dos partidos de esquerda no Congresso Nacional foram perseguidos e muitos chegaram a ser presos e submetidos à violência física quando se opunham às ideias então pregadas pelo governo. A maioria das prisões ocorria por motivos políticos, ou seja, havia uma quebra da própria inviolabilidade parlamentar.
Na Constituição de 1937, poucas garantias foram oferecidas aos parlamentares, que nesse período não possuíam liberdade e eram submissos. No que tratava de opiniões, palavras e votos, o entendimento era de que os parlamentares deveriam ser responsabilizados por tais atos.
Em 1946, a Constituição superou o período dogmático, buscando a instauração do Estado Democrático e a proteção dos direitos individuais. Mostrou forte tendência ao liberalismo. Voltou a consagrar regras democráticas com relação às imunidades, retomando as prerrogativas dos parlamentares. Dessa vez, estava previsto que, ao tratar-se de prisão em flagrante por crime inafiançável, os autos seriam remetidos à Casa respectiva, para que, em 48 horas, pelo voto da maioria dos seus membros, fosse decidido sobre a prisão e autorizasse, ou não, a formação de culpa. As imunidades eram pessoais e não se estendiam aos familiares.
Nessa época, iniciou-se a perda de forças até o golpe de 1964, quando, aos poucos, o Poder Legislativo foi colocado à parte do Poder Executivo. Em 1967, foi destacada na Constituição a imunidade material. Modernizou-se ao autorizar o privilégio tácito de licença para o processo de parlamentar. Por ser maior que a anterior, era considerada uma nova Constituição, por parte dos doutrinadores.
A imunidade parlamentar teve a sua primeira alteração com a EC N° 01/69. Alguns anos depois, aconteceu a EC N° 11/78, que também foi editada no regime militar, com escopo de limitar a esfera das imunidades. Tais Emendas modificaram o regime das imunidades parlamentares, profetizando que deputados e senadores, em regra, eram invioláveis no exercício da função, por suas opiniões, palavras e votos. Entretanto, notadamente, poderiam ser responsabilizados em caso de crime contra a segurança nacional.
Em 1988, a Constituição buscou fortalecer a garantia formal aos legisladores. Em decorrência a isso, muitos parlamentares tiravam como vantagens as prerrogativas e as usavam para cometer atos ilícitos, mesmo com o alto número de corrupções expostas pelos meios de comunicação, à época.
2.1 FUNDAMENTO
As imunidades asseguram o direito de liberdade de opiniões, palavras e votos dos parlamentares, no exercício da função legislativa, abrindo espaço para a autonomia e independência frente ao poder do Estado. O fundamento indispensável que defende o instituto da imunidade parlamentar é a separação dos poderes, cláusula pétrea na CF, que reivindica não como prerrogativa pessoal e sim como da própria instituição, de maneira a assegurar um melhor funcionamento do legislativo.
Tal fundamento foi elaborado e distribuído por Montesquieu, que afirma a existência de três poderes horizontais, independentes e harmônicos entre si, e que cada poder controla a função do outro, por meio do sistema de freios e contrapesos, para que nenhum deles cometa excessos ou abusos e subsista a liberdade política.
Nesse contexto, outro fundamento que defende a imunidade parlamentar é a validade do Estado Democrático de Direito, determinado nos direitos fundamentais garantidos na CF, como a igualdade e o direito a um processo justo e legalmente regulado, como afirma Dotti (1998, p.2003).
Fica claro que a imunidade parlamentar é uma conquista da democracia, representada pelos parlamentares, e um consentimento do Estado Democrático de Direito, que trouxe à tona princípios fundamentais, como a soberania, a cidadania, a dignidade da pessoa humana, dos valores sociais, do trabalho e da livre iniciativa e o pluralismo político, com todos os poderes da República subordinados à Constituição.
3 CONCEITO, FUNDAMENTOS LEGAIS E ESPÉCIES DA IMUNIDADE PARLAMENTAR
Para atuar com independência, os parlamentares possuem determinadas prerrogativas garantidas pela atual Constituição, conhecidas como imunidades parlamentares, que asseguram o direito de liberdade de opiniões, palavras e votos, no exercício da função legislativa. Segundo Lenza (2012, p.526), imunidades parlamentares são prerrogativas inerentes à função, garantidoras do exercício do mandato parlamentar com plena liberdade.
Nesse sentido, Moraes (2014, p.460) afirma:
“As imunidades parlamentares representam elemento preponderante para a independência do Poder Legislativo. São prerrogativas, em face do direito comum, outorgadas pela Constituição aos membros do Congresso, para que estes possam ter bom desempenho de suas funções”.
A imunidade parlamentar baseia-se na garantia conferida aos membros do Poder Legislativo Estadual e Federal de que não podem ser presos, salvo se cometerem crime inafiançável e em flagrante, bem como a possibilidade de ação penal pela respectiva Casa Legislativa, de privilégio de foro, de limitação do dever de testemunhar e isenção de serviço militar.
A inviolabilidade significa, na íntegra, intocabilidade e intangibilidade quanto ao cometimento de crime ou contravenção, tendo como prioridade a proteção da função parlamentar. Tem como finalidade garantir e assegurar o pleno exercício da atividade política, tendo em vista a não cumplicidade com os privilégios pessoais.
Segundo Moraes (2003, p.403), a imunidade material é prerrogativa concedida aos parlamentares para o exercício das suas funções com maior liberdade de manifestação, por meio de palavras, discussão, debate e voto; tratando-se, pois, de cláusula de irresponsabilidade funcional do congressista, que não pode ser processado judicial ou disciplinarmente pelos votos que emitiu ou pelas palavras que pronunciou no parlamento ou em uma das suas comissões.
Dessa forma, a imunidade material protege os parlamentares nos seus atos, como as palavras, opiniões e votos proferidos no exercício do mandato legislativo. A garantia da imunidade material estende-se apenas às funções de representante do Poder Legislativo, qualquer que seja o âmbito da atuação parlamentar ou extraparlamentar, desde que exercida.
Moraes (2003, p. 404) destaca que a imunidade material, real, substantiva ou a inviolabilidade, à qual se refere a exclusão da prática de crime, bem como a inviolabilidade civil, pelas opiniões, palavras e votos dos parlamentares, estão dispostas no art. 53, caput, da CF, in verbis: “Os Deputados e Senadores são invioláveis, civil e penalmente, por quaisquer de suas opiniões, palavras e votos”.
A imunidade parlamentar formal, processual ou adjetiva diz respeito a regras sobre prisão e processo criminal dos parlamentares, conforme art. 53, parágrafo 2º, da CF:
“Desde a expedição do diploma, os membros do Congresso Nacional não poderão ser presos, salvo em flagrante de crime inafiançável. Nesse caso, os autos serão remetidos dentro de vinte e quatro horas à Casa respectiva, para que, pelo voto da maioria de seus membros, resolva sobre a prisão.”
Nessa seara, a imunidade parlamentar é o instituto de Direito Constitucional que proporciona a exclusão de cometimento de atos ilícitos por parte de parlamentares. Um dos principais fundamentos que justificam o instituto da imunidade parlamentar é a separação dos poderes, cláusula pétrea na CF, que reivindica não como prerrogativa para os seus membros, mas sim da própria instituição, para garantir o seu melhor funcionamento.
Para Martins (2007, p.76), as imunidades asseguram o direito de liberdade de opiniões, palavras e votos dos parlamentares, no exercício da função legislativa, abrindo espaço para a autonomia e independência frente ao Poder do Estado. Lembrada pelo mesmo autor (2007, p.77), a separação de poderes de Montesquieu define a existência de três poderes horizontais, independentes e harmônicos entre si. Cada poder controla a função do outro, pelo sistema de freios e contrapesos, para que nenhum cometa excessos ou abusos. A separação é a garantia de liberdade política.
Dotti (1998, p.2003) relaciona a imunidade parlamentar à validade do Estado Democrático de Direito, determinado por direitos fundamentais garantidos na CF, como igualdade e direito a um processo justo e legalmente regulado. A imunidade parlamentar pode ser considerada uma conquista da democracia, representada pelos parlamentares e um consentimento do Estado Democrático de Direito, fundamentado em princípios como soberania, cidadania, dignidade da pessoa humana, dos valores sociais, do trabalho e da livre iniciativa e pluralismo político. Todos os poderes da República estão subordinados à CF.
3.1 ESTATUTO DOS CONGRESSISTAS
As imunidades certamente são prerrogativas da função parlamentar e o Estatuto dos Congressistas é o conjunto de normas da CF que corresponde ao regime jurídico dos membros do Congresso Nacional, assegurando direitos e deveres, prerrogativas, garantias e incompatibilidades do exercício do mandato parlamentar.
Silva (2005, p.534) considera que devemos entender por Estatuto dos Congressistas o conjunto de normas constitucionais que estatui o regime jurídico dos membros do Congresso Nacional, prevendo suas prerrogativas e direitos, seus deveres e incompatibilidades.
Nesse sentido, Paulino (2009, p.27) afirma que o Poder Legislativo tem a sua função independente. Além disso, pressupõe a falta de sujeição dos seus membros em virtude dos demais integrantes dos outros poderes, assim como das forças econômicas dominantes na sociedade.
A CF prevê, nos arts. 53 a 56, o Estatuto dos Congressistas, visando consagrar a conduta do parlamentar, prestando-lhe segurança constitucional para o cumprimento da sua função estatal. Devolve aos parlamentares as suas prerrogativas básicas, especialmente a inviolabilidade e a imunidade, mantendo-se o foro privilegiado e a isenção do serviço militar e acrescentando a limitação ao dever de testemunhar.
As prerrogativas protegem o exercício do mandato, para que os representantes da vontade do povo, dentro do âmbito do Poder Legislativo, possam externar livremente as suas opiniões, palavras e votos, sem que tenham que temer represálias contra as denúncias que manifestam, reforçando, assim, o sentido da democracia.
Segundo Silva (2005), a redação da EC Nº 35/2001, caput do art. 53, “estabelece que os Congressistas são invioláveis civil e criminalmente por suas opiniões, palavras e votos”. Excluindo-se também da responsabilidade civil.
A inviolabilidade é conhecida como imunidade material, extinguindo o delito nos casos admitidos; sendo que o fato típico não constitui crime, pois a norma constitucional afasta a incidência da norma penal. Observa-se que a inviolabilidade não abrange os atos praticados pelo parlamentar enquanto cidadão comum, quando não age no fiel desempenho da sua função estatal.
4 HISTÓRICO DA IMUNIDADE PARLAMENTAR NO BRASIL
No Brasil, a presença da imunidade parlamentar acompanha a evolução histórica de todas as constituições, de forma a restringir ou ampliar a compreensão do conceito, mas sempre frisando garantir a independência e a liberdade do Poder Legislativo. Desde 1824, existia, na Constituição imperialista, a garantia acerca das imunidades parlamentares. No percurso de evolução do documento, houve alterações até a atual redação da CF. A criação dessas prerrogativas não foi para benefício pessoal do parlamentar e sim da instituição a qual ele representa.
Existem vários posicionamentos sobre a imunidade parlamentar e por isso os registros históricos denotam características da sua origem em períodos diferentes. Portanto, não se pode afirmar, de maneira indiscutível, quando surgiu. Em 1824, foi outorgada a primeira Constituição do Império e a sua redação trazia características liberais, introduzindo o Poder Moderador, bem como o princípio da dissolução da Câmara dos Deputados, pelo imperador, tratando da inviolabilidade e da não processabilidade dos parlamentares.
À época, a Constituição já continha em seu texto a previsão legal da imunidade material, referente às opiniões, palavras e votos, assim como a imunidade formal. Através dos textos constitucionais, percebe-se que os parlamentares eram cobertos de ampla imunidade.
Em 1891, a Constituição Republicana brasileira também abarcava a previsão da imunidade material e formal. Os parlamentares continuavam invioláveis por suas opiniões, palavras e votos. Também havia a garantia de que não poderiam ser presos nem processados criminalmente sem a prévia licença da Casa de origem, salvo em flagrantes de crime inafiançável. Tinha como novidade a possibilidade do parlamentar acusado poder renunciar à imunidade processual, caso escolhesse pelo julgamento imediato.
Em 1934, a Carta Magna estabelecia a imunidade material e as garantias formais da não processabilidade e da não prisão. Recepcionou texto das constituições anteriores, pois as prerrogativas foram mantidas, resguardando o exercício das funções do mandato, com a ressalva de que a imunidade se estenderia ao suplente imediato do parlamentar. Entretanto, havia como exceção o fato de que, em tempo de guerra, os deputados, civis ou militares, incorporados às Forças Armadas ficariam sujeitos às leis e obrigações militares.
Os benefícios atingiam também os senadores. O Brasil passava por um período conturbado em sua história. A revolução comunista fez com que a Carta Magna de 1934 durasse pouco tempo. Os representantes dos partidos de esquerda no Congresso Nacional foram perseguidos e muitos chegaram a ser presos e submetidos à violência física quando se opunham às ideias então pregadas pelo governo. A maioria das prisões ocorria por motivos políticos, ou seja, havia uma quebra da própria inviolabilidade parlamentar.
Na Constituição de 1937, poucas garantias eram oferecidas aos parlamentares, que nesse período não possuíam liberdade e eram submissos. No que tratava de opiniões, palavras e votos, o entendimento era de que os parlamentares deveriam ser responsabilizados por tais atos.
Em 1946, a Constituição superou o período dogmático, buscando a instauração do Estado Democrático e a proteção dos direitos individuais. Mostrou forte tendência ao liberalismo. Voltou a consagrar regras democráticas com relação às imunidades, retomando as prerrogativas dos parlamentares. Previa, ainda, que em caso de prisão em flagrante por crime inafiançável, os autos seriam remetidos à Casa respectiva, para que, em 48 horas, pelo voto da maioria dos seus membros, fosse decidido sobre a prisão e autorizasse, ou não, a formação de culpa. As imunidades eram pessoais e não se estendiam aos familiares.
Nessa época, iniciou-se a perda de forças até o golpe de 1964, quando, aos poucos, o Poder Legislativo foi colocado à parte do Poder Executivo. Em 1967, foi destacada na Constituição a imunidade material. Modernizou-se ao autorizar o privilégio tácito de licença para o processo de parlamentar. Por ser maior que a anterior, era considerada uma nova Constituição, por parte dos doutrinadores.
A imunidade parlamentar teve sua primeira alteração com a EC N° 01/69. Em seguida, aconteceu a EC N° 11/78, também editada no regime militar, com escopo de limitar a esfera das imunidades. Tais Emendas modificaram o regime das imunidades parlamentares, profetizando que deputados e senadores, em regra, eram invioláveis no exercício da função, por suas opiniões, palavras e votos. Entretanto, notadamente, poderiam ser responsabilizados em caso de crime contra a segurança nacional.
Em 1988, a CF buscou fortalecer a garantia formal aos legisladores. Em decorrência, muitos parlamentares tiravam como vantagens as prerrogativas e as usavam para cometer atos ilícitos, mesmo com o alto número de corrupções expostas pelos meios de comunicação, à época.
Fica evidente que a imunidade referente ao exercício do mandato foi expressamente prevista em todas as constituições brasileiras. Nos termos do art. 53 da CF, reza a seguinte redação: “Os Deputados e Senadores são invioláveis, civil e penalmente, por quaisquer de suas opiniões, palavras e votos”. Não existe a expressão da palavra “imunidade”, mas há a referência à inviolabilidade, o que traz a necessidade de alguns comentários.
Silva (2007, p. 535) apresenta a distinção entre imunidade parlamentar e inviolabilidade:
“A imunidade (propriamente dita), ao contrário da inviolabilidade, não exclui o crime, antes o pressupõe, mas impede o processo. Trata-se de prerrogativa processual. É esta a verdadeira imunidade, dita formal, para diferenciar da material. Ela envolve a disciplina da prisão e do processo do congressista”.
Noutro giro, De Plácido e Silva (2005, p.776) entende que a inviolabilidade tem clara distinção das imunidades parlamentares:
“A inviolabilidade parlamentar é atribuída à prerrogativa outorgada aos representantes do povo ou congressistas como garantia das opiniões, palavras e votos que manifestarem no exercício de sua delegação, seja durante as reuniões ou fora delas. É assim a segurança à liberdade de manifestação de seus pensamentos. A imunidade, de conceito mais amplo, abrange a inviolabilidade, como garantia da liberdade de pensar, bem assim assegura ao parlamentar outras regalias a respeito de atos delituosos que venha a praticar, pois que salvo o caso de prisão em flagrância em crime inafiançável, não poderá ser preso e processado criminalmente, sem a licença do órgão a que pertence”.
Podemos compreender que a inviolabilidade é mais estrita, pois garante a liberdade de expressão dos parlamentares, excluindo o crime por suas palavras, opiniões e votos. Trata-se, nesse caso, da chamada imunidade material. A imunidade parlamentar traz uma ideia mais ampla, abarcando a liberdade de expressão, a prerrogativa processual, além de suas opiniões, palavras e votos; a chamada imunidade formal.
O Estatuto dos Congressistas afirma que na Roma Antiga havia o pensamento de imunidade para os tribunos e os edis, seus auxiliares (intangíveis, invioláveis). Roma originou a lei da inviolabilidade irrevogável, tornada lex sacrata e decretada a pena de morte aos que atentassem contra tal preceito.
As imunidades parlamentares foram consolidadas no direito europeu e o sistema constitucional inglês, o Bill of Rigths, de 1688, proclamou o duplo princípio da liberdade de palavra e da imunidade à prisão arbitrária. Havia a liberdade de expressão e de discussões acerca das opiniões, no parlamento, bem como as liberdades não podiam ser impedidas ou questionadas fora dele.
Souza (2003) destaca que as imunidades parlamentares foram inscritas na Constituição dos Estados Unidos de 1787. Dois anos depois, em 1789, na França, houve nova proclamação das imunidades, em detrimento da ameaça de dissolução do Terceiro Estado. No Brasil, os membros do parlamento eram invioláveis por suas opiniões, palavras e votos, proferidos no exercício das suas funções, direito garantido pela Constituição imperialista de 1824.
As imunidades material e formal eram previstas na Constituição da República de 1891. Em 1934, a Constituição previa, em seu art. 31, a inviolabilidade do parlamentar por suas opiniões, palavras e votos, enquanto no exercício do mandato, e no art. 32, as imunidades relativas à prisão e ao processo criminal.
A responsabilização do parlamentar por difamação, calúnia, injúria, ultraje à moral pública ou provocação ao crime, veio com a Carta de 1937. As prerrogativas parlamentares clássicas foram previstas na Constituição de 1946, na qual foram adotadas regras mais democráticas.
A Constituição de 1967 inovou ao permitir, para o processo do parlamentar, concessão tácita de licença da Casa Legislativa respectiva. A partir do advento da EC Nº 1, de 17 de outubro de 1969, e da EC Nº 11, de 13 de outubro de 1978, os parlamentares poderiam ser responsabilizados por crimes contra a segurança nacional. Foi prevista também a impossibilidade de prisão em flagrante, salvo nos casos de crime inafiançável, e nem poderiam ser processados criminalmente, sem prévia autorização da sua Câmara, como bem explanado por Souza (2003).
A Constituição de 1988 prevê imunidades material e formal no art. 53, com novo texto instituído pela EC Nº 35, de 20 de dezembro de 2001. Nesse contexto, Souza (2003) mostra como funcionam as imunidades em alguns países, conforme Quadro 1 (p.18).
4.1 ESPÉCIES DE IMUNIDADES PARLAMENTARES
As imunidades parlamentares dividem-se em duas espécies, sendo a primeira a inviolabilidade, que garante liberdade de expressão por palavras, opiniões e votos; e a segunda, a imunidade formal ou processual. Imunidades são garantias funcionais, normalmente divididas em material e formal, previstas na Constituição para o livre exercício do ofício do membro do Poder Legislativo.
Na redação original do art. 53 da CF, “os Deputados e Senadores são invioláveis por quaisquer de suas opiniões, palavras e votos”. É a chamada imunidade parlamentar. A imunidade material assegura ao parlamentar a não imputabilidade penal e civil, política, por suas opiniões, votos e palavras.
Entretanto, a EC Nº 35/2001, alterou esse artigo, que passou a ter nova redação em seu caput: “Os Deputados e Senadores são invioláveis, civil e penalmente, por quaisquer de suas opiniões, palavras e votos”. Alteração esta que “não acabou, e nem deveria mesmo acabar, com a imunidade parlamentar. Pelo contrário, manteve-a e explicitou que se estende até mesmo ao campo da responsabilidade civil.” (QUEIROZ, 2002)
Notadamente, a EC trouxe interesse e divergência entre muitos estudiosos sobre o assunto, pois o Poder Legislativo e as prerrogativas são alvo de notícias frequentes, quando se trata do envolvimento de parlamentares em escândalos, deixando a sociedade insegura e a instituição com descrédito político diante da sociedade.
Segundo Kuranaka (2002, p.116), a imunidade material ou a inviolabilidade tem natureza jurídica, “em uma isenção de responsabilidade de índole jurídico-constitucional, servindo a razões político-constitucionais de liberdade e representação da sociedade”. Nesse sentido, Mello Filho (2007, p.420) diz:
“A imunidade material ou real, de causa justificativa (excludente da antijuridicidade da conduta típica), ou de causa excludente da própria criminalidade, ou, ainda, de mera causa de isenção de pena, o fato é que, nos delitos contra a honra objetiva (calunia e difamação) ou contra a honra subjetiva (injúria), praticados em razão do mandato parlamentar, tais condutas não são mais puníveis”.
Embora represente uma garantia, da mesma espécie que a imunidade formal, fica claro que a inviolabilidade confere ao parlamentar uma proteção material. Para conceituar a imunidade formal ou imunidade processual, é necessário que se possa entender o emprego desse instituto, que passaremos a estudar, com o intuito de focar na redação trazida pela EC Nº 35/2001.
Para Almeida (1982, p.74), a imunidade formal é aquela que “respeita a intangibilidade pessoal do congressista, que não poderá ser processado ou preso, sem prévia licença da Câmara a que pertence”. Aleixo (1961, p.67) afirma que “a imunidade formal ou processual é a exigência de licença prévia da Câmara a que pertence o congressista para a prisão ou processo do mesmo”.
A imunidade formal sofreu alteração com o advento da EC Nº 35/2001 que, na redação original do art. 53 da CF, manteve a imunidade formal em relação à prisão e alterou significativamente a imunidade formal processual, que passou a ter o seguinte conceito: “é o instituto que garante ao parlamentar a impossibilidade de ser ou permanecer preso ou, ainda, a possibilidade de sustação do andamento da ação penal por crimes praticados após a diplomação”.
A redação original do art. 53, parágrafos 1º, 2º e 3º, da CF contemplava o instituto da imunidade formal e dispunha que:
“Art. 53. (…)
§ 1º Desde a expedição do diploma, os membros do Congresso Nacional não poderão ser presos, salvo em flagrante delito de crime inafiançável, nem processados criminalmente, sem prévia licença de sua Casa.
§ 2º O indeferimento do pedido de licença ou ausência de deliberação suspende a prescrição enquanto durar o mandato.
§ 3º No caso de flagrante delito de crime inafiançável, os autos serão remetidos dentro de vinte e quatro horas, à Casa respectiva, para que, pelo voto secreto da maioria de seus membros, resolva sobre a prisão e autorize, ou não, a formação de culpa”.
Kuranaka (2002, p.176) apresenta o novo conceito da imunidade formal, após a publicação da EC Nº. 35/2001:
“Diante do novo texto que recebe a vigente Constituição Federal, é possível definir-se a imunidade formal como sendo prerrogativa concedida aos Deputados Federais, Senadores, Deputados Estaduais e Deputados Distritais, visando o pleno exercício do mandato, consistente em não poderem ser presos, desde a expedição do diploma, salvo em flagrante de crime inafiançável, bem como, em se tratando de crime ocorrido após a diplomação, na possibilidade de sustação do andamento da ação, até a decisão final, por iniciativa de partido político nele representado e pelo voto da maioria de seus membros.”
A imunidade formal ou processual é aquela que garante ao parlamentar a proteção contra prisão, exceto no caso de cometimento de crime inafiançável, e também possibilita a sustação do processo em crimes praticados após a diplomação, pela Casa a que pertença o parlamentar.
4.2 OBJETIVO
O objeto da imunidade parlamentar é, em regra, contra a prisão, bem como a oportunidade de sustação do processo, disciplinando, assim, a prisão e os processos. Segundo Kuranaka (2002, p.176), em relação ao objeto da imunidade formal:
“Enquanto a imunidade material se relaciona com atos funcionais do parlamentar (por opiniões, palavras e votos do parlamentar no exercício do mandato), a imunidade formal situa-se no campo de atos estranhos ao exercício do mandato parlamentar.
A Emenda Constitucional mantém ainda a proteção de duas ordens. Garante, com efeito, ao parlamentar, a proibição de sua prisão, salvo em flagrante delito de crime inafiançável (art. 53, § 2º), bem como a possibilidade de sustar-se o andamento da ação, se recebida a denúncia contra o parlamentar, por crime ocorrido após a diplomação (art.53, § 3º). A imunidade formal ou processual é aquela que protege o parlamentar contra prisão, exceto no caso de cometimento de crime inafiançável, e também possibilita a sustação do processo em crimes praticados após a diplomação”.
Moraes (2007, p.425) examina o objeto da imunidade formal, no art. 53 da CF, em seu texto original e após a EC Nº 35/2001, e conclui:
“Não seguindo a tendência anterior, a redação do art. 53 da Constituição Federal de 1988 consagrou a dupla imunidade formal, uma em relação à possibilidade de prisão, outra em relação à instauração do processo. A EC Nº 35/01, alterando a redação do art. 53 da Constituição Federal, manteve a imunidade formal em relação à prisão e alterou significativamente a imunidade processual.”
A despeito de que a EC Nº 35/2001 tenha alterado o instituto da imunidade formal ou processual, o seu objeto continua sendo a disciplina da prisão e do processo, referente aos parlamentares.
4.3 NATUREZA JURÍDICA
Alguns doutrinadores entendem que a imunidade formal, ao contrário da imunidade material, não exclui o crime, antes o disciplina, mas interrompe o processo. Nesse sentido, projeta-se como uma garantia formal, de tendência processual, no tempo em que provoca a Casa respectiva para a sustação do andamento da ação penal pendente, contra os seus parlamentares, submetendo-os à iniciativa de partido político nela representados e ao voto da maioria dos membros.
Alcança-se, com isso, paralisar, retardar e congelar no tempo o processo criminal do parlamentar. Na visão de Garcia (2002, p.178), a imunidade baseia-se em uma espécie de cláusula de tempo.
“Apesar de não suspender a eficácia da norma pertinente que esteja a impor ao legislador o dever de responder juridicamente por suas condutas privadas, a faz parar no tempo, postergando-a para após o término do mandato a responsabilização judicial cabível”.
Nota-se, com isso, que a imunidade parlamentar formal tem uma natureza processual formal que não afasta a prática de crime cometido por parlamentar, porém, viabiliza a interrupção da ação contra ele proposta.
4.4 CARACTERÍSTICAS DA IMUNIDADE FORMAL
No entendimento de Kuranaka (2002, p.179), em desconformidade com a imunidade material, a imunidade formal não é absoluta nem eterna, e sim temporária e relativa. É de ordem publica e irrenunciável, características peculiares e inerentes à imunidade processual.
“Era dito, antes da reforma do art. 53. da Constituição Federal, serem ambas as espécies de ordem pública e irrenunciável. (…) Também diferentemente da imunidade material, a formal não é proteção absoluta nem perpétua, mas, sim relativa e temporária.”
O autor ainda discorre sobre a característica da imunidade formal outorgada ao parlamentar ser de ordem pública e irrenunciável.
“Quantos às características, diz-se que a imunidade formal é também de ordem pública e irrenunciável, no que seriam válidas as ponderações lançadas no estudo pertinente à imunidade material. Em síntese, o argumento é o de que essa espécie de franquia é destinada não à proteção exclusiva à pessoa do parlamentar, mas sim, enquanto condição essencial à existência do próprio Poder Legislativo”. (KURANAKA, 2002, p.179)
Assim, a imunidade formal confere aos parlamentares no exercício da função a característica de ordem pública, de modo que não pertence ao parlamentar, mas sim ao Poder Legislativo. Em conseqüência disso, é irrenunciável, na medida em que o parlamentar não pode dispor da referida prerrogativa.
4.4.1 Relativa
Kuranaka (2002) afirma que a imunidade formal ou processual é relativa, de maneira que não tira a responsabilidade do parlamentar totalmente por seus atos, porém, protege, em regra, apenas contra a prisão, salvo em caso de flagrante de crime inafiançável, e a sustação da ação penal, para que tenha liberdade de exercer a função de parlamentar com tranquilidade:
“De outro ângulo, diferentemente da imunidade material, a formal não é absoluta, mas sim relativa. Pela prática de crime comum, se recebida a denúncia contra o parlamentar, será ele então processado, independentemente de concessão de licença para tanto, pela Casa a que pertença. Ainda que obtida a sustação do feito, isso representará óbice ao seu processamento, é verdade, mas somente pelo tempo da duração do mandato. Findo este, como adiante se pormenorizará será ele processado”.
Ficou claro que a imunidade formal protege o parlamentar no período do mandato, porém, sem a segurança de sofrer outras ações. Isso comprova o seu caráter relativo, de modo que limita as condutas que podem levar o parlamentar à prisão, não obsta as outras ações que não tenham relação com o instituto da prisão.
4.4.2 Temporária
Diferente da imunidade material, a imunidade formal possui caráter temporal e limitada, tendo a finalidade de apenas imunizar o individuo que preenche o cargo de parlamentar. Nesse sentido, Kuranaka (2002, p.180) assevera que:
“Também não é perpétua essa franquia, mas temporária, tendo seu início a partir da expedição do diploma – e não da posse –, e perdurando até o final do mandato, quer quanto à garantia de não prisão, quer quanto à possibilidade de sustação do andamento da ação penal. Juntamente com ela se finda, extinguindo a incolumidade parlamentar”.
A imunidade formal possui vigência temporal limitada, protegendo os parlamentares apenas durante o exercício da função, findo o mandato.
4.4.3 Licença Prévia
A CF, art. 53, parágrafo 1º, previa a obrigação da Casa a que o parlamentar pertence para com o processamento criminal: “§1º. Desde a expedição do diploma, os membros do Congresso Nacional não poderão ser presos, salvo em flagrante delito de crime inafiançável, nem processados criminalmente, sem prévia licença de sua Casa”.
Kuranaka (2002, p.177) destaca, com o surgimento da EC Nº 35/2001, a extinção da licença:
“Suprimiu-se, com a Emenda Constitucional, a exigência de prévia licença, pela Casa respectiva, para o processo do Parlamentar, por crimes comuns, quer cometidos antes ou após a diplomação, não mais sendo contemplada no texto atual.”
Ainda nessa linha, o então ministro Sepúlveda Pertence destacou a extinção da necessidade de licença prévia para instauração ou continuidade do processo penal contra o parlament”ar, no julgamento do Inquérito 1344/DF (2002):
EMENTA: I. Imunidade parlamentar formal: EC 35/01: abolição da exigência de licença prévia para a instauração ou continuidade da persecução penal: aplicabilidade imediata. 1. Ao contrário da inviolabilidade ou imunidade material que elide a criminalidade do fato ou pelo menos, a responsabilidade do agente – e, substantiva por isso, instituto de Direito Penal -, a “licença prévia” antes exigida caracterizava mera condição de procedibilidade, a qual – até que deferida ou enquanto durasse a temporária ao exercício da jurisdição, impedindo a instauração ou o curso do processo. (…)”
A EC Nº 35/2001 extinguiu a licença prévia para o processo criminal do parlamentar, que era a primordial prerrogativa da imunidade formal. Queiroz (2002, p.332) considera que “a principal vantagem da imunidade formal era a proibição de instauração de processo criminal contra o parlamentar sem prévia licença da Casa a que pertence”.
Antes de instaurar o processo criminal contra o parlamentar, o Supremo Tribunal Federal (STF) deveria pedir autorização à Casa Legislativa e esperar a resposta. Era uma regra de observância necessária para qualquer crime, até os cometidos antes da diplomação ou da posse e relacionados, ou não, ao exercício do mandato.
Com o início da aludida EC, a imunidade formal limita-se aos crimes cometidos após a diplomação e, ainda assim, muito reduzida, pois o STF pode implantar processo independente de licença prévia. Deve, apenas, dar ciência à Casa Legislativa, para que, se for o caso, determine a suspensão do parlamentar, por iniciativa de partido político que nela tenha representação, nos termos do art. 53, parágrafo 3º, da CF.
Com a extinção da licença prévia, o parlamentar processado passou a contribuir para que haja uma reforma da imagem do Poder Legislativo perante a opinião pública, na medida em que acaba com uma injustificável proteção e privilégio dos parlamentares.
4.4.4 Imunidade Formal e a Prisão
O art. 53, parágrafo 2º, da CF garante ao parlamentar, com a imunidade formal, proteção contra a p”risão, com exceção de flagrante de crime inafiançável:
§2º Desde a expedição do diploma, os membros do Congresso Nacional não poderão ser presos, salvo em flagrante de crime inafiançável. Nesse caso, os autos serão remetidos dentro de vinte e quatro horas à Casa respectiva, para que, pelo voto da maioria de seus membros, resolva sobre a prisão.”
Nesse sentido, Silva (2007, p.535) afirma:
“Quanto à prisão, estatui-se que, salvo flagrante delito de crime inafiançável, os membros do Congresso Nacional não poderão ser presos dentro do período que vai desde a sua diplomação até o encerramento definitivo de seu mandato por qualquer motivo, incluindo a não reeleição.
Podem, pois, ser presos nos casos de flagrante de crime inafiançável, mas, nesse caso, os autos serão remetidos, dentro de 24 horas, à Câmara respectiva, para que, pelo voto da maioria (absoluta) de seus membros, resolva sobre a prisão (art. 53, § 2º, EC-35/2001).
Convém ponderar a respeito da questão da afiançabilidade do crime, hoje importante, diante do disposto no art. 5º, LXVI, segundo a qual ninguém será levado à prisão ou nela mantido, quando a lei admitir a liberdade provisória, com ou sem fiança. Se o crime for daqueles que admitem liberdade provisória, o tratamento a ser dado ao congressista há de ser idêntico ao dos crimes afiançáveis, ou seja: vedada a prisão.”
Nesse contexto, Moraes (2007, p.535) diz que a imunidade formal impede a prisão penal, bem como a prisão civil, seja de natureza provisória ou definitiva, do congressista.
“(…) a imunidade formal abrange a prisão penal e a civil, impedindo a sua decretação e execução em relação ao parlamentar, que não pode sofrer nenhum ato de privação de liberdade, exceto o flagrante de crime inafiançável. Assim, mesmo a prisão civil do parlamentar, nas hipóteses constitucionalmente permitidas do devedor de alimentos e do depositário infiel, para compeli-lo à restituição dos objetos ou à satisfação dos alimentos, não poderá ser decretada.
Em regra, portanto, o congressista não poderá sofrer qualquer tipo de prisão de natureza penal ou processual, seja provisória (prisão temporária, prisão em flagrante por crime inafiançável, prisão preventiva, prisão por pronúncia, prisão por sentença condenatória recorrível), seja definitiva (prisão por sentença condenatória transitado em julgado), ou ainda a prisão de natureza civil.”
A EC Nº 35/2001 não alterou a proteção do parlamentar contra a prisão, porém alterou o voto que decidia sobre a prisão, que deixou de ser secreto, como afirma Moraes (2007, p. 426).
“A garantia de não prisão (art. 53, § 2º) não se modificou com a reforma, exceto por um aspecto: através da Emenda Constitucional, deixa de ser secreto o voto através do qual a maioria dos membros da Casa haverá de resolver quanto à prisão do parlamentar, em caso de flagrante de crime inafiançável.
Com a alteração, obtém-se maior transparência do processo de votação, redundando em maior responsabilização do congressista por seus atos, pelo eleitorado e pela opinião pública, evitando-se a prática do corporativismo, tão contrário à finalidade do instituto.”
Vale ressaltar que a proteção contra a prisão, penal e civil, outorgada por meio do instituto da imunidade formal, colabora significativamente para que o parlamentar exerça as suas funções com tranqüilidade e segurança.
4.4.5 Imunidade Formal e o Processo
Diante do surgimento da EC Nº 35/2001, a imunidade formal traz “a possibilidade da Casa Legislativa respectiva sustar, a qualquer momento antes da decisão final do Poder Judiciário, o andamento da ação penal proposta contra parlamentar por crimes praticados após a diplomação”. (MORAES, 2007)
Afirma Moraes (2007, p.427) que “a persecução penal dos parlamentares sofre tratamento diferenciado, dependendo do momento da prática do ato delituoso”. Quando os crimes forem praticados antes da diplomação, não haverá incidência de qualquer imunidade formal em relação ao processo, podendo o parlamentar ser normalmente processado e julgado pelo STF enquanto durar o mandato.
Já nos crimes praticados após a diplomação, o parlamentar poderá ser processado e julgado pelo STF durante o mandato, sem necessidade de qualquer autorização. Porém, a pedido de partido político com representação na Casa Legislativa respectiva, esta poderá sustar o andamento da ação penal pelo voto ostensivo e nominal da maioria absoluta dos seus membros. A suspensão da ação penal persistirá enquanto durar o mandato e acarretará, igualmente, a suspensão da prescrição.
O art. 53, parágrafo 3º, da CF permitirá a sustação do andamento da ação penal:
“§ 3º Recebida a denúncia contra o Senador ou Deputado, por crime ocorrido após a diplomação, o Supremo Tribunal Federal dará ciência à Casa respectiva, que, por iniciativa de partido político nela representado e pelo voto da maioria de seus membros, poderá, até a decisão final, sustar o andamento da ação.”
Acerca da sustação do andamento da ação e seus efeitos, Moraes (2007, p.424) discorre:
“Sustar significa impedir, continuar, fazer parar, interromper, sobrestar (Aulete e Pedro Orlando). Não criou o legislador constitucional uma causa de extinção, mas de sua suspensão (…).
Assim, iniciado o procedimento criminal, poderá a Câmara ou Senado impedir seu prosseguimento. Essa causa de sobrestamento da ação penal tem o mesmo efeito da antiga negativa de licença.
A deliberação da Casa do Congresso Nacional impede que o processo tenha seguimento. Entretanto, cessada, por qualquer motivo, a investidura do mandato, com seu término ou eventual cassação, o parlamentar perde a prerrogativa processual, de modo que a ação penal, desde que ainda não alcançada a pretensão punitiva pela prescrição, pode prosseguir. (…)”
Entretanto, o autor afirma que a sustação do andamento da ação penal dependerá de alguns requisitos:
“Momento da prática do crime: independentemente da natureza da infração penal, somente haverá incidência da imunidade formal em relação ao processo quando tiver sido praticado pelos congressistas após a diplomação;
Termos para a sustação do processo criminal: somente poderá ser iniciado o procedimento pela Casa Legislativa respectiva se houver a ação penal em andamento, ou seja, após o recebimento da denúncia ou queixa-crime pelo Supremo Tribunal Federal; persistindo essa possibilidade até decisão final ou até o término do mandato, quando, então, cessarão todas as imunidades;
Provocações de partido político com representação da própria Casa Legislativa: importante ressaltar que não será da ciência do STF à Casa Legislativa respectiva, informando o início de ação penal contra o parlamentar por crime praticado após a diplomação, que iniciará o procedimento para análise da sustação do processo criminal;
Haverá necessidade de provocação de partido político com representação na respectiva Casa. A Casa parlamentar não poderá, portanto, agir de ofício ou mesmo por provocação de qualquer de seus membros. A EC Nº 35/01 somente concedeu legitimidade aos partidos políticos para a deflagração desse procedimentos, por seus órgãos dirigentes nos termos de seus próprios estatutos;
Prazos para análise do pedido de sustação: a Casa Legislativa terá 45 (quarenta e cinco) dias do recebimento do pedido de sustação pela Mesa Diretora, para votar o assunto, sendo improrrogável esse prazo;
Quórum qualificado para a sustação do processo: o § 3º, do art. 53, exige “voto da maioria de seus membros”, ou seja, para que a Casa Legislativa suspenda o andamento da ação penal contra o parlamentar por crime praticado após a diplomação; deverá obter maioria absoluta dos votos, que deverão ser ostensivos e nominais”. (MORAES, 2007, p.429)
Noutro giro, Kuranaka entende que o cometimento de crime após a diplomação, a iniciativa de partido político para o procedimento sustatório e o voto da maioria dos membros da Casa a que pertença o parlamentar processado são os requisitos necessários para a sustação do andamento da ação penal.
“A Emenda n. 35, ao abolir a figura da licença prévia da Casa para o processamento do parlamentar, manteve, ainda assim, ao Legislativo, um minus da garantia, representado pela possibilidade de a Casa respectiva sustar o andamento da ação penal promovida contra seu parlamentar. Para tanto, é necessário que estejam presentes três condições essenciais: a) trate-se de crimes que tenham ocorrido após a diplomação; b) conte o procedimento sustatório com a iniciativa de partido político nela representado e, c) tenha o voto da maioria dos membros da Casa a que pertença o parlamentar processado.” (KURANAKA, 2002, p. 184)
Nota-se, portanto, que a imunidade formal garante proteção ao parlamentar ante o processo, pois a Casa Legislativa respectiva viabiliza a suspensão do andamento da ação penal proposta por crimes praticados após a diplomação. Porém, a suspensão precisa ser iniciada pelo partido político e deve ser obtida por maioria dos votos dos membros da Casa a que pertença o congressista.
4.4.6 Estado de Sítio
A CF, em seu art. 53, parágrafo 8º, traduz que as imunidades sobreviverão ao estado de sítio, mas poderão ser suspensas nos atos praticados fora do Congresso Nacional, conta”nto que incompatíveis com a execução da medida:
§ 8º As imunidades de Deputados ou Senadores subsistirão durante o estado de sítio, só podendo ser suspensas mediante o voto de dois terços dos membros da Casa respectiva, nos casos de atos praticados fora do recinto do Congresso Nacional, que sejam incompatíveis com a execução da medida”
Noutra volta, Silva (2007, p.537) ressalta:
“Vale dizer, se os atos forem praticados no recinto do Congresso Nacional, a imunidade é absoluta, não comportando a suspensão pela Casa respectiva. É uma garantia importante, porque se harmoniza com o disposto no parágrafo único do art. 139 e porque afasta qualquer pretensão de aplicar a parlamentares as restrições previstas nos incisos desse artigo.”
Nesse sentido, a imunidade parlamentar permanecerá, no período do estado de sítio, sem que seja abalada ou alterada. Entretanto, poderá ser suspensa especificamente em relação a atos praticados fora do Congresso Nacional e que sejam incompatíveis com as medidas decretadas pelo chefe do Poder Executivo.
5 PRERROGATIVA OU PRIVILÉGIO
O art. 53 da CF consagra a imunidade parlamentar e assegura tratamentos desiguais entre os parlamentares e indivíduos comuns: "Art. 53. Os Deputados e Senadores são invioláveis, civil e penalmente, por quaisquer de suas opiniões, palavras e votos”.
Para uma melhor análise dessas desigualdades, faz-se necessário trazer à tona o conceito de prerrogativa e de privilégio: Conforme consta no Dicionário Aurélio digital, prerrogativas são “vantagens ou privilégios inerentes a certas dignidades”. Em uma análise mais objetiva, De Plácido e Silva (2005, p.1083) traz o conceito de prerrogativa:
“PRERROGATIVA. Do latim praerogativa, de praerogare (pedir antes, perguntar ou falar em primeiro lugar), exprime primitivamente o primeiro voto. Originariamente, a palavra designava as centúrias dos cavalheiros, às quais, segundo a regra de Servius Tullius, instituída em sua organização, cabia o direito de voltar em primeiro lugar, pelo que se diziam praerogativa.
As prerrogativas do cargo, assim, são os privilégios, vantagens e as imunidades, que dele decorrem, em benefício ou em proveito da pessoa que nele está provido. Nesta razão, prerrogativa, juridicamente, entende-se o direito exclusivo, que se defere ou se atribui a certas funções ou dignidades.
Prerrogativa. Extensivamente, é o vocábulo empregado para designar todo direito atribuído com o caráter de exclusividade à pessoa. Assim, o direito de dispor de um bem é prerrogativa de seu proprietário, isto é, somente ele pode dispor da coisa de que é senhor.”
As prerrogativas são, em verdade, privilégios conferidos aos parlamentares pela CF, no exercício da função pública. Entretanto, esse privilégio trouxe a desigualdade entre pessoas iguais. Para Sidi (2011), as diferenças entre privilégio e prerrogativa mostram-se da seguinte forma:
“PRIVILÉGIO –> é algo que diz respeito à pessoa na sua individualidade, privilégio é inconstitucional, porque fere o princípio da igualdade previsto no artigo 5º, no qual todos são iguais perante a lei.
PRERROGATIVA –> é diferente porque diz respeito à função exercida por aquela pessoa, e realmente, a prerrogativa não é inconstitucional; há determinadas pessoas que, em razão da função que elas exercem, merecem um tratamento diferenciado, que é o caso do parlamentar.”
Afirma, ainda, que no Brasil existem dois tipos de imunidade parlamentar e que a imunidade material é a liberdade que o parlamentar tem para as suas opiniões, palavras e votos. Está previsto no artigo 53 da CF, que diz na sua parte inicial, caput, que o parlamentar tem imunidade penal e civil, ou seja, não pode ser processado nem penal nem civilmente por suas opiniões, palavras e votos.
Nesse contexto, se um parlamentar, no exercício da função, ofender alguém, estará ofendendo outro parlamentar ou autoridade e não poderá ser processado criminalmente por injúria ou difamação, nem civilmente por suas opiniões palavras e votos. De forma que não pode ingressar com uma ação civil com reparação de danos morais.
O parlamentar não pode ser processado penal e civilmente, porém pode ser responsabilizado politicamente, conforme consta no art. 55 da CF. Pode perder o mandato por quebra do decoro parlamentar. Dessa forma, não pode cobrir-se com essa imunidade para ser desrespeitoso, até mau-caráter ou destratar os seus colegas de parlamento. A imunidade não serve pra encobrir os erros nem os abusos possivelmente cometidos pelos parlamentares. Por isso, ao ofender os colegas, o parlamentar poderá ser cassado.
5.1 PRINCÍPIO DA IGUALDADE
Na CF, o art. 5º, caput, dispõe que “todos são iguais perante a lei”, abarcando o princípio da igualdade formal, que diz que todos devem receber o mesmo tratamento, ter as mesmas oportunidades, direitos e obrigações, sem distinção de qualquer natureza. O art. 7º, XXX e XXXI, dispõe de normas de direito material, que repudiam distinções fundadas em determinados fatores, bem como os arts. 170, 193, 196 e 205 resguardam as promessas de busca da igualdade material ou igualdade absoluta. Porém, Kuranaka (2002, p.191), apud Ruy Barbosa, afirma que:
“A regra da igualdade não consiste senão em quinhoar desigualmente aos desiguais, na medida em que se desigualam. Nesta desigualdade social, proporcionada à desigualdade natural, é que se acha a verdadeira lei da igualdade. O mais são desvarios da inveja, do orgulho ou da loucura. Tratar com desigualdade a iguais, ou a desiguais com igualdade, seria desigualdade flagrante e não igualdade real.”
Dessa forma, a isonomia absoluta é uma farsa, uma vez que a igualdade acabaria por levar à injustiça, tendo em vista que as pessoas vivem em realidades diferentes. Com isso, a igualdade formal poderia ser transformada em iniquidade, se fosse aplicada indistintamente a todos, independentemente do grau social, econômico ou cultural.
Indaga-se, perante o domínio processual e do alto poder de informações da imprensa, a necessidade de extinguir tal imunidade. Nota-se que a EC Nº 35/2001 teve como principal inovação autorizar que a ação penal contra o parlamentar seja instaurada sem licença prévia da Casa respectiva; por outro lado, admite que esta suste o andamento da ação, o que dependerá exclusivamente da iniciativa de partido político nela representado e do voto da maioria dos seus membros.
Cumpre ressaltar que também não é obrigatório que essa votação seja secreta, o que acaba por intimidar o parlamentar de votar somente por reciprocidade corporativa. Entretanto, com as inovações trazidas pela EC Nº 35/2001, o uso das prerrogativas parlamentares, mais precisamente a formal, ainda fomenta muitos questionamentos.
Ocorre que as imunidades parlamentares estão abrangendo, progressivamente, e vêm sendo sujeitadas a um processo de restrição. Assim, a imunidade não pode ser comparada à impunidade do parlamentar, e sim como um aumento de atribuições, responsabilidades e garantia de punição de eventuais delitos estranhos à função legislativa.
O cidadão tem, portanto, a obrigação de, na escolha do seu candidato, levar em consideração a missão que caberá aos governantes, bem como a capacidade técnica, a firmeza, a perseverança, o caráter e, não menos relevante, o histórico da vida pregressa daquele que poderá vir a ser um parlamentar.
Segundo Silva (2009, p. 212), o artigo 7º, nos incisos XXX e XXXI, expõe as regras de direito material, que proíbem distinções fundadas em determinados fatores. Os artigos 170, 193, 196 e 205 também estão relacionados com promessas de busca da igualdade material, ou igualdade absoluta.
Referindo-se à igualdade, Silva (2009, p. 211) afirma que ela “representa o signo fundamental da democracia, não admitindo os privilégios e distinções que um regime simplesmente liberal consagra”. Ainda conforme Silva (2009, p. 211), somente se admite o tratamento diferenciado vinculando a ideia de igualdade à ideia de justiça relativa, que dá a cada um o que é de direito, consistindo esse princípio, o da igualdade, em “tratar de maneira igual os iguais e de maneira desigual os desiguais”.
Já Montesquieu (2007, p.59) nos ensina que:
“Embora na democracia a igualdade é a alma do Estado, ela é porém difícil de ser estabelecida, que uma exatidão extrema, a esse respeito, nem sempre é conveniente. Basta que se estabeleça um censo que reduza as diferenças até um certo ponto; depois, compete às leis particulares igualar, por assim dizer, as desigualdades. (…)”
Fica claro que inexiste a isonomia absoluta, uma vez que a igualdade cartesiana acabaria por levar a injustiças, tendo em vista que as pessoas vivem em realidades diferentes. Assim, a igualdade formal poderia ser transformada em iniquidade e privilégios descabidos, se fosse aplicada indistintamente a todos, independentemente do grau social, econômico ou mesmo cultural.
Para Silva (2009, p.213), o entendimento é de que a lei não deve tratar todos abstratamente iguais. Dessa forma, o que se proíbem são as diferenciações arbitrárias e as discriminações absurdas, conforme explanado por Moraes (2005, p.31), “o tratamento desigual dos casos desiguais, na medida em que se desigualam, é exigência tradicional do próprio conceito de justiça”.
Silva (2009, p. 216) apregoa que os conceitos de igualdade e desigualdade são relativos, uma vez que é necessário que se confrontem e contrastem duas ou várias situações para que seja questionado se o tratamento é igual ou discriminatório. A partir daí é que a legislação irá tutelar pessoas que se achem em posições diferenciadas ou não.
Nessa ótica, Moraes (2005, p.368) registra que o objetivo da CF, ao estabelecer imunidades e garantias aos detentores das funções do Estado, Poder Legislativo, Executivo, Judiciário e Ministério Público, é a defesa do regime democrático, dos direitos fundamentais e da própria separação de poderes, legitimando, dessa forma, o tratamento diferenciado prescrito aos seus membros, em face do princípio da igualdade.
Nesse diapasão, entende-se que a imunidade material concedida aos parlamentares não pode ser vista como desrespeito ao princípio da igualdade previsto na CF. A finalidade da prerrogativa é a subsistência da democracia e do Estado de Direito.
6 ALTERAÇÕES DA Emenda Constitucional Nº 35/2001
Em 2001, a EC Nº 35 alterou a CF e o instituto da imunidade formal, permitindo que os parlamentares fossem processados, civil e penalmente, sem a prévia licença da Casa a que se vinculam. Nos termos do art. 53 da CF, a saber:
“Art.53 – Os Deputados e Senadores são invioláveis, civil e penalmente, por quaisquer de suas opiniões, palavras e votos.
§ 1º Os Deputados e Senadores, desde a expedição do diploma, serão submetidos a julgamento perante o Supremo Tribunal Federal”.
Notadamente, a principal alteração da EC Nº 35/2001 está relacionada com a extinção da necessidade de licença da Casa do parlamentar para que tenha início um processo criminal contra o mesmo ou para que o processo tramite normalmente, na hipótese da denúncia ter sido oferecida após a diplomação ou antes, respectivamente.
Nesse sentido, Paulino (2009, p.39) entende que a forma que a Casa a qual pertence o parlamentar pode deliberar a sustação do processo, em até 45 dias, a contar do recebimento do pedido da Mesa Diretora, que tem a legitimidade para formular pedido de sustação de ações criminais, são os partidos políticos com representação na Casa do denunciado.
A alteração feita pela EC Nº 35/2001 teve como motivação aprimorar as garantias de que os parlamentares exerciam as suas funções com liberdade e segurança. Silva (2005, p.534) leciona que a inviolabilidade sempre foi a exclusão de cometimento de crime e opinião por parte de deputados e senadores, porém, após a EC Nº 35/2001, fica estabelecido que eles são invioláveis civil e criminalmente por quaisquer de suas opiniões, palavras e votos.
Com o novo texto, os parlamentares possuem prerrogativas inerentes à função parlamentar no exercício do mandato, trazendo mais liberdade e segurança às atividades legislativas.
Moraes (2003, p.405) afirma que os parlamentares, salvo na imunidade material, estão submetidos às mesmas leis que os outros indivíduos, em face do princípio da igualdade, tendo que responder por seus atos criminosos, porém, para o interesse público, convém que não sejam afastados ou subtraídos das suas funções legislativas por processos judiciais arbitrários ou vexatórios, emanados de adversário político ou governo arbitrário.
Tais prerrogativas, trarão aos parlamentares segurança contra a violência dos demais poderes constitucionais ou dos indivíduos de uma forma geral, cuidando, nesse sentido, da função parlamentar.
Ressalte-se que a EC N° 35/2001, em sua alteração ao art. 53 da CF, continuou com a imunidade formal em relação à prisão e mudou consideravelmente a imunidade formal processual. Paulino (2009, p.39) entende que foi na imunidade formal que ocorreu a mais importante alteração, no que trata do processo, haja vista que existia a necessidade de que a Casa Legislativa concedesse previa autorização para que o parlamentar fosse processado. Com a alteração trazida pela EC Nº 35, essa licença foi dispensada.
No entanto, Moraes (2003, p.413) ressalta que a garantia de imunidade parlamentar em sentido formal não impede a instauração e não possibilita a suspensão de inquérito policial contra congressista, que está sujeito aos atos de investigação criminal promovidos pela Polícia Judiciária, desde que essas medidas pré-processuais de persecução penal sejam adotadas no âmbito de procedimento investigatório em curso perante órgão judiciário competente, qual seja, o próprio pretório excelso.
Desse modo, a imunidade formal não deve continuar servindo como uma espécie de escudo para crimes cometidos pelos parlamentares, no exercício do mandato ou divorciado da função que exerce o membro do legislativo, de forma que a EC Nº 35/2001 ocasionou um valioso avanço.
Nesse caso, a EC Nº 35/2001 teve como intenção promover modificações sobre a imunidade formal. Além da extinção da licença da Casa Legislativa para ter início um processo criminal contra o parlamentar, há também a possibilidade de suspensão do processo, que finda com o término do mandato. O processo tramita normalmente, podendo a Casa a que pertence o denunciado determinar a sua sustação, por deliberação da maioria dos seus membros.
Moraes (2003, p.404) entende que a Imunidade formal é o instituto que garante ao parlamentar a impossibilidade de ser ou permanecer preso ou, ainda, a possibilidade de sustação do andamento da ação penal por crimes praticados após a diplomação. De acordo com Krieger (2004, p.48-49), houve uma inversão processual que, por si só, limita a tramitação processual e aumenta a responsabilidade da Casa Legislativa nas ações e decisões que envolverem parlamentares e processos decorrentes de ações que não tiverem ligação com o exercício do mandato. Assim, a responsabilidade da possibilidade do parlamentar ser processado é transferida para a Casa Legislativa a que ele pertence.
Ainda na análise de Krieger (2004, p.48-49), a nova redação do parágrafo 3º impõe à Casa que determinar sustação de processo parlamentar a responsabilidade intrínseca de justificar publicamente a decisão tomada. Nesse sentido, Santos (2009, p. 31-32) ressalta as alterações do art. 53 promovidas pela EC Nº 35/2001, comparadas ao texto anterior:
1. Ao caput do art. 53 foram acrescentadas as palavras “civil e penalmente” e o pronome “quaisquer”;
2. O § 1º ficou com a redação do § 4º anterior à Emenda, acrescido da expressão que determina o início da prerrogativa: “desde a expedição do diploma”;
3. O § 2º aglutinou os antigos § 1º e § 3º, excluindo-se a expressão “sem prévia licença de sua Casa”;
4. O § 4º estabeleceu prazo máximo para a apreciação do pedido de sustação, ou seja, 45 dias, contados do recebimento pela Mesa Diretora;
5. O § 5º determinou que a sustação do processo suspende a prescrição do crime, enquanto durar o mandato;
6. O § 6º, § 7º e § 8º passaram a ter a mesma redação do § 5º, § 6º e § 7º do texto anterior, com pequena diferença apenas no § 8º, que acresceu a palavra “Nacional” para “Congresso Nacional”.
O Quadro 2 (p.37) apresenta um comparativo da redação do art. 53 antes e depois das alterações trazidas pela EC Nº 35/2001. Note-se que o § 3º, § 4º, e §5º do art. 53 da EC Nº 35/2001 descrevem-se como o eixo do novo sistema proposto, pois apresentam as principais alterações.
Segundo Paulino (2009, p. 40), a alteração faz com que os inquéritos instaurados e as denúncias oferecidas contra parlamentares não fiquem arquivados e sem trâmite no STF, tratando-se de deputado federal ou senador. De maneira que a imunidade não se confunda com a impunidade.
Antes, tanto deputados quanto senadores apenas poderiam ser processados quando o Congresso autorizasse, ocorrendo a possibilidade de impunidade e cobertura a crimes de estelionato, sonegação de impostos, atitudes suspeitas, escusas e criminosas de alguns parlamentares que beneficiavam-se das prerrogativas funcionais.
Capez (2007, p.260), leciona que as imunidades dos deputados e senadores subsistem durante o estado de sítio, só podendo ser suspensas por voto de dois terços dos membros da Casa respectiva e, ainda assim, nos casos de atos praticados fora do Congresso e que sejam incompatíveis com a medida de execução. Em regra, durante o estado de sítio, podem ser restringidas as informações e a liberdade de imprensa.
Conclui-se que, aos parlamentares, são previstas constitucionalmente diversas prerrogativas a fim de que possam exercer as suas funções livres de quaisquer perturbações e pressões, visando, assim, garantir as suas liberdades e o equilíbrio entre os membros dos poderes no Estado Democrático de Direito.
A alteração da EC Nº 35/2001 trouxe para o instituto da imunidade parlamentar algumas restrições. Uma vez extintos alguns privilégios, muitos candidatos deixam de participar de processo eleitoral, por possuírem débitos com a Justiça. Ainda para Paulino (2007, p.42), considerando essas razões, a EC Nº 35/2001 impulsionou a moralização do Poder Legislativo brasileiro. Atualmente, os deputados federais e senadores possuem intacta a imunidade material, denominada de inviolabilidade.
Nesse sentido, a EC Nº 35/2001 diz que os parlamentares no exercício do mandato precisam de uma autorização, com a finalidade de evitar que um político acusado seja vítima de perseguição política. Atualmente, o artigo 53, parágrafo 3º e parágrafo 4º, reza que:
“§3º Recebida a denúncia contra o Senador ou Deputado, por crime ocorrido após a diplomação, o Supremo Tribunal Federal dará ciência à Casa respectiva, que, por iniciativa de partido político nela representado e pelo voto da maioria de seus membros, poderá, até a decisão final, sustar o andamento da ação.
§4º O pedido de sustação será apreciado pela Casa respectiva no prazo improrrogável de quarenta e cinco dias do seu recebimento pela Mesa Diretora.”
Portanto, já não se deve compreender esse instituto no seu conceito tradicional, de impossibilidade de processamento do parlamentar, mas como garantia conferida ao congressista de ver sustado processo penal contra si, advindo de crime perpetrado durante o seu mandato, tendo como requisito a iniciativa por parte de partido político e decisão favorável da maioria dos membros do Senado ou da Câmara quanto ao pedido de sustação.
A iniciativa de apresentação do pedido de sustação deve ser feita através do partido político do membro parlamentar acusado. Esse pedido será apreciado pela Casa respectiva dentro de um prazo máximo e improrrogável de 45 dias, no momento posterior ao seu recebimento pela Mesa Diretora.
.Por esse dispositivo, fica previsto que o parlamentar acusado se tornará inelegível, mesmo que renuncie ao mandato na tentativa de fugir da cassação, considerando-se que os congressistas conduzam até o final o julgamento quando é concluída a culpabilidade do acusado. Antes da alteração promovida pela EC Nº 35/2001, o parlamentar acusado, antes de ser expulso, poderia renunciar ao mandato para poder se candidatar às próximas eleições, tentando enganar a lei.
Conforme o parágrafo 1º do art. 53, de redação semelhante ao antigo parágrafo 4º, da CF, há ressalvas, apresentadas com as seguintes inscrições: “Os Deputados e Senadores, desde a expedição do diploma, são submetidos a julgamento perante o STF”. Alterado pelo STF o posicionamento, cancelando a Súmula 394, que dizia: “Cometido o crime durante o exercício funcional, prevalece a competência especial por prerrogativa de função, ainda que o inquérito ou a ação penal sejam iniciados após a cessação daquele exercício”.
Nesse contexto, o parágrafo 2º da nova redação do art. 53 da CF traduz:
“§2º Desde a expedição do diploma, os membros do Congresso Nacional não poderão ser presos, salvo em flagrante de crime inafiançável. Nesse caso, os autos serão remetidos dentro de vinte e quatro horas à Casa respectiva, para que, pelo voto da maioria de seus membros, resolva sobre a prisão.”
Com isso, apresenta semelhanças ao parágrafo 1º da redação anterior, com a ressalva de que os congressistas não deviam ser processados criminalmente sem que houvesse uma licença prévia, o que foi alterado pelo parágrafo 3º da EC Nº 35/2001.
Entende-se que é uma norma semelhante, em razão do antigo parágrafo 3º do referido artigo, que tratava do procedimento para a Casa deliberar sobre a prisão em flagrante de crime inafiançável. Ainda tinha-se a ressalva de que não subsiste o voto secreto, que era expresso anteriormente.
Conforme o parágrafo 3º da EC Nº 35/2001.
“Recebida a denúncia contra o Senador ou Deputado, por crime ocorrido após a diplomação, o Supremo Tribunal Federal dará ciência à Casa respectiva, que, por iniciativa de partido político nela representado e pelo voto da maioria de seus membros, poderá, até a decisão final, sustar o andamento da ação.”
Na CF, em seu texto anterior, a licença deveria ser solicitada antes do processo. No novo texto, porém, existe a hipótese de dar suspensão ao processo quando devem ser observadas determinadas condições. Nesse sentido, Paulino (2007, p.42) entende que a suspensão do processo criminal contra deputados e senadores deve atender a alguns requisitos:
“I) crimes cometidos após a diplomação;
II) recebimento da denúncia pelo pretório excelso, que dará ciência à respectiva Casa;
III) requerimento inicial de partido político que possa ser representado na Casa, no sentido de promover suspensão;
IV) aprovação dada pela maior parte dos membros da Casa, antes da decisão tomada até o final do processo judicial.”
Ainda conforme Paulino (2007, p.42), essa suspensão tem seu final após o mandato, sendo aplicados os mesmos fundamentos definidos pelo STF, sobre o foro por prerrogativa de função. Segundo Moraes (2003, p.412) tratando-se de crime comum praticado pelo parlamentar na vigência do mandato, seja ou não relacionado com o exercício das funções congressuais, enquanto durar o mandato, a competência será do STF.
Encerrado o exercício do mandato e, consequentemente, cessada a prerrogativa de foro do parlamentar, não mais subsistirá a competência do STF para o processo e julgamento, uma vez que o próprio Tribunal, por unanimidade, cancelou a Súmula N° 394, por entender que:
“O art. 102, I, b, da CF – que estabelece a competência do STF para processar e julgar originariamente, nas infrações penais comuns, o Presidente da República, o Vice-Presidente, os membros do Congresso Nacional, seus próprios Ministros e o Procurador-Geral da República – não alcança aquelas pessoas que não mais exerçam mandato ou cargo.” (MORAES, 2003, p.412)
Nota-se que a prerrogativa de foro é somente para os parlamentares que estão no exercício do mandato, não alcançando os ex-parlamentares que não exercem a função legislativa, motivo pelo qual justifica-se a não concessão após o término do mandato.
7 CONCLUSÃO
Entende-se que a imunidade parlamentar tem como pressuposto o Estado Democrático de Direito, na medida em que possibilita o funcionamento do Poder Legislativo de forma autônoma, assegurando a sua liberdade e a independência no exercício das funções dos parlamentares.
Destaca-se a existência de duas espécies de imunidade parlamentar, com finalidades diferenciadas, as quais sejam: a imunidade material, que assegura aos parlamentares a utilização da sua opinião, palavras e votos, sem que seja processado; e a imunidade formal ou processual, que protege o parlamentar contra prisão, salvo em flagrante de crime inafiançável.
Porém, nota-se que essas imunidades são prerrogativas para o bom funcionamento do Poder Legislativo que acabam sendo negligenciadas, no que concerne à condução de cada processo investigado ou sem a concessão da autorização para processo, da respectiva Casa do parlamentar.
A EC Nº 35/2001 trouxe mudanças significativas, no âmbito da imunidade parlamentar formal, limitando algumas prerrogativas que eram, na verdade, privilégios, sendo utilizadas para a pratica de delitos. A alteração principal foi a hipótese do parlamentar poder ser processado, sem prévia autorização da Casa a que pertence, que, entretanto, ainda pode sustar o processo. Nota-se, ainda, que no novo texto está expresso que os parlamentares são invioláveis civil e penalmente, admitindo-se que a prerrogativa alcança tanto a seara civil quanto a criminal.
Percebe-se que, embora tenha havido um avanço na CF, fruto da EC Nº 35/2001, no sentido de restringir a amplitude de tais prerrogativas, na imunidade formal, ainda deixa lacunas, uma vez que existe a possibilidade de que a Casa a que pertence o parlamentar possa sustar o processo contra o qual seja indiciado.
Nesse sentido, faz-se necessário uma revisão das imunidades parlamentares, visto que tais prerrogativas passaram a ser utilizada para beneficio pessoal de alguns parlamentares, desvirtuando a sua finalidade, transformando-se em privilégios e favorecendo a corrupção. O que reforça a necessidade de uma alteração mais eficaz no regramento das imunidades parlamentares, pois a mídia publica, todos os dias, vários escândalos, demonstrando o favorecimento da impunidade no âmbito do Poder Legislativo.
Assim, não podemos acreditar em prerrogativas sem limites, pois, nesse caso, os privilégios não cessariam. Existe a obrigação de que o instituto da imunidade e inviolabilidade parlamentar seja repensado, como um sistema de imunidade parlamentar contemporâneo, visto que o atual sistema tornou-se ultrapassado, não mais atendendo às necessidades de justiça da sociedade.
Informações Sobre o Autor
Gabriella Rolemberg Alves
Graduada em Direito pela Faculdade Jorge Amado. UNIJORGE em janeiro de 2011. Advogada
