Resumo: A União Européia (UE), além de ser um dos principais atores internacionais da atualidade, representa uma nova forma de sistema político que visa o aprimoramento das relações tanto econômicas como políticas e sociais entre os Estados Nacionais europeus. É interessante perceber que a instituição União Européia, apesar de ser formada por Estados europeus não se confunde com estes. Assim, este trabalho acadêmico visa perceber as relações de disputas num cenário em que há jogos de interesses e muitas vezes preferências diversas entre os atores, a partir da analise dos processos de tomada de decisão no âmbito da União Européia e através da observação da influência da Comissão Européia e dos Estados membros da UE nestes processos.
Sumário: 1. Introdução. 2. Instituições, barganhas e interesses no governo europeu. 3. Aspectos históricos do Ato Único Europeu. 4. Ato Único Europeu: abordagens concorrentes. 5. Considerações finais.
INTRODUÇÃO
A União Européia (UE) é um sistema político sui generis em que os Estados membros formam instituições para quais delegam parte da sua soberania, visando que as decisões sobre questões específicas de interesse comum possam ser tomadas na esfera política européia.
Originalmente, a União Européia foi composta a partir de três Comunidades: a Comunidade Européia do Aço e do Carvão (CECA) estabelecida pelo Tratado de Paris de 1950 e composta por Alemanha Ocidental, Bélgica, França, Itália, Luxemburgo e Países Baixos. A Comunidade Européia da Energia Atômica (EURATOM) e a Comunidade Econômica Européia (CEE) estabelecidas em 1957 pelo Tratado de Roma.
As principais instituições da União Européia são a Comissão Européia, o Parlamento Europeu, o Conselho Europeu, o Tribunal de Justiça Europeu e o Tribunal de Contas Europeu.
Para a análise do funcionamento do sistema político europeu e compreensão de como ocorre o processo de tomada de decisão na esfera européia algumas teorias como a neofuncionalista e a liberal-intergovernamentalista serão utilizadas. Tais teorias facilitam a compreensão da relação existente entre os Estados membros e a Comissão Européia quando há entre eles interesses conflitantes.
A Comissão Européia, principal instituição supranacional da União Européia, é de suma importância para processo de desenvolvimento de integração européia, sendo responsável pela defesa dos interesses do bloco, podendo ser considerada como um dos principais atores nos processos decisórios que ocorrem na UE. Possui funções tanto legislativas como executivas. Suas atribuições básicas são a iniciativa de normas e projetos, a execução de decisões tomadas por outras instituições da União Européia. É a guardiã dos Tratados da União Européia, tendo a prerrogativa de analisar se as propostas de modificação de normas da União Européia que serão levadas ao Conselho Europeu estão ou não de acordo com os Tratados da União Européia.
Nos processos de tomada de decisão na União Européia, percebe-se que há um sutil equilíbrio entre a lógica intergovernamentalista em que prevalece as atitudes e os interesses dos Estados membros e a lógica supranacional em que os interesses da União Européia prevalecem sendo representados, sobretudo, pela Comissão Européia. Assim, em tal estrutura institucional, nota-se vários processos de barganha e de cooperação entre os Estados membros e as instituições, principalmente a Comissão Européia, objetivando alcançar o melhor resultado para todos os atores envolvidos neste sistema político.
No atual debate acadêmico entre a lógica do intergovernamentalismo e da supranacionalidade, percebe-se a prevalência do discurso supranacional para explicar o desenvolvimento da integração européia. Sob essa ótica, a Comissão Européia teria um papel mais relevante no processo de integração européia que os Estados membros da União Européia, sendo ela a maior responsável pelo sucesso das negociações ocorridas no bloco e também pela ampliação da integração. Isso pode ser percebido nos artigos de Wayne Sandholtz e John Zysan que conferem os resultados alcançados no Ato Único Europeu, principalmente, à Comissão Européia e aos grupos transnacionais. (Sandholtz;Zysman, 1994, p.96).
Em contraposição a esta perspectiva supranacional, estão os liberais intergovernamentalistas como Andrew Moravcsik. Eles defendem que a integração européia se aprimorou, sobretudo, graças às ações dos Estados membros que foram capazes de conciliar seus interesses através dos processos de barganha e cooperação entre eles. (Moravcsik,1993, p.480).
INSTITUIÇÕES, BARGANHAS E INTERESSES NO GOVERNO EUROPEU
A decisão de participar da integração européia envolve alguns sacrifícios em relação à autonomia nacional. Não obstante, há vantagens como, por exemplo, o fato de as instituições de a UE fortalecerem o poder estatal no âmbito internacional de duas maneiras: a primeira refere-se ao aumento na eficiência da barganha interestatal. A existência de um foro comum de negociação, procedimentos de tomada de decisão e monitoramento diminuem os custos de identificação, manutenção e criação de acordos. Isso faz com que haja um maior arranjo cooperativo. A segunda maneira prevê o fortalecimento do poder dos líderes políticos através das instituições da União Européia em relação aos grupos sociais no âmbito de suas políticas domésticas. Ademais, há um aumento da autonomia e do poder de iniciativa dos líderes políticos nacionais. Isso é o resultado do consenso entre os Estados membros com o intuito de instituir um equilíbrio entre a eficiência da instituição União Européia em relação à influência doméstica.
A repercussão do institucionalismo na barganha interestatal na União Européia ocorre no cenário rico em informações: há um avanço de conhecimento sobre detalhes técnicos da formação de políticas da União Européia e o Estados têm clara idéia das preferências e dos constrangimentos sobre os outros Estados. Os custos de transação são baixos devido ao longo tempo que levam as negociações e as inúmeras possibilidades de alianças ou ligações.
Estados membros delegam poderes a organizações supranacionais para diminuir os custos transnacionais de se fazer política através do monitoramento das instituições. Isso pode ser percebido em vários tratados da União Européia.
A União Européia difere-se de todos outros organismos internacionais em pelo menos dois aspectos: associação de soberanias nacionais pela maioria qualificada de votos e pela delegação dos poderes de soberania para instituições supranacionais.
As instituições supranacionais da UE aumentam a eficiência de barganha, promovendo arranjos e regras de redução dos custos de transação.
As decisões no âmbito da União Européia podem ser adotadas pelos Estados membros através de votação de maioria qualificada ou delegação de poder de decisão a instituições supranacionais como a Comissão Européia. Diante dessas duas alternativas, a delegação envolve um risco político maior e também uma maior eficiência na tomada de decisão visto que as instituições permitem um nível de simetria de informação maior aos seus participantes, conferindo uma maior segurança nas tomadas de decisões.
Quanto menos atrativo é o status quo e quanto maior são as expectativas de ganhos com o aumento da cooperação, maior será o incentivo aos governos de agregar-se ou delegar poder a determinadas instituições.
O nível de risco político para governos individuais ou grupos de interesses com preferências determinadas são minimizados pelos bons resultados da cooperação. Os governos possuem incentivos para delegar poder de decisão apenas quando existe pequena probabilidade de que os efeitos cumulativos distribuídos de decisões delegadas ou conjuntas não serão contrários aos interesses primordiais do governo nacional.
ASPECTOS HISTÓRICOS DO ATO ÚNICO EUROPEU
O Ato Único Europeu é um documento que foi assinado em Luxemburgo em 17 de fevereiro de 1986 por nove Estados membros da Comunidade Européia e, em 28 de fevereiro de 1986, pela Dinamarca, Itália e Grécia, passando a vigorar em 1º de julho de 1987. Este documento representou a primeira grande alteração dos Tratados de Roma, alterando as regras de funcionamento das instituições européias e aumentou as competências da Comissão Européia, tendo como um dos principais objetivos a unificação do mercado interno[1].
As principais etapas[2] para a assinatura do Ato Único Europeu foram, primeiramente, a Declaração Solene de Estugarda[3] de 19 de junho de 1983, elaborada a partir do plano do Ministro dos Negócios Estrangeiros alemão, Hans Dietrich Genscher e do italiano Emilio Colombo.
Em segundo lugar, o projeto do Tratado de Maastricht, formulado através da Comissão Parlamentar dos Assuntos Institucionais, por iniciativa do deputado italiano Altiero Spinelli.
Terceiro, o Conselho Europeu de Fontainebleau de 25 e 26 de junho de 1984
que, com fundamento no projeto de Tratado do Parlamento, analisou as questões institucionais através de um comitê composto por representantes de líderes de governo e presidido pelo senador irlandês Dooge. O relatório do Comitê Dooge estabelecia que o Conselho Europeu deveria convocar uma Conferência Intergovernamental para negociar o Tratado da União Européia.
Quarto, era o documento chamado Livro Branco, de 1985, que estabelecia os principais pontos para a formação do mercado interno europeu .A Comissão, por iniciativa do seu presidente, Jacques Delors, publicou este documento em que identificava várias medidas legislativas necessárias para a realização do mercado interno e colocava como prazo final para a concretização desse objetivo o dia 31 de Dezembro de 1992.
Por último, o Conselho Europeu de Milão de 28 e 29 de junho de 1985 que estabelecia a convocação de uma Conferência Intergovernamental (CIG)[4]. Esta Conferência teve início em 9 de setembro de 1985 e foi encerrada em Haia no dia 28 de fevereiro de 1986. Tal CIG foi baseada tanto no Livro Branco como no relatório de Dooge.
Em relação à Alemanha, desde os anos 50, foi o Estado que menos se opôs ao desenvolvimento do processo de integração européia. Isto porque ela se beneficiava diretamente com a integração econômica, visto que eram os maiores exportadores da Europa, sendo metade de suas exportações dirigidas à comunidade européia. (Moravcsik,1994, p. 28).
Já a França, apesar de ser tradicionalmente à favor da integração européia, o partido Socialista Francês ignorou a Comunidade Européia durante os primeiros anos da presidência de Mitterrand. Neste período, o comportamento da França se refletiu em políticas domesticas contrárias às políticas mais conservadoras da Alemanha e da Inglaterra. Até 1983, a política econômica francesa foi influenciada pela ala mais radical do partido socialista. Isso se refletiu no âmbito europeu com o enfraquecimento dos negócios internacionais franceses e com a diminuição da confiança na economia francesa. Isso é devido em parte ao fato de esta política expansionista adotada pelo governo francês desvalorizar o marco francês junto ao Sistema Monetário Europeu (SME). Essa política foi contestada pelos governos dos Estados membros que considerava tais decisões incompatíveis com a permanência da França no SME, caso não modificasse sua atitude. (Moravcsik,1994, p. 29).
Em março de 1983, a decisão de Mitterrand de permanecer no SME marcou a mudança na política doméstica francesa e também da política em relação à integração européia. A partir de 1984, a França passou a apoiar a liberalização do mercado interno europeu. Mitterrand começou a adotar a teoria federalista européia, reconsiderando o compromisso de Luxemburgo e a reforma procedimental. Apesar de ter sido decidido utilizar a Comunidade Européia para combater o declínio econômico, o governo Francês permaneceu incerto se a política monetária e a liberalização do mercado interno deveriam ser a base da nova iniciativa.
Com a convergência da França para a causa de integração européia, a Inglaterra passou a ser o principal obstáculo para a liberalização do mercado interno e para a reforma procedimental. A entrada da Inglaterra na Comunidade Européia em 1973 fez com que a comunidade se expandisse sem que se aprimorasse. Apesar de a primeira ministra Thatcher ser a favor da Comunidade Européia como um instrumento para a promoção do liberalismo econômico no setor industrial e de serviços, para os padrões ingleses isso representava um compromisso considerável, sendo que o partido da oposição trabalhista era contra a liberalização do mercado como também da integração européia. Em 1981, a Inglaterra iniciou a liberalização dos serviços de telecomunicações. O governo de Thatcher temia o fortalecimento do poder de iniciativa da Comissão Européia e do Parlamento em áreas que não estivessem diretamente conectadas com o comércio. Apesar de se opor a qualquer mudança que comprometesse sua soberania, a Inglaterra reconhecia a necessidade de mudanças no processo de tomada de decisão de unanimidade para voto majoritário. (Moravcsik,1994, p. 31).
A Declaração Solene de Estugarda em 1983 reforçou o desenvolvimento da cooperação econômica e de segurança na Comunidade Européia. Com relação ao mercado interno foi concluído que deveria haver uma coordenação, programas sociais, reforço ao sistema monetário e a formulação de uma política industrial européia. Este documento refletiu a falta de consenso da reforma procedimental. No final deste processo, o único acordo concreto foi a aceitação da proposta de Genscher em relação a quatro questões que eram o aumento dos fundos da Comunidade Européia, a reforma agrícola, a liberalização do mercado interno e a entrada de Espanha e Portugal para CE. (Moravcsik,1994, p. 33). Em 1984, a França propôs a revitalização da política agrícola. A liderança francesa e suas concessões ajudou a solucionar as reclamações inglesas em relação à agricultura e orçamento.
Na cúpula de Fontainebleau em junho de 1984, Thatcher exibiu um discurso positivo e planos para relançar a integração européia . As prioridades eram a liberalização do mercado interno, particularmente serviços, além de remover todas barreiras econômicas sugerindo para isso o ano de 1990 como prazo final. Tais medidas foram apoiadas pela França. Na cúpula ficou acordado que nenhum Estado membro deveria sustentar uma carga orçamentária que fosse excessiva para sua prosperidade relativa. Assim, a cúpula de Fontainebleau marcou a realização de medidas como a liberalização do mercado interno, reforma políticas e o desenvolvimento Comunidade Européia. (Moravcsik,1994, p. 37).
Na cúpula de Saarbrucken que ocorreu após a cúpula de Fontainebleau, Miterrand da França e Kohl da Alemanha demonstraram seriedade no compromisso de unificação do mercado interno, negociando sobre a abolição dos meios de controles do tráfico de bens e livre movimento de pessoas.
O francês Jacques Delors, em 1984, foi nomeado como presidente da Comissão Européia com a aprovação tanto Alemanha como da Inglaterra.
No encontro em Luxemburgo em março de 1985, a França e a Alemanha apoiaram a iniciativa francesa através de Delors em relançar a Comunidade Européia estendendo sua competência nos negócios internacionais e na competição do mercado interno. (Moravcsik,1994, p. 40).
Os objetivos do Ato Único Europeu eram progredir na integração européia e formar o mercado europeu unificado. Porém, um dos principais empecilhos para alcançar tais metas era o fato de as decisões, no âmbito europeu, serem tomadas através da unanimidade de votos. Assim, na Conferência Intergovernamental alterou-se a cláusula do Tratado de Roma que previa a unanimidade de votos nos processos de tomada de decisão e ampliou-se as situações em que o Conselho poderia deliberar por maioria qualificada e não por unanimidade de votos.[5]
O Presidente da Comissão Européia, Jacques Delors, defendia a União Econômica e Monetária como um passo importante no processo de integração. Para equilibrar os avanços da união comercial que beneficiaria diretamente os empresários, propôs a aprovação de uma Carta Social[6], visando garantir benefícios sociais mínimos aos trabalhadores europeus.
A política de Delors era contrária à da primeira ministra britânica Margaret Thatcher que, através de uma perspectiva neoliberal, defendia a menor intervenção possível do Estado na economia e na proteção social. Thatcher exercia uma política contrária aos avanços da integração européia.
Durante a abertura da cúpula de Milão, os líderes governamentais aprovaram o Livro Branco e também aceitaram a proposta britânica de melhorias informais no processo de tomada de decisões em relação a acordos, por exemplo.
Durante a Conferência Intergovernamental de 1985, a França e a Itália consideraram fracas as propostas de Delors. Alemanha, Inglaterra e Holanda eram contrarias à discussão da política monetária nesta Conferência. Nas áreas em que o governo britânico era favorável a reformas, tais como a liberalização dos serviços de comércio, triunfou a maioria qualificada dos votos. (Moravcsik,1994, p. 42).
Em Luxemburgo no ano 1986 foi assinado o Ato Único Europeu que passou a vigorar em Julho de 1987.
Com a queda do Muro de Berlim e a reunificação da Alemanha em 1989, o presidente francês, François Mitterand, passou a apoiar o processo de integração européia temendo uma possível adoção de uma política hegemônica pela Alemanha. O chanceler alemão, Helmut Kohl, também passou apoiar a integração européia como forma de acabar com essa desconfiança por parte da França e da Inglaterra de que a Alemanha adotaria uma política hegemônica. O apoio a integração, foi uma forma da Alemanha demonstrar seu valor político no âmbito internacional sem provocar temor nos outros países.[7]
É importante ter em vista a instabilidade financeira e econômica que a Europa vivia neste momento. Isso também foi um fator que influenciou para que cada vez mais países europeus apoiassem o processo de integração européia e que se assinasse o Tratado de Maastricht.
A Alemanha, a França e a Inglaterra foram os principais Estados membros do processo de negociação do Ato Único Europeu.
ATO ÚNICO EUROPEU: ABORDAGENS CONCORRENTES
Sandholtz e Zysman argumentam que os atores supranacionais, principalmente a Comissão Européia, juntamente com os grupos de negócios transnacionais tiveram um papel fundamental para o desenvolvimento da integração européia, principalmente no que diz respeita ao sucesso das negociações no Ato Único Europeu.(Sandholtz;Zysman, 1994, p.96).
As mudanças estruturais necessárias para a renovação e prosseguimento do processo de integração europeu ocorreu através do Ato Único Europeu devido a capacidade de Comissão Européia em liderar o processo político juntamente com o apoio transnacional das elites industriais que exerciam substancial influência sobre os governos nacionais. Apesar de os governos nacionais configurarem também como atores principais neste processo de negociação do Ato Único Europeu, eles não desempenharam um papel decisivo para o sucesso dessas negociações. A Comissão, com o apoio destes grupos transnacionais, foi capaz de mobilizar grupos governamentais para formar o mercado único europeu. (Sandholtz;Zysman, 1994, p.98).
Essa visão está intimamente relacionada aos pressupostos da teoria neofuncionalista. Para essa teoria, a integração regional ocorre quando os atores societários, de acordo com seus interesses, decidem delegar às instituições supranacionais poderes para realizar suas demandas. Essas instituições, em contrapartida, aumentariam sua legitimidade e autoridade à medida que se tornassem fontes de políticas para realizar as demandas dos atores societários de forma satisfatória. Além disso, de acordo com essa perspectiva, as instituições supranacionais, além de realizar as demandas dos Estados membros que delegaram a ela poder, também são capazes de atingir resultados que os Estados membros individualmente não seriam capazes de atingir (HAAS, 2004, introdução XV*).
Para essa teoria, o spillover ocorreria quando a instituição supranacional fosse capaz de garantir ganhos para os Estados membros maiores que os ganhos que estes Estados alcançariam individualmente de forma continua, consolidando a integração e garantindo a irreversibilidade do processo. Através do spillover, o processo de integração se aprofundaria e mobilizaria outros atores a favor da integração. Esse processo começaria na esfera econômica e se espalharia para a esfera política, assim, a integração econômica levaria a integração política.(HAAS, 1964, p.710).
A Comissão Européia juntamente com as lideranças de grandes empresas transnacionais européias foram os precursores para as mudanças e para o desenvolvimento das relações regionais na integração européia em 1992. Nos processos de negociação intergovernamentais, durante o Ato Único Europeu, a Comissão não apenas promoveu mecanismos para tais negociações como também tomou iniciativas que possibilitaram vários progressos positivos para a integração européia como, por exemplo, a publicação do Livro Branco de 1985 que previa prazos para a formação do mercado único interno.
Em relação aos grupos transnacionais de interesses, pode-se, desta forma, dizer que estes exerceram influência no processo de integração européia visto que participam de redes coorporativas, garantindo acesso privilegiado ao processo político e desenvolvem propostas e discussões sobre a liberalização do mercado.
Já em relação aos líderes políticos internacionais, Jacques Delors logo que assumiu a Presidência da Comissão Européia, procurou revitalizar o processo de integração européia. Alguns argumentam que Jacques utilizou-se do poder institucional da Comissão Européia para promover tanto as reformas procedimentais pleiteadas pelo Parlamento como para promover a liberalização do mercado requerida pelos grupos transnacionais. A aliança entre os grupos de interesse transnacionais e a Comissão Européia constitui o cerne para a explicação institucional supranacional.
Por outro lado, na perspectiva intergovernamentalista, o sucesso do Ato Único Europeu deve ser explicado a partir do processo de barganha interestatal que ocorreu entre os governos dos três Estados membros mais poderosos da Comunidade Européia que eram a Alemanha, a França e a Inglaterra. Essa abordagem possui 3 pressupostos fundamentais. Primeiro, é a idéia de intergovernamentaliso que se refere à barganha interestatal entre os Estados membros, principalmente Alemanha, França e Inglaterra. Segundo é o mínimo denominador comum da barganha que se refere ao fato de não haver um Estado hegemônico na Europa capaz de prover incentivos ou ameaças universais. Assim, o processo de barganha na Comunidade Européia reflete o poder relativo de cada um dos Estados membros que a compõem. Terceiro, a proteção da soberania que está ligada à idéia de que a decisão de um Estado participar de um regime requer sacrifícios para se obter determinadas vantagens. Os tomadores de decisão defendem seus Estados nacionais contra a erosão da soberania, demandando um consenso unânime de todos na participação do regime para a reformas ligadas a este aspecto.
A partir desses pressupostos e da análise do processo de negociação do Ato Único Europeu, as instituições supranacionais não poderiam, na prática, explicar a história das negociações do Ato Único Europeu de maneira satisfatória. De acordo com esta perspectiva, as instituições da Comunidade Européia e os grupos de interesses transnacionais não foram os principais atores para a determinação do sucesso nas negociações do Ato Único Europeu como os supranacionalistas afirmam. O Ato Único Europeu foi resultado do bem sucedido processo de barganha entre os líderes políticos dos principais Estados membros da Comunidade Européia que eram a Alemanha, Inglaterra e França. As barganhas representaram o mínimo denominador comum neste contexto, visto que cada líder egoisticamente defendia sua soberania nacional e seus próprios interesses.
Andrew Moravcsik, para explicar a preponderância da lógica intergovernamentalista no desenvolvimento da integração européia, sobretudo, durante o Ato Único Europeu, criou a teoria do liberal-intergovernamentalismo.
De acordo com a teoria do liberal-intergovernamentalismo, assim como a teoria intergovernamentalista, a União Européia deve ser analisada através da formação de preferências nacionais e interações estratégicas intergovernamentais. Tais preferências são determinadas através de uma análise de custos e benefícios em relação à interdependência econômica. Para explicar como os intergovernamentalistas lidam com a estrutura institucional da União Européia, Moravcsik trabalha com a tradição liberal e faz três suposições: primeiramente, os atores são racionais, unitários e autônomos e os grupos com os quais interagem são aqueles com os quais coincidem seus interesses; segundo, os governos representam um subconjunto da sociedade doméstica nos quais seus interesses coincidem com os interesses e identidades dos Estados internacionalmente e, por último, o comportamento dos Estados e de seus parceiros demonstram a natureza e a configuração dos interesses estatais. (Moravcsik,1993, p.480).
De acordo com os pressupostos do liberal-intergovernamentalismo, o processo decisório na União Européia é dividido em dois estágios, cada qual baseado em uma das teorias clássicas de integração. No primeiro estágio, os chefes de governo nacional agregam interesses nacionais domesticamente constituídos e, também, seus próprios interesses, articulando, posteriormente, tais preferências no âmbito da União Européia. No segundo estágio, os governos nacionais trazem suas preferências à arena intergovernamental em que os acordos refletem a distribuição relativa de poder. Assim, de acordo com esta teoria, a integração Européia é mantida pelas barganhas intergovernamentais em que os Estados são tratados como atores unitários e as instituições supranacionais têm um impacto limitado nos resultados finais. (Moravcsik,1993, p.481).
As barganhas interestatais refletem interesses nacionais e o poder relativo de cada Estado membro. Assim, o intergovernamentalismo sugere que a análise do Ato Único Europeu deve considerar as preferências da Alemanha, França e Inglaterra que foram os Estados membros mais poderosos que participaram do processo.
A negociação do Ato Único Europeu sugere que os fatores que garantem um maior avanço da integração européia são essencialmente os mesmos. Esses fatores são a convergência de interesses nacionais, o idealismo pró europeu dos líderes de governo e o papel decisivo dos Estados membros.
Desde o compromisso de Luxemburgo em 1966, a Comunidade Européia se desenvolveu a partir de decisões alcançadas de forma intergovernamental. As negociações do Ato Único Europeu demonstram que grupos de transnacionais de negócios eram ineficientes para influenciar de forma expressiva as políticas da Comunidade Européia. Negócios no nível supranacional foram mobilizados pela emergência no consenso interestado para a reforma. (Moravcsik,1994, p.47).
A análise do Ato Único Europeu demonstra a importância de três elementos do intergovernamentalismo institucional no processo decisório europeu. Primeiro seria o próprio intergovernamentalismo através do qual líderes de governo realizam as negociações e o resultado representa convergência entre preferências dos Estados membros participantes da negociação. Segundo, mínimo denominador comum na barganha que pode ser representado pelo sucesso de Thatcher na revisão das regras para cálculo de obrigações na Comunidade Européia.Terceiro, soberania, elemento representado pela própria reforma institucional que foi restringiu o voto por maioria a políticas internas de mercado. (Moravcsik,1994, p.49).
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Durante as primeiras décadas do processo de integração européia, a literatura estava essencialmente dividida entre os neofuncionalistas que teorizaram a integração como um processo gradual e auto sustentável em que predominava a perspectiva supranacional. Essa teoria enfatiza, principalmente, o papel dos atores não estatais na dinâmica do processo de integração, ou seja, no caso da União Européia, a Comissão Européia, instituição supranacional. Mas, os Estados membros também são considerados como importantes atores neste processo, visto que estabelecem os termos do acordo inicial, mas não determinam sozinhos a direção e a extensão das mudanças subseqüentes. Essa perspectiva, defendida principalmente por Sandholtz e Zysman, demonstra grandes falhas como, por exemplo, o fato de o spillover não ocorre da forma como e descrito pelos neofuncionalistas, visto que a integração econômica não leva a uma integração política de forma automática. Percebe-se, a partir da análise do Ato Único Europeu que, depois de ocorrida a integração econômica, para que ocorra a integração política, é necessário um longo processo de barganha entre os Estados membros que tentam defender ao máximo a realização de suas próprias preferências.
Em contrapartida a essa perspectiva, está a intergovernamentalista, enfatizando o papel dos governos nacionais para o desenvolvimento da integração européia e para o sucesso nos processos de tomada de decisão. Tanto o intergovernamentalismo quanto o liberal intergovernamentalismo interpretam os interesses nacionais a partir do contexto da posição relativa dos Estados no sistema internacional. Uma vez formulados, os interesses são então barganhados na arena intergovernamental.
Os fundamentos dessa perspectiva ficam bem claros quando se analisa o processo de condução do Ato Único Europeu em que preponderaram, principalmente, os interesses dos Estados membros mais fortes, principalmente na esfera econômica em que os Estados membros demonstraram querer progredir na integração, mas defendendo suas preferências nacionais. A Comissão Européia, instituição supranacional, teve nesta ocasião um papel secundário, controlado por estes Estados membros mais poderosos, visto que estes conferiam e retiravam poderes, tanto de participação como de decisão, à Comissão Européia de acordo com a convergência dos seus interesses nacionais.
Na análise do Ato Único Europeu, percebe-se que as preferências dos Estados membros são determinadas através de uma análise de custos e benefícios em relação à interdependência econômica existente entre eles. A Alemanha e a França viam a integração econômica como parte de uma grande estratégia geopolítica. A Alemanha foi o Estado europeu que menos se opôs à integração da Europa, visto que lucra diretamente com esta integração econômica. Devido ao grande poder econômico e político da Alemanha, vê-se que o desenvolvimento da integração européia a partir do Ato Único Europeu, em certo sentido, se deveu ao interesse alemão de que essa integração se aprofundasse. O apoio do governo francês na Comunidade Européia estava intimamente ligado às iniciativas francesas de produção de armamentos, coordenação de defesa e estratégia nuclear. A Inglaterra, através do governo de Thatcher, desempenhou papel importante em relação à burocracia nas áreas sociais e monetárias através das decisões tomadas no Ato Único Europeu. É importante ressaltar, que a Inglaterra não via com bons olhos o aumento do poder da Comissão Européia em áreas que não estivessem diretamente conectadas com o comércio. E, devido ao grande poder de barganha do governo inglês, percebe-se que durante um bom tempo nas negociações do Ato Único Europeu, não houve o aumento do poder da Comissão em parte devido a este grande poder de influencia inglês.
Pode-se perceber que, apesar de a participação na União Européia envolver sacrifícios aos Estados membros em relação, sobretudo, à autonomia nacional para tomar decisões, há vantagens como, por exemplo, o fato de as instituições da União Européia fortalecerem o poder estatal no âmbito internacional no que diz respeito à eficiência da barganha interestatal. A existência de um foro comum de negociação, procedimentos de tomada de decisão e monitoramento diminuem os custos de identificação, manutenção e criação de acordos. Isso faz com que haja um maior arranjo cooperativo.
Os Estados membros delegam poderes a organizações supranacionais como a Comissão Européia para diminuir os custos transnacionais de se fazer política através do monitoramento das instituições. Apesar disso, percebe-se, através da analise do Ato Único Europeu, receio dos Estados membros em delegar poderes a instituições supranacionais naquelas áreas particularmente ligadas a sua soberania ou a segurança nacional, ou seja, aquelas áreas ligadas ao segundo e terceiro pilar[8] do Tratado de Maastricht.
A União Européia difere-se de todos outros organismos internacionais em pelo menos dois aspectos que são a associação de soberanias nacionais pela maioria qualificada de votos e pela delegação dos poderes para instituições supranacionais.
Pode-se dizer que, na prática, a partir de uma análise do Ato Único Europeu, que é predominante a barganha interestatal. No âmbito europeu, o Estado continua a ser o ator mais importante. Assim, as decisões são tomadas através da negociação entre os Estados membros ou pela cuidadosa e limitada delegação de autoridade.
Governos nacionais têm um incentivo para cooperar quando a coordenação política os permite alcançar objetivos que não seriam possíveis isoladamente de serem alcançados. Normalmente, há conflitos sobre os termos precisos da cooperação devido a preferências diferentes dos governos em relação à distribuição dos ganhos e custos visto que estes, numa política de coordenação, são freqüentemente distribuídos desigualmente entre os Estados, causando conflitos internacionais sobre ganhadores e perdedores. Assim, apesar de as instituições supranacionais não serem amplamente responsáveis pela condução das decisões, percebe-se que elas realizam um importante papel na coordenação de interesses dos Estados membros.
A União Européia pode ser considerada como um jogo de coordenação com conseqüências distributivas, um jogo de barganha e de cooperação. As negociações são o processo de escolha coletiva no qual cada interesse conflitante é reconhecido.
No Ato Único Europeu, durante a Conferência Intergovernamental, nota-se que a falta do consenso entre os Estados membros mais poderosos, dentre eles a França, a Inglaterra e a Alemanha, reduziu muitos dos compromissos assumidos a uma dimensão apenas simbólica. Assim, o progresso na criação do fundo monetário comum, por exemplo, teve a aprovação somente do grupo de Estados membros que tinham interesses particulares em participar de tal fundo.
Na estrutura da União Européia, a partir do exposto acima, pode-se dizer que a assinatura do Ato Único Europeu foi resultado de um cuidadoso processo de barganha e do acordo entre cada Estado membro nas conferências intergovernamentais. O processo de integração Europeu se desenvolveu pelo fato de governos terem interesse na integração, visto que através desta poderiam alcançar mais facilmente os objetivos nacionais.
A partir deste estudo, percebe-se que no corpo do sistema político institucional europeu, prepondera uma forte influência das preferências dos Estados membros da União Européia nos processos de tomada de decisão em relação ao poder de decisão da Comissão Européia que, apesar de configurar uma instituição supranacional de grande importância na estrutura do bloco europeu, tem muitas vezes seu poder de gerenciamento e decisão no âmbito da União Européia restringido pelos interesses dos Estados membros.
Informações Sobre o Autor
Verônica Vaz de Melo
Mestre em Direito Internacional pela PUC Minas. Analista internacional graduada em Relações Internacionais pela PUC Minas. Especialista lato sensu em Direito Público pela PUC Minas. Advogada.
