A instituição de um controle da qualidade legislativa

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Resumo: O objeto do presente texto é o estuda da instituição de um mecanismo de aferição de resultados da legislação em vigor para conseqüente e se necessário aperfeiçoamento, e tem como modelo o Decreto Federal nº. 4176, de 28 de março de 2002. Porém diferentemente do modelo adotado pelo Governo Federal que é prévio, o aqui proposto é o modelo de avaliação legislativa posterior, ou seja, da qualidade legislativa na prática.


Palavras chaves: crise da legalidade, novo conceito de lei, legística, aperfeiçoamento legislativo.


Abstract: The object of this paper is to study the establishment of a mechanism for assessing performance of existing legislation for subsequent and necessary reformulation, and is modeled on the Federal Decree. 4176, 28 March 2002. But unlike the model adopted by the Federal Government which is prior, the proposed here is the later model of legislative evaluation, ie, the quality of legislation in practice.


Key words: crisis of legality, the new concept of law, legistic, law improvement.


Sumário: I.Introdução;II. Por um novo conceito de Lei; III. Os princípios desta nova conceituação; IV. Apontamentos conclusivos; V.Referências bibliográficas; VI.Anexo. Projeto de lei que; “Institui o sistema de avaliação das leis em vigor do Poder Legislativo – Prolegis.”


I.Introdução


No Brasil, a positivação do direito faz parte da realidade jurídica, inerente ao Civil Law, salienta-se a esta observação a existência de códigos de diferentes matérias em nosso ordenamento, um estado avançado na positivação das normas. O doutrinador Reis Friede retrata esta característica do direito no Brasil, como uma realidade essencialmente normativa e preponderantemente legal[1], tendo assim uma relvada importância o estudo de aperfeiçoamento das normas jurídicas .


A Lei tornar-se quase um entrave insuperável para tanger os atos do Executivo, pois é o mesmo, que subvertendo a ordem das coisas, legisla em causa própria, e exercendo também, através da formação das comissões uma preponderante influência sobre o Legislativo[2].


A ilusão acabou quando nitidamente a boca da Lei não mais fala a linguagem clara do povo, quando a interpretação sobre o que é justo sucumbiu ao brocardo in claris non fit interpretatio. O mito tecno-formalista do positivismo representado por este brocardo é a própria representação do discurso político-ideológico conservador[3].


A re-teorização do Estado contemporâneo deve-se sobre tudo pelo advento do fortalecimento do constitucionalismo em detrimento do legalismo. Os Códigos passam a perceber a descabida importância de seus valores, diante da magnitude de uma Constituição feita com fervor democrático da valorização da dignidade da pessoa humana. A parametrização da legalidade sucumbe ao grau normativo superior da Constituição no quesito da limitação do Poder.


A eficácia teórica da Constituição em cumprir o seu papel como elemento normativo superior da sistematicidade jurídica vem sendo reconhecidamente valorizado diante do propenso fim politiqueiro da legalidade[4].


A crise da legalidade se deve, sobretudo a grande profusão de Leis, seja em qual âmbito federativo for, é um fenômeno explicado com o resgate da historicidade da idealização das Leis no ocidente, pelo estudo dos códigos de direito primitivo, retrocedemos ao ponto de acharmos que Leis são peças publicitárias da atividade de um político eficiente.


Assim a profusão é explicada pela re-tomada de uma consciência do legislador contemporâneo de que quanto mais promulgar Leis mais eficiente está a cumprir sua tarefa, mesmo que na prática tais Leis não sejam cumpridas e até mesmo nem sequer conhecidas.


A quantidade de Leis coloca o conhecimento de todas elas por qualquer cidadão como pura ficção, como ressalta Ulrich Karpen[5]. E é o conhecimento da Lei a proporção diretamente relacionada com a sua efetividade. A clareza da linguagem do Poder é quando podemos com clareza afirmar aquilo que está do que não está de acordo com o direito, como bem elucidou Luhmann[6].


II.Por um novo conceito de Lei.


Esta crise da legalidade pela falta de clareza não impede que novas práticas legislativas defendam a validade da estratégia da especificação como meio do equilíbrio da segurança jurídica com a materialização da justiça, como a legística e a legisprudência.


A legística é a nova fronteira científica relacionada ao processo legislativo e todas as técnicas envoltas na maneira de produzir leis. A legística define alguns parâmetros a serem considerados na atuação do Poder Legislativo para concreção da efetividade da gestão pública, entendida como capacidade de atendimento das reais prioridades sociais; da eficiência administrativa, entendida como capacidade de promover os resultados pretendidos com o dispêndio mínimo de recursos; e da eficácia dos gastos públicos entendida como capacidade de promover os resultados pretendidos com o alcance máximo da meta traçada.


A legística traz uma nova possibilidade de re-legitimação das Leis através de uma democracia tecnologicamente avança, seja pelo uso de novas técnicas de participação e controle de qualidade, ou seja, também pelo uso de mecanismos eletrônicos. Temos que considerar esta nova teoria e prática da legislação como meio de reconhecermos dos nossos tantos erros com o trato das Leis, e aproveitar para quem sabe o destino deste barco não seja uma bem vista da efetivação de um sistema normativo com a socialização da justiça.


Estas novas teorizações das normas jurídicas é um exemplo do campo de disputa, as definições variantes da legistica e da legisprudência, nada mais são do que variantes das concepções do que é justo: trazer benefícios econômicos com a justificativa que isto é que traz benefícios sociais ou trazer benefícios sociais com a justificativa que isto é a causa dos benefícios econômicos.


III.Os princípios desta nova conceituação


Alguns desses parâmetros, entre tantos outros, podem ser sintetizados nos princípios da inteligibilidade, da simplicidade e o da responsabilidade do legislador. O primeiro aponta que a legislação deve ser coerente, compreensível e acessível àqueles a quem se destina, e o segundo norteia a idéia de quanto mais simples possível melhor. O último se destina a idéia de que legislar é a responsabilidade de resolver certo problema social, é este caminho só deve ser perquirido quando existirem condições para que a legislação seja facilmente perceptível e bem aplicada, como pondera Assunção Cristas[7].


O campo de atuação da legística formal, diferentemente da material que se preocupa com a valoração do fato, é a otimização do círculo comunicativo da Lei, fornecendo princípios à melhoria da compreensão e do acesso aos textos legislativos. A consolidação é dada como uma das estratégias pragmáticas da legística formal para reordenação da sistematicidade, como leciona a expert no assunto, professora Fabiana de Menezes Soares[8].


Assim a legística formal busca diretrizes para uma política legislativa de qualidade, principalmente quanto as questões relacionadas a sistematização, composição e redação das leis, como fatores para uma melhor harmonização e uniformização das Leis, como ensina a professora Marta Tavares de Almeida. Dos princípios apontados pela professora lusitana para uma política legislativa de qualidade, a lógica é simples: simplificar a organização das Leis é facilitar o acesso às mesmas[9].


Tornar a multitude complexa da sistematicidade jurídica mais simples, com técnicas legislativas como a consolidação[10], o conhecimento será facilitado é esta é uma estratégia para a materialização da eficácia da Lei, como ensinam Fabiana de Menezes Soares e Letícia Camilo dos Santos[11].


A facilitação da percepção e conseqüentemente da efetividade das Leis pela clareza é, sobretudo causada pela tendência de desmistificação simbólica da linguagem legal. O que devemos atentar é para a superação da “teoria da informação” de Claude Elwood Shannon e Warren Weaver[12], para então temos a consciência da facilitação da comunicação das mensagens normativas por não ignorar o conceito de sistematicidade jurídica contemporânea como uma multitude confusa das normas (contexto) e das circunstâncias práticas de sua aplicação[13], e ainda o caráter essencialmente divergente da hermenêutica jurídica como meio de propagação não linear da mensagem legal (contato).


A ordem não teve ser mais conseguida necessariamente pelo medo da coerção[14]. A sociedade que tem a ordem conseguida primordialmente pela força é uma sociedade primitiva[15]. É uma sociedade que como um fóssil de um animal pré-histórico representa um tipo de vida dos tempos em que o homem se confundia com um animal.


A tomada de consciência pelos cidadãos da importância da Lei é uma garantia de que a sua eficácia não resulta do pavor da penalidade, mas sim pelo saber que cumprindo com seu dever o auto-progresso estará sendo realizado. O aforismo de Alain Supot é um bom registro: “A força não basta para deixar o poder legítimo, cumpre-lhe além disso exibir títulos que lhe dão razão.[16]


A idéia de que a produção de Leis sem a preocupação com uma adequada inserção na sistematicidade jurídica pode até atender os interesses da burocracia estatal, mas não aos seus destinatários, como bem disse Heinz Schaeffer[17].


O legislador não tem simplesmente um poder de legislar, e sim de dever legislar. Este dever deve ser cumprido com o assumir da responsabilidade pela prática e pelo conhecimento de todos da Lei, para isso as técnicas legislativas devem ser concretizadas, a correção dos erros da legislação em vigor deve ser realizada, como bem pondera Gilmar Ferreira Mendes[18].


A compreensão do atingir desta etapa atual passa pelo entendimento do ponto fulcral de contradição do que era praticado pela fase da Lei autônoma, e para com o que era desejado pela sociedade. A falta de respostas condizentes as necessidades sociais da estrutura operante, mas finalisticamente inútil do direito como formalismo legal da etapa da Lei Autônoma pressionada pela idéia de que a justiça tem que ser substantiva é a origem da concepção da responsive law. É desta tensão dialética que surge a Lei como responsabilidade, como evidencia Robert A. Kagan[19].


Para ser responsável, a sistematicidade deve ser o mais aberta ao questionamento em quantos pontos possível, no sentido de não só querer apreender com a diferença, mas incentivar a participação, para que a assim as expectativas, necessidades e aspirações sociais possam ter a Lei  não mais como serva da repressão do poder, mas sim como um facilitador de respostas[20]. A chave de funcionamento gira em direção ao desenvolvimento de um modelo em que questionamento social é considerado como capaz de ajudar no diagnóstico das capacidades e fraquezas institucionais. É desta oportunidade de analises das tensões históricas existentes que a sistematicidade potenciará a realização do substrato valorativo[21].  O nível de acesso a participação política deve ser igual e independente do poder econômico, sob pena de consolidação de uma hierárquica do privilégio.


O atingir desta etapa passa também pela compreensão que a simples existência da Lei não garante justiça, muito menos justiça substantiva, pois toda e qualquer ordem legal possui a possibilidade de ser repressiva no sentido de em algum ponto de sua existência ser guiada para a mantença do status quo e ganhar com isto uma manta de autoritária da burocracia formalista que tem o foco não no senso de propósito, mas sim na observância cega às prescritas rotinas administrativas. Esta vestimenta é costurada com o uso da força que acaba com a possibilidade do dialogo, da persuasão e do respeito e a legitimidade do clamor social é negado[22].


A principal diferença desta concepção é que a Lei responsável emerge da integridade dworkiana como conceito aberto à crítica e assim promovendo a auto-correção pela instituição que para tanto deverá ser estar altamente comprometido com seu fim[23].  As etapas anteriores à responsive law, apresentadas por Nonet e Selznick´s são semelhantes as teorizadas por Roscoe Pound. Nas duas doutrinas o estágio inicial é a caracterização da confusão da Lei com os princípios éticos e morais dos costumes populares e religiosos. O estágio concebido por Pound como strict law, poderíamos colocá-lo como intermediário entre a Lei Repressiva e a Lei autônoma, pois já há uma separação da direito da moral, mas não suficientemente para autonomiza-ló[24], porém em relação às demais características as duas concepções (lei autônoma e lei estrita) se identificam[25]. Ao final de sua teorização Pound classifica dois últimos estágios, conscious law e socialization law[26], que acabam sendo convergidos por Nonet e Selznick´s no conceito de Lei como responsabilidade.


O que a doutrina da responsive law influenciada pelas lições de Pound evidencia é a superação da coercibilidade do medo como questão de ordem por uma materialidade vinculativa da justiça substantiva como possibilidade para a superação da crise de legalidade, introduzindo especificadamente quanto ao Poder Legislativo a auto-correção do processo legislativo pela facilitação da atuação popular, como leciona Barbel Dorbeck-Jung[27]. Acarretando o Poder Legislativo realizar sua função legislativa em dupla capacidade: a de solucionar problemas sociais com máxima objetividade possível como um ator político, e a de concretizar este interesse público através das Leis como um ator legislativo integrado com a realidade social.


Temos então, pela demonstração da teoria da responsive Law, que a participação popular na elaboração das leis deixa de ser submissa/contemplativa (estágio da lei repressiva), e de ser limitada (estágio da lei autônoma) para ser difundida com a integração do direito com o defendido na sociedade. As críticas, aliás conservadoras, que se fazem em relação a participação direta é a o risco que tal integração poderia acarretar ao sistema representativo, ao livre mandato parlamentar e a segurança das instituições. Ora, como fez Fabiana Soares, basta para refutar tal reacionário pensamento a lembrança que estas foram as mesmas críticas feitas em ocasião do alargamento da representação política às camadas populares ou à introdução do sufrágio universal, incluindo os pobres, os analfabetos e as mulheres[28]. A participação direta em determinados casos poderá inverter os papeis exercidos pelos representados e representantes, deixando estes de serem os protagonistas da cena política (quem propõe a asseveração) para serem os antagonistas  (quem duvida/contradiz a asseveração ou se recusa a aceitá-la)[29]. O representado, cidadão, assumindo o papel de protagonista exercitará a cidadania emancipatória possibilitada por um aparato tecnológico[30]. O discurso normativo deixa de ser monológico para ser dialógico, abrindo portas para o contraditório nos procedimentos legislativos, a liberdade da pessoa de intervir como sujeito pleno de cidadania é retomada, suprimindo a violência estatal em restringir a cidadania no simples ato de votar[31]. É fazendo da participação direta do povo é que teremos a independência popular dos políticos profissionais que querem fazer da representação um vício para a mantença de seus cargos[32]. Afinal o voto não é o maximum da cidadania, e tão somente o minimum da cidadania, que se completa com uma participação ativa nas decisões que os eleitos devem tomar.


IV.Apontamentos conclusivos


O equilíbrio do meio jurídico segue pelo equacionamento da segurança jurídica, através de uma prática comprometida com a maximização da justiça, seguindo a vertente axiológica da reviravolta do pensamento ocidental aberta por Descartes e concluída por Kant, tendo como preocupação principal a proporcionalidade da individualidade com a coletividade, do naturalismo com o positivismo, do poder com a opressão.  A vertente da chamada maximização da segurança jurídica, que desfacela a maximização da justiça (substantive justice), é posta em prática, esquecendo que a obrigatoriedade e o valor da segurança jurídica e certeza jurídica cessam onde cessa toda a legitimidade jurídica, pois não é segurança e a certeza que se afere o direito justo, mas em função do direito justo que se afere a segurança e a certeza jurídica[33].


Os elementos considerados até então pela vertente axiológica do direito são eminentemente teóricos, não é só o fato valorado pela norma, não são só o tempo e o espaço auto-definidos, o que na prática se apresenta é o homem projetando um processo de organização, no qual ele mesmo participa como elemento, o sexto elemento. É o elemento humanidade que visualiza o processo, que impulsiona os demais elementos, forjada na hermenêutica, no duplo processo de interpretação do fato e da norma, como forma de transformação e não contemplação.


A linguagem do ordenamento jurídico, com o conhecimento das possibilidades de resolução dos conflitos, o torna mais compreensível, revelando com mais facilidade a realidade normativa, trazendo à tona aquilo que o Poder Legislativo produziu, tornando-o mais efetivo, como paralelamente extrai-se dos ensinamentos de Hannah Arrendt[34]. Ao legislador cabe a consciência que sua responsabilidade enquanto membro do poder é primar pela qualidade e clareza de seu trabalho legislativo, invés de se demonstrar apático à necessidade de sistematização, como ainda crêem alguns[35].


Um maior conhecimento das Leis, e conseqüentemente dos direitos, é maior a probabilidade de reconhecimento do problema social como um problema jurídico, facilitando assim a justa reivindicação, principalmente aos cidadãos de menores recursos, como já bem explicou Boaventura Souza Santos[36].


Ao clarificar a sua produção o Poder Legislativo valoriza a sua atuação no pacto governamental, harmonizando a relação entre os demais poderes, sobretudo com o mastodonte do Executivo. Define de maneira mais evidente qual a valoração do fato está em vigência, abrindo com mais vigor o número de pessoas que possam contrapô-la. Desfaz assim um pouco o mito da linguagem legal como inacessível às pessoas comuns, esvaziando os tantos Hermes, Moises-Aarão[37], Maomé-Abdula que ainda tenham exclusivamente para si a tarefa transformadora da hermenêutica normativa como propulsora da evolução do sistema jurídico, concretização o elemento democrático da cidadania inclusive trazida por Rober Dahl[38]


 


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Anexo

“Institui o sistema de avaliação das leis em vigor do Poder Legislativo – Prolegis.”

Art. 1º – A presente Lei institui o sistema de avaliação das leis em vigor do Poder Legislativo, denominado de Prolegis.

Art. 2º – O sistema Prolegis é um meio disponibilizado para aferição de resultados práticos de qualquer legislação estadual em vigor.

Art. 3º – O sistema Prolegis tem como finalidade saber se deve ser tomada alguma providência para a legislação ser melhor concretizada.

Art. 4º – Cabe à todo parlamentar requerer a produção do relatório do sistema Prolegis à Comissão de mérito do Poder legislativo competente para proferir parecer sobre a legislação em questão.

Art. 5º – O relatório deverá conter obrigatoriamente as seguintes informações em relação a legislação em vigor:

I – Qual foi o objetivo pretendido com a legislação em vigor.

II – Neste momento, como se apresenta a situação no plano fático e no plano jurídico da legislação em vigor.

III – Falhas ou distorções foram identificadas na concretização da legislação em vigor.

IV – Quais os instrumentos de ação que parecem adequados para alcançar os objetivos pretendidos, no todo ou em parte pela legislação, considerando-se os seguintes aspectos:

a) desgaste e encargos para os cidadãos e a economia;

b) eficácia (precisão, grau de probabilidade de consecução do objetivo pretendido);

c) custos e despesas para o orçamento público;

d) efeitos sobre o ordenamento jurídico e sobre metas já estabelecidas;

e) efeitos colaterais e outras conseqüências;

f) entendimento e aceitação por parte dos interessados e dos responsáveis pela execução;

g) entendimento no Judiciário.

V – A União, o Estado ou os Municípios devem tomar alguma providência em relação à legislação em vigor.

VI – O texto da legislação em vigor é adequado para consecução dos fins pretendidos.

VII – Quais as situações-problema e os outros contextos correlatos que devem ainda ser considerados e pesquisados.

VIII – Se a legislação em vigor não abusa de formulações genéricas (conceitos jurídicos indeterminados).

IX – O texto da legislação em vigor não se afigura extremamente casuístico.

X – O cidadão está podendo prever e aferir as limitações ou encargos que lhe advém da legislação em vigor.

XI – A legislação em vigor corresponde às expectativas dos cidadãos e é inteligível para todos.

XII – A legislação em vigor está sendo entendida e aceita pelos cidadãos, podem os destinatários entender o vocabulário utilizado, a organização e a extensão das frases e das disposições, a sistemática, a lógica e a abstração.

XIII – Podem as disposições da legislação em vigor que estabelecem normas de conduta ou proíbem determinadas práticas ser aplicadas com os meios existentes.

XIV – Os órgãos ou instituições que devem assumir a responsabilidade pela execução das medidas propostas na legislação em vigor estão cumprindo com a responsabilidade.

XV – Existem conflitos de interesse ao executor responsável pelas medidas estabelecidas na legislação em vigor.

XVI – Qual é a opinião das autoridades incumbidas de executar as medidas quanto à clareza dos objetivos pretendidos e à possibilidade de sua execução conforme está previsto na legislação em vigor.

XVII – A descrição da conclusão de submissão da legislação em vigor em algum teste prático sobre a aferição de sua execução com a participação das autoridades encarregadas de executa – lá.

Art. 6º – Esta Lei entrará em vigor na data de sua publicação.



Notas: 

[1] “Como, em nosso País, a realidade do direito se expressa, sobretudo, por sua inerente normatividade e esta, por seu turno, em forma de produção estatal, de cunho preponderantemente legislativo, é lícito deduzir que, embora reconhecidamente o direito transcenda á exclusiva existência normativa ( e a norma jurídica ao escopo restrito de atuação da lei), a maior parte do Direito se encontra necessariamente na norma e esta, ato contínuo, na lei, obrigando-nos, por efeito, a reconhecer que o Direito (no Brasil e na esmagadora maioria das nações ocidentais) se constitui em uma realidade essencialmente normativa e preponderamente legal”. FRIEDE, Reis. Ciência do direito, norma, interpretação e hermenêutica jurídica. 5.ed. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 2002. p. 127.

[2] “A centralização do processo de tomada de decisão dentro do Congresso também serve a este propósito. As regras internas da Câmara garantem aos líderes dos partidos na Mesa Diretora e no Colégio dos Líderes  um papel central na condução do processo legislativo e na definição do  sistema de comissões. De maneira geral, é prerrogativa dos líderes dos partidos nomear, assim como  substituir, a qualquer momento, os membros das comissões (Art. 10). Não há restrições quanto ao tempo de permanência dos deputados nas comissões.  Aparentemente, existe uma auto-seleção por parte dos deputados, porém, há  evidências (que serão discutidas mais adiante) de que os líderes dos partidos interferem significativamente no processo de nomeação dos integrantes das comissões. Como mostraremos, estas apresentam uma alta  rotatividade. Os deputados mudam de comissão freqüentemente, não só a cada  novo ano legislativo, como também em um mesmo ano. Além disso,  demonstraremos que o Executivo, através dos líderes do partido ou coalizão governista, manipula as nomeações de certas comissões para colocar nelas um  número estratégico de membros fiéis aos seus interesses”. PEREIRA, Carlos; MUELLER, Bernardo. Uma teoria da preponderância do Poder Executivo: o sistema de comissões no Legislativo brasileiro. Rev. bras. Ci. Soc.,  São Paulo,  v. 15,  n. 43,  2000.  Disponível em: <http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0102-69092000000200004&lng=pt&nrm=iso>. Acesso em: 24  Fev  2007.  Pré-publicação. doi:  10.1590/S0102-69092000000200004

[3] WOLKMER , Antonio Carlos. Introdução ao pensamento jurídico crítico. 4ª ed. SP:Saraiva, 2002.p.49.

[4] “Mas a principal limitação é a descaracterização da sua unidade, com a virtualização do método de origem e desenvolvimento da criação de um de seus elementos, as normas, que atualmente não obedecem a própria norma fundamental do ordenamento (todo o poder origina-se do povo), porque são fabricadas condizentes com os interesses econômicos e políticos distorcidos, mas muito pouco influente é o interesse público, o querer da sociedade cidadã.” Ver: BOAVENTURA. Bruno J.R. A desconstrução da operacionalidade do direito. Disponível em: http://www.juristas.com.br/revista/coluna.jsp?idColuna=1771

[5] “Lo que hasta a hora era todavia uma hipótesis aceptable de que cualquier ciudadano conoce el Drecho, hoy se há convertido em uma pura ficción.”. KARPEN, Ulrich. La evalución de lãs consecuenc, ias de las leyes. Anuário Iberoamericano de Justicia Constitucional. Num. 2004. p.308.

[6] “O poder é, «por natureza», difuso e flutuante. Só com o recurso à distinção entre o poder de acordo com o direito ou em oposição a ele é que se pode ter uma alternativa clara.” LUHMMAN, Niklas. O Poder, trad. Martine Creusot Martins, Brasília: Editora Universidade de Brasília, 1992. p.29.

[7] CRISTAS, Assunção. Legística ou a arte de bem fazer leis. Revista CEJ, Brasília, n. 33, p. 78-82, abr./jun. 2006

[8] “A Legística formal atua sobre a otimização do círculo de comunicação legislativa e fornece princípios destinados à melhoria da compreensão e do acesso aos textos legislativos. Ambas as dimensões se interessam pela ampliação do círculo de interlocutores que dialogam na dinâmica do círculo normativo, isto é, o legislador/emissor quando interpreta demandas, interesses que motivam o impulso legislativo; o administrador quando implementa a legislação; o juiz quando aplica a lei para dirimir conflitos; os destinatários/atingidos cujas condutas são afetadas por seus comandos. (…) Em termos pragmáticos, o crescimento no volume de antinomias não solucionadas pelos clássicos critérios hierárquico, cronológico, de especialidade, exige, por sua vez, a reflexão e concepção de estratégias em prol da reordenação do sistema, tais como simplificação, harmonização e consolidação. (…) A baixa qualidade da legislação repercute no PIB, como mostram os estudos europeus. Mas há outras conseqüências igualmente danosas e graves: o ativismo judicial intenso, a falta de confiança na eficácia das leis (o que responde em parte pela fuga de investimentos do Brasil), a descrença nas instituições, o sentimento de injustiça.” SOARES, Fabiana de Menezes. Legística e desenvolvimento: a qualidade da lei no quadro da otimização de uma melhor legislação. Cad. Esc. Legisl., Belo Horizonte, v. 9, n. 14, p. 7-34, jan./dez. 2007.

[9] “Tendo presente o exposto nesta apresentação, e sem qualquer pretensão de uma enumeração exaustiva, referimos de seguida alguns dos princípios que consideramos que devem ser ponderados na definição de uma política legislativa de qualidade: 1º- A necessidade da lei Fundamentação da necessidade da lei. 2ºO respeito dos princípios fundamentais do direito Observância de princípios fundamentais do direito na elaboração da lei – legalidade, universalidade, igualdade, proporcionalidade, não retroactividade da lei, subsidiariedade – o que reforça o Estado de Direito Democrático e contribui de forma decisiva para a qualidade da lei. 3º – A responsabilidade pelos efeitos da lei Responsabilização do legislador pelos efeitos da lei, que se traduz na adopção de uma metodologia de preparação da lei que possibilite uma decisão objectiva e fundamentada (a avaliação de impacto assume aqui um papel fundamental). 4ºA transparência do procedimento legislativo Adopção de um procedimento de consulta aberto, claro, conciso e disponibilizando toda a informação necessária. 5º- A acessibilidade da lei Definição de regras de precisão, concisão, e inteligibilidade na redacção da lei; bem como a adopção de programas de simplificação e reorganização do corpus legislativo. 6º – O desenvolvimento de programas de formação interdisciplinar na área da Teoria da Legislação Elaboração de programas que cubram todo o ciclo legislativo dirigidos a juristas, mas também a economistas e especialistas em ciências sociais (a nível de formação quer académica, quer profissional). 7º A partilha de saber Estabelecimento de contactos ao nível nacional e internacional com instituições que se dediquem a esta área de estudo visando uma partilha de informação e de conhecimentos. 8º – A identificação de entidades dinamizadoras da política de legislação. Definição de entidades responsáveis pelo desenvolvimento e controlo da política legislativa definida.” TAVARES, Marta. A contribuição da Legística para uma política de legislação: concepções, métodos e técnicas. Disponível em: http://www.almg.gov.br/eventos/Legistica/imagens/Marta_Tavares.pdf

[10] A consolidação é bem definida por Natália de Miranda Freire como a técnica legislativa que implica o exame, triagem, seleção e posterior reunião das leis em coletâneas, facilitando assim a consulta ao seu texto por parte dos que devam conhecê-las. Ver: FREIRE, Natália de Miranda. Técnica e processo Legislativo. SP: Del Rey, 2002.

[11] ““The spread of Law’s sources (various hierarchies) shows a complex normative ordination that claims for measures such as simplification and consolidation due to the improvement of the rule’s quality – vital – in face of various spheres of normative incidence: national, federal, regional and local.(…) Learning how to share the contents of law is to make its purposes clear, facilitate the knowledge and the public control of the interests that are at stake, and, furthermore, express a valuable strategy to materially turn the law more effective.” SOARES, Fabiana de Menezes; SANTOS, Letícia Camilo dos. Learning to divide the law’s contents: the lobby as a strategy for a clearer Brazilian legislation Disponível em: http://www.eal2006.org/downloads/outlines/outline_camilo_dos_santos.pdf. Este trabalho ganhou como melhor paper no   Congresso: ‘The Learning Legislator’, The Hague, 31/5/06 – 1/6/06.”

[12] “Dentre os modelos de comunicação mais influentes nas últimas décadas, destaca-se o modelo criado em 1949 por Claude Elwood Shannon e Warren Weaver. Concebido como modelo matemático, tem por base a idéia de comunicação com uma “transmissão de sinais”. Por isso ser conhecido também como “teoria da informação.” (…) Trata-se, portanto, da representação de um processo de transporte da informação de um ponto específico, o “ponto emissor”, para um outro ponto, o “ponto receptor”. Nos seus estritos termos, a informação, uma vez codificada em sinais por um emissor, seria transmitida através de um canal (designado mídia) para um receptor que processaria a sua decodificação. (…) Todavia, apesar dos ganhos e da engenhosidade da representação, o modelo Shannon-Weaver tem sido submetido a objeções, tais como: a) Nele há redução excessiva da prática comunicativa à comunicação (Verbal); b) Sua composição é linear (mensagem e seqüência de sinais) quando a linguagem afigura-se em sua realização como mais rica do que isso. È em virtude das razões (a) e (b) que alguns autores afirmam haver nesse modelo forte caráter mecanicista.

Ciente da complexidade o ato comunicativo, lingüistas como Romam Jakobson têm ampliado essa proposta acrescentando a idéia de “contexto” e “contato” um uma organização mais detalhadamente delineada (Remetente — contexto/mensagem/código/canal — destinatário).” SARBI, Adrian. Textos normativos e alguns problemas de adscrição de sentido. Direito, Estado e Sociedade – v.9 – n.26 – p.6 a 31 – jan/jun 2005

[13] “Por “contexto” devem ser entendidos não somente os outros enunciados que estão em conexão com esse enunciado, mas também seu uso, isto é, as circunstâncias e regras de sua utilização”. ALEXY, Robert. Teoria dos Direitos Fundamentais. Tradução de Virgílio Afonso da Silva. SP: Malheiros, 2008. p.55.

[14] “O Direito que se sustenta pela força tem como fundamento a ideologia de um Estado que se relaciona com seus cidadãos de modo vertical e que considera a compreensibilidade do direito, habilitação para poucos: eis o caráter autoritário do discuso normativo. Ademias, funda-se na premissa de que a mudança de sinal, ou alteração do sentido da conduta dirige-se à vontade (ou à esfera do agir), distinguindo este agir do processo de cognição operado pelo intelecto.” SOARES, Fabiana de Menezes. Teoria da Legislação. Foramação e Conhecimento da Lei da idade tecnológica. Porto Alegre: Sérgio Antonio Fabris Editor, 2004. p.23.

[15] “Num aplo retrospecto histórico, o que se verifica é que, nas sociedades mais primitivas, a idéia de vontade preponderantemente, ou de poder, quase se confunde com a idéia de força material.” DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de teoria geral do Estado. 14ª Ed. SP:Saraiva, 1989. p.36.

[16] SUPIOT, Alain. Homo juridicus. Ensaio sobre a função antropológica do Direito. Tradução de Maria Ermantina de Almeia Prado Galvão. SP:Martins Fontes, 2007. p.181.

[17] SCHAEFFER, Heinz. Atualidades e perspectivas da ciência da legislação na Áustria. Cad. Esc. Legisl., Belo Horizonte, v. 9, n. 14, p. 153-164, jan./dez. 2007

[18] “A competência legislativa implica responsabilidade e impõe ao legislador a obrigação de empreender as providências essenciais reclamadas. Compete a ele não só a concretização genérica da vontade constitucional. Cumpre-lhe, igualmente, colmatar as lacunas ou corrigir os defeitos identificados na legislação em vigor. O poder de legislar converte-se, pois, num dever de legislar.” MENDES, Gilmar Ferreira. Teoria da Legislação e Controle de Constitucionalidade: Algumas Notas. Revista Jurídica Virtual. Brasília, vol. 1, n. 1, maio 1999.  Disponível: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/revista/Rev_01/Teoria.htm 

[19] NONET, Philippe e SELZNICK, Philip. Law and Society in Transition: Toward a Responsive Law. London: Transction Publishers, 2001. p.xi.

[20] NONET, Philippe e SELZNICK, Philip. Law and Society in Transition: Toward a Responsive Law. London: Transction Publishers, 2001. p.6, 14.

[21] NONET, Philippe e SELZNICK, Philip. Law and Society in Transition: Toward a Responsive Law. London: Transction Publishers, 2001. p.25.

[22] NONET, Philippe e SELZNICK, Philip. Law and Society in Transition: Toward a Responsive Law. London: Transction Publishers, 2001. p.29, 32, 64 e 65.

[23] “The dilemma is not unique to law: all institutions experience a conflict between integrity and openness Integrity is protected when an institution is strongly committed to a distinctive mission or can be held accountable to that mission by external controls. (…) Openess, on the other hand, presumes wide grants of discretion, so tht official conduct may remain lexible, adaptive, and self-corrective. But responsibilities are more elusive when thay lose precision, and there is a risk that commitments will be diluted as flexibility is sight. (…)Repressive, autonomos, and responsive law can be understood as three responses to the dilemma of integrity and openness.(…) A responsive institution retains a grasp on what is essential to its integrity while taking account of new forces in its environment. To do so, it builds upon the ways integrity and openness sustain each other even as they conflict. It perceives social pressures as sources of knowledge and opportunities for sef-correction. To assume that posture, an institution requires the guidance of purpose. Purposes set standards for criticizing established practice, thereby opening ways to change. At the same time, taken seriously, they can control administrative discretion and thus mitigate the risk of institutional surrender. Conversely, a lack of purpose lies at the root of both ridigity and opportunism. These maladies, in fact, involve each other and coexist. A formalist, rule-bound institution is ill equipped to recognize that is really at stake in its conflicts with the environment. Is is likely to adapt opportunistically because it lacks criteria for rational reconstruction of outmoded or inappropriate policies. Only when an institution is truly purposive can there be a combination of integrity and openness rule and discretion. Hence, responsive law presumes that purpose can be made objective enough and authoritative enough to control adaptive rule making.” NONET, Philippe e SELZNICK, Philip. Law and Society in Transition: Toward a Responsive Law. London: Transction Publishers, 2001. p.76 e 77.

[24] POUND, Roscoe. The ideal element in law. Indinapolis: Liberty fund, 2000. p.73.

[25] “The characteristics of this stage of legal development seem to be five: (1) Fromalism – the law refuses to look beyond or behind the form; (2) rigitiy and immutability; (3) extreme inisitence that every one lokks out for humself; (4) refusal to take account of the moral aspects of situations or tansctions – to use Ames´s phrase, the strict law is nor immoral but unmoral; (5) rights beigns or natual persons are not legal persons and legal capacity is restricted arbitrarily.” POUND, Roscoe. The ideal element in law. Indinapolis: Liberty fund, 2000. p.148.

[26] Fourth, there is a stage of conscious, constructive lawmaking, the maturity of law, in wich it is urged that morals and morality are for the lawmaker, and that law alone is for the judge.(…) To these we must now add a fith stage upon wich the law has definitely entered throughout the world, wich may be called the stage of socialization.” POUND, Roscoe. The ideal element in law. Indinapolis: Liberty fund, 2000. p.72 e 142.

[27] “The union of law and government means, in effect, that in responsive law government acts in dual capacity. As a political actor, the government assumes responsibility for the ends and resources regarding the solution of social problems. As a legal actor is set up the agencies and mechanisms which aim to further public ends. Basically these institutions are designed to provide the elaboration of public policy with maximum objectivity, including a more precise definition of the goals that were achieved and a progressive clarification of public choises and strategic options. The specific contribution of reponsive law here is to facilitate public purpose and introduce a spirit of self-correction into governmental processes.” DORBECK-JUNG, Barbel. Conceptualizing legisprudence; from legislation to responsive regulation. Trabalho apresentado na conferência anual de 1995 da EGPA – European Group of Public Administration.

[28] SOARES, Fabiana de Menezes. Teoria da Legislação. Formação e Conhecimento da Lei da idade tecnológica. Porto Alegre: Sérgio Antonio Fabris Editor, 2004. p.23.

[29] SOARES, Fabiana de Menezes. Teoria da Legislação. Formação e Conhecimento da Lei da idade tecnológica. Porto Alegre: Sérgio Antonio Fabris Editor, 2004. p.161.

[30] SOARES, Fabiana de Menezes. Teoria da Legislação. Formação e Conhecimento da Lei da idade tecnológica. Porto Alegre: Sérgio Antonio Fabris Editor, 2004. p.164.

[31] SOARES, Fabiana de Menezes. Teoria da Legislação. Foramação e Conhecimento da Lei da idade tecnológica. Porto Alegre: Sérgio Antonio Fabris Editor, 2004. p.31,39 e 58.

[32] DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de teoria geral do Estado. 14ª Ed. SP:Saraiva, 1989. p.130.

[33] Ver: FERNANDEZ, Atahualpa. Argumentação Jurídica e Hermenêutica. Campinas: Impactus. 2006. p.118.

[34] “O poder só é efetivado enquanto a palavra e o ato não se divorciarem, quando as palavras não são vazias e os atos não são brutais, quando as palavras não são empregadas para velar intenções mas para revelar realidades, e os atos não são usados para violar e destruir, mas para criar relações e novas realidades.” ARENDT, Hannah. A condição humana. Tradução de Roberto Raposo. RJ: Forense, 1983. p.212.

[35] LARAIA, Ricardo Regis.  Renan Lotufo (org.) Cadernos de Teoria Geral do Direito. Sistema jurídico e antinomia de normas. Curitiba: Juruá, 2000. p.184.

[36] BOAVENTURA, Souza Santos. Pela mão de Alice. SP: Cortez. 1995, p.170.

[37] FERRAZ JÚNIOR, Tércio Sampaio. Introdução ao estudo do direito. 4ª ed. SP:Atlas, 2003. p.308.

[38] DAHL. Robert. Sobre a Democracia. Brasília: Ed. UNB, 2001. p. 35

Informações Sobre o Autor

Bruno José Ricci Boaventura

Advogado militante em Cuiabá em direito público, sócio-gerente da Boaventura Advogados Associados S/C; Assessor Jurídico do Sindicato dos Trabalhadores do Ensino Público de Mato Grosso – SINTEP/MT; Assessor Jurídico da Presidência da Câmara Municipal de Campo Novo do Parecis/MT e Associações ligadas a radiodifusão comunitária. Especialista em Direito do Estado, com ênfase em Constitucional, pela Escola Superior de Direito de Mato Grosso.


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