Aplicação do princípio da eficiência administrativa em face da estabilidade dos servidores públicos civis da União

Resumo: A eficiência administrativa e a estabilidade são normas imperiosas do regime jurídico de direito público por prezarem pela prestação do serviço público em estrita observância do interesse público e por satisfazê-lo de modo eficaz. A Constituição Federal de 1988 prevê a eficiência como princípio comezinho da Administração Pública e a estabilidade como direito do servidor público de manter-se no cargo público efetivo, sendo ambas necessárias ao direito administrativo e, em certos termos, conflitantes. Destarte serem imprescindíveis a consecução das necessidades públicas, vê-se, hodiernamente, a existência de um conflito destas normas constitucionais uma vez que a estabilidade vem sendo entendida não como prerrogativa para o cumprimento da função pública, mas como mero privilégio administrativo o que causa morosidade na prestação do serviço e impede a máxima efetivação do princípio constitucional da eficiência. Diante disso, o legislador reformador, por meio da EC n°. 19/98, mitigou a estabilidade em prol da prestação de serviços eficiente por meio da avaliação periódica de desempenho do servidor público como forma de exigir deste o rendimento funcional. Todavia, ausência de norma infraconstitucional regulamentadora obsta a execução da avaliação causando “mal-estar” em encontrar meios de conciliar estas normas constitucionais sem afetar o interesse público. Nesse diapasão, o presente trabalho científico busca analisar meios de maximizar a eficácia de ambas as normas constitucionais a fim de que o interesse público seja atendido satisfatoriamente. Nesse intento, utilizaram-se os métodos: dedutivo, partindo-se da análise das normas constitucionais no ordenamento jurídico pátrio para resultar na melhor forma de ponderá-los; o monográfico que proporcionou o exame do tema proposto das características da estabilidade e da eficiência; o tipológico que propiciou averiguar um tipo ideal de avaliação do servidor público; e, por fim, o exegético jurídico garantiu a análise das previsões legais acerca do tema.

Palavras-chaves: Eficiência. Estabilidade. Interesse Público. Avaliação Periódica de Desempenho.

Abstract: The administrative efficiency and stability are imperative norms of the legal regime of public law by valuing public service delivery in strict compliance with the public interest and satisfy it effectively. The Federal Constitution of 1988 provides for the efficiency and carefree affair principle of Public Administration and stability as a right of public servants to remain effective in public office, both being necessary to the administrative law and, on certain conditions, conflicting. Thus they are essential to achieving the public needs, you can see, our times, the existence of a conflict of these constitutional stability as has been seen not as a prerogative for the fulfillment of public service, but as a mere administrative privilege which causes delays in providing the service and prevents the realization of the constitutional principle of maximum efficiency. Thus, the legislative reform, through the EC no. 19/98, mitigated stability in support of efficient service delivery through regular performance of public servants as a way to demand the return of this function. However, no regulatory standard infra prevent the execution of the evaluation causing "discomfort" to find ways to reconcile these constitutional requirements without affecting the public interest. In this vein, this paper seeks to analyze scientific ways to maximize the effectiveness of both the constitutional order that the public interest is met satisfactorily. For this, the methods used: deductive reasoning, starting from the analysis of the constitutional legal parental rights would result in the best way to weigh them, provided that the monographic examination of the proposed theme of the characteristics of stability and efficiency; provided that the typological determine an ideal type of assessment of civil servants, and, finally, the law guaranteed the exegetical analysis of legal provisions on the subject.

Key-words: Efficiency. Stability. Public Interest. Periodic Evaluation of Performance.

1 INTRODUÇÃO

O presente trabalho científico analisa a aplicabilidade do princípio da eficiência na Administração Pública sob a ótica do regime jurídico da estabilidade o qual goza o Servidor Público Civil da União.

Constitui dever administrativo a prestação de serviços púbicos de forma eficiente, pois assegura a prestação de serviços ótimos, devendo a Administração Pública empregar meios de prestá-lo com celeridade, menor dispêndio do dinheiro pública para obter resultados eficazes ao interesse público.

A estabilidade, por sua vez, garante que os servidores prestem-no de forma imparcial e ininterrupta. Esse instituto é indispensável ao regime jurídico de direito público por impedir condutas arbitrárias das autoridades administrativas ao direito ao servidor de permanecer no cargo público o que obsta dispensas por motivos de perseguição política e que os servidores prestem o serviço público com interesses outros que não o da coletividade. Impede, ainda, as dispensas rotineiras por motivos de troca de governos o que assegura a prestação do serviço sem interrupções.

Posto isso, a eficiência e a estabilidade dos servidores são indispensáveis à administração pública e a tutela do interesse público. Por ser o servidor público um longa manus do Estado, é imprescindível que desempenhe suas atribuições em consonância com o dever administrativo de eficiência para que não haja morosidade do serviço público e seja atendido o interesse coletivo.

Todavia, a estabilidade vem sendo encarada como mero privilégio administrativo, haja vista não haver meios concretos de persuadir o servidor a ser eficiente, o que obsta o pleno exercício do princípio constitucional da eficiência administrativa e a promoção do desenvolvimento nacional, objetivo do Estado brasileiro.

Estabilidade, dessa forma, impede a máxima efetivação do princípio constitucional da eficiência, pois não produz plenamente seus efeitos por os servidores estatutários não terem resultados funcionais satisfatórios à Administração Pública, à efetivação do interesse público e à consecução do desenvolvimento nacional.

Diante deste conflito aparente de normas constitucionais, estudam-se meios de maximizar a efetivação das normas constitucionais em comento. Assim, o presente trabalho científico tem como intuito examinar a eficácia e aplicação do princípio da eficiência na Administração Pública em relação à estabilidade dos Servidores Públicos; abordar a melhor forma de ponderação entre o princípio da eficiência e o da estabilidade dos servidores públicos; e estudar meios de maximizar a efetivação deste princípio constitucional por intermédio de medidas que garantam a eficiência dos Servidores, sem transgredir o regime estatutário.

Para tanto, partiu da análise dos institutos administrativos com o fim de buscar meios de alcançar a maximização do princípio em comento, utilizando-se o método dedutivo como instrumento desse estudo. Por meio do método monográfico, estudou-se as características específicas do princípio da eficiência e da estabilidade tendo como destinatário o servidor individualmente considerado no desempenho de sua função administrativa.

Diante da atual forma de prestação do serviço público pelo servidor e da ausência de norma regulamentadora da avaliação periódica de desempenho, através do método tipológico, levantou-se a hipótese de um tipo ideal de prestação de serviço público o qual seria alcançado por meio da implementação de tal norma. Para análise das disposições constitucionais aplicáveis ao tema utilizou-se, ainda, do método exegético-jurídico.

Houve o manejo da pesquisa indireta, na modalidade bibliográfica, que possibilitou a sedimentação do conhecimento acerca do tema, ao ser analisado o entendimento dos pesquisadores no assunto, auxiliando, pois, a análise da problemática em estudo, bem como, viabilizando o levantamento de hipóteses para dirimir os efeitos da ausência de norma regulamentadora da avaliação periódica de desempenho.

Nesse diapasão, a análise do tema é relevante do ponto de vista da sociedade como agente passivo da prestação do serviço público, pois à sociedade pertence o direito fundamental à boa administração e este somente é alcançado quando a prestação do serviço público é pautada na lei, prestada de forma imparcial, proba e eficiente. Assim, é imprescindível que o Estado preste um serviço adequado para atender ao interesse público e, para isso, precisa de agentes públicos eficientes, que desempenhem da melhor forma suas atribuições.

Far-se-á análise sobre o princípio da eficiência administrativa e da sua relevância jurídica. Nesse trabalho científico, a eficiência é vista como meio de efetivar políticas públicas com maior produtividade, conjugando boa prestação do serviço com menor tempo e menor dispêndio de recursos financeiros do Estado a fim de cumprir com o verdadeiro interesse público.

Por outro lado, examina-se a estabilidade sob o enfoque de garantia constitucional, abordada em dois aspectos: por um lado preserva o servidor no seu cargo, evitando dispensas arbitrárias; e, por outro, zela pela imparcialidade dos servidores públicos no desenvolvimento de suas funções, consistindo garantia do cidadão.

Por fim, analisará as formas de ponderação de valores entre as normas constitucionais de modo a melhor beneficiar o interesse público e garantir a máxima efetivação das normas constitucionais.

2 PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA X ESTABILIDADE DOS SERVIDORES PÚBLICOS CIVIS DA UNIÃO

Intentando a otimização do serviço público e a modernização da Administração Pública, a reforma administrativa modificou o modo de atuar do Estado, trazendo ao Texto Constitucional, expressamente, o dever de eficiência. O princípio da eficiência, então, torna-se norma reguladora da atividade administrativa, ditando regras relacionadas a obtenção de resultados positivos com objetivo de alcançar o interesse público de forma eficaz e célere com menor dispêndio público.

Objetivando máxima aplicação da eficiência e, notadamente, a adequada prestação do serviço público, o legislador restringiu os efeitos do regime estatutário diante da modificação de sentido do instituto. Para afastar a errônea idéia de privilégio pessoal do servidor foi criada a dispensa do servidor público com fulcro na ineficiência no desempenho das atribuições públicas averiguada na avaliação periódica de desempenho.

Em que pese o desiderato de alcançar a máxima efetivação da eficiência e o pleno atendimento das necessidades do cidadão usuários, a estabilidade do servidor público não pode ser amplamente restringida pela eficiência já que é instrumento necessário ao cumprimento da função pública que é alcançar o interesse público.

Nesse diapasão, os legisladores pátrios enfrentam grande dificuldade em conjugar estas normas constitucionais, tendo em vista serem extremamente necessárias ao regime jurídico administrativo e a tutela do interesse da coletividade, buscando-se meios de ponderá-las de modo a beneficiar o interesse público e de ampliar ao máximo os efeitos da eficiência e restringir ao mínimo os da estabilidade.

2.1. PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA E ESTABILIDADE DOS SERVIDORES PÚBLICOS CIVIS DA UNIÃO: APARENTE CONFLITO DE NORMAS CONSTITUCIONAIS

A emenda constitucional n°. 19/98 trouxe grandes alterações ao texto constitucional, dentre elas, mitigou a estabilidade dos servidores públicos para assegurar a prestação de serviço público eficiente.

A eficiência é vista como meio de efetivar políticas públicas com maior produtividade, conjugando boa prestação do serviço com menor tempo e menor dispêndio de recursos financeiros do Estado a fim de cumprir com o verdadeiro interesse público. A má prestação do serviço ou sua prestação morosa impede a consecução do fim administrativo que é alcançar o desenvolvimento nacional.

A estabilidade, por sua vez, é garantia constitucional, abordada sob dois aspectos: por um lado preserva o servidor no seu cargo, evitando dispensas arbitrárias; e, por outro, zela pela imparcialidade, eficiência e continuidade dos servidores públicos no desenvolvimento de suas funções, consistindo garantia do cidadão.

Por repercutir em benefícios ao próprio serviço público, os doutrinadores pátrios ainda são muito divergentes quanto à legitimidade da mitigação a estabilidade do servidor público, pois ela é um instrumento valioso para o exercício das funções do cargo público na medida em que garante o desempenho das atribuições administrativas de forma proba, eficiente e imparcial.

Destarte, apesar de sua importância jurídica, percebe-se, hodiernamente, que a aplicabilidade da eficiência não produz plenamente seus efeitos, haja vista os servidores estatutários não terem o rendimento esperado e necessário à Administração Pública, à efetivação do interesse público e à consecução do desenvolvimento nacional. Esta situação decorre do fato de não existir no ordenamento pátrio normas eficazes a impedir a ineficiência por parte do Servidor.

Tendo em vista ser o Servidor Público um longa manus do Estado e o meio pelo qual este executa a atividade administrativa, mostra-se imprescindível a solução do presente conflito de normas constitucionais com vistas a efetivação dessas normas constitucionais para que os direitos sociais do indivíduo sejam atendidos. Dessa feita, diante do presente conflito aparente de normas, é extremante necessário a ponderação de tais normas para fins de consecução do interesse público.

2.1.1. Teoria de Alexy e a ponderação de valores: eficiência do serviço público como pressuposto à boa administração.

Como forma de integração das regras e princípios do ordenamento jurídico Robert Alexy propôs uma nova perspectiva sobre a ponderação das normas em sua obra Teoría de los Directos Fundamentales.

Segundo sua teoria, regras e princípios, apesar de terem a mesma força normativa, possuem formas de aplicação distintas. Para o jusfilósofo, as regras são mandamentos de definição, devendo ser aplicadas na exata medida de sua prescrição, ou seja, elas serão aplicadas ou não no caso concreto. Nesta hipótese, deverá haver total subsunção do fato a norma, caso contrário esta não será aplicada.

Já os princípios são mandamentos de orientação, pois estão para orientar a aplicação da norma jurídica, devendo ser aplicados na maior medida possível. Dessa forma, os princípios são aplicados em graus, não sendo expelidos do ordenamento quando não aplicados. De tal modo, em um caso concreto, o princípio pode ou ser aplicado, ou não ser aplicado ou, ainda, ser aplicado em graus sem implicar sua extinção no ordenamento jurídico.

A esse respeito é demasiadamente esclarecedora os ensinamentos de Júdice:

“Então, enquanto as regras pertencem ao mundo do juridicamente existente e do peremptoriamente válido, os princípios estão no indefinido mundo do possível ou do concomitantemente possível. No conflito de regras, uma elimina a outra, por questão de invalidade. Na colisão entre princípios, um apenas afasta o outro no momento da resolução do embate, quando as possibilidades jurídicas e fáticas de um deles forem maiores do que as do outro.”

Assim, sobressai dos ensinamentos da autora que a distinção entre a aplicação da norma princípio e norma regra decorre da amplitude e do alcance que o primeiro possui. O princípio não fica restrito ao mandamento prescrito no texto legal, vai além, pois o seu real sentido é indefinido.

A respeito do tema em análise, esclarece Dworkin que:

“[…] enquanto as regras impõem resultados, os princípios atuam na orientação do sentido de uma decisão. Quando se chega a um resultado contrário ao apontado pela regra é porque ela foi mudada ou abandonada; já os princípios, ainda que não prevaleçam, sobrevivem intactos. Um determinado princípio pode prevalecer em alguns casos e ser preterido em outros, o que não significa sua exclusão. Assim, como os aplicadores do Direito devem seguir uma regra considerada obrigatória, também devem decidir conforme os princípios considerados de maior peso, ainda que existam outros, de peso menos, apontando em sentido contrário”.

De tal modo, por serem mandamentos de orientação, existe uma mobilidade quanto à aplicação dos princípios quando há colisão de normas. Isto porque existem princípios de maior força, como, por exemplo, o da justiça, que deve prevalecer sobre os de menor força a fim de preservar o melhor interesse a ser tutelado, havendo uma ponderação de valores das normas. Já quando houver colisão de regras, nos termos do teórico acima mencionado, só prevalecerá uma delas, sendo a outra extinta do ordenamento jurídico.

Todavia, a teoria de Alexy é distinta da teoria de Dworkin no ponto de aplicação das regras em colisão de normas. Para Alexy, as regras também podem ter mandamentos imprecisos como os princípios, ou seja, não possui apenas o caráter definitivo.

Robert Alexy suaviza a teoria de Dworkin, proporcionando o diálogo e a máxima aplicação das normas constitucionais com a possibilidade de aplicação flexível das normas regras. Desta forma, a nova forma de integração, proposta por Alexy, garante a efetivação da justiça na medida em que obriga a regra a se adequar a seu tempo.

A teoria de Alexy é importante instrumento da Constituição aberta defendida por Canotilho, já que “o futuro é uma tarefa indeclinável da constituição, devendo, por isso, a lei constitucional fornecer aberturas para captar a dinamicidade da vida política e social”.

Primeiramente, para haver colisão entre normas, ambas as normas tem que ser válidas e pertencer ao mesmo ordenamento jurídico, depois tem que tutelar o mesmo caso concreto de formas distintas. Presentes os pressupostos de conflito de normas, deve-se fazer a ponderação de valores entre as normas para averiguar quais delas é mais benéfica ao caso.

Diante da colisão de princípios, também denominada de antinomia jurídica imprópria, Robert Alexy propõe a lei de colisão segundo a qual “as condições sob as quais um princípio prevalece sobre o outro constituem o pressuposto fático de uma regra que expressa a conseqüência jurídica do princípio precedente.”

Conforme dispõe Júdice:

“Alexy, em sua obra Teoria de los Derechos Fundamentales, apresenta a Lei de Colisão para solucionar a colisão de princípios. […] A partir de então é que Robert Alexy passa a adentrar em sua teoria, apoiando-se, essencialmente, no postulado da proporcionalidade. A grande vantagem desse caminho escolhido é poder impedir o esvaziamento dos direitos fundamentais sem introduzir uma rigidez excessiva.”

Dessa forma, existindo conflito entre princípios, a sua aplicação se dará pela proporcionalidade que consiste no equilíbrio entre as duas normas de modo a menos prejudicar os interesses envolvidos.

Para realização da ponderação de valores entre dois princípios, necessário se faz estar pautado em critérios preestabelecidos como forma de evitar subjetivismos exacerbados e arbitrariedades.

Segundo Novelino, a ponderação de valores se dará em três fases, duas delas preparatórias e uma de ponderação propriamente dita: a primeira consiste em definir quais normas são conflitantes, a segunda é averiguar as circunstâncias do caso concreto e as repercussões e a última, após realização das duas primeiras, se presta a definir o peso de cada princípio a fim de identificar qual deve prevalecer ou definir o grau de aplicação do princípio.

Já Lenza ensina que a proporcionalidade tem como parâmetros três elementos: a necessidade, pois apenas deve haver mitigação de um princípio quando indispensável para o caso concreto ou quando não puder substituir por outra forma de ponderação menos gravosa; a adequação, pois o meio deve ser apto atingir o resultado perquirido; e, por fim, a proporcionalidade em sentido estrito deve-se investigar se o ato praticado, em termos de realização do objetivo pretendido, supera a restrição a outros valores constitucionais, para haver a máxima efetividade e mínima restrição.   

Nesse diapasão, a Teoria de Robert Alexy busca, consoante ensina Júdice,

“[…] dar resposta a essas indagações com pretensão de cientificidade. Para isso, defende que os direitos fundamentais possuem caráter de princípios e, nessa condição, eles eventualmente colidem, sendo assim necessária uma solução ponderada em favor de um deles. Para tanto, considera os princípios como um mundo de dever ser ideal, isto é, não diz como as coisas são, mas como se as deve pensar, com o objetivo de evitar contradições.”

Desta forma, os direitos fundamentais, como o direito à boa administração, devem ser encarados como princípios, nessa esteira, quaisquer conflitos de normas constitucionais que envolvam direitos fundamentais devem ser ponderados a luz da máxima efetivação destes direitos.

Sendo assim, imprescindível se faz ponderar os valores normativos do princípio da eficiência e da estabilidade do servidor público civil da União para assegurar que o direito fundamental à boa administração seja preservado, como se fará no sub tópico a seguir.

2.2. Estabilidade funcional x eficiência do servidor: a supremacia do interesse público

Os servidores públicos, hodiernamente, não são dotados da eficiência administrativa necessária ao desempenho da função administrativa e ao alcance do interesse público de modo satisfatório. Justifica-se tal ineficiência pelo sentimento de comodidade que o instituto da estabilidade gera nos próprios servidores os quais se satisfazem não com a consecução da finalidade pública, mas com o descompromisso com o labor.

A errônea idéia de conforto que a população e os próprios servidores possuem acerca da estabilidade do servidor repercute prejuízos a Administração Pública e aos administrados, pois desvirtuam o real sentido desse instituto que é promover a continuidade, a própria eficiência e a imparcialidade do serviço público.

Desta feita, percebe-se que, no decorrer do tempo, a regra mudou de sentido com a dinamicidade social, causando séria lesão à prestação do serviço eficiente e ao interesse público.

Malgrado haver mudança de significado, a estabilidade ainda se mostra instituto relevante ao regime jurídico administrativo, tendo em vista que zela para que interesse público seja o objeto da prestação de serviços públicos em detrimento de interesses de governantes e de qualquer outro particular. Ademais, o instituto também assegura a prestação de serviços ininterrupta o que influencia na prestação eficiente.

Tendo em vista os princípios implícitos deste instituto jurídico, a estabilidade não pode ser vista como mera regra, mas como verdadeiro princípio constitucional, pois é norma intrínseca ao regime de direito público por tutelar a supremacia do interesse público sobre o privado.

Por outro lado, o fiel cumprimento do dever de eficiência é necessário para atingir o bem comum, a justiça social, pois a coletividade necessita de bons resultados, já que são eles que propiciam a efetivação de seus direitos sociais e o atendimento das finalidades públicas que são os objetivos fundamentais da República.

Diante desta celeuma jurídica, é demasiadamente dificultoso averiguar qual melhor forma de integração destas normas. A supremacia do interesse público sobre o particular e o direito fundamental a boa administração devem ser pontos definidores da ponderação de valores entre estas normas constitucionais conflitantes.

Na existência de conflitos de normas de direito público que regem a Administração Pública, deve se sobressair a norma que mais adequada a tutelar o interesse público, pois a consecução do interesse público é a razão da intervenção do Estado no domínio social.

Assim, o Estado deve sempre buscar alcançar o interesse da coletividade, orientando sua atividade administrativa na interpretação da norma que trouxer maiores benfeitorias a sociedade. Isto sem olvidar no mandamento transcrito na norma, pois, por ser o Brasil um Estado de Direito, a obediência da lei constitui dever do administrador, sob pena de ocorrer abuso de poder.

O administrador no desempenho da função pública deve empenhar-se para dar máxima efetivação às normas constitucionais, não só obedecendo a lei como também o seu espírito que no caso de normas norteadoras da atividade administrativa é o alcance do interesse público.

Dessa forma, o Estado deve estar pautado no texto prescrito na norma, mas deverá dilatá-la e conjugá-la com as demais normas a procura da ampliação do seu alcance que é o atendimento do interesse público de modo satisfatório ao anseio popular.

3. FORMAS DE CONJUGAR OS INSTITUTOS JURÍDICOS DA EFICIÊNCIA E DA ESTABILIDADE DO SERVIDOR PÚBLICO

Diante do dilema entre o princípio constitucional da eficiência e a estabilidade dos servidores públicos federais, é imperioso solucionar qualquer conflito existente em prol de efetivar o interesse público e de garantir o pleno gozo dos direitos sociais.

No entanto, a ponderação destas normas constitucionais é bastante difícil tendo em vista que ambas são imprescindíveis ao serviço público, pois, se por um lado a eficiência garante bons resultados em reduzido lapso de tempo, a estabilidade assegura a prestação do serviço imparcial.

Malgrado ainda ser norma de direito público necessária ao desempenho das funções estatais, a estabilidade tem se mostrado uma inimiga da eficiência administrativa e do próprio serviço público com a modificação do seu sentido originário.

Apesar de ilidir condutas administrativas arbitrárias, a estabilidade é encarada como mero privilégio do funcionalismo público, sendo vista como uma das causadoras da máquina administrativa precária e inapta a atender à população. A partir do momento em que é vista como mero instrumento de conforto dos servidores estáveis, a estabilidade causa sérios prejuízos a administração e a coletividade.

Sendo assim, o meio eficaz de conjugar tais normas e resolver tal conflito é por meio da mitigação dos efeitos da estabilidade do servidor público, sem, no entanto, retirá-la do mundo jurídico por ser esta norma de extrema valia à prestação do serviço público imparcial e ininterrupta.

Em favor da efetivação do princípio constitucional da eficiência e do respeito ao direito fundamental a boa administração e da consecução do interesse público, deve haver a mitigação da estabilidade em prol da eficiência.

Mister esclarecer, todavia, que o que deve haver é a ponderação de valores entre estas duas normas de modo que não se deseja a inaplicabilidade da estabilidade, mas atenuação desse instituto, tendo em vista que, diante desse novo sentido, desvirtuou do espírito das normas de natureza pública que é tutelar o interesse público.

Nesse sentido, o interesse do servidor público de adquirir a estabilidade, considerado como interesse próprio, deve ser mitigado em favor da tutela do interesse coletivo, tendo em vista a supremacia do interesse público sobre o particular. A esse respeito assevera Caldas:

“Observa-se que há um nítido choque entre a estabilidade, que é garantia dada ao servidor público e o princípio da eficiência, que é exigência da sociedade em relação ao Estado. Verificando esse choque, qual deles prepondera? De pronto a resposta seria o princípio da eficiência, que nesse caso, viria em conjunto com o princípio da supremacia do interesse público, tratando como “privado” a estabilidade do servidor público.”

A aplicabilidade das normas em graus, proposta por Robert Alexy, permite a convivência destas duas normas jurídicas, sem a necessidade de extinção de uma delas, permitindo o diálogo destas normas constitucionais. Nesse diapasão, estuda-se formas de ponderar a graduação da aplicabilidade de cada uma delas a fim de preservar e atender o interesse público.

3.1. Instrumentos constitucionais e legais de avaliação de eficiência do servidor público federal da União

A Reforma Administrativa trazida pela Emenda Constitucional n°. 19/98 proporcionou a reestruturação da Administração Pública para adequá-la a eficiência administrativa. Dentre as modificações realizadas no corpo constitucional, esta emenda alterou o caput art. 37 e acrescentou o inciso III ao parágrafo único do art. 41, bem como adicionou o §4° a este mesmo artigo, para dispor expressamente sobre o dever de eficiência do servidor público.

A redação do art. 37 da CRFB sofreu alteração, acrescentando dentre os princípios norteadores da Administração Pública o princípio da eficiência. Quanto ao texto do art. 41 da Magna Carta, este sofreu profundas alterações ao acrescentarem duas formas de avaliação de desempenho do servidor.

Desta forma, foram criadas duas formas de avaliação de desempenho. Uma delas, denominada de avaliação especial de desempenho, prevista no § 4° do art. 41 da CRFB, é pressuposto para aquisição da estabilidade; e a outra, chamada de avaliação periódica de desempenho, disposta no III, do §1° do mesmo artigo, é uma forma de desligamento do vinculo entre o servidor e a Administração Pública.

Com intuito de normatizar dever da eficiência pelos servidores públicos e, assim, legitimar condutas imperativas em prol da eficiência do servidor estável, o art. 41, §1°, da CRFB arrola como uma das formas de perda de cargo a ineficiência constatada em avaliação periódica de desempenho, conforme se vê pelo texto constitucional do artigo:

“Art. 41. São estáveis após três anos de efetivo exercício os servidores nomeados para cargo de provimento efetivo em virtude de concurso público.

§ 1º O servidor público estável só perderá o cargo:

I – em virtude de sentença judicial transitada em julgado;

II – mediante processo administrativo em que lhe seja assegurada ampla defesa;

III – mediante procedimento de avaliação periódica de desempenho, na forma de lei complementar, assegurada ampla defesa. […]

§ 4º Como condição para a aquisição da estabilidade, é obrigatória a avaliação especial de desempenho por comissão instituída para essa finalidade.”

Desta feita, tem-se como uma das hipóteses de perda de cargo de caráter efetivo e como requisito para aquisição da estabilidade a ineficiência, sendo este um ótimo método de forçar servidores públicos a produzir e contribuir com a consecução dos interesses públicos.

O servidor tem como obrigação expressa na Constituição Federal o dever de cumprir com os seus deveres funcionais de forma célere, eficaz com reduzido dispêndio público, sob pena de não adquirir a estabilidade desejada ou ser dispensado do cargo público pela ineficiência.

Percebe-se que o constituinte reformador preocupado com os maus resultados da Administração Pública e dos seus servidores públicos restringiu os efeitos da estabilidade em razão da efetiva aplicação da eficiência administrativa, criando institutos jurídicos para averiguar o cumprimento do dever de eficiência.

Ocorre que o inciso III do artigo retromencionado, que prevê a avaliação periódica de desempenho, é norma de eficácia limitada, pois, consoante se vislumbra da redação constitucional, precisa de regulamentação legal para produzir efeitos.

Assim, apesar do nobre intuito do legislador, o instituto da avaliação periódica de desempenho não produz plenamente seus efeitos, pois o legislador ainda não editou a norma regulamentadora.

A esse respeito são sábias as lições de Marinela:

“O princípio da eficiência é algo muito desejado. Contudo, é juridicamente tão fluido e tão difícil o seu controle que, apesar de todas as regras ditas acima, mais parece um simples adereço um enfeite agregado ao art. 37, ou até, como preferem alguns, trata-se de um mero extravasamento de uma aspiração dos membros do Poder Constituinte Reformador. Na verdade, de que vale a sua prescrição expressa e os instrumentos constitucionais para sua efetivação, se eles dependem de regulamentação e até agora as regras não vieram, se dependem de ações práticas e de investimentos e até agora pouco foi feito. Dessa forma, a eficiência não deixa de ser uma mera utopia, um sonho…”

Mantendo a ineficácia do princípio da eficiência em relação aos servidores, a lei n°. 8.112/90, estatuto jurídico dos servidores públicos federais, dispõe sobre seus deveres funcionais em seu art. 116, mas demonstra maior preocupação em zelar pelo patrimônio público e preservar a moralidade administrativa, deixando a desejar quanto à eficiência.

Ademais, tais deveres são na verdade meras sugestões haja vista que os servidores federais não sofrem nenhuma conseqüência caso não os cumpram, pois a lei somente atribui penalidades aos servidores que incidirem nos incisos do art. 117 que prevê as hipóteses de condutas proibidas no desempenho da atividade funcional.

Vislumbra-se, assim, que o ordenamento pátrio carece de normas imperativas que exijam, de forma eficaz, do servidor o desenvolvimento da função administrativa com rendimento funcional. Diante disso, o grande dilema consiste em exigir dos servidores a eficiência e em possibilitar ao Estado punir os servidores ineficientes, uma vez que a atuação estatal deve estar pautada na vontade expressa da lei.

3.2. Avaliação especial de desempenho

Antes de tecer considerações sobre este instituto é oportuno ressaltar que este instituto tem aplicabilidade imediata e integral, pois, ao contrário da avaliação periódica, é norma de eficácia constitucional plena.

Apesar de ambas tutelarem a eficiência administrativa, a avaliação periódica de desempenho não se confunde com a avaliação especial de desempenho, pois a primeira é uma constante avaliação do servidor enquanto este permanecer no cargo para averiguar se continua apto a exercer as atribuições funcionais, no entanto, a última só é realizada uma única vez no estágio probatório como requisito para a estabilidade.

A avaliação especial de desempenho é o requisito obrigatório para a aquisição da estabilidade no cargo efetivo. Após aprovação em concurso público para provimento de cargo de caráter efetivo, o servidor passará pelo estágio de experiência no serviço público por três anos, denominado de estágio probatório. Neste período, será analisado se o servidor público tem aptidão para bem cumprir as atribuições funcionais do cargo.

Nos últimos quatro meses do estágio probatório é realizada a avaliação de desempenho para ratificar a permanência do servidor no serviço público, tornando-o estável por atender ao dever administrativo da eficiência administrativa.

A avaliação especial de desempenho consiste na análise de eficiência do servidor, após o estágio probatório para aquisição da estabilidade. Caso seja considerado inapto para execução do serviço público, o servidor será exonerado do cargo, devendo para tanto ser instaurado procedimento administrativo para averiguar a veracidade da ineficiência.

Nesse sentido são os ensinamentos de Caldas:

“A avaliação especial de desempenho, também chamado de avaliação final de desempenho, caracteriza-se como condição para a “conquista” da estabilidade, sendo que em caso de não ser alcançada a avaliação necessária, o servidor será exonerado do cargo, mas antes disso, mediante processo administrativo simplificado, em que de ser respeitada a ampla defesa. A inobservância do devido processo legal invalida o ato de exoneração do servidor, na fase probatória, ainda que não preencha os requisitos indispensáveis à conquista da estabilidade”.

A exigência do procedimento administrativo prévio tem como intuito impedir a dispensa arbitrária dos servidores públicos, pois impede que as autoridades administrativas exonerem servidores por perseguição pessoal sob o manto da alegação da ineficiência. Deve ser respeitado, ainda, o direito ao contraditório e à ampla defesa para efetivar a exoneração do servidor público em estágio probatório que não obteve resultados positivos no exame de desempenho.

O entendimento ora defendido encontra guarida na jurisprudência sumulada do colendo Supremo Tribunal Federal, conforme se vê da súmula 21:

“Súmula 21 do STF

Funcionário em Estágio Probatório – Exoneração ou Demissão – Inquérito ou Formalidades Legais de Apuração de Capacidade

Funcionário em estágio probatório não pode ser exonerado nem demitido sem inquérito ou sem as formalidades legais de apuração de sua capacidade”.

Assim, a autoridade administrativa, uma vez detectada a ineficiência do servidor pela avaliação especial de desempenho, deverá instaurar procedimento administrativo que observe o direito ao contraditório e à ampla defesa para exonerar o servidor. Isto porque se deve evitar que os servidores sejam vítimas de arbitrariedades das autoridades administrativas, sendo dispensados do cargo público com objetivos outros que não a ineficiência. Assim, a ineficiência há de ser provada em processo administrativo.

Ante o exposto, percebe-se que tal instituto é louvável pela contribuição que trouxe a atividade administrativa por forçar o bom desempenho das atribuições, mas não possui condão por si só para gerar eficiência administrativa necessária a prestação do serviço público bem como a consecução do interesse público. Isto porque só incita o dever de eficiência no período de estágio probatório, momento que o servidor está sendo avaliado.

3.3. Avaliação periódica de desempenho

A avaliação periódica de desempenho, acrescentada pela EC n°. 19/98, consiste na mitigação da estabilidade funcional para viabilizar a eficiência administrativa. Os servidores públicos passam, mesmo depois da aquisição da estabilidade, a ser testados a fim de averiguar se estão aptos a bem cumprir com a atividade administrativa.

Este instituto causa instabilidade no cargo público, pois abala o direito do servidor a permanecer no cargo. Nos dizeres de Caldas:

“Trata-se de norma constitucional que mais afastou o instituto da estabilidade do servidor público, haja vista que o mesmo na hipótese em que já adquiriu a estabilidade, depois de ter passado pelo estágio probatório, ainda terá que passar anualmente ou semestralmente por avaliação, para ratificar a sua continuidade no serviço público.”

A avaliação de desempenho restringe o instituto da estabilidade visto que condiciona a permanência do servidor público estável no cargo público à adequada prestação do serviço público, ou seja, a prestação do serviço público de modo eficiente. A proposta desse instituto é a constante avaliação dos servidores para analisar se estão preparados para o exercício do cargo efetivo que ocupam.

 Assim, com a vigência desta norma surge mais uma forma de dispensa do servidor público por meio da avaliação negativa de desempenho. O servidor não será dispensado apenas quando cometer faltas funcionais mais também quando não cumprir de forma adequada e satisfatória a sua função. Nesse diapasão aduz Caldas:

“A relevância do dispositivo reside em estabelecer que a demissão poderá fundar-se não apenas na prática de infrações graves, mas também na ausência de aptidão ou capacidade para o desempenho das atribuições inerentes ao cargo. A avaliação periódica destina-se não propriamente se o sujeito infringiu seus deveres, mas a apurar se dispõe de condições para cumpri-los.”

A continuidade no serviço público de certo modo é prejudicada, tendo em vista que gerará constante exoneração de servidores ineficientes, pois, uma vez constatada a ineficiência do servidor, este será exonerado do cargo efetivo, gerando instabilidade no cargo público.

Seguindo esta linha de raciocínio, os contrários ao instituto em comento defendem que a mitigação da estabilidade é prejudicial à atividade administrativa, além de não ser suficiente a concretização da eficiência. Até porque, como aduz a corrente contrária, a forma de provimento do cargo público dos servidores públicos por meio de concurso público já assegura a eficiência uma vez que seleciona os mais bem preparados ao preenchimento do cargo público.

Malgrado tal entendimento ser sedutor, ele não merece prosperar, pois não basta averiguar se o servidor coleciona conhecimentos técnicos para o exercício da função pública, há que efetivamente bem desempenhar as suas atribuições no cargo público, pois o que está em jogo são o interesse público e a efetivação de direitos sociais que muitas vezes são emergenciais, reclamando uma prestação de serviços eficiente. O Estado deve assegurar a população que os serviços sejam realmente eficientes e capazes de sanar as suas necessidades.

Nesse diapasão, a avaliação periódica de desempenho é um necessário controle dos resultados dos servidores pela Administração Pública para assegurar que o serviço seja sempre executado com rendimento funcional para que a nobre finalidade administrativa seja alcançada. Conforme aduz Caldas:

“Possui como característica, a relação de controle de resultados no serviço público, é dizer, tal procedimento, como bem explicitado no inciso III, § 1º, do art. 41 da CF/88, visa garantir a plena e execução de qualidade dos serviços públicos, na maneira em que provoca a instabilidade do servidor, que terá receio de praticar as suas atividades de forma desidiosa. Desta forma, pode-se averiguar o “quantum” cada servidor disponibiliza da sua eficiência para a Administração.”

Diante do receio de ser desvinculado da Administração Pública, a avaliação periódica de desempenho propicia que o servidor seja mais atento ao cumprimento de suas funções e preocupado com os resultados positivos e bem como com as contribuições que causar à sociedade.

Destarte ser valioso instrumento normativo que impõe o dever da eficiência aos servidores públicos, tal avaliação não possui regulamentação o que obsta a produção de seus efeitos. Esta forma de avaliação é norma constitucional que apenas tem eficácia geral, não produzindo efeitos concretos no mundo jurídico por causa da ausência de normatização.

Em face da enorme contribuição que proporciona à Administração Pública e da máxima efetivação das normas constitucionais, dever-se-ia editar lei infraconstitucional disciplinadora o mais breve possível, pois a omissão legislativa acarreta sérias lesões ao interesse público.

A lei regulamentadora deverá prever, dentre outros temas, critérios objetivos da dispensa dos servidores públicos por ineficiência, pois que não pode haver dispensa do servidor com a mera alegação de ineficiência, é preciso estabelecer critérios como parâmetro de tal dispensa com vistas a impedir arbitrariedades dos administradores públicos.

Frente à defesa de direitos públicos, a avaliação periódica de desempenho não se pode furtar de ser imparcial, havendo a necessidade de criação de parâmetros objetivos para a avaliação de eficiência do servidor público, sob pena de se albergarem perseguições políticas e desfavorecimentos pessoais e, portanto, ilegais.

Além disso, a dispensa deve ser precedida de procedimento administrativo com vista a possibilitar o exercício do direito do contraditório e da ampla defesa do servidor tido como ineficiente. Isto tudo para zelar pelo direito, previsto na CRFB, de permanência do servidor público no cargo e assegurar a prestação de serviço público imparcial.

Uma forma de instrumentalizar a avaliação periódica de desempenho imparcial e efetivá-la com respeito aos direitos do servidor público consiste no perfeiçoamento técnico dos servidores por meio das escolas de aperfeiçoamento do servidor público.

Assim, uma vez detectada a ineficiência do servidor por meio de devido procedimento administrativo, dever-se-ia inscrevê-lo na escola de aperfeiçoamento a fim de que se adéqüe ao serviço público eficiente. A frequência em cursos de capacitação técnica poderia ser um dos requisitos da avaliação periódica de desempenho como forma de aprimorar as técnicas do servidor no desempenho de suas funções de modo a beneficiar a prestação do serviço público.

Deste modo somente quando demonstrado que o servidor é inservível ao serviço público, após tentativa de torná-lo eficiente, seria possível a exoneração. É um modo interpretar esta nova mudança constitucional sem trazer prejuízos à prestação do serviço público e ao interesse público, garantindo a eficiência e a estabilidade do servidor.

Conclui-se, assim, que a avaliação periódica de desempenho deve ser interpretada e regulamentada de modo a conciliar duas normas imprescindíveis à atividade administrativa, quais sejam, a estabilidade e o princípio da eficiência.

4. ANÁLISE JURISPRUDÊNCIAL DO INSTITUTO DA ESTABILIDADE DO SERVIDOR PÚBLICO CIVIL DA UNIÃO

A priori, ressalta-se que, diante da ausência de regulamentação legal da avaliação periódica de desempenho, são escassas as decisões jurisprudências acerca do tema no Poder Judiciário brasileiro.

Ante a impossibilidade de aplicá-la imediatamente, a avaliação de desempenho foi adaptada na ordem jurídica interna como meio de exigir eficiência do servidor público. A avaliação periódica de desempenho ocorre no âmbito administrativo, não como um meio de despensa do servidor público como previsto no art. 41, §1°, III da CRFB, mas como promoção na carreira do cargo público ou como acréscimo salarial, havendo uma adaptação do instituto.

Nesse sentido, vê-se o acórdão do Recurso Ordinário em Mandado de Segurança do colendo Superior Tribunal de Justiça:

“EMENTA

RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA.

CONCESSÃO PARCIAL DA SEGURANÇA. CABIMENTO DO

RECURSO. PRECEDENTES. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR

PÚBLICO ESTADUAL. VENCIMENTO BÁSICO COMPOSTO DE UMA PARCELA FIXA (70%) E UMA PARCELA VARIÁVEL (30%) QUE DEPENDE DE AVALIAÇÃO DE PRODUTIVIDADE DO SERVIDOR. EFEITOS RETROATIVOS. IMPOSSIBILIDADE. NECESSIDADE DE AVALIAÇÃO CONCRETA POR PARTE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. ATO DISCRICIONÁRIO. IMPOSSIBILIDADE DE O PODER JUDICIÁRIO DETERMINAR O PAGAMENTO NO VALOR MÁXIMO DA VANTAGEM, SEM A ANTERIOR VALORAÇÃO ADMINISTRATIVA. RECURSO NÃO PROVIDO.

1. É perfeitamente cabível a interposição de recurso ordinário contra acórdão que concede parcialmente a segurança.

2. Promulgada a Lei n. 1.781, de 3 de julho de 2006, do Estado do Acre (Plano de Cargos, Funções, Carreira e Remuneração dos Servidores), o vencimento básico dos integrantes das carreiras de Analista de Controle Externo (nível superior) e de Auxiliar Técnico de Controle Externo (nível médio), seria composto por: uma parcela fixa – 70% (setenta por cento) do montante máximo estabelecido para o vencimento básico do servidor (em caráter permanente) e; uma parcela variável

– 30% (trinta por cento) do restante, pago de acordo com a produtividade.

3. A pretensão recursal cinge-se à incorporação ao vencimento do impetrante, ora recorrente, da parcela variável em sua totalidade, isto é, 30% (trinta por cento), ainda que não tenha havido as respectivas avaliações de produtividade previstas legalmente.

4. A jurisprudência do STJ entende que a fixação de critérios para pagamento de parcelas variáveis componentes do vencimento de servidor público, condicionadas à realização de avaliação de produtividade ou desempenho, está inserida no poder discricionário da Administração, cujo reexame ou revaloração é vedado ao Poder Judiciário.

5. Recurso ordinário não provido”. [grifos do autor]

Assim, a produtividade é auferida pela Administração Pública para dar gratificações aos servidores que o alcançar resultados positivos, incentivando o desempenho das atribuições com rendimento funcional.

O recebimento de gratificações salariais com base na produtividade do servidor, de tal modo, é uma forma de exigir a eficiência do servidor mesmo sem a regulamentação da avaliação de desempenho. A distinção entre essa adaptação e o instituto previsto constitucionalmente reside na forma de se apresenta ao servidor público, o primeiro é um meio de promoção pessoal do servidor enquanto o segundo é uma das causas de desligamento do servidor público.

Diante disso, a função constitucional do instituto sub examine foi deturpada, padecendo, portanto, de vício de inconstitucionalidade. Infere-se desta decisão que a avaliação de desempenho será realizada pelo Poder Executivo no exercício do seu poder discricionário, não podendo, portanto, o Poder Judiciário adentrar na análise da avaliação de desempenho, sob pena de transgredir a tripartição dos Poderes. Ocorre que avaliação de desempenho amplamente discricionária, não amparada em preceitos normativos objetivos, enseja atitudes arbitrárias da autoridade administrativa o que desvirtua da intenção e do sentido da estabilidade que consiste em prestar um serviço imparcial.

Seguindo o mesmo entendimento da decisão proferida pelo STJ, o Pretório Excelso em acórdão do Agravo Regimental n°. 591790 decidiu a respeito de temas relacionados a gratificação do servidor público por avaliação periódica de desempenho, demonstrando uniformidade jurisprudencial quanto a aplicação do instituto de forma distinta da previsão constitucional, literis:

“EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. SERVIDOR PÚBLICO. GRATIFICAÇÃO DE DESEMPENHO DE ATIVIDADE TÉCNICO-ADMINISTRATIVA E DE SUPORTE (GDPGTAS). EXTENSÃO A SERVIDORES APOSENTADOS NO PERCENTUAL PAGO A SERVIDORES EM ATIVIDADE.

1. O Plenário do Supremo Tribunal Federal firmou o entendimento de que, não obstante o caráter pro labore faciendo de uma determinada gratificação (a ser calculada com base em avaliações de desempenho), a ausência de regulamentação do processo de avaliação, tal como previsto em lei, confere à parcela caráter de generalidade. Pelo que é de ser estendida aos servidores aposentados em paridade de condições com os ativos (REs 476.279, da relatoria do ministro Sepúlveda Pertence; e 572.052, da relatoria do ministro Ricardo Lewandowski). Entendimento, esse, reafirmado sob a sistemática da Repercussão Geral (RE 633.933, da relatoria do ministro Cezar Peluso).

2. Agravo regimental desprovido”. [grifo do autor]

Infere-se do entendimento sedimentado na Suprema Corte, que a avaliação periódica do servidor público está sendo regulamentada por leis estatuais e municipais para tentar enquadrar o exame da eficiência no cotidiano administrativo, criando critérios para estabelecer meios de gerar efetivamente o dever de eficiência no servidor público.

Destarte a válida tentativa de impulsionar a eficiência administrativa, isto não validará o vício de inconstitucionalidade o qual padece esta nova forma de avaliação, pois sobressai da redação do art. 41 da CRFB que a avaliação periódica de desempenho será realizada para a dispensa do servidor público ineficiente.

Insta ressaltar que, além de transgredir prescrição constitucional, a avaliação criada pela prática administrativa e por leis estaduais e municipais não incentiva de forma eficaz o pleno exercício do dever de eficiência pelo servidor público. Esta forma de avaliação periódica desvirtua do desiderato constitucional na medida em que só traz eficiência aos servidores que intentarem promoção pessoal ou acréscimo salarial e não todos os servidores públicos como é a intenção da avaliação periódica de desempenho.

A avaliação prevista na Carta da República, logo, induz o comportamento de todos os servidores à eficiência enquanto esta nova forma de exame de eficiência restringe os efeitos da avaliação periódica de desempenho por impulsionar apenas os interessados a receber gratificações ou promoção funcional.

5. CONSIDERAÇÕES FINAIS

O princípio constitucional da eficiência é uma importante norma jurídica acrescentada pela Emenda Constitucional n°. 19/98 no desiderato de reformar a estrutura da Administração Pública diante da necessidade satisfazer o interesse público de forma eficaz. Nesse intento, houve modificações em diversas normas constitucionais a fim de adequar a prestação estatal ao dever de eficiência.

Na elucidação deste princípio, concluiu-se que a eficácia e a aplicação desta norma constitucional basilar da Administração Pública é atenuada pela estabilidade dos servidores públicos, haja vista ser encarada, hodiernamente, como um instrumento de conforto do ocupante do cargo público. O servidor, de acordo com a teoria da imputação, é o meio pelo qual o Estado manifesta seus atos, portanto, possui do mesmo modo o dever de eficiência ao desempenhar sua função administrativa.

Estabilidade foi analisada como direito subjetivo do servidor em permanecer no cargo público após aprovação no estágio probatório, percebendo-se o nobre espírito desta norma. A estabilidade guarda a idéia da tutela do interesse público sem interferências externas, ou seja, é a corporificação do princípio da imparcialidade.

Assim, a estabilidade é uma prerrogativa da função pública, sendo instrumento necessário sem o qual não seria possível exercer as atribuições do cargo público. Esse instituto não defende a pessoa ocupante do cargo público mais o servidor revestido da relevante função de alcançar o interesse público, devendo respeitá-lo e prezar por sua estrita observância e somente a estabilidade garante o cumprimento dever da imparcialidade. De tal modo, constatou-se que a estabilidade, não é só uma garantia do servidor, mas também do cidadão já que garante a prestação de serviços em consonância com o interesse público.

Diante disso, o ordenamento jurídico pátrio enfrenta uma grande celeuma em conjugar a eficiência administrativa e a estabilidade do servidor público, tendo em vista a enorme contribuição que trazem ao regime jurídico de direito público. Analisou-se, então, a melhor forma de interpretá-las, estudando-se meios de maximizar a efetivação deste princípio constitucional por intermédio de medidas que garantam a eficiência dos Servidores, sem transgredir o regime estatutário.

Dentre as alterações realizadas pela EC n°. 19/98, acrescentou mais uma forma de dispensa do servidor público que consiste na constatação da ineficiência averiguada na avaliação periódica de desempenho. Apesar de ainda não produzir efeitos concretos por inexistir regulamentação legal, representa uma mitigação da estabilidade do servidor público em prol da eficiência administrativa.

A avaliação periódica de desempenho vem fomentar o dever de eficiência do servidor público na medida em que condiciona a permanência no cargo público a produtividade, mas traz um grande risco, pois pode ser instrumento de arbitrariedades caso o legislador não estabeleça critérios objetivos de aferição de ineficiência.

A avaliação periódica de desempenho deve ser interpretada de modo a beneficiar o interesse público, assim, pugna-se por um exame de eficiência que possua critérios objetivos para analisar o desempenho da função administrativa, devendo ainda haver procedimento administrativo prévio que respeite o direito ao contraditório e a ampla defesa como forma de impedir perseguições pessoais dos servidores sob o manto da eficiência administrativa.

Ademais, deve haver possibilidade de o servidor adequar-se à eficiência administrativa, inscrevendo-o em escolas técnicas de aperfeiçoamento uma vez constatada a ineficiência do servidor por meio de devido procedimento administrativo. A frequência em cursos de capacitação técnica poderia ser um das soluções para o servidor ineficiente como forma de aprimorar suas técnicas, respeitando a estabilidade do servidor público e a beneficiando a prestação do serviço público.

A exoneração do servidor público seria a ultima ratio, somente efetuada quando demonstrado que o servidor público é de fato ineficiente a prestação do serviço público mesmo após a capacitação técnica. Sendo esta a melhor forma de ponderação entre o princípio da eficiência e o da estabilidade dos servidores públicos.

Assim, destarte o desiderato de alcançar a máxima efetivação da eficiência e o pleno atendimento das necessidades do cidadão usuários, deve-se ter a cautela de a estabilidade do servidor público não ser amplamente restringida pela eficiência já que é extremamente valiosa ao interesse público.

Das análises jurisprudenciais, sobressai que a avaliação periódica de desempenho vem sendo aplicada de modo distinto da previsão constitucional. Com a prática administrativa, surge uma nova forma de exame de eficiência que, ao invés de exonerar o servidor quando ineficiente, averiguará os servidores que possuem bons resultados para promovê-los ou atribuir gratificações salariais.

Ocorre que esta forma de não instrumentaliza o desiderato constitucional de tornar efetivo o princípio da eficiência administrativa, pois só traz eficiência aos servidores que intentarem promoção pessoal ou acréscimo salarial e não todos os servidores públicos como é a intenção da avaliação periódica de desempenho.

Deste conflito de normas constitucionais, o Estado deve criar instrumentos legais que possam ser utilizados em face do servidor público, exigindo a eficiência de modo a revitalizar o real sentido do regime estatutário por serem normas constitucionais garantidoras da efetivação dos direitos sociais do cidadão de forma eficaz e imparcial, não podendo o Estado ficar estático e ser condizente com o dissídio dos servidores públicos.

Ante o exposto, o Estado deve buscar a concretização da justiça social ao qual somente se efetiva com a prestação eficiente dos serviços públicos que proporciona o bem-estar social e a isonomia substancial entre os indivíduos. Num Estado Democrático de Direito, deve-se prezar pela prestação de serviços adequada e célere para alcançar os objetivos da República Federativa do Brasil, notadamente com a efetivação dos direitos sociais, pois a má prestação do serviço ou a prestação morosa impede a fruição da vida digna.