A tutela jurídica da arborização urbana

Resumo: A arborização urbana é essencial para melhorar a qualidade de vida, seja pelo papel recreativo da paisagem, seja por seu papel funcional, de diminuir o impacto negativo da poluição. Arborizar as cidades significa ajudar a recuperar a fauna local, regular o microclima urbano, proporcionar equilíbrio paisagístico. Esse trabalho estuda a arborização como bem jurídico e como objeto da tutela legal, e que contribui diretamente para o conforto ambiental propiciado pelas áreas verdes, permitindo às pessoas viver com mais saúde, dignidade e qualidade de vida, objetivo que deve ser buscado para todos.

Palavras-chave: Arborização urbana. Bem jurídico. Qualidade de vida. Dignidade humana. Direito fundamental.

Abstract: Urban forestry is essential to improve the quality of life, either because of the recreational role of the landscape or because of its functional role, to reduce the negative impact of pollution. Arborizing the cities means helping to recover the local fauna, regulating the urban microclimate, providing landscape balance. This paper studies afforestation as a legal asset and as an object of legal guardianship, and contributes directly to the environmental comfort provided by green areas, allowing people to live with more health, dignity and quality of life, an objective that should be sought for all.

Keywords: Urban afforestation.. Legal asset. Quality of life. Human dignity. Fundamental right.

Sumário: Introdução; 1. O que é arborizar e o que são espaços verdes?; 1.1. A arborização urbana como bem jurídico; 1.2. A competência municipal para a tutela da arborização; 2. A lei dos crimes ambientais e arborização; 3. Arborização urbana e o Código Florestal; Referências bibliográficas.

Introdução

A busca por uma relação mais equilibrada entre o homem e o ambiente tem sido uma constante nos dias atuais. O intenso crescimento urbano (de acordo com o último senso do IBGE, a população urbana no Brasil representa mais de 80% do total. Segundo esse órgão, entre 1970 e 2010, a população urbana saltou de 55,9% para 84,4%[1]) fez com que as áreas naturais perdessem espaços significativos. Neste contexto, muitas das características que mantinham o equilíbrio entre os diversos componentes do meio ambiente (tanto o natural quanto o artificial) foram perdidos, fazendo com que a qualidade de vida fosse comprometida, como por exemplo, construções em áreas de risco, impermeabilização do solo, perda da cobertura vegetal, entre outros.

“Quanto mais a cidade cresce, menos as condições naturais são nelas respeitadas (…) O indivíduo que perde contato com a natureza é diminuído e paga caro, com a doença e a decadência, uma ruptura que enfraquece seu corpo e arruína sua sensibilidade (…)”[2]

Segundo SILVA (2010, p. 273), a exigência de áreas verdes, parques e jardins como elemento urbanístico, não apenas destinadas à ornamentação, “mas como uma necessidade higiênica, de recreação e até de defesa e recuperação do meio ambiente em face da degradação de agentes poluidores”.

Uma boa arborização é essencial à qualidade de vida humana, além de contribuir para a higidez do meio ambiente. Arborizar a cidade é melhorar a qualidade de vida, seja pelo papel paisagístico, de lazer, lúdico, de descanso, que tem a natureza, ou seja por seu papel funcional, de diminuir o impacto negativo da poluição (atmosférica, visual e sonora), controle do clima, etc. Arborizar, principalmente ao se plantar espécies típicas da região significa ajudar a recuperar a fauna[3] local, regular o microclima urbano, proporcionar equilíbrio paisagístico.

Ciente disso, o direito brasileiro, através de normais legais como a Lei nº. 6.938/1981 (Lei da Política nacional do Meio Ambiente), da Constituição Federal, a Lei dos Crimes Ambientais (Lei nº. 9.605/1998), a Lei nº. 10.257/2001 (Estatuto da Cidade), e o Código Florestal, estabelece normas que regulam a proteção da vegetação urbana, da qualidade do meio ambiente, do uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, buscando cidades mais sustentáveis, equilibradas e saudáveis para as gerações presentes e futuras.

No entanto, um olhar rápido sobre as cidades brasileiras evidencia os resultados prejudiciais que o intenso e desorganizado processo de urbanização, decorrente do crescimento populacional verificado no país nas últimas décadas, trouxe à arborização. A paisagem natural vem sendo substituída pela paisagem urbana, ocasionando problemas ecológicos e sociais. Assim, a criação, preservação e promoção dos espaços verdes e sua inserção numa estrutura ecológica constituem peças vitais na gestão ambiental urbana, ganhando especial importância a adoção de instrumentos regulamentadores que permitam o prosseguimento desses objetivos e contribuam para melhoria da qualidade de vida da população urbana.

Esse trabalho estuda a arborização como bem jurídico e como objeto da tutela legal, e que contribui diretamente para o conforto ambiental propiciado pelas áreas verdes, permitindo às pessoas viver com mais saúde, dignidade e qualidade de vida, objetivo que deve ser buscado para todos.

1. O que é arborizar e o que são espaços verdes?

Arborizar é plantar árvores. Por sua vez, arborização quer dizer a “plantação de árvores em um terreno nu; reflorestamento”[4]. Arborização, portanto, é o ato ou efeito de plantar árvores visando o reflorestamento ou o plantio inicial de área verde, formando um conjunto de árvores plantadas.

A arborização urbana é caracterizada pela plantação de árvores em praças, parques, nas calçadas de vias públicas e nas alamedas, constituindo hoje em dia uma das mais relevantes atividades da gestão urbana, devendo fazer parte dos planos, projetos e programas urbanísticos das cidades. A arborização urbana integra o meio ambiente natural, fazendo, assim, parte do patrimônio natural.

O Código Florestal (Lei nº. 12.651/2012) traz em seu art. 3º, XX, o conceito de área verde urbana: “espaços, públicos ou privados, com predomínio de vegetação, preferencialmente nativa, natural ou recuperada, previstos no Plano Diretor, nas Leis de Zoneamento Urbano e Uso do Solo do Município, indisponíveis para construção de moradias, destinados aos propósitos de recreação, lazer, melhoria da qualidade ambiental urbana, proteção dos recursos hídricos, manutenção ou melhoria paisagística, proteção de bens e manifestações culturais”.

Segundo SIRVINSKAS (1999, p. 195), “os espaços verdes nos centros urbanos são destinados ao lazer e à recreação. (…) Incluem nesses espaços os bosques, as praias, os jardins, os parques, as praças de esportes, os campos de futebol com muito verde”.

Aliás, todo o complexo arbóreo de uma cidade, quer seja plantado ou natural, compõe a sua área verde. No entanto, costuma-se excluir a arborização ao longo das vias públicas como integrante de sua área verde, ou de outras áreas non aedificandi, por ser considerada acessória e ter objetivos distintos, já que as áreas verdes são destinadas principalmente à recreação e ao lazer e aquela tem a finalidade estética, de ornamentação e sombreamento[5].

No entanto, as árvores existentes ao logo das vias públicas não podem ser excluídas do complexo de áreas verdes das cidades, pois propiciam praticamente os mesmos efeitos das áreas consideradas como verdes das praças e parques. Ademais, normalmente estas árvores estão protegidas pela legislação municipal contra cortes, de forma que sua localização acaba sendo perene, fortalecendo o entendimento de que compõem efetivamente a “massa verde urbana”. Nesse sentido é, por exemplo, a Lei nº. 10.365/1987, do município de São Paulo, que disciplina o corte e a poda de vegetação de porte arbóreo, bem como o Decreto nº. 39.743/1994, do estado de São Paulo. Outrossim, era a redação do art. 7º do Código Florestal de 1965 (Lei nº. 4.771/1965): “qualquer árvore poderá ser declarada imune de corte, mediante ato do Poder Público, por motivo de sua localização, raridade, beleza ou condição de porta-sementes”.

1.1. A arborização urbana como bem jurídico

Bem jurídico é todo aquele que possui utilidade, material ou não, valor econômico ou não, que é objeto de uma relação jurídica. De acordo com NÁUFEL (1988, p. 193), é “tudo aquilo que pode ser objeto de direito”.

Sendo o bem tudo aquilo digno de tutela jurídica, inegável que o meio ambiente ecologicamente equilibrado, conforme disposto pelo caput do art. 225 da Constituição Federal, se enquadra nessa categoria; é bem jurídico. Como melhor ensina SILVA (2004, p. 83), “o direito a que todos temos é à qualidade satisfatória, ao equilíbrio ecológico do meio ambiente. Essa qualidade é que se converteu em um bem jurídico”.

Quando se fala em tutela jurídica do meio ambiente, a primeira ideia que surge é a de proteção dos recursos naturais. No entanto, a arborização urbana, como parte integrante do meio ambiente, é bem jurídico, e, portanto, destinatária de proteção do direito, sendo tutelada pela Constituição Federal (arts. 23, 24, 30, 182, 216 e 225), Lei nº. 10.257/2001 (Estatuto da Cidade), Lei nº. 6.938/1981, Lei da Ação Civil Pública (Lei nº. 7.347/1985, art. 1º, I e III), Lei nº. 4.717/1965 (ação popular, art. 1º, parágrafo 1º), Lei nº. 9.605/1998, Código Florestal (Lei nº. 4.771/1965 e Lei nº. 12.651/2012, que revogou esta primeira lei), entre outros, de forma geral, e, de forma mais específica, pelas normas municipais que disciplinam o corte e poda de árvores.

1.2. A competência municipal para a tutela da arborização

A Constituição Federal de 1988 atribuiu ao Poder Público o dever de defesa e proteção do meio ambiente, conforme aduzido no art. 225 (“(…) impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo (…)” – grifos nossos). Ou seja, é obrigatório, uma vez que dever é “aquilo que se está obrigado pela lei, pela moral, pelos costumes, etc. (…)”[6].

No que tange ao município, o art. 23 da Constituição Federal prevê à União, aos Estados, aos Municípios e ao Distrito Federal competência comum, pela qual tais entes integrantes da federação atuam em cooperação administrativa recíproca, visando alcançar os objetivos descritos pela própria Constituição.

Em relação ao meio ambiente, os incisos I e VI do citado artigo preveem que compete a esses entes: zelar pela guarda da Constituição, das leis e das instituições democráticas e conservar o patrimônio público e proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas.

A Constituição Federal dispõe ainda, em seu art. 30, além, portanto da competência comum atribuída no art. 23, que compete aos municípios: legislar sobre assuntos de interesse local e promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual.

Dispõe o art. 182 da Constituição Federal, que a política de desenvolvimento urbano deve ser executada pelo Poder Público municipal, buscando alcançar o ordenamento do pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e ainda garantir o bem-estar de seus habitantes.

Por fim, de acordo com REIS (2004, pp. 363/364), os municípios, em relação ao meio ambiente, podem: “legislar sobre a matéria ambiental; promover a educação ambiental; criar e organizar sua Secretaria Municipal de Meio Ambiente; criar e organizar o Conselho Municipal de Meio Ambiente; instituir e manter o Fundo Municipal de Meio Ambiente; integrar o Sistema Nacional do Meio Ambiente; exercer a fiscalização ambiental; realizar o licenciamento ambiental”.

Cabe à cidade, portanto, dar atenção maior à questão da proteção da arborização, regulamentar e policiar (através de seu poder de polícia) a poda e o corte de árvores, o desmatamento em áreas de proteção, enfim, visando cidades mais verdes, mais sustentáveis, que deem aos seus cidadãos, qualidade de vida, devendo observar, contudo, as normas editadas pelos Estados e União, de acordo com o art. 24 da Constituição Federal[7].

2. A lei dos crimes ambientais e arborização

As alterações estéticas, tanto as positivas quanto as negativas, sobre o meio ambiente influenciam no bem-estar das pessoas e na qualidade de vida. Dessa forma, de acordo com MEIRELLES (2003, pp. 494/495), “é fato incontroverso que a qualidade de vida dos moradores urbanos depende fundamentalmente dos recursos da Natureza, e muito em particular das terras, das águas e das florestas que circundam as grandes e as pequenas cidades, assim como das atividades exercidas em seus arredores”.

Ainda que como ultima ratio, na hipótese de quando as medidas nas esferas administrativa e civil não surtirem efeito, e pela condição de bem jurídico comum do povo, o legislador tipificou como crime aquele que destruir, danificar, lesar ou maltratar, por qualquer modo ou meio, plantas de ornamentação de logradouros públicos ou em propriedade privada alheia, sujeitando o causador do dano à pena de detenção, de três meses a um ano, ou multa, ou ambas as penas cumulativamente., ou ainda, se for crime culposo, à pena de um a seis meses, ou multa.

Dessa forma, o legislador procurou proteger a flora (plantas de ornamentação) localizadas tanto nas propriedades privadas quanto nos logradouros públicos (praças, parques, ruas, avenidas, entre outros). Para CONSTANTINO (2005, p. 204), o objeto jurídico do delito em comento é o “equilíbrio ecológico advindo da necessária preservação da flora, especialmente das plantas ornamentais existentes em logradouros públicos ou em propriedades privadas alheias”.

Aqui não se proíbe o corte ou a poda, mas deve se ter a devida autorização do órgão público competente, nas situações em que se coloca em perigo a incolumidade pública ou em casos previstos por lei. Assim, por exemplo, a Lei nº. 10.365/1987, em seu art. 11, autoriza o corte ou a poda nas seguintes circunstâncias: “I – em terreno a ser edificado, quando o corte for indispensável à realização da obra; II – quando o estado fitossanitário da árvore a justificar; III – quando a árvore ou parte desta apresentar risco iminente de queda; IV – nos casos em que a árvore esteja causando comprováveis danos permanentes ao patrimônio público ou privado; V – nos casos em que a árvore constitua obstáculo fisicamente incontornável ao acesso de veículos; VI – quando o plantio irregular ou a propagação espontânea de espécimes arbóreos impossibilitar o desenvolvimento adequado de árvores vizinhas; VII – quando se tratar de espécies invasoras, com propagação prejudicial comprovada”.

Para NUCCI (2012), o art. 49 da Lei dos Crimes Ambientais fere princípios, como o da intervenção mínima e o da proporcionalidade, devendo ser considerado inconstitucional. De acordo com o autor, “não se pode admitir um tipo penal incriminador que diga respeito a, por exemplo, maltratar plantas ornamentais de forma culposa, sem qualquer intenção, mas em virtude de pura negligência. Seria o ápice do abuso do Estado no intervencionismo na vida privada de cada um” (2012, p. 584).

Por essa ótica, pisar, por imprudência, num jardim florido seria crime, da mesma forma que arrancar uma flor para dar a alguém, também é pode ser considerado como uma conduta criminosa, o que, evidentemente, é um exagero.

3. Arborização urbana e o Código Florestal

O Código Florestal de 1965, em seu art. 2º, parágrafo único, estabelecia, desde então, a necessidade de sua aplicação nas áreas urbanas, de sua observância nos planos diretores e leis de uso do solo, respeitados, porém, os limites e princípios a que se refere o caput do citado art. 2º e seus incisos no caso de áreas urbanas, assim entendidas as compreendidas nos perímetros urbanos definidos por lei municipal, e nas regiões metropolitanas e aglomerações urbanas, em todo o território abrangido.

O Código Florestal atual (Lei nº. 12.651/2012, que revogou o Código de 1965) não deixa dúvidas de sua aplicabilidade no meio urbano, pela expressão disposta no art. 4º, “nas áreas urbanas”. Inclusive, como já visto, oferece conceito do que seja área verde urbana (art. 3º, XX).

Como ensina FIGUEIREDO (2012, pp. 395/396), o art. 19[8] da Lei nº. 12.651/2012 decorre diretamente do conceito do art. 3º, XX. Para o autor, “de acordo com referido dispositivo legal, a inserção do imóvel rural em perímetro urbano definido mediante lei municipal não desobriga o proprietário ou posseiro da manutenção da área de Reserva Legal. Em seguida, porém, o texto prevê a extinção da Reserva Legal concomitantemente ao registro do parcelamento do solo para fins urbanos aprovado segundo a legislação específica e consoante as diretrizes do plano diretor de que trata o §1º do art. 182 da Constituição Federal”.

Assim, mediante tal hipótese, de acordo com art. 25, II, da Lei nº. 12.651/2012, O poder público municipal poderá transformar as áreas de Reservas Legais em áreas verdes nas expansões urbanas, podendo, de acordo com o inciso IV do artigo em comento, aplicar em áreas verdes, recursos oriundos da compensação ambiental.

Conclusão

A arborização tem a finalidade de propiciar equilíbrio entre as áreas construídas e o ambiente natural. Ademais, ao contrário do entendimento de José Afonso da Silva, com a máxima vênia, toda a vegetação existente na cidade deve ser considerada como área verde, ao contrário do que pugna o citado autor, inclusive as árvores de porte existente nas áreas particulares, pois estão, também, sob fiscalização do Poder Público. Em suma, toda a vegetação ou árvore isolada, seja ela originária de área pública ou particular, constitui a área verde urbana.

Atualmente, as áreas verdes ou espaços verdes são essenciais a qualquer planejamento urbano, tanto que na Carta de Atenas há recomendação para sua criação em bairros residenciais, sempre para uso comunitário, como áreas para recreação, escolas, parques infantis, para jogos de adolescentes e adultos, entre outros[9].

Além das destinações citadas, as áreas verdes têm outras funções importantes tais como: higiênica, paisagística, estética, plástica, de valorização da qualidade de vida local, de valorização econômica das propriedades ao entorno etc, além do fator educacional.

Dessa forma, os espaços verdes, incluindo-se aí as árvores que ladeiam as vias públicas fruto da arborização urbana, também por serem seus acessórios que devem acompanhar o principal, são bens públicos de uso comum do povo, nos termos do art. 66 do Código Civil, estando à disposição da coletividade, o que implica na obrigação municipal de gestão, devendo o poder público local cuidar destes bens públicos de forma a manter a sua condição de utilização.

Ademais, por se constituírem em muitos casos em redutos de espécies da fauna e flora local, até com espécies ameaçadas de extinção, as árvores e áreas verdes urbanas tornam-se espaços territoriais importantíssimos em termos de conservação do ecossistema, o que aumenta ainda mais sua importância para a coletividade, agregando-se aí também o fator ecológico.

Estas funções e características reforçam o caráter de bem difuso, ou seja, sem titular determinado, pertencendo a todos, afinal o meio ambiente sadio e ecologicamente equilibrado é direito de todos, conforme o art. 225 da Constituição Federal.

Aliás, por se tratar de uma atividade de ordem pública imprescindível ao bem estar e qualidade de vida da população, nos termos dos arts. 30, VIII, 183 e 183, da Constituição Federal e do Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257/2001), cabe ao Poder Público municipal, em sua política de desenvolvimento urbano, entre outras atribuições, criar, preservar e proteger as áreas verdes urbanas, mediante leis específicas, bem como regulamentar o sistema de arborização. Disciplinar a poda das árvores e criar viveiros municipais de mudas estão entre as providências específicas neste sentido, por exemplo, além da clara importância de normas sobre o tema no plano diretor.

Além disso, a legislação urbanística municipal pode e deve incentivar ao particular a conservação de áreas verdes em sua propriedade, assim como incentivar a sua criação e manutenção, possibilitando inclusive desconto no IPTU ao proprietário que constitui ou mantém áreas verdes no seu imóvel.

Também, deve o Poder Público criar parques municipais com o objetivo de preservar as áreas verdes, a fauna e a flora, bem como as belezas naturais, conforme a Lei nº 9.985/2000[10]. Nesse sentido, aduz SIRVINSKAS (1999, p. 195), citando ALONSO VELASCO, que os parques naturais são “tarefas que se recomendam ao urbanista, também o são as linhas que os unem à cidade, as redes de acesso da cidade à natureza e dos campos à cidade, que, em muitos casos, se confundem com as redes gerais de acesso da aglomeração urbana. E se ambos, parques e estradas, são tarefas do urbanismo, também entram dentro da competência do paisagista; a estrada, além de muitas outras coisas, é o laço de união que liga o citadino com a natureza, o lugar onde viceja a paisagem, o novo citadino motorizado”.

Por fim, qualquer projeto de arborização urbana deve respeitar os valores culturais, ambientais e de memória das cidades. Deve, ainda, considerar sua ação potencial de proporcionar conforto para os moradores, sombreamento, abrigo e alimento para a fauna, diversidade biológica, diminuição da poluição, condições de permeabilidade do solo, enfim, contribuindo para a melhoria das condições urbanísticas. Deve, também, observar as regras no que tange à acessibilidade da pessoa com deficiência ou com mobilidade reduzida, nos termos da Lei nº. 13.146/2015 (Estatuto da Pessoa com Deficiência).

Não resta dúvidas de que o direito à arborização urbana contribui diretamente para o conforto ambiental propiciado pelas áreas verdes, permitindo às pessoas viver com mais saúde e qualidade de vida, objetivo que deve ser buscado para todos.