Instrumentos jurídicos de gestão da vegetação pública brasileira

Resumo: A vegetação brasileira pode ser dividida em pública ou privada, tomando-se por critério diferenciador a natureza jurídica do titular do domínio do solo por ela coberto. Desse modo, se o proprietário do solo sobre o qual a vegetação se localiza é uma pessoa física ou jurídica de direito privado, tal vegetação será privada, porém submetida a uma série de limitações legais e administrativas para seu uso e fruição. Por outro lado, se o proprietário do solo sobre o qual a vegetação se localiza for pessoa jurídica de direito público, por exemplo, União, Distrito Federal, Estados e Municípios, o regramento jurídico é específico e se soma àquele geral, aplicável à vegetação privada. O objetivo do presente artigo é, assim, analisar os principais instrumentos jurídicos de gestão da vegetação pública brasileira, com ênfase à chamada Lei Geral de Gestão das Florestas Públicas (Lei n. 11.284/2006) e legislação correlata.

Palavras-chave: Vegetação brasileira pública. Gestão de florestas públicas. Instrumentos de gestão.

Abstract: Brazilian vegetation can be both divided into public or private, taking as a distinctive feature the legal nature of the land domain holder covered by it. Thus, if the land owner on which this vegetation is located is a legal or natural person of private law, such vegetation will be private property, but submitted to several legal and administrative limitations for its use and exploration. On the other hand, if the land owner of such vegetation is a legal person under public law, for example, Federal Government, States, Federal District or Cities, the legal system is specific and adds up to the general legal system applicable to private vegetation. The purpose of this article is to analyze the main legal instruments for the management of Brazilian public vegetation, with emphasis on the so – called General Law for the Management of Public Forests (Law 11284/2006) and related legislation.

Key Words: Public Brazilian vegetation. Management of Public Forests. Management instruments.

Sumário: Introdução. 1. Conceitos jurídicos de flora, vegetação e florestas. 2. Principais biomas brasileiros. 3. Conjunto normativo aplicável à vegetação de titularidade privada. 4. Conjunto normativo aplicável à vegetação de titularidade pública. 5. Gestão da vegetação pública. 6. Experiências de entes públicos na gestão da vegetação sob sua titularidade. Conclusões. Referências

Introdução

A discussão a respeito da flora brasileira e dos instrumentos jurídicos para sua proteção não é nova. Contudo, na maior parte das vezes, tal discussão é pautada nos instrumentos mais genéricos, previstos principalmente no Código Florestal (Lei n. 12.651 de 2012), que, em apertado resumo, prevê uma série de instrumentos com natureza jurídica de limitação administrativa, delimitando os contornos da propriedade privada em função da proteção da vegetação. Sem se descuidar da abordagem dos tradicionais instrumentos de proteção da vegetação sob titularidade privada, a preocupação deste artigo é de se contribuir para a compreensão dos instrumentos jurídicos próprios da proteção da vegetação sob titularidade do poder público. Conforme adiante se confere, os instrumentos específicos da vegetação pública se somam àqueles da vegetação privada e delimitam de forma peculiar a referida proteção. Finalmente, a fim de se ilustrar o estado da arte da efetivação dos aludidos instrumentos, serão relatadas as experiências concretizas por entes públicos que, principalmente, concederam suas florestas públicas ao manejo florestal sustentável de particulares.

1. Conceitos jurídicos de flora, vegetação e florestas.

Os textos jurídicos trazem diversas nomenclaturas, como “forração vegetal”, “matas”, “florestas”, dentre outros, essas inconsistências na nomenclatura foram sanadas pela adoção das definições técnicas e a terminologia atual considerada é de que “a flora constituiu gênero, do qual as florestas são espécie” (GRANZIERA, 2014, p. 230).

Nesse sentido, para iniciar o estudo do tema é importante trazer conceitos definidos pelas ciências biológicas, pois, é dela que se extrai o termo “flora” como coletivo de espécies vegetais ou plantas de uma determinada região, país ou continente, e o termo “floresta”, como uma espécie de flora, um maciço vegetal arbóreo de um determinado espaço territorial.

Independentemente da nomenclatura disposta nas normas jurídicas, o intento dessas é a proteção da flora como um todo, na medida em que ela constitua ecossistemas complexos marcados pelas interações biológicas entre elementos orgânicos e inorgânicos, de seres vivos vegetais ou não.

Em outras palavras, as interações biológicas mencionadas constituem ecossistemas, que juntos formam o bioma nacional, nominado na legislação como “meio ambiente”.

O meio ambiente e seus ecossistemas estão garantidos no “caput” do artigo 225 da Carta Magna, que impõe ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo, para as presentes e futuras gerações. Essa obrigatoriedade de manutenção do ecossistema equilibrado e sadio, por sua vez, decorre do fato dele ser um patrimônio de todos, difuso, sem relação de titularidade, mas sob a gestão e responsabilidade de todos, neste sentido devendo ser entendida a expressão “bem comum do povo”.

Neste azo, ao poder público a norma constitucional conferiu a responsabilidade pelo gerenciamento dos ecossistemas, sendo que, quanto às florestas que compõem os ecossistemas regionais, são tidas como “patrimônio nacional”, não no sentido de composição do acervo patrimonial do poder público federal, mas como expressão figurativa relacionada a um interesse da “nação” (OLIVEIRA, 2013, pg. 48).

2. Principais biomas brasileiros.

O bioma é um conceito biológico que, em linhas gerais, é explicado como um conjunto de ecossistemas. No mesmo sentido desse último, o bioma é formado pelo conjunto de seres vivos de uma determinada extensão territorial, com certa demarcação quanto à similaridade da fauna e flora.

O Brasil, diante de sua imensidão territorial continental, possui seis tipos biomas com solos, vegetações e climas peculiares. Tal heterogeneidade contribui para formação de ecossistemas com diversidade biológicas próprias, chamados de biomas continentais, quais sejam: Amazônia Brasileira, Cerrado, Mata Atlântica, Caatinga, Pampa e Pantanal.

Dados do IBGE quantificam o território nacional como sendo formado por 49,29% da Amazônia Brasileira, 23,92% do Cerrado, 13,04% da Mata Atlântica, 9,92% da Caatinga, 2,07% do Pampa e 1,76% do Pantanal.

Tais territórios são objeto de proteção dos instrumentos jurídicos aqui estudados, que visam salvaguardar os ecossistemas como um todo, leia-se o pleno espaço territorial, a flora, a fauna, a atmosfera, os recursos hídricos, reunidos e integrados.

2.1 Amazônia brasileira.

Conhecida mundialmente por alguns chavões como “planeta água” ou “pulmão do mundo” é uma região globalmente evidenciada. Trata-se de uma das últimas regiões do mundo que ainda guarda em seu bojo uma natureza primitiva, com ecossistemas que seduzem pela sua exuberância e abundância.

Ocupando cerca de cinco Estados diferentes no país, a Amazônia é considerada pelo Ministério do Meio Ambiente o maior bioma do Brasil, abrigando cerca de 2.500 espécies de árvores e 30 mil de plantas, em um território de 4,196.943 milhões de quilômetros quadrados (IBGE, 2004).

Segundo o Ministério do Meio Ambiente, a região é formada pela maior reserva de madeira tropical do mundo e, além de vasta reserva de borracha, castanha, peixe e minérios, dentre outros produtos não madeireiros.

Atualmente, as normas jurídicas têm buscado impor o uso sustentável desses recursos naturais, por exemplo, no caso da flora, pelo denominado manejo florestal sustentável.

2.2 Cerrado.

A história aponta que o território do cerrado adveio de aguas marinhas, ou seja, é considerado o bioma nacional mais antigo, tido como “floresta às avessas”, na medida em que 70% (setenta por cento) da sua biomassa está dentro da terra. Por conta disso, não há possibilidade de revitalizações do solo e nutrientes nele existentes, ou seja, uma vez devastado não há regeneração para esse bioma.

Na década de 1970, as regiões do país nas quais tal bioma está localizado foram objeto de avanço descontrolado do plantio de soja e criação de gado, o que causou a maior parte de sua assolação.

Ainda hoje, as populações tradicionais, tais como indígena, ribeirinha e quilombola, têm sua economia voltada ao extrativismo da biota remanescente, o que também contribui para ameaça de extinção da grande parte de suas espécies nativas, dado o grau de degradação produzido pelas citadas práticas agrícolas e pecuárias. Depois da Mata Atlântica, esse bioma é o que mais sofreu com a ação humana, mas mesmo assim mantendo-se como uma savana opulenta mundial, na medida em que abriga 11.627 espécies de plantas nativas catalogadas, além de grandes bacias hidrográficas do país.

2.3 Mata Atlântica.

Originalmente, seu território se estendia por toda costa do país, tratando-se da maior floresta costeira brasileira. Hodiernamente, o IBGE indica que resta, apenas, 7% de sua área original coberta pela flora e fauna vestibular e cerca de 22% de seu território original encontrar-se em estado de regeneração.

A degradação em larga escala aconteceu desde os tempos da colonização do país, uma vez que seu território serviu de larga fonte de extrativismo, a exemplo da corrida pelo pau brasil, seguido da urbanização, monocultura, indústria e ocupação territorial despreocupada com os conceitos de preservação e sustentabilidade, à época inexistentes.

As remanescentes manchas da Mata Atlântica comprovam ser o bioma brasileiro que mais padeceu com a ação humana, sendo, pela biologia, constituída por floresta ombrófila, densa, mista e aberta, floresta estacional, decidual e semidecidual, além de restingas, manguezais e campos de altitude.

2.4 Caatinga.

A trajetória da evolução desta biota aponta que ele foi formado por uma grande floresta tropical. Apesar da aparente pobreza de biodiversidade, estudos indicam que possui uma riqueza vegetal e animal, sobretudo de insetos, adaptados a longos períodos de seca.

Segundo dados do Ministério do Meio Ambiente, 46% de sua área original foi desmatada, motivo pelo qual se estimulou a criação de unidades de conservação pelo poder público, tais como, em 2009, o Monumento Natural do Rio São Francisco; em 2012, o Parque Nacional da Furna Feia, entre outras.

Paralelamente às unidades de conservação, foram destinados recursos na ordem de 20 milhões de reais para conservação e uso sustentável por projetos do Fundo Clima – MMA/BNDES, do Fundo de Conversão da Dívida Americana – MMA/FUNBIO e do Fundo Socioambiental – MMA/Caixa Econômica Federal.

2.5 Pampa.

Dominado por uma paisagem composta basicamente de gramíneas, segundo o IBGE é um bioma que abriga mais de 3000 mil espécies de plantas, destas, mais de 450 espécies são de gramíneas. Por essa razão, historicamente é considerado o melhor bioma para a criação de gado.

Sua vegetação nativa, com principal destaque para os campos, contribui para a captura do carbono e controle da erosão, além de constituir importante variabilidade alimentar às espécies da fauna local.

O território desse bioma está concentrado na região Sul do Brasil, sofrendo com a introdução da monocultura de pinus e eucalipto, sendo que, segundo estimativas de perda de hábitat, calculou-se que, em 2002, restavam 41,32% e, em 2008, apenas 36,03% da sua vegetação nativa (IBAMA, 2010).

Lastimavelmente, é o bioma de menor vulto de instrumentos de proteção criados, representando apenas 0,4% de sua área protegida carece de medidas de proteção e educação ambiental.

2.6 Pantanal.

Oposto ao cerrado, é considerado o neonato dos biomas nacionais. Formado pela maior planície inundável do mundo, possui imensa fauna aquática. Apesar de bem conservado, sofre pelos assoreamentos dos rios, derrubada da flora e queimadas, que provocam aumento da evaporação das aguas locais impondo risco à sua existência.

O Ministério do Meio Ambiente indica “de acordo com o Programa de Monitoramento dos Biomas Brasileiros por Satélite – PMDBBS, realizado com imagens de satélite de 2009, o bioma Pantanal mantêm 83,07% de sua cobertura vegetal nativa”. Mas, apenas 4.6% se encontra protegida por unidades de conservação, das quais 2.9% são de proteção integral e 1.7% de uso sustentável.

3. Conjunto normativo aplicável à vegetação de titularidade privada.

O Código Florestal brasileiro (Lei n. 12.651/2012) pode ser considerado a fonte primeira de normas que estipulam os parâmetros de intervenção pública à propriedade privada com a finalidade de proteção dos biomas, ecossistemas e flora.

Na medida em que os biomas constituem o meio ambiente e este, por seu turno, é constitucionalmente um bem de “uso comum do povo”, no sentido genérico de fruição pela coletividade, fica fácil notar que o Código Florestal é um conjunto de normas que também estabelece as balizas de atuação do Estado como um gestor e não titular do meio ambiente (SILVA, 2000, p. 79/81).

Sob tal prisma é que foram constituídos os instrumentos de proteção ambiental elencados no Código Florestal como áreas de preservação permanente; reserva florestal legal; proibição individualizada de corte; servidão ambiental; dentre outros.

De todos esses instrumentos, que se somam a outros previstos noutras leis, os principais são as áreas de preservação permanente (APPs) e a reserva florestal legal (RL).

As APPs são definidas como “área protegida (…) coberta ou não por vegetação nativa, com a função ambiental de preservar os recursos hídricos, a paisagem, a estabilidade geológica, a biodiversidade, o fluxo gênico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populações humanas” (artigo 1º, § 2º, inciso II do Código Florestal).

A razão das APPs existirem são as funções ambientais que desempenham, por exemplo, regularizando “a vazão, retenção de sedimentos, conservação do solo, recarga do lençol freático, ecoturismo, biodiversidade, enfim, a uma infinidade de benefícios ambientais” (BORGES et al, 2011, p. 1203).

Segundo o Código Florestal, as APPs se dividem em duas espécies, as APPs por imposição legal (artigo 4º) e as APPs por ato do poder público (artigo 6º).

As primeiras são pré-definidas casuisticamente na lei e as segundas são dependentes de uma constituição por ato administrativo, de modo específico.

A definição das duas espécies de APPs, porém, deve observar critérios técnicos de proteção ambiental e o princípio da proporcionalidade, para que não haja esvaziamento da função econômica da propriedade privada o que, em tese, poderia ensejar o requerimento de indenização por desapropriação indireta.

 Em relação à primeira espécie de APPs, por serem casos pré-definidos no Código Florestal de forma genérica e constituírem os limites intrínsecos de proteção ambiental do território, não se considera a possibilidade de pagamento de indenização aos proprietários por ela atingidos.

Outrossim, mesmo constituindo um regime jurídico de viés mais preservacionista, o Código Florestal admite casos restritos de permissão à supressão, retirada de APPs, no seu artigo 8º, desde que cumpridas condições especificas, nas hipóteses de utilidade pública, interesse social ou atividade de baixo impacto ambiental.

Além desses casos, soma-se a hipótese legal de exploração sustentável da APP, tais como, em pequena propriedade rural ou de posse rural familiar para o plantio de culturas temporárias e sazonais, de ciclo curto, desde que não implique supressão de novas áreas nativas, seja conservada a qualidade da água e do solo e protegida a fauna silvestre.

Essas atividades, podem ser praticadas aliadas ao tamanho da propriedade rural e ao atendimento de condições específicas, como adoção de práticas de manejo de solo, água e de recursos hídricos; compatibilidade com os planos de bacia ou gestão hídricas; realização de licenciamento pelo órgão competente; inscrição no Cadastro Ambiental Rural – CAR e obrigação no sentido de não se permitir nova supressão da vegetação nativa.

O Código Florestal também previu a aplicação do regime jurídico de APPs à zona urbana, o que é essencial para se atingir finalidades ambientais à melhor qualidade de vida nas cidades, por exemplo, para se dispersar poluição, amenizar temperaturas, melhorar paisagens, aumentar a umidade do ar, absorver ruídos, proteger nascentes, além de todas as outras funcionalidades de tais áreas na zona rural.

O segundo instrumento de proteção da flora de maior relevância é a RL, “área localizada no interior de uma propriedade ou posse rural, com a função de assegurar o uso econômico de modo sustentável dos recursos naturais do imóvel rural, auxiliar a conservação e a reabilitação dos processos ecológicos e promover a conservação da biodiversidade, bem como o abrigo e a proteção de fauna silvestre e da flora nativa”. (artigo 3º, inciso III e artigo 12, do Código Florestal). Em síntese, corresponde a um percentual de território privado sob intervenção do poder público, com medidas definidas progressivamente de acordo com bioma existente.

Para os proprietários ou possuidores de terras em áreas da Amazônia Legal, os percentuais de RFL foram estipulados em 80% quando interagir diretamente no território da floresta, 35% quando situada em área de cerrado e 20% quando situada em campos gerais.

O Código Florestal, porém, prevê redução dos citados percentuais em até 50% quando o Município tiver mais de 50% da área ocupada por unidades de conservação legal e por terras indígenas homologadas. ou quando o Estado tiver em zoneamento ecológico-econômico aprovado, mais de 65% de território ocupado por unidades de conservação legal e território indígena homologado.

Para as demais regiões do país, o percentual previsto é de 20% de seu ecossistema regional protegido em RL das propriedades, qualquer que seja o bioma nela existente.

Os referidos percentuais devem ser averbados na matrícula do imóvel ou registrados no órgão ambiental competente, por um instrumento chamado de Cadastro Ambiental Rural – CAR (artigos 29 e 30, do Código Florestal).

Os percentuais somente podem ser mitigados em três casos (art. 12 §§ 6º e 7º, do Código Florestal), pois serviram de instalações de:

a) nos empreendimentos de abastecimento público de água e esgoto;

b) nas áreas adquiridas ou desapropriadas por detentor de concessão, permissão ou autorização para exploração de energia hidráulica, nas quais funcionem empreendimentos de geração de energia hidroelétrica, subestações ou instaladas linhas de transmissão e distribuição de energia elétrica;

c) áreas adquiridas ou desapropriadas para implantação e ampliação de rodovias e ferrovias.

Em conclusão, a RL poderá ser utilizada para coleta de produtos florestais não madeireiros, tais como frutos, cipós, folhas e sementes, desde que observado os períodos de coleta e volume, respeitada a época de maturação dos frutos e sementes, e as técnicas que não coloquem em risco a sobrevivência de indivíduos e da espécie coletada no caso de coleta de flores, folhas, cascas, óleos, resinas, cipós, bulbos, bambus e raízes.

Tais práticas se inserem no denominado manejo florestal sustentável e podem ser realizadas com ou sem propósito comercial, sendo que, no primeiro caso, dependerá de prévia autorização do órgão ambiental e, no segundo, não dependerá de autorização, desde que não ultrapassado o limite de exploração em 20 metros cúbicos anual.

4. Gestão da vegetação pública.

Esboçados os principais instrumentos de tutela da flora incidentes especialmente sobre as florestas localizadas em propriedades privadas, a partir da edição da Lei n. 11.284/2006, chamada de Lei Geral de Gestão de Florestas Públicas – LGFP, foram criados novos instrumentos para a tutela da flora localizada sobre território de titularidade pública.

Para tal fim, o citado diploma legal conceitua as florestas públicas como “naturais ou plantadas, localizadas nos diversos biomas brasileiros, em bens sob domínio da União, dos Estados, dos Municípios, do Distrito Federal ou entidades de administração indireta” (artigo 3º, I) e sua gestão poderá ocorrer pela gestão Direta; destinação às comunidades locais e concessão florestal.

No contexto dessa proteção, a floresta “não possui personalidade jurídica própria, pois é apenas um espaço territorial especialmente protegido, fazendo parte, assim, do acervo patrimonial de ente público. ” (OLIVEIRA, 2013, p. 206).

A primeira forma de gestão, a gestão direta pelo poder público é a mais tradicional e se refere à constituição das unidades de conservação, criadas por lei do respectivo ente público. Na unidade, é obrigatória a adoção de um plano de manejo e regulamento, com intuito de fixar o zoneamento da unidade de conservação, codificar o uso e manejo dos recursos ambientais e prever a implantação de estruturas físicas para gestão do patrimônio público.

Atividades subsidiárias também podem ser permitidas na unidade de conservação, por meio de convênios, termos de parceria, contratos ou outros instrumentos similares, estabelecidos com particulares, desde que observado procedimento licitatório pertinente.

Os ajustes têm prazo máximo de vigência de 120 (cento e vinte) meses (art. 5º, §1º, da LGFP), portanto esta é uma peculiaridade que diferencia esses ajustes dos contratos administrativos, cujo prazo de vigência é 48 meses, permitida uma prorrogação em 12 meses (artigo 57, incisos II e IV, Lei 8.666/1993).

Quanto à licitação, o tipo adotado foi de melhor técnica (artigo 5º, §2º, LGFP) cujos parâmetros serão: menor impacto ambiental, maiores benefícios sociais diretos, maior eficiência e maior agregação de valor ao produto ou serviço para a região.

Denota-se, portanto, que houve uma preocupação ambiental preponderante, sem se desconsiderar a importância da existência de benefícios sociais diretos, principalmente às comunidades diretamente atingidas pela gestão da floresta pública.

A segunda modalidade de gestão de florestas públicas, é aquela realizada por comunidades locais, normalmente tradicionais (ribeirinhos, indígenas, quilombolas etc), definida no artigo 6º, da LGFP.

Nessa modalidade, o poder público, após identificar terras públicas ocupadas por populações locais extrativistas, poderá transformar tais áreas numa unidade de conservação, do tipo reserva extrativista ou reserva de desenvolvimento sustentável.

Esse é um modelo bastante tradicional, em que se criam reservas extrativas ou reservas de desenvolvimento sustentável e, posteriormente, se outorga a exploração delas às comunidades locais por meio de contrato de concessão de direito real de uso e termo de compromisso”. (OLIVEIRA, 2013, pg. 213).

Nos dois casos, a outorga do uso e exploração poderá ser realizada por instrumento público ou particular, ou contratada por simples termo administrativo, podendo ser extintos nos casos de desvio de finalidade, do contrato ou do termo firmados.

 A comunidade local destinatária dessa modalidade de gestão da floresta pública é conceituada como “população tradicional e outros grupos humanos, organizados por gerações sucessivas, com estilo de vida relevante à conservação e utilização sustentável de diversidade biológica” (artigo 3º, X, da LGFP). O seja, são pessoas que vivem na floresta, por muitas gerações, de costumes e cultura voltadas a exploração sustentável dos recursos naturais, com geração de baixo impacto ambiental.

A finalidade da concessão de direito real de uso para as populações locais é a de preservar a cultura e modo de sobrevivência das comunidades, preservar a sustentabilidade da floresta e seu povo nativo.

A dimensão da área, objeto da unidade de conservação, decorrerá de estudos técnicos que demonstraram a real necessidade da sustentabilidade de seus dos beneficiários face a extensão territorial total da floresta.

Destaca-se que, apesar da lei da concessão de direito real de uso prever a onerosidade, a gestão de florestas pela comunidade local carrega em seu bojo interesse social intrínseco, nessa via, é fácil concluir que a concessão se constituirá a título gratuito e com dispensada licitação, uma vez que, por óbvio não há competitividade, sendo a causa da licitação conceder a gestão da floresta a determinadas populações nativas da região.

As reservas destinadas às comunidades locais, via concessão de uso, que forem objeto das diretrizes do Programa Nacional de Reforma Agrária, pré-determinadas por projetos de assentamentos extrativistas de uso sustentável, apesar de possuírem natureza contratual, também são dispensas de licitação.

O termo de compromisso, por sua vez, é uma situação transitória, utilizado para reassentamento de comunidades que não foram ajustadas após a criação da unidade de conservação de proteção integral.

Por serem unidades de conservação que não permitem a permanência humana, o artigo 42 da Lei das Unidades de Conservação (Lei n. 9985/2000) confere direito à uma indenização ou compensação, ao particular que seja tenha sua propriedade atingida pela criação de tais unidades.

A terceira modalidade de gestão das florestas públicas é a concessão florestal, instrumento de que se serve o poder público para conferir a gestão do uso de bem público à pessoa jurídica, via contratação antecedida por licitação, na modalidade de concorrência, atendidas as especificidades da lei.

A LGFP a define como “delegação onerosa, feita pelo poder concedente, do direito de praticar manejo florestal sustentável para exploração de produtos ou serviços numa unidade de manejo, mediante licitação, à pessoa jurídica, (…) por prazo determinado” (art. 3º, VII, da Lei 11.284/06).

Do descrito no citado dispositivo legal, é possível destacar o elemento onerosidade obrigatório, algo diverso dos dois modelos anteriores.

Pode-se dizer que, enquanto na gestão direta e gestão por comunidades locais o caráter é socioambiental, na concessão florestal o caráter é predominantemente econômico-ambiental.

Também por esta razão que esse instrumento é arraigado de procedimentos para controle e fiscalização pelo ente público da sustentabilidade na exploração dos recursos da floresta.

A concessão florestal será disciplinada por um plano de manejo sustentável de produtos ou serviços, constituído num documento técnico que deve atendar ao artigo 14 da LGFP, dependendo de prévia aprovação pelo órgão competente do Sistema Nacional do Meio Ambiente – SISNAMA.

Seguindo os demais instrumentos correlacionados, é de suma importância que o plano de manejo florestal siga o viés da administração sustentável da floresta, contemplando sua função socioambiental do desenvolvimento econômico com a conservação do meio ambiente.

Para atingir tal fim, é indispensável a formatação de uma unidade de manejo (artigo 3º, VIII, da LGFP), pormenorizada num plano de manejo florestal sustentável.

O terceiro elemento constitutivo da concessão florestal é o seu objeto, que consiste na exploração de produtos ou serviços, definidos por produtos madeireiros ou não madeireiros (folhas, cascas, sementes, frutos, resinas) e serviços como turismo, hotéis e outras ações que possam ser observadas no plano de manejo e conservação florestal.

Ainda nos elementos conceituais, lança-se luz a destinação da concessão florestal. Somente pessoa jurídica, em consórcio ou não, constituída sob as leis brasileiras, cuja sede e administração estejam localizadas no país, serão habilitadas nas licitações. Nesse viés, a concessão florestal se destina ao desenvolvimento da economia nacional, restringindo a participação de pessoas jurídicas que não tenham sede e administração no Brasil.

Ainda, para desenvolvimento econômico local, assim como no direito administrativo, há algumas peculiaridades deferidas às empresas de pequeno porte e microempresas, relacionadas no artigo 21, §3, artigo 33 e artigo 74 da LGFP.

Quanto ao lapso temporal do contrato que será firmado, o termo final máximo é de 40 (quarenta) anos para produtos e de 20 (vinte) anos para serviços e prazo mínimo de um ciclo aos produtos e 5 (cinco) anos aos serviços (artigo 35, LGFP). Nota-se que o prazo do contrato da concessão floresta é largamente superior ao das concessões administrativas regidas pela lei administrativista.

Quanto à natureza jurídica da concessão florestal, hodiernamente é praticamente pacífica a doutrina que a considera uma espécie de concessão de uso de bem público, com finalidade de proteção ambiental, em que o manejo florestal sustentável seria uma espécie de uso qualificado da gestão do bem público florestal (OLIVEIRA, 2013, pg. 235).

No referente às fases da licitação, há medidas que as precedem, tai como o zoneamento, a planificação e o licenciamento ambiental.

O zoneamento se dará através do chamado Cadastro Nacional de Florestas Públicas, gerido pelo Serviço Florestal Brasileiro – SFB.

O cadastro é constituído por base de dados compartilhada pelos diversos órgãos destores das florestas, possibilitando maior racionalização, organização e integração das concessões.

A planificação se traduz na elaboração de Plano Anual de Outorga Florestal, proposto pelo Serviço Florestal Brasileiro e definido no Ministério do Meio Ambiente, é, basicamente, a relação das florestas que serão objeto de concessão florestal, em conformidade com as diretrizes da lei orçamentaria do período correspondente, produzindo receitas ao ente administrativo.

Merece destaque a proibição total em planificar áreas de unidade de conservação de proteção integral, quaisquer que sejam, não podendo ser objeto da concessão florestal. Nos casos da faixa de fronteira, definida pela Carta Magna no artigo 20, §2º, que é de até 150 quilômetros de largura, fundamentais a defesa do território nacional, deve ser precedida de manifestação conjunta do Conselho de Defesa Nacional.

A revisão do Plano Anual de Outorga Florestal ocorrerá após 5 anos da implantação, avaliando os aspectos técnicos, econômicos, sociais e ambientais ocorridos na área.

Dentro da área da unidade de manejo florestal sustentável deverá o concessionário destacar um espaço destinado a reserva absoluta, equivalente a no mínimo 5% da área concedida, para preservação do bioma, proibido qualquer tipo de atividade.

O licenciamento é procedimento tendente à obtenção de licença à exploração dos lotes ou unidades do manejo. Conforme definido na legislação, é o processo administrativo pelo qual o órgão competente, após verificada a viabilidade, permite a localização, instalação, ampliação e a operação da, no presente caso, da concessão florestal (Resolução CONAMA n.  237/1997 ).

O licenciamento ambiental é “um processo administrativo, portanto um conjunto de atos administrativos logicamente organizados para se atingir uma finalidade: a outorga (ou negociação de outorga) de uma licença ambiental” e possuem natureza jurídica de “licença e não de autorização, uma vez que são instrumentos declaratórios do direito”. (OLIVEIRA, 2013, pg. 253-263).

Ultrapassadas as medidas prévias ao edital, inicia-se a fase interna para a sua publicação. A LGFP, nesse momento, delineou algumas especificidades importantes, tais como:

a) disponibilização do edital, bem como, todos os documentos que compõem a fase interna, pela rede mundial dos computadores, dando ampla publicidade a todos os documentos que compuserem o processo licitatório;

b) acesso à informação de todos os documentos da licitação;

c) audiência pública obrigatória, convocada com antecedência mínima de 15 dias da data da publicação do edital, conduzida pela Serviço Florestal Brasileiro, no local de abrangência do objeto/lote. Destaca-se que, caso não tenha sido realizada a audiência pública, será cabível a declaração de nulidade do processo licitatório, que, de acordo com princípio da razoabilidade, poderá ser suprida se realizada tardiamente.

d) manifestação técnica, por ato administrativo, unilateral e discricionário, que justifique a conveniência da concessão florestal, cujo conteúdo trata-se de uma aprovação das fases anteriores, podendo ser por meio de resolução ou portaria;

e) constar a floresta no Cadastro-Geral de Florestas Públicas Planificadas;

f) modalidade concorrência a título oneroso e impossibilidade de declaração de inexigibilidade;

g) prazo de publicação de 45 dias de antecedência mínima da abertura das propostas;

h) realizada no local onde se situar a repartição interessada.

Na fase de habilitação são analisadas a regularidade jurídica, fiscal, qualificação técnica e econômico-financeira nos mesmo moldes da Lei de Licitações e Contratos Administrativos, contudo serão acrescidas das seguintes comprovações:

a) certidão negativa de débitos na dívida ativa relativos a infração ambiental no SINAMA;

b) certidão negativa de decisões condenatórias, com trânsito em julgado, em ações penais relativas a crime contra o meio ambiente, a ordem tributária ou previdenciária, respeitada a reabilitação do artigo 93 do Código Penal.

Ultrapassada a habilitação, é de suma importância evidenciar que a classificação das propostas e julgamento deve seguir uma combinação dos critérios de maior preço ofertado com melhor técnica aplicada (art. 26, LGFP).

Desse modo, há duas fases no julgamento da proposta, a primeira, que se analisará a técnica que proporcione menor impacto ambiental, maior benefício social, maior eficiência e maior agregação de valor ao produto ou serviço; e a segunda, que visa classificar o maior preço ofertado.

Findo o procedimento licitatório, será instrumentalizado um contrato de concessão florestal que também possui regras especificas.

O artigo 30 da LGFP descreve quais são as cláusulas primordiais ao termo do contrato.

A prévia existência do Plano de Manejo Sustentável aprovado pelo SISNAMA é requisito indispensável ao início das operações, que deverá ser apresentado em um prazo máximo de 12 meses ao órgão competente, após assinatura do contrato, desatendido tal lapso temporal, poderá a contratação ser considerada totalmente inexequível, previstas as sanções do artigo 77 da Lei 8.666/91.

Ao final do contrato, ao concessionário é imposto o dever de devolver a unidade de manejo ao poder concedente nas condições previstas no termo do contrato, e as benfeitorias permanente serão revertidas sem ônus ao poder concedente.

O reajuste do preço florestal deve ser anual, podendo ser fixado bônus ao concessionário que atingir parâmetros de desempenho socioambiental, além das obrigações contratuais.

Este bônus nada mais é que descontos no valor do preço florestal pago ao concessionário, segundo critérios e indicadores de desempenho definidos pelo Serviço Florestal Brasileiro, expressos previamente no texto edilício da licitação.

Nos casos de inadimplemento do preço, o órgão gestor poderá suspender o contrato, até que haja o pagamento mínimo anual contratual.

A fiscalização do contrato deverá ser feita por auditoria florestal, independente em prazo não superior a 3 anos, cujos custos devem ser absorvidos pelo concessionário. Além do Serviço Florestal Brasileiro monitorar o cumprimento em si do plano de manejo sustentável, também é conferido o direito, a qualquer um do povo, de visitar a unidade objeto da concessão florestal, visando a comprovação das operações florestais, desde que não obste seu regular desenvolvimento e previamente autorizada e programada pelo seu gestor.

A extinção da concessão florestal ocorrerá, nas seguintes hipóteses:

a) esgotamento do prazo contratual;

b) rescisão;

c) anulação;

d) declaração de falência ou extinção do concessionário e falecimento ou incapacidade do titular de empresa individual, ou;

e) desistência e devolução, do concessionário, do objeto da concessão.

Além de tais possibilidade, destaca-se que na inexecução total ou parcial do contrato, o concedente extinguirá unilateralmente a concessão contratada, desde que observado processo administrativo prévio, em que se deve assegurar o direto a ampla defesa do concessionário.

5. Experiências de entes públicos na gestão da vegetação sob sua titularidade

Caxiuanã, primeira Floresta Nacional criada na Amazônia, em 29 de dezembro de 2016, com assinatura de seu contrato de concessão, alcançou no Brasil a marca de 1 milhão de hectares de Florestas Públicas sob concessão.

Essa floresta se localiza nos municípios de Portel e Melgaço, no Pará, somando 176 mil hectares sob concessão, divididas em três unidades de manejo, estimando-se que gerem cerca de 180 mil metros cúbicos de madeira por ano.

As empresas vencedoras do certame licitatório ofereceram juros de 130% sobre o valor mínimo de R$ 57,00 (cinquenta e sete reais) por metro cúbico de madeira extraída, além da proposta técnica que apresentava redução do impacto ambiental, geração de empregos e processamento local da madeira.

As previsões são de que injetem na economia cerca de R$ 38.000.000,00 (trinta e oito milhões de reais) por ano e gerem 500 empregos diretos na região. Tais recursos serão divididos entre o Serviço Florestal Brasileiro, Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio), Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal (FNDF), estado do Pará e municípios de Portel e Melgaço[1].

Outra experiência positiva ocorre no Estado do Amapá que, em 15 de dezembro de 2016, assinou o primeiro contrato de concessão da Floresta Estadual do Amapá – FLOTA-AP.

Tal contrato foi fruto da concorrência pública que disponibilizaram áreas florestais localizadas no Município de Mazagão (90%) e nos municípios de Porto Grande e Pedra Branca do Amapari (10%).

Em tal concessão florestal, estima-se uma movimentação financeira de R$ 57.000.000,00 (cinquenta e sete milhões de reais) a título de royalties, aproximadamente, R$ 750.000.000,00 (setecentos e cinquenta milhões de reais), acrescidos aos impostos, tributos e insumos, pelos 30 anos contratados, e a geração de cerca de 300 empregos diretos e indiretos na região já no primeiro ano do contrato.

Na mesma data, após sucesso na assinatura do contrato, foi lançado o Pré-Edital do Modulo I da FLOTA, Lote II, que se situa no Município de Serra do Navio-AP, seguindo os mesmos moldes da licitação anterior.

A Área de Serra do Navio tem previsão de possuir o dobro no potencial madeireiro do primeiro lote, diz Marcos Tenório, diretor do Instituto Estadual de Florestas do Amapá.

A FLOTA foi criada em 2006 pelo governo Estadual do Amapá e está localizada em dez municípios do Estado, corresponde ao território de 16,3% do Estado.

Em 2014, após realização de vários estudos para definir plano de manejo e garantir a sustentabilidade do projeto, foi lançado o primeiro edital. Contudo, por falhas nos estudos prévios na fase interna da licitação, o processo foi sustado para correção.

Em 2015, após a correção das falhas, foi relançado o processo licitatório que indicava o valor mínimo de R$ 48,27 (quarenta e oito reais e vinte e sete centavos) por metro cúbico de madeira extraída[2].

O segundo lote da FLOTA encontra-se em processo de pós audiência pública, realizada em Serra do Navio no dia 28 de janeiro de 2017, pelo Governo do Estado do Amapá através do Instituto Estadual da Floresta (IEF), contou com a presença de cerca de 200 pessoas.

O terceiro caso positivo de concessão florestal acontece na Floresta Nacional do Jamari, em Rondônia, que foi a primeira área submetida à concessão floresta do país.

O potencial madeireiro das três unidades concedidas soma o montante de 68 metros cúbicos de madeira por ano.

Conclusões.

A preservação dos biomas nacionais é de fundamental importância a sadia qualidade da vida. Aos entes públicos foi determinada a tutela ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. Com status de direito fundamental, a intervenção administrativa pode ser realizada sobre a propriedade privada ou pública, por diversos instrumentos jurídicos esparsos na legislação nacional. O Código Florestal (Lei n. 12.651 de 2012) prevê quais os instrumentos que os entes públicos poderão utilizar para intervenção administrativa frente propriedade privada, delimitando contornos de uso e fruição dos biomas existente naquele território. Aos biomas existentes em terras públicas, por outro giro, além dos citados instrumentos, se somam novos instrumentos relacionados na Lei Geral de Gestão das Florestas Públicas (Lei n. 11.284/2006) e legislação correlata que, basicamente, disciplinam a gestão sustentável da flora existente em terrenos públicos. Gestão direta, gestão por comunidades locais e concessão florestal são as modalidades legais, sendo que essa última, como espécie de concessão de uso e exploração de bem público, tem se mostrado adequada à compatibilização do desenvolvimento econômico e social com a proteção ambiental, razão primeira de sua existência.