Recursos hídricos y espacios complejos de gestión en un país federal: Argentina. Lecturas sobre la situación de las cuencas hidrográficas interjurisdiccionales e internacionales

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Resumen: La complejidad inherente a la gestión del recurso hídrico en Argentina, no sólo deriva de las diferentes dimensiones y escalas geográficas con que tal recurso se presenta o de las distintas perspectivas sociales legítimas implicadas con la planificación de su manejo; la demorada política de ordenamiento y gestión del recurso hídrico, con el adecuado respaldo legal, normativo, abarcador de la problemática, también está vinculada  con cierta dispersión institucional en los diversos niveles de competencia vinculados al tema. Más allá de la incorporación de la cuenca como unidad de planificación y gestión, predominan aún las políticas nacionales sectoriales, poco claras en sus coincidencias y articulaciones con las políticas de los otros niveles. Asimismo, una apreciable experiencia acumulada en manejo de cuencas, no ha alumbrado modalidades eficientes para la coordinación y el trabajo interinstitucional, a nivel general. El común denominador de tal situación se vincula con la condición de Argentina país federal, de alto grado de fragmentación política y administrativa en los distintos niveles (nacional, provincial, municipal), tal que, aunque dueña de numerosa legislación a nivel provincial sobre recursos hídricos –asimismo discordante con constituciones, leyes y reglamentos que regulan competencias superpuestas, cuando no encontradas respecto de otros recursos naturales asociados-, no posee una normativa específica en materia de cuencas hidrográficas. Ello, sin desconocer signos positivos de evolución, manifiestos, entre otros aspectos, en el dimensionamiento ambiental y socioeconómico del tratamiento de las cuencas y la aplicación creciente de estrategias metodológico-técnicas interdisciplinarias de validación participativa por parte de entidades intermedias y comunidades. La presente comunicación lleva a cabo el abordaje de tal cuestión en el contexto del paradigma ambiental y orientando su análisis por la consideración de la eficacia y eficiencia del complejo marco regulatorio argentino del recurso hídrico, con eje en la óptica de la unidad sistémica ambiental provista por la cuenca, a diferencia de las regulaciones que sólo se refieren al curso de aguas, como sistemas de aguas superficiales y subterráneas. Se evalúa en tal sentido, la condición de ríos y cuencas interjurisdiccionales e internacionales, cuyo aprovechamiento (con existencia de represas y vías navegables) aparece mediado por la organización federal del estado argentino, planteándose, al respecto, el efecto de la cuestión de las competencias sobre la regulación de los recursos hídricos, en lo relativo a cursos y cuencas hídricas tanto  interjurisdiccionales como de carácter internacional. En este último caso, se analizan los procesos de construcción de los marcos normativos, en el contexto de los acuerdos con los estados limítrofes para la regulación de las cuencas internacionales, según instrumentos vinculantes suscriptos y ratificados.


Palabras clave: Marco normativo. Argentina. Recurso hídrico. Federalismo.


1. Recursos hídricos de Argentina: acerca de su abundancia y de su escasez


Todo lo concerniente a los recursos hídricos justifica la visión integradora y sistémica ambiental, tanto por su papel respecto a la conservación y potenciación de los recursos como para evitar su deterioro o destrucción. En efecto, una amplia trama de correlaciones abarca desde las interrelaciones de los recursos hídricos con los fenómenos biofísicos hasta los lazos más sutiles que los conectan con los hechos humanos. Así, es evidente la relación del recurso hídrico con los factores climáticos que gobiernan su régi­men y caudal, pero también lo es que el mismo río puede ser un factor generador de microclimas; en similar sentido, su vinculación con el relieve implica su adaptación a él, pero también su modelado al actuar como un importante agente geomorfológico; y, con respecto a sus vínculos con la vegetación que contribuye a irrigar, asimismo recibe su influencia reguladora sobre el escurrimiento, que la constituye en un invalorable pilar en la lucha contra la erosión hídrica de los suelos. Por fin, son evidentes sus nexos con todas las formas de vida que, en ge­neral, se desarrollan en sus aguas, y los asentamientos y actividades hu­manas, a los que da posibilidades de existencia y accesibilidad, comunicación, por medio de obras de ingeniería.


En el caso de la República Argentina, cuyo territorio abarca un área continental de algo menos de 2.8 millones de Km2, de gran extensión superficial y latitudinal -3.694 km. de norte a sur y 1.423 kilómetros de este a oeste, entre los 33º de LS en su extremo norte y el punto más austral a los 55º 03′ de LS, y unos 20º de longitud de Este a Oeste-, contiene, a partir de la diversidad topográfica de geoformas, variedad de tipos climáticos caracte­rizados, a su vez, por una gran disparidad en el monto y la distribución de las precipitaciones. Fuente principal de alimentación de los cursos fluviales superficiales, su distribución geográfica y magnitud se corresponden con el reparto de caudales de los mismos. Así, en parte importante del te­rritorio del país dominan grandes ríos alóctonos (de aguas insumidas por evaporación o infiltración), alimentados por precipitaciones orográfícas estacionales (níveas), que también dan vida a un gran número de pequeños cursos que tributan a cuencas endorreicas[1].


Contrasta la presencia de cuencas hídricas de gran potencial de aprovechamiento múltiple en un territorio que en su dos terceras partes sufre acentuados problemas de aridez; en balance crematístico: sólo el 9 % de la superficie del país recibe precipitaciones de 1000 mm./año, un 52 % recibe menos de 500 mm./año y otro 29 % de menos de 200 mm./año; discordancia que es aún más acentuada por la irregularidad de la distribución anual de las precipitaciones que encierran excedentes hídricos, con frecuencia ligados a la ocurrencia de inundaciones, en la extensa llanura Chaco-pampeana. De donde, aunque Argentina dispone globalmente de una oferta hídrica media anual por habitante importante, superior a los 22.500 m3/hab. (muy por encima del umbral de stress hídrico equivalente a una disponibilidad de 1000 m3/hab., PNUD)  (CALCAGNO y otros, 2000), la distribución de la oferta es muy irregular, razón por la cual los en los territorios de varias provincias espacialmente inscriptas en una extensa región definida por condiciones medioambientales, que van de subhúmeda a árida, la disponibilidad de agua se ubica bien por debajo de ese valor. Ese fuerte contraste ha dado lugar a cierta visión distorsionada acerca del “potencial hídrico” nacional, mayormente derivada de una lectura incorrecta de las diferencias significativas de oferta que exhiben las distintas vertientes, regiones y cuencas hidrográficas del país, que determinan y condicionan la gestión de recursos hídricos.


Algunos rasgos que caracterizan a sus principales sistemas hidrográficos, así lo documentan: la Cuenca del Plata concentra más del 85% del derrame total medido y su oferta hídrica asociada al Sistema del Río de la Plata, ha beneficiado el desarrollo de la mayor concentración urbana del país, la Región Metropolitana de Buenos Aires, que encierra a la ciudad global del mismo nombre; otros recursos hídricos de los ríos integrantes del mismo sistema (Bermejo, Paraná, Paraguay y Uruguay) son compartidos con los países limítrofes. En medio de un paisaje de contraste, otros ríos importantes de Argentina, que nacen en la zona cordillerana andina y desaguan en el océano Atlántico, disectan las áridas estepas patagónicas y representan transectas de significatividad ecológica; sus caudales han justificado el desarrollo de sistemas de embalse para generación de energía eléctrica, regulación de crecidas, e irrigación. En el caso de la cuenca del río Negro, sostiene el crecimiento de una significativa conurbación en valle alto.


En términos de riqueza hídrica relativa, los sistemas fluviales de la vertiente pacífica, acreditan el mayor caudal específico (36,2 l/ seg. Km2) con referencia al promedio del país (6.4 l/ seg. Km2).


2. Sobre la sustancia de los conceptos implicados


Toda área de la superficie terrestre que recoge la lluvia que cae sobre ella y la conduce,


escurriendo hacia el centro y la parte de altitud inferior, delimitada por el Divortium acuarium, es reconocida como una unidad geográfica e hidrológica denominada cuenca hidrográfica.


De límites evidentes, al estar conformados por la línea más elevada del área, la cuenca hidrográfica está integrada por un río principal y la totalidad de los territorios comprendidos entre la naciente y la desembocadura de ese río, inclusive las tierras y ríos menores que aportan agua a ese río principal, así como su zona marino-costera cuando el río colector desemboca en el mar y, en tal caso, comprende la desembocadura y la totalidad de la zona de transición adyacente entre las aguas dulces fluviales y las aguas saladas del mar (por ej., el río de la Plata).


Aunque parezca sobreentendido, el elemento central de la cuenca hidrográfica es el río –pues, no existen cuencas sin ríos ni ríos sin cuencas-, y su gestión, en tal sentido, se encuentra íntimamente asociada a la gestión de la cuenca como unidad espacial. Caudal y calidad de las aguas dependen de los usos a los que es sometido dicho río dentro de la cuenca de pertenencia, sus aguas, pero también las tierras, en función de las condiciones geológicas y climáticas predominantes.


En la cuenca hidrográfica de escurrimiento superficial –sólo divisible por razones prácticas y convencionalmente en alta, media y baja- se distinguen: a) la superficie, con su relieve y características morfológicas, y el curso del río principal -con su respectiva naciente en la cuenca alta y su desembocadura en la cuenca baja-, que recibe el agua de lluvia captada en su cuenca por la vegetación de sus laderas, vertientes o barrancos ubicados al interior de la divisoria de aguas; b) la red hidrográfica, constituida por tal colector principal y los cursos de los afluentes superficiales[2] que forman, a su vez, cuencas de drenaje menores (subcuencas y microcuencas), delimitadas espacialmente por sus respectivas divisorias.


Aunque el concepto de cuenca hidrográfica aporta la unidad natural para la ordenación del territorio -gracias a su dinámica sistémica que provee en su ámbito el cierre del balance del agua y de la energía y la contundencia sobre la responsabilidad de su gestión que el accionar sobre alguna o algunas de sus partes supone una reacción mensurable sobre las otras-, en Argentina no se han aunado a la fecha criterios para una definición propia sobre el manejo de las cuencas hidrográficas, que sean reconocidos por los todos los ámbitos con competencias en la materia. Tampoco el propio concepto de cuenca posee un significado unívoco,[3] aunque en general reconoce la gravitación del hombre en los cambios que en ella se producen. (CASAZA, 2003) Desde mediados del siglo veinte han predominado en el país, a su tiempo, distintas concepciones sobre el manejo de cuencas. De modo tal que, al imperio del criterio conservacionista de los recursos suelo-agua-bosques, con un enfoque prioritario en la corrección de torrentes, control de erosión e hidrología forestal, le continuó la perspectiva administrativista de las cuencas, con énfasis en el manejo del recurso hídrico y el aprovechamiento múltiple del agua, que condujo a la realización de importantes obras de ingeniería hidráulica para resolver problemas hidrológicos, de riesgo hídrico o de conservación de suelos. Finalmente, con la instalación del marco conceptual del desarrollo sustentable, que privilegia la visión ecosistémica de la naturaleza y el ejercicio democrático de los nuevos paradigmas de organización y participación social, el concepto de cuenca reafirma su condición de espacio ambientalmente idóneo para la gestión de los recursos, en el que interactúan los subsistemas biofísico y socioeconómicos-cultural. No obstante ello, subsisten a nivel nacional dos enfoques conceptuales, en función a la existencia de diferentes entidades de aplicación de las políticas hídricas y del desarrollo sustentable: a) para el ámbito de competencia de las políticas hídricas y obras hidráulicas, las cuencas prevalece un enfoque sustentado en el conocimiento del sistema hidrológico (con sus estructuras superficiales y subterráneas), el uso múltiple y la administración del agua con criterio de sustentabilidad[4]; b) en el ámbito de competencia relativo a la conservación y uso sustentable de los recursos naturales, se sostiene la visión del manejo del territorio donde la cuenca opera como unidad natural para la planificación y gestión participativa (de lo micro a lo macro) de carácter multidimensional (ambiental, económico-productiva, de identidad sociocultural y protagonismo de actores sociales) y enfoque sistémico del desarrollo sustentable regional, con énfasis en la determinación del impacto ambiental de las actividades humanas.


3. Esquicio de recursos hídricos de Argentina


En América Latina, el 55 % de la superficie territorial y 75 % de los recursos hídricos superficiales corresponden a cuencas compartidas binacionales o plurinacionales; una inmensa reserva hidráulica e hidroeléctrica se asocia asimismo a cuencas compartidas, las mayores cuencas existentes. La explotación integrada de su potencial energético, de vastas ca­racterísticas, ha dado vida a acuerdos, convenios y tratados desarrollados sobre la base de fórmulas de acuerdo ad hoc  y según dos elementos sustantivos: la integración física y económica alrededor del uso racional de un curso de agua compar­tido o el desarrollo de grandes proyectos.


En el contexto de este gran escenario latinoamericano, las líneas maestras para la sistematización del ordenamiento natural de los cursos de agua superficiales del territorio de Argentina son de trazo sencillo, descansan en el mencionado concepto de cuenca hidrográfica y de su agrupamiento bajo el factor común de los tipos de vertientes, que dan lugar a la constitución de la red de drenaje.


Visualizada como un sistema, la red hidrográfica argentina es simplificable en extremo, en contraste con la diversidad que implica el más de un centenar de cuencas y sub-cuencas hidrográficas contabilizadas, a nivel nacional, por el Microtesauro de Cuencas Hidrográficas (SSRH, 2010) En efecto, es posible reconocer dentro de la red hidrográfica distintos subsistemas, según las aguas superficiales tengan o no conexión con el mar, integrando cuencas definidas como exorreicas o endo­rreicas, respectivamente; asimismo, dentro de éstas últimas se disciernen zo­nas arreicas en las que el escurrimiento superficial no alcanza a definir cursos de agua de modo permanente.


En suma, se distinguen: por una parte, las vertientes exorreicas del Atlántico, en la que descuella la cuenca del Plata, y la del Pacífico, de mucha me­nor extensión pero con grandes caudales y cursos muy activos en sus cabeceras que desarrollan una acelerada erosión retroceden­te; por otra, vastas áreas en el interior del país con presencia de cuencas endorreicas que, en algunos casos, son inducidas por la acción humana que interfiere el escurrimiento normal; finalmente, vastas zonas sin desagüe son de carácter arreico.


Los ríos de la vertiente Atlántica, de alimentación nival, pluvio-nival y glacial, transcurren por el oeste, centro y sur del país, desde las divisorias de agua de los Andes hasta la costa Atlántica, surcando el territorio de once provincias (La Rioja, San Juan, Mendoza, San Luis, Neuquén, Río Negro, La Pampa, Buenos Aires, Chubut, Santa Cruz y Tierra del Fuego) sobre zonas donde las precipitaciones no superan los 400 Mm. al año, con excepción del sector  andino patagónico, donde se originan grandes ríos (Negro y Santa Cruz) que aumentan su caudal con el derretimiento de la nieve y en gran parte transitan por zonas caracterizadas por la aridez, sin recibir aportes de importancia, a modo de corredores fluviales de gran importancia económica y ecológica. Descuella por su magnitud y desarrollo la Cuenca del Plata (extendida sobre 3.100.000 Km2 de superficie, entre Argentina, Bolivia, Brasil, Paraguay y Uruguay); once provincias argentinas alojan, en forma excluyente o compartida, varias de sus  subcuencas –las principales, de los ríos Paraná, Uruguay, Paraguay, Bermejo y Pilcomayo, y otras menores, como las del Iguazú, de los ríos de Entre Ríos, del Pasaje-Juramento-Salado y del Carcarañá-, cuyos ríos son de alimentación pluvial.


En la vertiente Pacífica, a lo largo de casi 1400 kilómetros en sentido latitudinal, una serie de ríos de régimen pluvio-nival, reciben de 800 a 3000 Mm. anuales de precipitaciones que alimentan dos crecientes anuales. Son rasgos singulares de sus cuencas, la presencia de importantes cuerpos lacustres, (Lacar, General Vintter, Buenos Aires, Posadas, Tar, San Martín, Fagnano), algunos de pertenencia compartida con Chile, y la riqueza hídrica relevante de los ríos que nacen en los valles transversales de la cordillera andino-patagónica: Manso, Puelo, Futaleufú, Carrenleufú y Pico.


En el centro y noroeste del país, y en grandes superficies de la meseta patagónica y llanura pampeana, se localizan cuencas endorreicas (sin desagüe al mar), carentes de cursos colectores de lluvias y que ocupan una superficie de alrededor de 800.000 Km2, en la que el agua de los ríos adquiere una relevancia particular, como los cursos del Salí-Dulce o el del río Desaguadero-Salado-Chadileuvú-Cura Co.


Por fin, vastas extensiones del país, en su mayoría en zonas semiáridas del Chaco y la Pampa y en las más áridas de la Patagonia, son arreicas; sin embargo, la presencia en ellas de paleo cauces en los que se forman ocasionales áreas de bañado, atestigua rasgos de una hidrografía superficial pretérita (como las devenidas de los cambios más recientes, experimentados en la circulación de los ríos Pilcomayo, Bermejo y Salado, en el Chaco). Las mesetas basálticas patagónicas aparecen cribadas por una multitud de pequeñas depresiones que eventualmente alojan cuerpos salinos, en tan­to que, a través de fisuras y diaclasas, se infiltra el agua de precipitaciones que luego emerge en los manantiales de los cañadones, lo cual torna muy difícil establecer con exactitud las divisorias de aguas entre diferentes cuencas.


4. Cuencas hidrográficas interjurisdiccionales


El régimen fluvial de la red hidrográfica argentina (entendido como el comportamiento del caudal de los cursos de agua a lo largo del año hidrológico), salvo algunas excepciones, muestra como característica predominante su irregularidad, derivada de la incidencia de factores ta­les como: las variaciones sufridas por las fuentes de alimentación, la naturaleza geoló­gica y topográfica de los terrenos surcados por los cursos de agua, su cobertura vegetal, una intensa regulación mediante obras de ingeniería, entre otros. A tal condicionante para el manejo de las cuencas hidrográficas superficiales del país, se suma el hecho de que la mayoría de los sistemas fluviales desbordan los límites jurisdiccionales, tanto entre provincias como entre nacions, de su territorio, lo cual significa, entre otras consideraciones, restricciones al uso del agua y ciertas limitaciones –en especial en los casos en que el país se halla ubicado aguas abajo— al recibir las influencias de los usos a que el río se ve sometido en sus diferentes tramos.


4.1. El ámbito complejo de las cuencas compartidas


Todo cuerpo de agua que trasciende los límites políticos de un Estado (provincial o nacional) es concebido como compartido; en el caso de las cuencas hidrográficas superficiales, son compartidas con plena soberanía territorial sobre la parte de la cuenca perteneciente a cada Estado. Tal concepción primaria parece la más acertada a la luz de una perspectiva jurídica y práctica, en consideración a la realidad impuesta por la natural indivisión de las aguas y la necesidad de participar del usufructo de los recursos asociados, situación que conduce a la discusión en torno a lo que se comparte: si además del curso del río principal, también se comparten sus tributarios, el agua subterránea, el resto de los recursos naturales geográficamente contenidos por la cuenca.[5]


Cuenca compartida internacional


Así como a nivel nacional el Estado ejerce el dominio sobre las aguas que nacen y mueren dentro de su territorio, cuando se trata de cursos compartidos por dos o más Estados, éstos ejercen cierta forma de condominio o soberanía compartida de sus aguas, sobre la base de su natural indivisión.[6]


En términos generales, se denomina internacional a la cuenca cuyo curso colector atraviesa dos o más Estados o les sirve de frontera.[7] En tal sentido, son nacionales, los ríos que se ubican íntegramente en el territorio de un solo Estado, en tanto que son ríos internacionales, los que pueden caer bajo la soberanía de varios Estados y en diversas formas, ya sea porque separan a dos Estados o atraviesan sucesivamente a dos o más Estados. Si se trata de ríos de curso sucesivo, la determinación de la frontera entre los Estados está dada por una línea imaginaria que atraviesa el río y se conecta con los límites exteriores de las fronteras territoriales en cada un punto ubicado en cada una de las orillas; en tanto que, para el caso de ríos contiguos, la determinación de la frontera entre los Estados depende de factores geográficos físicos, tales como el comportamiento y el tamaño del río, lo cual implica una mayor complejidad en su reconocimiento.


Argentina posee varios ríos limítrofes internacionales: con Bolivia (Grande de San Juan, Bermejo, Grande de Tarija, Itaú, y Pilcomayo), Paraguay (Pilcomayo, Paraguay, y Paraná), Brasil (Iguazú, San Antonio, Pepirí Guazú y Uruguay) y Uruguay (Uruguay y de la Plata). Asimismo, importantes ríos transfronterizos o sucesivos, fluyen dentro del territorio nacional, luego de superar la frontera con el territorio de otro país, hasta su desembocadura, en condición de tercer país, como los casos de los ríos Paraná y Uruguay.


5. El marco normativo


5.1. Ámbito nacional


Es necesario abordar el tratamiento del marco regulatorio nacional de los recursos hídricos, puesto que se produce  un proceso de influencia recíproca entre la política nacional, el derecho nacional, la política internacional y el derecho internacional,  sin que sea posible realizar la división tajante entre un derecho nacional de regulación hídrica destinado a regir los temas nacionales sólo hasta la frontera y un derecho internacional que rija de las relaciones con otros estados, por cuestiones de tipo geográficas.(IZA; ROBERE, 2006)


Uno de los escollos más importantes para la implementación práctica del concepto de Cuenca hidrográfica o de drenaje radica en que, en muchos  supuestos, las cuencas hidrográficas no siguen los límites o fronteras de los estados y entonces los  estados que poseen una importante porción  de su territorio dentro de cuencas compartidas o transfronterizas. Ante una Cuenca que presenta esas características y adquiere la naturaleza de recurso compartido, la división entre lo nacional e internacional se torna compleja. Surge así el interrogante: ¿podrían esos estados que comparten el recurso hídrico ignorar su naturaleza en su legislación nacional? Se opta por una respuesta negativa, estos casos patentizan la necesidad de un enfoque que, respetando los principios fundantes de cooperación entre estados, posibiliten el manejo sustentable y la gobernanza del recurso compartido.


Aspectos preliminares: La complejidad de las competencias en el estado federal argentino


Se analiza el marco regulatorio argentino del recurso hídrico atendiendo al enfoque adoptado para la presente comunicación y, en particular, al abordaje de la cuestión en el contexto del paradigma ambiental. A este respecto la organización del estado argentino agrega un elemento de particular complejidad: ha adoptado la forma federal de estado (Art. 1 Constitución Nacional, encontrándose constituida por 23 Provincias y una Ciudad Autónoma (Buenos Aires-CABA).


El expreso reconocimiento de la autonomía municipal, que ha de ser asegurada y cuyo alcance y contenido debe ser reglado, tanto en el orden institucional y político, como en el administrativo, económico y financiera, por las constituciones  provinciales (Art. 5 y 123 CN),  determina la coexistencia  en su territorio de los siguientes niveles de gobierno: la Nación, las provincias, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y los municipios.


Es en ese contexto que se torna  imprescindible atender al reparto de competencias. Es decir, al principio que refleja la relación de coordinación entre los elementos que integran el sistema federal argentino.


El principio general en base al que se deslindan competencias entre la Nación (Gobierno Federal) y las Provincias es el establecido por el artículo 121 de la CN, según el cual las provincias conservan todo el poder no delegado al gobierno federal y el que expresamente se hayan reservado por pactos especiales al tiempo de su incorporación.


Subrayamos la idea expresada ut supra, acerca de que todo lo concerniente a los recursos hídricos justifica la visión integradora y sistémica ambiental, tanto por su papel respecto a la conservación y potenciación de los recursos como para evitar su deterioro o destrucción. Por tanto, ha de atenderse a las competencias en materia ambiental y, al respecto, recordar que el art. 41, introducido por la Reforma Constitucional de 1994, en el Capitulo II, titulado “Nuevos Derecho y Garantías”, incluido en la parte dogmática de la Carta Fundamental, consagra el derecho de todos los habitantes a gozar de “un ambiente sano, equilibrado apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras”, como así también el deber de su preservación. El segundo párrafo de la norma establece claros mandatos respecto a las autoridades nacionales, provinciales y municipales respecto a la protección a los bienes ambientales, mientras que el tercer parágrafo establece la competencia de la Nación para el dictado de “las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección”, sin que dichas normas alteren las jurisdicciones locales y de las provincias para completar las normas que sobre la materia dicte el Congreso Nacional.


Así queda determinado el reparto competencial en material ambiental en estado federal argentino, que debe necesariamente completarse con artículos contenidos en la parte orgánica del texto constitucional. El art. 75, en su  inciso 19, reitera y explícita la cláusula de progreso, que contenía el art. 67 inciso16 anterior. Esta cláusula, de carácter programático, brinda sustento a la elaboración de políticas ambientales nacionales al otorgar el carácter de Cámara de origen al Senado, en todo lo referido al crecimiento armónico de la Nación y el poblamiento de su territorio, la promoción de políticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones.


En materia de organización interna de las provincias, el art. 124 in fine –clave en la cuestión- reconoce, expresamente, a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio y consecuentemente les corresponde  su administración.


De lo hasta aquí expuesto surge que en materia ambiental las facultades son concurrentes entre la Nación y las provincias, con un criterio de complementariedad: corresponde a la Nación el dictado de la normativa que incluya los niveles mínimos de protección y a las Provincias las facultades de complementar y enriquecer dicha normativa, no pudiendo legislar por debajo de estos niveles mínimos de protección. Y, atendiendo a la regla general  según la cual corresponde al titular del dominio  originario de un bien  el ejercicio de la jurisdicción sobre el mismo, debe entenderse que la delegación ha sido efectuada bajo la condición que el ejercicio de la facultad delegada no importe vaciamiento del dominio que las provincias tienen respecto de sus recursos naturales.(LOPEZ ALFONSIN;  MARTÍNEZ, 2005).[8]


 En materia de presupuestos mínimos de protección ambiental, la ley 25.675 (Ley General del Ambiente, sancionada el 6 de noviembre de 2002 ha de ser considerada como la ley marco, de carácter mixto, que constituye el andamiaje institucional básico de interpretación de las leyes sectoriales dictadas y las que se dicten en el futuro. [9]La norma instituye los objetivos, principios e instrumentos de la política ambiental nacional, que deben entenderse como criterios y herramientas fundamentales para el efectivo cumplimiento por parte de las autoridades competentes de todas las jurisdicciones y niveles del deber constitucional de velar por la protección ambiental. En lo que aquí interesa resaltar, establece el Sistema Federal Ambiental, cuyo objetivo es la coordinación de la política ambiental a escala regional y nacional para el logro del desarrollo sustentable. En ese sentido, ratifica el Pacto Federal Ambiental, firmado el 5 de junio de 1993, y el Acta Constitutiva del Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA)[10], instrumentos que constituyen los dos anexos del texto legal. Del texto de la ley se desprende que, en materia de implementación de las normas de presupuestos mínimos y de política interjurisdiccional, el Poder Ejecutivo Nacional, debe interactuar con el COFEMA.[11]  


A la fecha, han sido sancionadas y promulgadas siete leyes sectoriales de presupuestos mínimos[12]; entre ellas adquiere singular importancia en el tema abordado la Ley 25.688, Régimen de gestión ambiental de aguas, sancionada por la Cámara de Senadores, sobre tablas,  en su  38° Reunión – 20° Sesión ordinaria, celebrada 28/29 de noviembre de 2002. 


El art. 1º de la ley la encuadra en las leyes de presupuestos mínimos, ya que  su texto señala expresamente que la norma “establece los presupuestos mínimos ambientales, para la preservación de las aguas, su aprovechamiento y uso racional.”


Su art, 2 estipula los conceptos de aguas y cuencas  hídricas superficiales que constituyen el objeto de la norma y el art, 3 el de “utilización de las aguas”, recurriendo a esos efectos a una  enumeración de las actividades que quedan comprendidas en el mismo en sus 10 incisos (concepto material), las que son sometidas a permiso de la autoridad competente (art. 6).


La norma en análisis, establece que corresponde a la autoridad nacional de aplicación la determinación de los límites máximos de contaminación aceptables para las aguas de acuerdo a los distintos usos; definir las directrices para la recarga y protección de los acuíferos; fijar los parámetros y estándares ambientales de calidad de las aguas; la elaboración y actualización del Plan Nacional para la preservación, aprovechamiento y uso racional de las aguas, que deberá, al igual que sus actualizaciones, ser aprobado por ley del Congreso de la Nación (art. 7).


La ley establece la indivisibilidad de las cuencas hídricas por el carácter de unidades ambientales de gestión del recurso que le atribuye a las mismas (art. 3).


A pedido de la autoridad jurisdiccional competente, la autoridad nacional, se encuentra autorizada para declarar zona crítica de protección especial a determinadas cuencas acuíferas, áreas o masa de agua por sus características naturales o de interés ambiental.(art. 8).


En lo atinente a las cuencas interjurisdiccionales, se crean “los comités de cuencas hídricas con la misión de asesorar a la autoridad competente en materia de recursos hídricos y colaborar en la gestión ambientalmente sustentable de las cuencas hídricas. La competencia geográfica de cada comité de cuenca hídrica podrá emplear categorías menores o mayores de la cuenca, agrupando o subdividiendo las mismas en unidades ambientalmente coherentes a efectos de una mejor distribución geográfica de los organismos y de sus responsabilidades respectivas.” Completando el tratamiento del tema “En el caso de las cuencas interjuridisdiccionales, cuando el impacto ambiental sobre alguna de las otras jurisdicciones sea significativo, será vinculante la aprobación de dicha utilización por el Comité de Cuenca correspondiente, el que estará facultado para este acto por las distintas jurisdicciones que lo componen.” (art 6)


Finalmente, el Plan  Nacional para la preservación, aprovechamiento y uso racional de las aguas, cuya la elaboración y actualización corresponde a autoridad nacional, “contendrá como mínimo las medidas necesarias para la coordinación de las acciones de las diferentes cuencas hídricas” (art. 7 in fine).


El art. 9º de la norma establece que el Poder Ejecutivo debía reglamentar la ley dentro de los 180 días de su publicación (lo cual no ha ocurrido hasta el presente por los motivos a los que brevemente se aludirá) y dictará las resoluciones necesarias para su aplicación.


Apenas fue sancionada la norma descripta, las autoridades hídricas de las provincias efectuaron una presentación ante el Subsecretario de Recursos Hídricos de la Nación solicitando su veto por parte del Poder Ejecutivo Nacional.[13] Por no haberse reglamentado la ley, no encontrándose determinada la autoridad de aplicación, la norma se está vigente pero no operativa.


La relación de subordinación y el principio de supremacía del orden federal: La jerarquía de los tratados internacionales y de integración


El principio, formulado por art. 31 de la CN ha sufrido una reformulación en la Reforma Constitucional, puesto que, sin modificar el texto de la norma, (“Esta Constitución, las leyes de la Nación que en su consecuencia se dicten por el Congreso y los tratados con las potencias extranjeras son la ley suprema de la Nación; y las autoridades de cada provincia están obligadas a conformarse a ella, no obstante cualquiera disposición en contrario que contengan las leyes o constituciones provinciales”) el inc., 22 del art. 75, ha establecido que Los tratados y concordatos tienen jerarquía superior a las leyes”.


Es innegable el relevante impacto que esa modificación ha adquirido en la gobernabilidad del agua y sus servicios, por la influencia que los acuerdos internacionales de protección a inversión y comercio tienen sobre la capacidad nacional de gestión de recursos y regulación de servicios, ya que con estos instrumentos convencionales internacionales, con jerarquía superior a las leyes, los roles y funciones de gobiernos nacionales y locales pueden verse afectados, puesto que priman por sobre los poderes nacionales y locales. (CAVALLI, 2007)


Pero, por otra parte es innegable que el derecho nacional de aguas es complementario a una política de aguas, que a su vez se encuentra influenciada por pronunciamientos, documentos y tratados internacionales que van marcando una tendencia respecto a la administración de los recursos hídricos. (IZA; ROVERE, 2006) Asimismo, atendiendo a que Argentina es estado parte del Mercosur, debe resaltarse que el inc. 24 del Art 75. Establece que Los tratados de integración y las normas dictadas en su consecuencia tienen jerarquía superior a las leyes.”


La regulación del recurso hídrico


No cabe duda alguna que, en el contexto descripto, el marco regulatorio del recurso hídrico es complejo. Sus fuentes formales son diversas y de distinto nivel. 


Son facultades exclusivas de la Nación, ejercidas a través del Congreso Nacional, en virtud de delegación expresa de las provincias: legislar sobre navegación, que declara libre para todas las banderas (art. 26), reglamentar la navegación (art. 75, inc. 10), regular sobre comercio interprovincial e internacional (art. 75, inc. 13), fijar los  límites (art. 75, inc. 15) entre los que se incluyen los referidos a los hídricos, aprobar los tratados internacionales, que el Poder Ejecutivo celebre (art. 75, inc. 22 y 24, que deben ser acatados por las provincias en que se encuentren las cuencas hídricas (art. 31)


En ejercicio de la facultad atribuida al Congreso de la Nación para el dictado de los códigos de fondo, entre los cuales se encuentra el Código Civil, (art. 75 inc. 12) ha podido  sentar principios uniformes en materia de agua mediante la legislación sobre cosas, dominio, servidumbres y otras instituciones.  El Gobierno Nacional debe garantizar el goce y el ejercicio de las instituciones provinciales y sofocar toda hostilidad de hecho entre las provincias (art. 5º y 127), por lo que debe intervenir si una provincia afecta la cantidad o la calidad del agua que corresponda a otra o bien la desvía indebidamente.


Son facultades propias de las provincias las referidas a la regulación del  aprovechamiento hídrico, por  corresponderles el dominio originario sobre los recursos naturales existentes en su territorio (art. 124). Sin embargo, en el caso de las provincias, el dominio sobre sus recursos hídricos no coincide necesariamente con la jurisdicción, ya puede haber dominio sin jurisdicción (BIDART CAMPOS, 1994) En materia de ríos las provincias  tienen el dominio de los que corren por su territorio, sin perjuicio de las facultades de la Nación  descriptas.


En ejercicio de sus competencias, la materia ha sido objeto de regulación en las Constituciones Provinciales, Códigos Rurales y Códigos de Aguas provinciales.


Además, las Provincias se están facultadas para celebrar tratados entre ellas con fines económicos y para trabajos de utilidad común (art. 125 CN) es decir no políticos, habilitándolas para acordar el aprovechamiento y preservación de los cursos de agua interjurisdiccionales.


Existen competencias concurrentes entre la Nación y las provincias en materia de usos no navegatorios, las de la Nación surgen de la llamada “cláusula de progreso”, así tanto al Congreso de la Nación como las provincias se encuentran facultadas para promover la construcción de canales navegables y la exploración de los ríos interiores por leyes protectoras y otros medios (artículo 75, incisos 18 y 125 de la CN).


También las municipalidades poseen deberes y atribuciones relacionadas con el recurso hídrico y la salud, establecidas en las constituciones provinciales, leyes que fijan el régimen municipal y cartas orgánicas municipales. Cabe mencionar la delegación de competencias en materia de recursos naturales y ambiente efectuada por las provincias a favor de los municipios. En algunos casos las provincias y los municipios comparten el ejercicio del poder de policía dentro del marco de sus respectivas competencias. (ROVERE, 2004


Hacia una visión ambiental del marco regulatorio y la gestión del recurso hídrico. En pos de una política hídrica.


Finalmente, la clave para la introducción de la necesaria perspectiva ambiental en el marco regulatorio del recurso, para su gestión sustentable, surge a partir del art. 41 CN, y las competencias concurrentes, con sentido de complementariedad entre la Nación y las provincias.


Sin dejar de reconocer que el panorama demuestra una falta de integración y unicidad entre el derecho de aguas y la perspectiva ambiental (CAVALLI, 2007), ha de destacarse que en varias provincias los Códigos de Aguas contienen principios e instrumentos de gestión ambiental e incluso mecanismos de coordinación para el uso múltiple de las aguas con los demás recursos naturales que integran la cuenca. Asimismo,  algunas leyes del ambiente  provinciales  fijan pautas para la utilización y protección del agua[14] y contemplan principios de avanzada en materia de cuencas.


Desde esta perspectiva, la ley General del Ambiente, ha establecido que determinadas actividades antropogénicas queden sujetas a condiciones necesarias para la tutela ambiental. En el caso del recurso hídrico, para su preservación, aprovechamiento y uso racional, correspondiendo a esos efectos a la autoridad nacional determinar los parámetros uniformes mínimos para lograr ese objetivo. A este respecto, el COFEMA es el ámbito propio para la concertación de políticas y el establecimiento de las pautas normativas, en cuyo seno debería surgir un consenso con las provincias, para el establecimiento de los valores de calidad del agua a establecerse por la Nación, a cuyo respecto por imperativo del principio de progresividad y contando con el debido respaldo técnico se tienda al efectivo el establecimiento de metas progresivas de cumplimento, ligadas a una secuencia temporal, que posibilite la obtención de una normativa adecuada en función  de las condiciones particulares impuestas por la realidad socio-económica-cultural de cada jurisdicción. Ese camino no ha sido aún explorado. La alternativa elegida fue la ley de presupuestos mínimos 25.688.


Si bien aún no se ha alcanzado la formulación de  una política hídrica, que  implica “la definición de los objetivos nacionales respecto del sector, que fija los límites dentro de los cuales puede moverse el planificador hídrico”, debiendo ser definidos éstos y la forma de alcanzarlos (CANO, 1976), no puede dejar de saludarse como auspiciosa la iniciativa que sigue las pautas rectoras del “federalismo de concertación”, al decir del maestro Frías, y la democracia participativa.  En el sentido expuesto, con posterioridad a la ley 25.688, a instancias de la Subsecretaría de Recursos Hídricos de la Nación, las provincias argentinas convocaron a los sectores vinculados con el uso, gestión y protección de sus recursos hídricos, buscando establecer la visión que indique “qué es el agua para nosotros”, y al mismo tiempo señale la forma de utilizarla como “motor de nuestro desarrollo sustentable”.


El 27 de marzo de 2003 los representantes de las jurisdicciones provinciales, suscribieron el Acta Constitutiva del Consejo Hídrico Federal (COHIFE), ámbito de discusión, concertación y coordinación de la política hídrica en el que participan las provincias, la CABA y la SsRH. El organismo ha desarrollado una labor  de consolidación del espacio institucional y un esfuerzo de funcionamiento y desarrollo con activa participación de sus miembros.


El 17 de setiembre de ese  año el COHIFE suscribió el Acuerdo Federal del Agua y los Principios Rectores de Política Hídrica, y se acordó elevarlos al Congreso Nacional para materializar una normativa a través de una ley Marco Nacional de Política Hídrica. Los integrantes del organismo se comprometieron a compatibilizar e instrumentar esos principios en las políticas, legislaciones y la gestión de las aguas de sus respectivas jurisdicciones. El 31 de marzo de 2006 la VI Asamblea del COHIFE aprobó la propuesta de proyecto de ley elaborado por la Subsecretaría de Recursos Hídricos para que el COHIFE participe en la formulación y el seguimiento estratégico de la Política Hídrica Nacional. El proyecto fue firmado por los representantes de las distintas jurisdicciones y presentado ante el Congreso Nacional como iniciativa del Poder Ejecutivo. Esta iniciativa se acompañó, además, de la aprobación de los Principios Rectores de Política Hídrica.[15]


Regulación de los recursos hídricos interjurisdiccionales


Como  ha quedado expuesto,  las cuencas hídricas son en su mayoría interjurisdiccionales, pues recorren más de una provincial, y en algunos casos su recorrido es internacional.


La ley 25.688 reavivo una discusión de larga data: la referida a la competencia en materia de cuencas que abarcan el territorio de diferentes jurisdicciones,  es decir, la cuestión federativa de quién tiene la potestad constitucional de regular el uso compartido de las aguas que corren por más de una provincia, a la que se suma la controversia que gira en torno a quién corresponde la decisión superior cuando se suscitan disputas respecto a obras o actividades a ejecutarse en una jurisdicción que puedan afectar a otras o al manejo racional y equitativo de la unidad.


La postura inicial del Gobierno Nacional fue la asunción de facultades normativas con la finalidad de racionalizar y armonizar el manejo de las cuencas interprovinciales


Parte de la doctrina y jurisprudencia ha sostenido que el dominio del agua, sea interprovincial o no, corresponde a las provincias en que se encuentre.


Sin embargo,  ese dominio público de las provincias no es exclusivo, por cuanto ellas deberán permitir los usos sujetos a la legislación y jurisdicción nacional (como el navegatorio) y deben respetar las limitaciones y  prohibiciones establecidas por Código Civil (art. 2646) respecto a su uso y goce. Su jus abutendi se halla restringido ya que no pueden pasar aguas del dominio público al privado ni degradarlas (ley 2.797). Coincidiendo con Valls se sostiene que la incorporación del agua al dominio público de las provincias es solamente un paso hacia el manejo integral de las cuencas por no concentrar el poder de decisión sino distribuirlo entre las  titulares de ese dominio y el gobierno federal que ejerce la jurisdicción delegada por la Constitución Nacional. Por ello, en el caso de una cuenca interprovincial debe concurrir la voluntad de pluralidad de provincias. Solo la concertación de todas esas voluntades logra alcanzar el objetivo del manejo integral e integrado (Martinez,2004)[16]


Las soluciones doctrinarias respecto a la regulación de las aguas y cuencas interjurisdiccionales son: 1.Regulación por el Congreso Nacional, 2.Regulación por tratado interprovincial


Los poderes públicos han adoptado,  alternativamente, ambas orientaciones doctrinarias.


Organismos Interjurisdiccionales de Cuencas Hídricas


Desde la práctica, en la búsqueda de superar las dificultades interpretativas en lo referido a los ríos y cuencas interprovinciales, se crearon organismos federales, como ámbitos de concertación, invitando a las provincias implicadas a adherir. Por su parte las provincias utilizaron la herramienta brindada por el tratado interprovincial para acordaran entre sí las normas que consideraron más adecuadas para la administración de las cuencas por ellas compartidas. También, el Estado Nacional participó con las provincias en acuerdos que dieron lugar a la creación de Comités de Cuencas Hídricas.


Asimismo, y con la finalidad de evitar inconvenientes en lo referente a la toma de decisiones derivadas de la pluralidad de normativa y jurisdicciones, se han realizado acuerdos interjurisdiccionales que  adoptan la forma de ley de adhesión o de acuerdo interjurisdiccional.


Este proceso de federalismo de concertación, de desarrollo dispar,  presenta distintos grados de organización institucional de organismos de cuencas hídricas interjurisdiccionales.


Los organismos interjurisdiccionales de cuenca pueden ser clasificados en dos categorías (Cavalli:2007) : los que tienen personería jurídica y los que carecen de ella. [17]


Un caso paradigmático: La Cuenca Matanza-Riachuelo. La autoridad de Cuenca.


Merece mención especial el caso de esta Cuenca, caracterizada por  la superposición de varias jurisdicciones (nacional, provincial –Provincia de Buenos Aires– CABA y municipal (11 municipios). Son múltiples los órganos competentes y existe una gran diversidad de normas jurídicas dispersas de esas jurisdicciones, aplicables a la cuenca. Existieron  intentos fallidos de coordinar el accionar entre las autoridades jurisdiccionales involucradas y órganos competentes.


Finalmente, y en el marco de una contienda judicial promovida como consecuencia de la difícil situación ambiental y el daño ambiental colectivo, se constituye la actual Autoridad de la Cuenca Matanza-Riachuelo (ACUMAR).[18]


5.2. El ámbito internacional: Los acuerdos  suscriptos por Argentina


Como ha sido expuesto, Argentina posee varios ríos limítrofes internacionales, importantes ríos transfronterizos o sucesivos y una descollante Cuenca, con varias subcuencas.


Corresponde analizar los principales instrumentos internacionales concluidos para su regulación, atender a su alcance y los organismos constituidos para lograr los fines propuestos.


Alguno de ellos, vinculados con la gobernanza de las cuencas compartidas, son considerados por los expertos entre los más relevantes en Sudamérica (Iza, Rovere: 2006)


Tratado de la Cuenca del Plata: Una regulación integral para el manejo sustentable del recurso: Suscrito en Brasilia en 1969 entre Argentina, Bolivia, Brasil, Paraguay y Uruguay, es un acuerdo marco para promover el desarrollo armónico y equilibrado, el óptimo aprovechamiento de los recursos naturales y el desarrollo sustentable de la cuenca.


Adopta el concepto de cuenca, toda vez que se refiere a la “Cuenca del Plata y de sus áreas de influencia directa y ponderable”. Es considerado la piedra angular de la integración física regional, puede ser considerado como precursor, tanto en materia de protección ambiental como en la generación de una infraestructura y comunicaciones acordes con lo que, más de dos décadas después, sería el MERCOSUR. [19]


Tratado del Río de la Plata y su Frente Marítimo: Fue suscripto por Argentina y Uruguay, en Montevideo en 1973. Comprende dos partes principales: Río de la Plata y Límite Lateral Marítimo. Fuera del Río de la Plata, el Tratado regula el llamado Límite Lateral Marítimo. Crea la Comisión Administradora.[20]


Estatuto del Río Uruguay: La regulación de un curso de agua compartido. El “Estatuto del Río Uruguay”, suscrito entre la Argentina y Uruguay el 26 de Febrero de 1975 reconoce como principal antecedente “El Tratado de Límites del Río Uruguay” de 1961. La Comisión Administradora del Río Uruguay (CARU) es un organismo internacional creado por las partes como concreción de su voluntad de ambas de institucionalizar un sistema de administración global del Río Uruguay en el tramo compartido, con el propósito de contar con un mecanismo idóneo para un “óptimo y racional aprovechamiento del Río” (Art.1°) Los diferentes usos del río requieren una regulación jurídica, por lo que la C.A.R.U ha dictado un  conjunto de normas  conocido como “Digesto sobre usos del Río Uruguay”.


Acuerdo para el Aprovechamiento Múltiple de los Recursos de la Alta Cuenca del Río Bermejo y del Río Grande de Tarija: Bajo la inspiración del Tratado de la Cuenca del Plata: En 1996,  Argentina y  Bolivia, haciendo uso de las facultades otorgadas por el citado  Tratado, que prevé la suscripción de acuerdos específicos (art. 6), suscribieron en Orán, Salta, República Argentina, el acuerdo tendiente a establecer un mecanismo técnico jurídico permanente, responsable de la administración de la Alta Cuenca del Río Bermejo y del Río Grande de Tarija, para  impulsar el desarrollo sustentable de su zona de influencia, optimizar el aprovechamiento de sus recursos naturales, generar puestos de trabajo, atraer inversiones y permitir la gestión racional y equitativa de los recursos hídricos y constituyó la Comisión Binacional para el Desarrollo de la Alta Cuenca del Río Bermejo y el Río Grande de Tarija.(COBINABE).


Acuerdo Constitutivo de la Comisión Trinacional para el Desarrollo de la Cuenca del Río Pilcomayo: Suscripto entre Argentina, Bolivia y Paraguay en La Paz, en 1995, constituye la Comisión Tripartita, para cumplir los objetivos  de la Declaración de Formosa, (1994).


Los acuerdos respecto a los Recursos hídricos compartidos con Chile


El Acta de Santiago sobre Cuencas Hidrológicas: El eje de un sistema de instrumentos complementarios de neto corte ambiental. El manejo integral de cuencas hidrográficas.


Fue suscrita por los cancilleres de la República Argentina y la República de Chile el 26 de junio de 1971[21] Ha servido de de base al Protocolo sobre Recursos Hídricos Compartidos, adicional al Tratado sobre Medio Ambiente entre Chile y Argentina, firmado en Buenos Aires, en 1991. Este Protocolo, partiendo del concepto de manejo integral de las cuencas hidrográficas resalta el deber de no causar perjuicio a los recursos hídricos compartidos, a la cuenca común o al ambiente; establece un Grupo de Trabajo dentro de la Subcomisión de Medio Ambiente para determinar y priorizar los recursos hídricos compartidos y elaborar los planes generales de utilización; y determina la necesidad de realizar una evaluación de impacto ambiental para la introducción de especies exóticas en los recursos hídricos compartidos.


5.3. El ámbito de integración regional: Mercosur


Argentina es uno de los estados parte del Mercado Común del Sur (Mercosur), constituido por el Tratado de Asunción de 1991, al igual que Uruguay, Brasil y Paraguay. Mediante acuerdos posteriores, Chile (1996) y Bolivia (1997) han adquirido el carácter de estados asociados.


Por tanto, corresponde, para completar el panorama, atender a la principal normativa surgida en el seno del Mercosur de implicancia en la materia.


Acuerdo Marco sobre Medio Ambiente del MERCOSUR


Suscripto por los estados parte en Asunción el 22 de junio de 2001. El Acuerdo tiene por objeto el desarrollo sustentable y la protección del ambiente, mediante la articulación de las dimensiones económicas, sociales y ambientales, contribuyendo a una mejor calidad del ambiente y de la vida de la población (art. 4°). [22]


De una discresión justificada por la novedad y el enfoque: Acuerdo sobre el Acuífero Guaraní en el marco del Mercosur.


Debido a la imposibilidad de abarcar la totalidad de los aspectos referidos a los recursos hídricos, se recorto el objeto de la ponencia. Por tanto, no se hizo referencia a los acuíferos. Pero, corresponde, como cierre hacer una breve referencia a una novísima normativa del Mercosur.El Acuífero Guaraní, con una extensión calculada en más de un millón de Km2, es uno de los reservorios de agua subterránea más grandes del mundo. Es un recurso compartido entre los estados parte del Mercosur El acuerdo fue suscripto, en el 39º Encuentro Regional de Presidentes del Mercosur realizado en San Juan, República Argentina el 2 de agosto de 2010. La importancia del instrumento radica en que en pocos años el Mercosur logró sancionar un verdadero Estatuto para el Sistema Acuífero Guaraní. La asignatura pendiente del instrumento es su silencio  respecto a la gestión conjunta e integrada del agua subterránea con las demás aguas de la cuenca en que yace, su valor destacable es haber provisto al Acuífero Guaraní un verdadero estatuto.


6. A modo conclusión:


La complejidad propia de su régimen federal, complejiza la regulación de los recursos hídricos en Argentina, en el ámbito interjurisdiccional interno, tornándose imperioso continuar por el camino emprendido en la búsqueda de mecanismos propios del federalismo de concertación y la democracia participativa, en pos de los necesarios cambios estructurales e institucionales de administración y gestión de los recursos hídricos interprovinciales.


Se requiere asimismo, profundizar el proceso de construcción de una verdadera política hídrica, integrada a la protección ambiental, con visión sistémica, evitando el predominio aún vigente de las políticas nacionales sectoriales, poco claras en sus coincidencias y articulaciones.


Innegable es la importancia de la incorporación de la cuenca como unidad de planificación y gestión, tanto a nivel nacional, como a nivel internacional y regional.


Ha de insistirse en que las reformas normativas, institucionales y políticas en la materia requieren la profundización de un cambio de paradigma que visualice el agua en forma transversal junto a la conservación de la diversidad biológica y favorezca la sostenibilidad del recurso y su gobernanza.


 


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VALLS, Mario F. (2008), “Derecho Ambiental”. 1ra. Edición, Abeledo Perrot, Buenos Aires, Argentina.

 

Notas:

[1] Cabe consignar que, aunque su tratamiento no integra esta ponencia, los recursos hídricos de Argentina también incluyen a los extensos campos glaciares de los Andes Patagónicos (como el Perito Moreno) y a las aguas subterráneas de acuíferos, como el Puelche y el Guaraní.

[2] Asimismo, dependiendo del sustrato geológico presente y de las condiciones climáticas predominantes en la zona, los ríos intercambian agua con los acuíferos, constituyentes no visibles de la cuenca, por encontrarse en el subsuelo, y que poseen límites y gradientes de escurrimiento que no se correponden con los de las cuencas superficiales. En la mayoría de los países se observa una deficiencia en la integración de las aguas superficiales y las subterráneas no sólo en la regulación sino también en la gestión.

[3] En general, se usa el término cuenca hídrica con identidad jerarquizada en el recurso hídrico y cuenca hidrográfica con una apreciación sistémica, cuando se infiere a todos los elementos naturales que la integran más sus interrelaciones, el agua conformaría en este caso un subsistema.

[4] Se visualiza a la cuenca como la unidad de gestión integrada del recurso hídrico, ya sea dentro de una misma jurisdicción, como así también para administrar recursos hídricos compartidos (interjurisdiccionales) (SSRH, 2002). 

[5] Los recursos comprendidos por las cuencas hidrográficas internacionales (previsto ya en 1966 por las Reglas de Helsinki  de la International Law Association) alcanzan a: las aguas de la corriente principal, los tributarios y los lagos que forman parte de ella; el cauce de dichas aguas y el subsuelo; el suelo, la flora y fauna silvestres y otros recursos naturales; las aguas subterráneas; y, por fin, la zona costera y marina adyacente.

[6] En las cuencas hidrográficas superficiales compartidas, todo curso fluvial puede ser: sucesivo, cuando el colector principal primero corre por un Estado, cruza una frontera política y luego pasa a otro Estado, y así sucesivamente; contiguo, cuando la frontera política pasa por el río mismo. Hay ríos que pueden tener tramos contiguos y sucesivos a la vez. En el caso de cuencas internacionales, sin desmedro de la soberanía territorial de cada país sobre el área de la cuenca que, es comúnmente admitido que ningún Estado puede ejercerla irrestrictamente en su propio territorio causando perjuicios sensibles a los otros Estados ribereños, por uso de las aguas que se escurren en su propio territorio (por la cantidad de agua utilizada, época del año en que se utiliza, calidad del agua entregada al país o países situados aguas abajo, variaciones bruscas de nivel y velocidad, etc.).

[7] El calificativo de internacional aplicado a las cuencas hidrográficas está unido a los ríos, ya que  dicho calificativo fue utilizado para calificar a los ríos y no a las cuencas.

[8] Por tanto, se afirma la conclusión que el alcance de la competencia de la Nación en materia de presupuestos mínimos ha de ser interpretada con sentido restrictivo, de modo tal de no alterar las jurisdicciones locales. 

[9] Como claramente lo establece su artículo 1, al definir el bien jurídicamente protegido, “La presente ley establece los presupuestos mínimos para el logro de una gestión sustentable y adecuada del ambiente, la preservación y protección de la diversidad biológica y la implementación del desarrollo sustentable.”

[10] El COFEMA -constituido el 31 de agosto de 1990 mediante un acuerdo gestado por la necesidad manifiesta de provincias, Nación y CABA de generar un espacio de concertación en materia ambiental-, es el ámbito para el cumplimiento del objetivo planteado, cuyo contexto es considerado como el ámbito propicio para la coordinación de políticas y además instruye al Poder Ejecutivo Nacional para que proponga a la Asamblea del COFEMA el dictado de recomendaciones o resoluciones, según corresponda, para la “adecuada vigencia y aplicación efectiva de las leyes de presupuestos mínimos, las complementarias provinciales y sus reglamentaciones en distintas jurisdicciones”.

[11] respecto del cual, el Pacto Federal Ambiental puso de resalto su importancia como instrumento apto para la coordinación de la política ambiental nacional; asimismo, estableció objetivos de coordinación interjurisdiccional e intrajurisdiccional, atendiendo a los principios establecidos por la Agenda 21.

[12] las restantes son: Ley 25.612-Gestión integral de residuos industriales y de actividades de servicios, sancionada el 3 de julio de 2002, promulgada parcialmente el 25 de julio de 2002 y publicada el 29 de julio de 2002; Ley 25.670-Presupuestos mínimos para la gestión y eliminación de los PCBs, sancionada el 23 de octubre de 2002, promulgada el 18 de noviembre de 2002 y publicada el 19 de noviembre de 2002; Ley 25.831-Régimen de libre acceso a la información pública ambiental, sancionada el 26 de noviembre de 2003, promulgada el 6 de enero de 2004 y publicada: 7 de enero de 2004; Ley 25.916-Gestión integral de residuos domiciliarios, sancionada el 4 de agosto de 2004, promulgada el 3 de setiembre de 2004 y publicada el 7 de setiembre de 2004; Ley 26.331-Presupuestos mínimos de protección ambiental de los bosques nativos, sancionada el 28 de noviembre de 2007, promulgada de hecho el 19 de diciembre de 2007 y publicada: 26 de diciembre de 2007; y, finalmente, Ley 26.562-Presupuestos mínimos para control de actividades de quema, sancionada el 18 de noviembre de 2009, promulgada: 15 de diciembre de 2009 y publicada el 16 de diciembre de 2009).

[13] Reviste interés atender a los argumentos esgrimidos al alegar la inconstitucionalidad de la norma: 1. haber excedido “la competencia delegada en el art. 41 CN y avanza en aspectos ajenos a la protección ambiental normando materia que excede cualquier concepto de presupuestos mínimos”, 2. violación del “deslinde de competencias que surge con claridad de los Art. 4, 75, 121 y 122 de la Constitución Nacional” y 3. haber avanzado sobre “aspectos no delegados a la Nación y reservados a las la jurisdicciones locales, como es la gestión de los recursos naturales”. Pero debe destacarse que lo que se enfatiza en el reclamo es el aspecto referido a la regulación sobre administración de aguas interjurisdiccionales, la que consideran las autoridades provinciales  atribución exclusiva de las provincias ribereñas. Por ello, entienden que la sanción de la ley ha vulnerado los preceptos de los arts. 124, 125 y 127 de la CN.

Posteriormente, ante la promulgación de la ley, la Provincia de Mendoza promovió una acción de inconstitucionalidad, que  a fines del año 2009 fue resuelta desfavorablemente a la postura por la Corte Suprema de Justicia de la Nación. 

[14] Tales como: La Provincia de Formosa, Ley 1060/93 de “Política Ecológica y Ambiental”, que contempla los principios que rigen el uso y gestión del recurso hídrico, entre los cuales menciona: la unidad de gestión, tratamiento integral, economía del recurso, descentralización operativa y coordinación y participación de los usuarios y compatibilidad de la gestión pública del agua con el ordenamiento físico espacial; la Provincia de Mendoza,  Ley de Preservación del Medio Ambiente N° 5.961/92, pone a cargo del Estado Provincial la adopción de las medidas necesarias para preservar las aguas superficiales y subterráneas, de manera tal de posibilitar el aprovechamiento racional del recurso hídrico y el normal desarrollo de la vida vegetal y animal.

[15] Por ley 26.438 (sancionada el 3 de diciembre de 2008) fue ratificada el Acta Constitutiva, la Carta Orgánica y las Actas de Asambleas Extraordinarias No. 1 y 2 del COHIFE, y las provincias han comenzado a adherir a la ley nacional, que instituye los Principios Rectores. 

[16] En caso contrario y producido el conflicto, surgen dos supuestos: 1.conflicto entre la voluntad nacional y la provincial, en cuyo caso la cuestión se dirime conforme a los arts. 31, 121 y 126 CN, 2. conflicto planteado entre provincias, se produce un debate respecto a  si  debe ser resuelto por el Congreso Nacional, la Corte Suprema o por tratarse de facultades supremas de las provincias no puede ser dirimido por autoridad nacional (con sustento en el fallo de la Corte Suprema relativo al reclamo de La Pampa contra Mendoza por las aguas del río Atuel). 

[17] Los que poseen personería jurídica de derecho privado y público  son: la Comisión Regional del Río Bermejo (COREBE), el Comité Interjurisdiccional del Río Colorado (COIRCO)  y la Autoridad de Interjurisdiccional de la Cuenca de los Ríos Limay, Negro y Neuquen (AIC).

Asimismo, existen acuerdos institucionales diversos, instrumentados entre las provincias de la cuenca, sobre temas puntuales, sin una organización institucional distinta de las jurisdicciones.

Completando la nómina, con distintos grados de desarrollo, se deben mencionar: el Comité de Cuenca del Río Salí Dulce, el Comité de Cuenca del Río Juramento Salado, el Comité de la Región Hídrica del Noroeste de la Llanura Pampeana, la Comisión Interjurisdiccional de la Cuenca de la Laguna La Picasa y la Región Hídrica Bajos Submeridionales

[18] mediante ley 26.168, como ente de derecho público interjurisdiccional en el ámbito de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Jefatura de Gabinetes de Ministro, a la que adhieren mediante el dictado de las respectivas leyes la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y la Provincia de Buenos Aires.

[19] El Tratado y los instrumentos internacionales que de él derivaron, crearon y otorgaron funciones y competencia a los distintos órganos u organismos  del Sistema: Reunión de Cancilleres; Comité Intergubernamental Coordinador de los Países de la Cuenca del Plata (CIC); FONPLATA; Comité de la Hidrovía Paraná-Paraguay; Acuífero Guaraní; Comisiones hídricas bi y trinacionales.

[20] Las partes se obligan a proteger y preservar el medio acuático y a prevenir su contaminación, dictando las normas y adoptando las medidas apropiadas, de conformidad a los convenios internacionales aplicables y con adecuación, en lo pertinente, a las pautas y recomendaciones de los organismos técnicos internacionales. Y, en un claro reconocimiento de la ya apuntada relación entre el derecho interno y el internacional, también se obligan a no disminuir en sus respectivos ordenamientos jurídicos: a) Las exigencias técnicas en vigor para prevenir la contaminación de las aguas, y b) las severidad de las sanciones establecidas para los casos de infracción, así como a informarse recíprocamente sobre toda norma que prevean dictar con relación a la contaminación de las aguas y se responsabilizan frente a la otra por los daños inferidos como consecuencia de la contaminación causada por sus propias actividades o por las de personas físicas o jurídicas domiciliadas en su territorio.

[21] ,“considerando la necesidad de preservar los recursos vivos de sus cuencas internacionales y de impedir su contaminación a fin de lograr mejores condiciones ecológicas”, determina que la utilización de los recursos hídricos se hará en forma equitativa y razonable; las Partes evitarán, dentro de sus respetivas jurisdicciones, la contaminación y preservarán los recursos ecológicos de las cuencas comunes; cuando una Parte se proponga realizar una aprovechamiento de una cuenca hidrológica común facilitará a la otra Parte en forma previa el proyecto de la obra, programa de operación y demás datos que permitan determinar los efectos que la obra pueda producir en el estado vecino. La Parte requerida deberá comunicar dentro de un plazo razonable (que no excederá de cinco meses) si el proyecto puede causarle un perjuicio sensible e indicará las razones técnicas en las cuales se funda y las sugerencias de modificación del proyecto. En caso de suscitarse una diferencia, esta será remitida a la consideración de una Comisión Técnica Mixta”

[22] Para el cumplimiento de sus fines, los estados asumen el compromiso de estimular la armonización de las directrices legales e institucionales, con el objeto de prevenir, controlar y mitigar los impactos ambientales en los Estados Partes, con especial referencia a las áreas fronterizas; desarrollar acuerdos sectoriales, en temas específicos, conforme sea necesario para la consecución del objeto del Acuerdo. A su vez las Partes acordarán pautas de trabajo que contemplen las áreas temáticas previstas como Anexo del acuerdo (que son de carácter enunciativo) y que serán desarrolladas en consonancia con la agenda de trabajo ambiental del MERCOSUR. Dentro de tales áreas figuran las siguientes: gestión sustentable de los recursos naturales (entre ellos la fauna y flora silvestres, bosques, áreas protegidas, diversidad biológica, recursos hídricos y recursos ictícolas y acuícolas); calidad de vida y planeamiento ambiental (que incluye saneamiento básico y agua potable); instrumentos de política ambiental; actividades productivas ambientalmente sustentables.

Informações Sobre os Autores

Adriana Norma Martínez

abogada, magister en Ambiente Humano, Buenos Aires, Argentina

Alicia N. Iglesias

geógrafa, magister en Ambiente Humano, Buenos Aires, Argentina

Adriana Rosenfeld

licenciada en Información Ambiental, auditora ambiental, Buenos Aires, Argentina


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