Régimen en México para las energías renovables

Resumen: El artículo comprende el análisis de los antecedentes, normas de orden federal y estatal, que se vinculan con el objeto principal de la ley. Se profundiza en temas fundamentales, tales como el concepto de energías renovables y el fin permitido. Para completar un análisis crítico del régimen se compara con leyes de dos países.

Palabras claves: energías renovables, ambiente, recursos energéticos.

Abstract: Includes the analysis of the previous events, federal rules and state regulations, that are linked to the principal object of the law. The investigation examines the fundamental issues, such as the concept of renewable energy and to authorize the regulation. To complete a critical analysis of the system, the Mexican law is compared to laws of two countries.

Sumário: 1. Presentación. 2. Introducción. 3. Los motivos para legislar respecto de energías renovables. 4. Antecedentes en el orden federal y estatal. 4.1. En normas constitucionales y leyes sectoriales. 4.2. En el sector energético. 5. Competencia federal y estatal en energías renovables. 6. Análisis de ley. 6.1. Ámbito de la ley. 6.2. Concepto de energías renovables. 6.3. Destino de la energía obtenida de fuentes renovables. 6.4. Estrategia para la transición energética. 7. Breve conclusión. Bibliografía. Fuentes. Información adicional. 8. Anexo. Producción de energía primaria (2001-2008). Capacidad efectiva de energías renovables (2001-2009). Capacidad efectiva por fuente (2001-2009).

1. Presentación

Es un estudio de Ley para el Aprovechamiento de Energías Renovables y el Financiamiento de la Transición Energética que se desarrolla en el marco del Proyecto de Investigación “Derecho, recursos energéticos y desarrollo sustentable” adscrito al Programa “DERECHO DE LOS RECURSOS NATURALES PARA UN MODELO SUSTENTABLE DEL DESARROLLO”[i].

Comprende el análisis de los antecedentes, normas de orden federal y estatal, que se vinculan con el objeto principal de la ley. Se profundiza en temas fundamentales, tales como el concepto de energías renovables y el fin permitido. Para completar un análisis crítico del régimen se compara con leyes de dos países.

2. Introducción

El desarrollo energético a partir de fuentes renovables y limpias, constituye un objetivo estratégico para todas las Naciones, no obstante, el problema resulta cada vez más complejo. A las viejas exigencias sobre suficiencia en cantidad, calidad y seguridad, se suma actualmente el cuestionamiento severo respecto del uso de fuentes fósiles y las dificultades en torno a las energías alternativas.

Los retos son abatir la dependencia de los recursos convencionales, disminuir el consumo de combustibles fósiles, al mismo tiempo que, poner bases firmes para ampliar las posibilidades con fuentes renovables, capaces de contribuir significativamente con las demandas energéticas requeridas.

Si bien todavía no son respuestas convincentes o, al menos, por diversas razones, no son confiables, suficientes, el proceso de transición está en marcha.

La exigencia viene alentada por las ventajas ambientales. Desde esta perspectiva, debe notarse las experiencias en la Unión Europea. A raíz del Protocolo de Kyoto y el compromiso que asumen las naciones de reducción de emisiones, se incrementa el uso de fuentes renovables, los porcentajes de estas energías repercutan cada vez más en el cumplimiento de sus metas de reducción de emisiones[ii].

3.Los motivos para legislar respecto de energías renovables  

Los pasos institucionales que se han dado en materia de energías renovables, principalmente en los últimos 20 años, además de plausibles por razones ambientales, están impulsados por exigencias del propio desarrollo integral. Dadas las condiciones naturales de México, se cuenta con insumos suficientes que pueden complementar la producción, generar rentabilidad estructural  y materializar opciones de inversión para los particulares, tan deseosos de participar en el sector energético.

En términos de la Exposición de Motivos de la iniciativa de ley para energías renovables que data de 2005 puede decirse que las razones para legislar son económicas y ambientales.  El fomento al uso de las energías renovables se ha convertido en una prioridad política de los gobiernos de los principales países desarrollados del mundo. El cambio climático global relacionado a la emisión de gases de efecto invernadero y la necesidad de diversificar las fuentes primarias de energía frente al aumento y la volatilidad de los precios de los combustibles fósiles, así como su inminente agotamiento en el mediano o largo plazo, ha hecho que un número creciente de países en el mundo aprovechen, de forma cada vez más intensiva, la oportunidad ambiental y económica que representan las fuentes renovables de energía[iii].

Sin embargo, será hasta 2008 cuando en el paquete de reformas a la legislación de hidrocarburos se incluya una ley específica y, en consecuencias, se integre formalmente en el diseño de las políticas públicas.  

4.Antecedentes en el orden federal y estatal 

4.1.En normas constitucionales y leyes sectoriales

1.Además de las disposiciones de la Constitución federal sobre conservación y protección del equilibrio ecológico, las Constituciones locales, paulatinamente vienen incorporando mandatos tendientes a propiciar mayor racionalidad en el aprovechamiento de los recursos naturales; en algunos casos, tales disposiciones están vinculadas directamente con el reconocimiento del derecho a un ambiente adecuado, en otros, forman parte de los principios para la conducción del desarrollo económico.

La eficiencia energética y el uso de energías renovables se exige a través de distintas leyes que rigen la propia función administrativa, tanto en el orden federal como estatal[iv], del mismo modo que se impulsa el ahorro durante el propio desarrollo de la función a través de normas secundarias y programas de mejores prácticas en los procedimientos internos de la Administración Pública[v].

El legislador, nacional y local, va logrando que la eficiencia y el uso de energías renovables constituya un factor a considerar en las decisiones, públicas y privadas, sobre las actividades económicas, desarrollo urbano, ordenación de los asentamientos y características de las propias construcciones e infraestructura carretera y urbana, vialidades, parques industriales, zonas comerciales y de vivienda, etc. Al respecto, la legislación estatal muestra mayor preocupación por tales contenidos en razón del aprovechamiento racional de los recursos naturales y la protección del equilibrio ecológico[vi]

2.Por su parte, las leyes propiamente ambientales no descuidan el tema. Con diversa técnica legislativa, consideran dentro de las estrategias generales para la planeación del desarrollo, la relación de crecimiento económico con la conservación ambiental  y prevención a través de la transformación limpia de la materia prima, el reciclaje de energía, aprovechamiento sustentable de los residuos, ahorro energético, así como fomento a la investigación e incorporación de sistemas de ahorro energético y fuentes menos contaminantes.

4.2.En el sector energético

1.En materia de investigación son importantes los aportes que brindan las instituciones públicas de orden federal pertenecientes al sector.

En 1975 se crea el Instituto de Investigaciones Eléctricas, organismo público descentralizado con el encargo de realizar y promover la investigaci6n científica, el desarrollo experimental y la investigación tecnológica, atinentes a la industria eléctrica y las tecnologías que mejor se adapten al desarrollo económico del País. A partir de 2001, se adecua el régimen respecto su organización y las atribuciones, con la finalidad de desarrollar mejores técnicas relacionadas con la generación, transmisión, distribución y uso eficiente de energía eléctrica[vii].

Además del Instituto de Investigaciones Eléctricas, dentro del sector público, contribuyen también con la investigación de manera relevante para el tema, el Instituto Nacional de Investigaciones Nucleares[viii] y el Instituto Mexicano del Petróleo[ix].

2.La Comisión Nacional para el Ahorro de Energía (CONAE), fue la institución que se creo en 1989[x] con el objeto de funcionar como órgano técnico de consulta en materia de ahorro y uso eficiente y racional de la energía. Conforme los objetivos del Decreto de 1999 que recreó a esta institución, expresamente puede decirse que hasta 2008 operó como órgano de consulta[xi] no sólo sobre ahorro y uso eficiente, sino también respecto de aprovechamiento de energías renovables. 

La CONAE fue decisiva para incentivar la participación de las Entidades Federativas. Muestra de su intervención es la existencia actualmente de 23 Comisiones Estatales para dichos fines[xii], incorporadas a la Red Nacional de Comisiones de Energía, A.C. (RENACE)[xiii].

Cabe agregar a lo anterior el papel que desempeño en proyectos de energías renovables. Es así que, desde 1995, a través de la Comisión Nacional para el Ahorro de Energía, se instrumentaron diversos programas con proyectos en eólica, solar y geotermia.

3.Mediante las reformas de 2008, la CONAE da paso a una nueva instancia y se modifican las atribuciones. La hoy Comisión Nacional para el Uso Eficiente de la Energía (CONUEE)[xiv]— tiene por objeto promover la eficiencia energética y constituirse como órgano de carácter técnico, sólo en materia de aprovechamiento sustentable de la energía.

4.Con antecedentes de varias iniciativas de ley sobre energías renovables desde 2004, el paquete de reformas que se aprueba en 2008 incluye la sanción de la Ley para el Aprovechamiento de Energías Renovables y el Financiamiento de la Transición Energética y la  Ley para el Aprovechamiento Sustentable de la Energía, conformando este evento un nuevo estadio en el ordenamiento relativo a eficiencia y fuentes renovables.

5.competencia federal y estatal en energías renovables  

No obstante el dominio de la Federación, con  atribuciones exclusivas respecto de las fuentes energéticas, actividades productivas vinculadas, bioenergéticos y el servicio público eléctrico, tratándose de energías renovables y de eficiencia, las facultades son concurrentes.

No está vedado a las Entidades Federativas legislar sobre el fomento de proyectos que importen aprovechamiento del sol, aire, aguas de jurisdicción estatal y residuos de manejo especial, que no estén destinados a energía eléctrica así como el fomento para la aplicación de tecnologías limpias y eficientes y ahorro de energía. En la fecha, un solo Estado ha hecho uso de esta competencia, el Poder Legislativo del Estado de Sonora sanciona la Ley 258, Ley de Fomento de Energías Renovables y Ahorro de Energía del Estado de Sonora, publicada en el  Boletín Oficial del Estado, No. 17 sección II, de fecha 27 de agosto de 2009.

Lo anterior, es así, en virtud de que las facultades no concedidas expresamente por la Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados, además de aquellas, otorgadas legalmente, acordes con el régimen concurrente en diversas materias[xv]. Cabe mencionar también que, para algunas materias, entre ellas, aprovechamiento de energías renovables y tecnologías limpias y bioenergéticos, se tiene establecido que la Federación en coordinación con los Gobiernos de las Entidades Federativas y de los Municipios, impulse las políticas, programas y demás acciones que considere necesarios para el cumplimiento de la legislación. Para estos efectos, si correspondiere en términos de ley, la Federación, las Entidades Federativas y los municipios, podrán suscribir convenios de coordinación, fijando en los mismos las bases de participación de cada orden de gobierno, en el marco de sus respectivas competencias. Puntualmente, en el caso de la ley que comentamos seguidamente se establece —artículo 30- el Ejecutivo Federal, los gobiernos de las entidades federativas, del Distrito Federal y de los Municipios, podrán firmar convenios con los Suministradores con objeto de que, de manera conjunta, se lleven a cabo proyectos de aprovechamiento de las energías renovables disponibles en su territorio.

6.Análisis de ley  

A pesar de que los antecedentes formales se remontan a 2004, la Ley para el Aprovechamiento de Energías Renovables y el Financiamiento de la Transición Energética, nace recién en noviembre de 2008, en el marco de las reformas a la legislación en materia de petróleo[xvi].

De acuerdo con el régimen que se establece, cabe reflexionar sobre los siguientes aspectos: 1) la especificación del ámbito material, 2) el concepto de energías renovables para fines de la ley, 3) destino de la producción de fuentes renovables, y 4) bases legislativas para la política de energías renovables.

6.1.Ámbito de la Ley

De acuerdo con el artículo 1  se consideran dos propósitos:

1.El primero trata de la regulación y comprende dos materias: el aprovechamiento de fuentes de energía renovables y las tecnologías limpias.  Tal objetivo importa reconocer que en México existen posibilidades reales y que se tiene certeza sobre los procedimientos para transformar la riqueza de ciertos elementos en energías secundarias —electricidad y calor—.

2.En segundo lugar, también tiene el objeto de establecer la estrategia nacional y los instrumentos para el financiamiento de la transición energética.

Este objetivo permite confirmar que existe una capacidad mínima instalada[xvii] que necesita apoyo, razón por lo cual, la ley se aboca  directamente a la estrategia, a las condiciones para incrementar esa capacidad y los escasos niveles de producción. Reconoce que es fundamental operar el cambio de fuentes energéticas y contar con vías para la transición.

No se trata entonces de una ley de fomento; por ello, toma distancia de sus antecedentes[xviii], aunque de todos modos, con mucha cautela en comparación con la legislación en la materia de otros países.

México tiene objetivos distintos al que apuntan las leyes de Alemania[xix] y de España[xx], por ejemplo. La razón podría estar en las causas y condiciones que impulsan la sanción. Las naciones de referencia tenían que procurar la institución del mercado de la electricidad; lograr una regulación especial de ser necesaria e introducir la competencia en el mercado de la electricidad. En este entorno tales normas, reconociendo los beneficios ambientales y, concretamente, la protección del clima,  tienden a atenuar las desventajas que presentan las energías renovables frente a las tradicionales; el objeto de la regulación tiende a desactivar situaciones discriminatorias a favor de cualquiera.

Los principios que establece la ley española 54/1997, del Sector Eléctrico, referidos a la producción, están basados en la libre competencia que debe perdurar en el sector. No obstante, a fin de compatibilizar ese principio con la consecución de otros objetivos tales como la mejora de la eficiencia energética, la reducción del consumo y la protección del medio ambiente, compromisos adquiridos por España en la reducción de gases productores del efecto invernadero, se establece un régimen especial. El Real Decreto tiene como objetivo regular la Ley 54/1997 e impulsar el desarrollo de las instalaciones sujetas al régimen especial. Con este fin establece un sistema de incentivos temporales para aquellas instalaciones que requieren de ellos para situarse en posición de competencia en un mercado libre. 

Las instalaciones basadas en energías renovables y de residuos son las que pueden resultar favorecidas con dicho privilegio. El régimen por tanto tiene como límite temporal el que persistan las condiciones que justifican su creación. El incentivo estará vigente entonces en razón de los beneficios medioambientales y mientras las especiales características y nivel tecnológico —los costos sin incentivo—, no les permitan la competencia en un mercado libre.

6.2.Concepto de energías renovables  

Las iniciativas, antecedentes más cercanos de la ley, demuestran la complejidad para establecer un concepto legal de “energías renovables”. Un ejemplo de ello surge de la Exposición de Motivos de la iniciativa sometida a la consideración del Pleno de la Cámara de Diputados de la LX Legislatura del honorable Congreso de la Unión, en abril de 2008. Dicho documento, basada en una propuesta anterior, proponía actualizar, entre otros, el citado concepto. Los legisladores que elaboran la iniciativa opinaron que “La definición actual —se refiere al proyecto que le antecede de 2005— es poco precisa y puede generar errores de interpretación. Ejemplificando, la energía hidráulica es renovable cuando se utiliza en proyectos minihidráulicos, de aplicación local o regional, pero no se debe considerar renovable si se utiliza en grandes presas hidroeléctricas, que alteran negativamente el equilibrio ecológico y causan devastación de los recursos naturales. Otro ejemplo es la energía proveniente de los residuos, la cual es renovable cuando nos referimos al biogás generado por residuos orgánicos, pero constituye una fuente no renovable si nos referimos a la quema de residuos sólidos urbanos, en especial aquéllos que emiten gases tóxicos, como las llantas y las baterías.”[xxi].

El concepto legal se logra a través de las características y con la mención taxativa de las que ciertamente gozan de esas propiedades. A tenor del artículo 3.II, son energías renovables las que tienen origen en fenómenos de la naturaleza, procesos o materiales susceptibles de ser transformados en energía aprovechable por la humanidad, que se regeneran naturalmente, por lo que se encuentran disponibles de forma continua o periódica. No obstante,  se limita con la mención expresa de: a) El viento; b) La radiación solar, en todas sus formas; c) El movimiento del agua en cauces naturales o artificiales; d) La energía oceánica en sus distintas formas, a saber: maremotriz, maremotérmica, de las olas, de las corrientes marinas y del gradiente de concentración de sal; e) El calor de los yacimientos geotérmicos; f) Los bioenergéticos, que determine la Ley de Promoción y Desarrollo de los Bioenergéticos[xxii], y g) Aquellas otras que, en su caso, determine la Secretaría, cuya fuente cumpla con el primer párrafo de esta fracción.”  

Se salvan así en gran medida las confusiones que dejaban ver proyectos anteriores.

De acuerdo con ello, el concepto legal de “energía renovable” está en la propiedad o capacidad. El sentido legal no se refiere a los elementos —aire, agua, sol, bioenergéticos—, en sí mismos,  sino a fuerza, movimiento o calor capaz de obtenerse como beneficio por fenómenos naturales o procesos —viento, movimiento, calor, radiación, descomposición— que suceden naturalmente o son inducidos de manera limpia. Los fenómenos o procesos, naturales o no, hacen posible utilizar esa propiedad. En este sentido, las tecnologías limpias, no serían un aspecto distinto, sino un medio, no natural, para generar energía a partir de cualquier elemento. Si éste elemento como fuente primaria demuestra ser inagotable, y estar disponible siempre o periódicamente, habrá ingresado una forma nueva de energía renovable. El concepto de tecnología limpia amplía el enunciado taxativo, situación prevista en la ley cuando expresa en el inciso g de la fracción II del artículo 3 que pueden ser energías renovables aquellas otras que, en su caso, determine la Secretaría, cuya fuente cumpla con el primer párrafo de esta fracción.

En términos de la ley, no son renovables ni tenidas como tecnologías limpias para generar electricidad, por tanto excluidas del régimen, las conocidas o que surjan en el futuro que no cumplen con las características legales y las determinadas textualmente: a) Minerales radioactivos para generar energía nuclear; b) Energía hidráulica de fuentes con capacidad de generar más de 30 megawatts; c) Residuos industriales o de cualquier tipo cuando sean incinerados o reciban algún otro tipo de tratamiento térmico, y d) Aprovechamiento de rellenos sanitarios que no cumplan con la normatividad ambiental.

En comparación, otras legislaciones delimitan el ámbito de aplicación, enumerando las fuentes y las condiciones de producción para acogerse al régimen. De ello resulta que comprenden las fuentes naturalmente renovables como también las diversas que cumplen el requisito de producto limpio o beneficio ambiental.

Para la Ley de Fomento de Energías Renovables y Eficiencia Energética del Estado de Sonora, son energías renovables, artículo 2, fracción IV: Aquellas reguladas por esta ley, cuya fuente reside en fenómenos de la naturaleza, procesos o materiales susceptibles de ser transformados en energía aprovechable por la humanidad que se regeneran naturalmente, por lo que se encuentran disponibles de forma continua o periódica, tales como: Sol (energía solar), Viento (energía eólica), Ríos y Corrientes de Agua Dulce (energía hidráulica), Mares y Océanos (energía mareomotriz), Calor de la Tierra (energía geotérmica) y otras que, en su caso, determine el Consejo, cuya fuente cumpla con lo señalado en esta fracción.

La Ley de las Energías Renovables alemana enlista las fuentes comúnmente renovables circunscribiendo el ámbito a un máximo de MW o KW para cada caso, excepto la eólica. El enunciado incluye también el metano, aún sin ser éste un recurso renovable. Debido a que la liberación a la atmósfera es contaminante y perjudica el clima, se opta por el aprovechamiento. Lo mismo sucede con el gas de instalaciones de purificación y el biogás.

Según esta ley son energías renovables y tecnologías limpias sujetas al régimen que estable la energía hidráulica, energía eólica, energía de radiación solar, energía geotérmica, con gas de instalaciones de purificación, metano o con biomasa en el ámbito de validez de la ley o existentes en la Zona Económica Exclusiva alemana.

Quedan excluidas y fuera del ámbito de la ley, las mismas fuentes cuando la producción de electricidad supera: 1) 5 megavatios provenientes de centrales hidráulicas, de instalaciones de gas de vertederos, instalaciones de purificación; 2) 20 megavatios en instalaciones de biomasa; 3) la electricidad proveniente de instalaciones que, en una cuota superior al 25 por ciento, son de propiedad de la República Federal de Alemania o de un Estado federado; 4) 5 megavatios proveniente de instalaciones que aprovechan la energía de la radiación solar, y 5) 100 kilovatios para el caso primero, tratándose de instalaciones para producir electricidad con la energía de la radiación solar no adjuntas o construidas sobre instalaciones que principalmente están destinadas a fines diferentes que la producción de electricidad con la energía de la radiación solar.

Por su parte, de la ley 54/1997 española, tampoco tiene  propiamente un concepto. El recuento se hace en vistas de procesos eficientes o fuentes propiamente renovables. Así, quedan en régimen especial la producción, cuya potencia instalada no supere los 50 Mw de: autoproductores que utilicen la cogeneración u otras formas asociadas a actividades no eléctricas siempre que supongan un alto rendimiento energético; producción que utilice como energía primaria alguna de las energías renovables no consumibles, biomasa o cualquier tipo de biocarburante, siempre y cuando su titular no realice actividades de producción en el régimen ordinario; cuando se utilicen como energía primaria residuos no renovables; y la producción de energía eléctrica desde instalaciones de tratamiento y reducción de los residuos de los sectores agrícola, ganadero y de servicios, con una potencia instalada igual o inferior a 25 Mw, cuando supongan un alto rendimiento energético.

6.3.Destino de la energía obtenida de fuentes renovables  

El aprovechamiento de fuentes renovables que regula la ley es el tiene como propósito la generación de electricidad, pero con fines distintos a la prestación del servicio público de energía eléctrica.

De tales términos surge que está prohibido que la Comisión Federal de Electricidad[xxiii], empresa pública que tiene a cargo el servicio público de energía eléctrica, aproveche fuentes renovables, aunque actualmente la central eólica de la Ventosa en Oaxaca, es operada por CFE[xxiv],.

Por otra parte, acorde con la exclusividad estatal respecto del servicio público de electricidad, y que los particulares pueden participar en la medida de fines distintos a la prestación del servicio público de energía eléctrica[xxv], hace parecer que se trata de una ley dirigida a empresas, productores, sea para autoconsumo, requerimientos diversos industriales o pequeñas comunidades, exportación y venta a la empresa del Estado.

De acuerdo con el régimen energético, el Sistema Eléctrico Nacional debe recibir la electricidad que sea excedente de proyectos de autoabastecimiento o generada en proyectos de cogeneración de electricidad de conformidad con lo dispuesto en el artículo 36bis de la Ley para el Servicio Público de Energía Eléctrica. En tal caso habrá que tener en cuenta, según este ordenamiento, que se aprovechará para el servicio público la producción que resulte de menor costo para la empresa pública suministradora y que ofrezca, además, óptima estabilidad, calidad y seguridad del servicio público. Asimismo, cabe notar que el artículo 18 sobre energías renovables no se refiere a proyectos de producción independiente y pequeño productor, ni a la proveniente de permisos de importación de energía eléctrica destinada exclusivamente al abastecimiento para usos propios.

En comparación la Ley de las Energías Renovables alemana, establece que la generación de electricidad es para el abastecimiento, en vistas de la protección del clima, del medio ambiente y desarrollo  sostenible. Impone ciertas determinaciones que funcionan como herramientas de una política de producción y de incremento en la utilización de energías renovables, a saber: a) la determinación de un precio mínimo, b) la obligación a cargo de la empresa suministradora de aceptar al productor más cercano y remunerar la electricidad de energías renovables, c) transferencia de las remuneraciones a los operadores de redes de transmisión, d) obligación general de compensar las diferentes cargas, y e) obligación de compra porcentual de las empresas suministradoras de electricidad a consumidores finales.

Por su parte, acorde con el artículo 29 de la Ley 54/1997 del sector eléctrico español y 18 del Real Decreto 2818/1998, el destino de la energía producida en régimen especial es autoconsumo y suministro.  Los productores en régimen especial, en sus relaciones con las empresas distribuidoras, gozan del derecho a transferir al sistema a través de la compañía distribuidora de electricidad su producción o excedentes de energía eléctrica, siempre que técnicamente sea posible su absorción por la red y percibir por ello el precio de mercado mayorista más los incentivos previstos en el régimen económico que establece el Real Decreto. Así como, entre otros, también se les reconoce  el derecho a recibir de la compañía distribuidora, siempre que se trate de un cliente sometido a tarifa regulada, la energía eléctrica que sea necesaria para el completo desenvolvimiento de su actividad, abonando la tarifa que le corresponda.

6.4.Estrategia para la transición energética  

En México, la transición hacia energías renovables es el objetivo más urgente que se espera de la ley.

Para lo cual el capítulo sobre el tema se vuelve obligado en la medida de otorgar bases sólidas para las medidas.

La estrategia consiste en promover la utilización, el desarrollo y la inversión y comprende los mecanismos presupuestarios. Los medios contemplados para actuar están confiados a políticas, programas, acciones y proyectos, encaminados a conseguir una mayor utilización y aprovechamiento; la autoridad responsable es Secretaría de Energía.

La ley establece la provisión de recursos públicos para sostener la estrategia, según proponga el Ejecutivo en el proyecto de Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal que corresponda. Importa para esta adjudicación que, cada año la Secretaría de Energía, lleve a cabo la actualización de la Estrategia y presente una prospectiva sobre los avances logrados en la transición energética y el aprovechamiento de las energías renovables, incluyendo un diagnóstico sobre las aplicaciones de tecnologías limpias y de las energías.

Los recursos que destine el sector público tendrán que canalizarse respecto de los objetivos de promoción del uso y aplicación de tecnologías limpias en todas las actividades productivas y en el uso doméstico; promoción de la diversificación energética, del incremento de la oferta de energía renovable y, promoción también, de la eficiencia y ahorro energético; establecimiento de programa de normalización de la eficiencia energética; y proponer las medidas necesarias para que la población tenga acceso a información confiable, oportuna y de fácil consulta en relación con el consumo energético de los equipos, aparatos y vehículos que requieren del suministro de energía para su funcionamiento.

Forma parte de la operación estratégica en México la creación del Fondo para la Transición Energética y el Aprovechamiento Sustentable de la Energía.

El Fondo contará con un comité técnico, integrado por representantes de las Secretarías de Energía, quien lo presidirá, de Hacienda y Crédito Público, de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, de Medio Ambiente y Recursos Naturales, de la Comisión Federal de Electricidad, de la Compañía de Luz y Fuerza del Centro (organismo actualmente en liquidación), del Instituto Mexicano del Petróleo, del Instituto de Investigaciones Eléctricas y del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología.

El Comité está encargado de emitir las reglas para la administración, asignación y distribución de los recursos en el Fondo, con el fin de promover los objetivos de la Estrategia. Asimismo, con el propósito de potenciar el financiamiento disponible podrá acordar que con cargo al Fondo se utilicen recursos no recuperables para el otorgamiento de garantías de crédito u otro tipo de apoyos financieros para los proyectos que cumplan con el objeto de la Estrategia[xxvi]

El régimen de energías renovables encuentra un complemento en la Ley para el Aprovechamiento Sustentable de la Energía[xxvii], así como en programas específicos y normas relativas al ahorro energético. En el caso de la ley citada, sus disposiciones se orientan a fomentar el aprovechamiento racional en todos los procesos y actividades, desde la explotación de recursos energéticos hasta el consumo de las energías.

En comparación, las leyes alemana y española— confían el desarrollo y expansión de las energías alternas a la creación de condiciones para el mercado.  Así, lo medular del régimen consiste en lo dispuesto para compra y remuneración, así como el establecimiento de incentivos, contrarrestar las ventajas –menor costo- que tiene la energía proveniente de fuentes convencionales. El régimen procura hacer rentable la producción e incrementar el uso.  

7.Breve conclusión  

El régimen de energías renovables en México, al igual que el abocado al aprovechamiento sustentable de las energías, acorde con el modelo político y económico, resulta más que nada un programa para definir mecanismos, especificar facultades, distribuir responsabilidades y regular la participación privada. Debe tenerse en cuenta que previsiones legales incentivando y motivando, están presentes a través de distintos ordenamientos, tanto en el orden federal como local.

Por ello se notan diferencias con leyes de otros países, marcadas por las pautas de liberalización del mercado, reglas para la competencia y régimen con destino al servicio público.

Cualquiera sea el modelo para la electricidad, mercado o no, alrededor de las fuentes o procedimientos para obtener esa energía, el objeto legal que se comparte parece ser ampliar las opciones y reducir la dependencia de las recursos fósiles, con miras cada vez más acentuadas a la sustitución de fuentes.

Tanto el desarrollo como la mayor utilización, deben acoplarse a una estrategia general. Por particular que sea, en este caso, para un tipo de energía, no debe ser extraña a los demás objetivos nacionales, también estatales, contenidos en el concepto constitucional de “desarrollo integral”. No se trata sólo abatir la contaminación o disminuir las emisiones nocivas; resulta igualmente importante, la conservación de los recursos naturales, el evitar la captura y reserva de distintos elementos o espacios para producir ciertos bienes y servicios a costa de otros.

Cabe preguntar, para qué las energías renovables y las tecnologías limpias si no es también para el desarrollo  integral, racional y equitativo.

Respecto del objeto de la ley, cualquier ciudadano puede aprovechar las fuentes y usar las tecnologías limpias, en la medida de productor, con la única limitante del destino no sea energía eléctrica para el servicio público. No obstante, el propio régimen de lo que la ley llama “Estrategia”, no hay cabida contundente para la utilización por parte de los ciudadanos, financiamiento para usos domésticos, la inclusión de la población en general de modo directo en las ventajas de las nuevas técnicas. Facilitar el acceso a los usuarios domésticos, considerando todos los requerimientos energéticos.

La reducción de la dependencia de las energías convencionales, a través de políticas, que permitan incrementar las reducidas experiencias particulares[xxviii], que establezcan el fácil acceso para el ciudadano común a equipos y sistemas para autosuficiencia energética, aclimatación de agua y ambientes, producción de energía eléctrica en usos residenciales y de espacios comunes en unidades habitacionales, aplicación en transportes escolares.

Asimismo, la transición hacia energías renovables, eficiencia energética y uso de técnicas limpias significa continuar la dirección que tienen muchos ejemplos de leyes locales respecto de homologación de medidas en los regímenes en materia de construcción de vivienda para las grandes ciudades y de la reordenación de los asentamientos humanos, mayor actividad reguladora de las autoridades en materia de aprovechamiento de la energía motriz y de la luz solar para iluminación y acondicionamientos térmicos.

El reclamo que hacemos a la ley es el escaso énfasis que se pone para usos domésticos, no obstante, se espera venga propiciado a través de programas. La infraestructura institucional existe, representada por las empresas públicas e instituciones en el sector a cargo de la producción, desarrollo e investigación. Aplicar este capital depende de una política consistente en privilegiar las condiciones reales para el aprovechamiento energético en beneficio social.

 

Referências:
¿Qué son las Energías Renovables?, Comisión Nacional para la Eficiencia Energética, México, D.F.: CONUEE, presentación: http://www.conuee.gob.mx/work/sites/CONAE/resources/LocalContent/7053/1/QuesonER211009.pdf
BOE – Boletín Oficial del Estado: Gobierno de España. Ministerio de la Presidencia. Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado: http://www.boe.es/
DOF – Diario Oficial de la Federación: México, Presidencia de la República. Secretaría de Gobernación http://www.dof.gob.mx/
Gaceta del Senado, Senado de la República, México, D. F: http://www.senado.gob.mx/gaceta.php?principio=inicio
Gaceta Parlamentaria, Cámara de Diputados, México, D. F: http://gaceta.diputados.gob.mx/
La actualidad de Alemania, Edita: Societäts-Verlag, Fráncfort del Meno, y Ministerio Federal de Relaciones Exteriores, Berlín, Diciembre 2007.
La Renace, Tomasz Kotecki, México, D.F.: Comisión Nacional para el Ahorro de Energía – SENER, 2008.
Leyes Federales Vigentes: México, D.F.: Cámara de Diputados, H. Congreso de la Unión, http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/index.htm
Leyes y Poderes Estatales: México, D.F.: Cámara de Diputados, H. Congreso de la Unión, http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/gobiernos.htm
Nichos de Mercado para Sistemas Fotovoltaicos en Conexión a la Red Eléctrica en México, México, D. F.: SENER – Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) GMBH, junio de 2009.
Comisión Nacional para el Uso Eficiente de la Energía: http://www.conuee.gob.mx/wb/CONAE/CONA_612_energia_eolica
Instituto Mexicano del Petróleo: http://www.imp.mx/investigacion/
Instituto Nacional de Investigaciones Nucleares:  http://www.inin.mx/invydes/invydespn.cfm
Normateca Federal – Sistema de registro electrónico de disposiciones para su difusión: http://www.normateca.gob.mx//Inicio.php
 
Anexos:
  

Notas:
[i] Programa del Grupo de Investigación en Derecho Ambiental. Departamento de Derecho de la Universidad Autónoma Metropolitana – Azcapotzalco. Aprobado en sesión del Consejo Divisional del 14 de diciembre de 2000 con el Nº 166.
[ii] Respecto de sistemas fotovoltaicos, en 2007, Alemania tiene una capacidad instalada de 3,800 MWp, en comparación con la capacidad aproximada de 19.7 MWp de México. Cfr. “Nichos de Mercado para Sistemas Fotovoltaicos en Conexión a la Red Eléctrica en México”, p.  XX y 1.
[iii] Iniciativa de Ley para el Aprovechamiento de las Fuentes Renovables de Energía, que presentó el Diputado Cuauhtémoc Ochoa Fernández, del Grupo Parlamentario del Partido Verde Ecologista de México —suscrita por Diputados integrantes de la Comisión de Energía— en la Sesión del Martes 19 de Abril de 2005. Cfr. Gaceta Parlamentaria, año VIII, número 1736, miércoles 20 de abril de 2005.
[iv] Como ejemplo, en el ámbito federal, la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, en el título relativo al procedimiento de contratación, la eficiencia energética está considerada entre los criterios que aseguran al Estado las mejores condiciones disponibles. Por su parte, los ordenamientos estatales contienen reglas similares cuando regulan las condiciones de las compras del sector público. Citamos la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Prestación de Servicios Relacionados con Bienes Muebles e Inmueble (sic) del Estado de Michoacán de Ocampo. Esta última, ilustra lo dicho cuando dispone que los programas consideraran, entre otros, otorgar preferencia en la adquisición de bienes y servicios que en sus insumos y procesos productivos utilicen materiales reciclados y tecnologías que ahorren energía, agua y contaminen lo menos posible el medio ambiente, con base en el programa que establezca el Comité.
[v] En el orden federal, la Circular que Contiene los Lineamientos Generales Relativos a los Aspectos de Sustentabilidad Ambiental para las Adquisiciones y Servicios del Sector Público —DOF 31 de octubre de 2007-, establece entre los aspectos de sustentabilidad, el uso eficiente y racional del agua y de la energía, requisitos observable en las especificaciones y características de los bienes o servicios a contratar. En fecha más reciente, enero de 2009, con incidencia en prácticas internas,   se expide el PROTOCOLO de actividades para la implementación de acciones de eficiencia energética en inmuebles, flotas vehiculares e instalaciones de la Administración Pública Federal. Por su parte, del ámbito estatal, cabe mencionar el Programa para el Ahorro y Uso Eficiente de la Energía que, junto a otros tres, integran el Sistema de Manejo Ambiental (SMA), instancia metodológica que tiene como propósito el desempeño ambiental responsable del sector público del Estado de Aguascalientes.
[vi] La compatibilidad con el uso racional de los recursos en general, a la postre redundan en ahorro y uso eficiente de la energía. Más loable resultan si impulsan el uso de energías renovables. Entre las numerosas leyes estatales que contienen normas relativas con el tema, citamos a modo de ejemplo solamente, la Ley de Vivienda para el Estado de Oaxaca; la Ley de Vivienda para el Estado de Guanajuato, la Ley de desarrollo urbano de Chihuahua, el Código Urbano para el Estado de Jalisco y el Código de Desarrollo Urbano del Estado de Michoacán de Ocampo; Ley de Desarrollo Económico y Competitividad para el Estado de Quintana Roo; Código Administrativo del Estado de México; Ley de Fomento y Desarrollo Económico del Estado de Hidalgo.
[vii] Actualmente, “Energías Alternas”, constituye una de sus líneas de investigación del Instituto, compuesta de los siguientes temas: Recursos energéticos del subsuelo; Modelado de procesos nucleares; Tecnología de la seguridad; Investigación y desarrollo tecnológico para el aprovechamiento de las fuentes de energía no convencionales; Desarrollo de tecnologías de combustible e hidrógeno; y Evaluación y mapeo de recursos energéticos no convencionales.
[viii] Actualmente, mantiene distintas líneas de investigación, entre ellas, “Fuentes energéticas”,  sobre desarrollo en el aprovechamiento óptimo de las fuentes de energía convencional y aprovechamiento sustentable de fuentes alternas de energía.
[ix] Con diversos programas que se ocupan de la investigación básica y su aplicación en la industria en múltiples áreas, algunas, con indiscutible repercusión ambiental, aunque, no puntualmente sobre ahorro energético o energías alternas.
[x] Mediante Acuerdo publicado en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el 28 de septiembre de 1989, integrada por diversas dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, y con el objeto de fungir como órgano técnico de consulta en materia de ahorro de energía; se recrea posteriormente a través del Decreto publicado en el DOF el 20 de septiembre de 1999 en carácter de órgano desconcentrado.
[xi] Órgano técnico de consulta de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, así como, cuando lo soliciten, de los gobiernos de las Entidades Federativas, de los municipios y de los particulares. Cfr. artículo 2 del DECRETO por el que se crea la Comisión Nacional para el Ahorro de Energía, como órgano desconcentrado de la Secretaría de Energía. Publicado en DOF 20 de setiembre de 1999.
[xii] En el caso del Estado de Sonora desde el 19 de diciembre de 1991, fecha de publicación del Decreto que crea un Organismo Público Descentralizado de la Administración Paraestatal Denominado “Comisión de Ahorro de Energía del Estado de Sonora”.
[xiii] A instancias de CONAE se crea el 10 de abril de 2008 como asociación civil con el objeto de enfrentar de manera unificada los problemas de eficiencia energética y uso de energías renovables, así como a través de la colaboración de las comisiones, impulsar mejores prácticas y para encontrar mecanismos de apoyo entre los integrantes. Cfr. “La Renace”, Tomasz Kotecki p. 8 y 9.
[xiv] Con la entrada en vigor de la Ley para el Aprovechamiento Sustentable de la Energía, publicada el 28 de noviembre de 2008, queda constituida la CONUEE, conservando la naturaleza jurídica de su antecesora, órgano desconcentrado de la Secretaría de Energía. De acuerdo con las disposiciones transitorias de esta ley, la nueva comisión se instala sobre las bases y recursos de la anterior, la sustituye en los objetivos primordiales de racionalidad energética.
[xv] Las distribución constitucional de facultades, vinculadas con el sector energético, y que decide la competencia a favor de la Federación tiene que ver con: a) Régimen de la propiedad de recursos naturales que distingue entre, bienes propiedad de la Nación y bienes propiedad de las entidades federativas, a tenor de los artículos constitucionales: 27, párrafos cuarto, quinto y octava; 42, fracción IV, y 132, así como lo dispuesto en la Ley General de Bienes Nacionales; b) la jurisdicción federal en materia de  aprovechamiento y explotación de los recursos que son propiedad de la Nación, de acuerdo con los artículos constitucionales: 25, párrafo cuarto; 27, párrafos cuarto y quinto; 28, párrafos cuarto, quinto y décimo; 73, fracciones X, XVII, XXIX; y régimen complementario en la Ley General de Bienes Nacionales; c) concurrencia de la Federación con las Entidades Federativas respecto de fomento del desarrollo económico, y d) concurrencia de los órdenes de gobierno en protección del equilibrio ecológico, según el artículo 73, fracción XXIX-G.
[xvi] Integra como ley nueva el paquete de reformas publicado en el Diario Oficial de la Federación el 28 de noviembre de 2008.
[xvii] Cfr. Anexo
[xviii] El fomento es el objeto de la iniciativa con proyecto de decreto de la Ley para el Aprovechamiento de las Fuentes Renovables de Energía puesta a consideración en abril de 2005 por los diputados integrantes de la Comisión de Energía de la LIX Legislatura del H. Congreso de la Unión. Por su parte, la aprobación del proyecto en sesión ordinaria del 14 de diciembre de 2005, presentado ante el Pleno de la Cámara de Senadores, y que quedó de Primera Lectura -Gaceta del Senado. Legislatura LIX, No: 171, 27 de abril de 2006— expresa como objeto el fomento y regulación de las energías renovables, mismo que mantiene la iniciativa, sometida a la consideración del Pleno de la Cámara de Diputados de la LX Legislatura del honorable Congreso de la Unión, en abril de 2008, donde se retoma el Dictamen de Primera Lectura de 2005.  
[xix] La legislación de Alemania, declara como  objeto la primacía de las energías renovables y, en segundo lugar, el aumento del porcentaje de las energías renovables en el abastecimiento de electricidad. La Ley de las Energías Renovables que entró en vigor el 1 de abril de 2000, con reformas en 2004 y 2008. El proceso que inició para enmendar la Ley de Alimentación de Electricidad, concluye con la sanción de la misma. Resulta de gran importancia puesto que importa también cumplir con la Directiva del Mercado Único "Electricidad" (liberalización del mercado de electricidad) y la norma prevista que otorga primacía a la electricidad proveniente de energías renovables.
[xx] Consideramos: 1) el régimen especial emergente de la Ley 54/1997. Según la exposición de motivos, la ley tiene como fin básico establecer la regulación del sector eléctrico, con el triple y tradicional objetivo de garantizar el suministro eléctrico, garantizar la calidad de dicho suministro y garantizar que se realice al menor coste posible, todo ello sin olvidar la protección del medioambiente, aspecto que adquiere especial relevancia dadas las características de este sector económico. Establece en el Capítulo Segundo: Régimen especial. 2) El Real Decreto 2818/1998 que regula la Ley 54/1997 e impulsa el desarrollo de instalaciones de régimen especial a través de un sistema de incentivos temporales para aquellas instalaciones que requieren de ellos para situarse en posición de competencia en un mercado libre. Ver B.O.E. Ley 54/1997, de 28 de noviembre, del Sector Eléctrico y B.O.E Real Decreto 2818/1998, de 30 diciembre 1998.
[xxi] Ver Gaceta Parlamentaria, Cámara de Diputados, número 2485-II, martes 15 de abril de 2008. pp. 10-15 Cita página 15.
[xxii] Acorde con el artículo 2.II de la Ley de Promoción y Desarrollo de los Bioenergéticos (publicada el 1 de febrero de 2008) quedan comprendidos los “combustibles obtenidos de la biomasa provenientes de materia orgánica de las actividades, agrícola, pecuaria, silvícola, acuacultura, algacultura, residuos de la pesca, domesticas (sic), comerciales, industriales, de microorganismos, y de enzimas, así como sus derivados, producidos, por procesos tecnológicos sustentables que cumplan con las especificaciones y normas de calidad establecidas por la autoridad competente en los términos de esta Ley; atendiendo a lo dispuesto en el artículo 1 fracción I de este ordenamiento”. Según el artículo 1.I la ley sienta las bases para, entre otros, “promover la producción de insumos para Bioenergéticos, a partir de las actividades agropecuarias, forestales, algas, procesos biotecnológicos y enzimáticos del campo mexicano, sin poner en riesgo la seguridad y soberanía alimentaria del país de conformidad con lo establecido en el artículo 178 y 179 de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable” (artículo 1.I)
[xxiii] Única empresa pública a cargo del servicio público de energía eléctrica a partir del DECRETO por el que se extingue el organismo descentralizado Luz y Fuerza del Centro. DOF 11 de octubre de 2009.
[xxiv] Que según información de la Comisión Nacional para el Uso Eficiente de la Energía tiene una capacidad instalada de 1.5 MW y una capacidad adicional en aerogeneradores y aerobombas, según el Balance nacional de energía de 1997, de alrededor de 2.4 MW.
[xxv] Restricción que cede en la práctica en virtud del régimen de permisos a particulares. No se considera servicio público eléctrico la producción de particulares, con origen en fuentes convencionales, en los términos de los artículos 3, 36 y 36bis de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica que tenga como destino el autoconsumo, la exportación, pequeña producción de comunidades, uso en emergencias por interrupción en el servicio público y la venta a Comisión Federal de Electricidad de excedentes de los modos anteriores y de la producción ex profeso para venta —caso de productor independiente—. De tal suerte que en forma indirecta  puede ser destinada al servicio público.
[xxvi] Ver artículo 27 de la Ley para el Aprovechamiento de Energías Renovables y el Financiamiento de la Transición Energética.
[xxvii] Integró el paquete de reformas publicado el 28 de noviembre de 2008.
[xxviii] Según la CONUEE los “Logros en México” comprenden la electrificación con sistemas fotovoltaicos en 60,000 de ellos instalados en zonas rurales, sin especificar cifras, se aplican a telesecundarias, sistemas de comunicación y bombeo de agua. Parte de los logros son los sistemas híbridos (combinación de tecnologías) y la energía eólica. Cfr. ¿Qué son las Energías Renovables?, CONUEE, pp. 14 a 16. Según porcentajes en balance de la energía, diferencias en la participación en el total en comparación con las energías tradicionales. Ver Anexo.

Informações Sobre o Autor

Elsa Cristina Roqué Fourcade

Profesora-investigadora de la Universidad Autónoma Metropolitana Aazcapotzalco, Departamento de Derecho, Coordinadora del Grupo de Investigación en Derecho Ambiental. Tiene grado de maestría en derecho


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