Resumo: O presente artigo tem como objetivo apresentar um breve histórico acerca da criação das unidades de conservação no âmbito internacional e nacional, bem como da relevância da criação e efetivação de tais espaços protegidos para a realização do direito de todos ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.
Palavras chave: Unidades de conservação. Histórico. Relevância
Sumário: 1. Introdução. 2. Breve histórico da criação das unidades de conservação. 2.1 Dimensão internacional. 2.2 Dimensão nacional. 3. Conceituação e relevância das UCs 4. Conclusões. 5. Referências bibliográficas.
1. Introdução
A efetividade ou realização do direito de todos ao meio ambiente ecologicamente equilibrado estabelecido no art. 225 da Constituição de 1988 pressupõe, conforme disposto no inciso III do seu § 1º, a definição e manutenção de espaços territorialmente protegidos em todas as unidades da federação. A criação de tais espaços, faz parte, assim, de uma série de atos atribuídos ao poder político estatal necessários à realização de um meio ambiente ecologicamente equilibrado, tendo como fim específico o de “criar condições melhores de vida humana pela conservação de espaços povoados por outras espécies animais e vegetais” (DERANI, 2001b).
Neste contexto, a instituição do chamado Sistema Nacional de Unidades de Conservação (Lei nº 9.985/2000) foi um importante instrumento para a concretização do disposto no art. 225 da Constituição Federal de 1988. Antes, porém, de se chegar à edição dessa Lei, longo foi o caminho trilhado para a criação e evolução conceitual das unidades de conservação. O presente artigo visa, assim, apresentar um breve histórico dessa institucionalização, no âmbito internacional e nacional, bem como a apresentar a conceituação atual das unidades de conservação no direito brasileiro e a relevância das mesmas para a preservação da biodiversidade, de modo a contribuir para uma melhor compreensão do tema.
2. Breve histórico da criação das Unidades de Conservação
2.1 Dimensão internacional
Geralmente, ao se apresentar um histórico acerca das unidades de conservação, inicia-se com a criação do Parque Nacional de Yellowstone em 1872, nos Estados Unidos, ainda que iniciativas semelhantes já tenham se dado em outros lugares do mundo, como, por exemplo, as reservas de caça da realeza européia. Foi, entretanto, da evolução do conceito de Parque Nacional, na forma instituída em Yellowstone, que surgiram os sistemas de unidades de conservação reproduzidos mundialmente (MORSELLO, 2001). É, assim, a “criação do Yellowstone National Park o marco moderno da proteção de áreas naturais contra os processos destrutivos da ação humana” (MILANO, 2001, p. 4).
Não se sabe ao certo, porém, quando surgiu a idéia de preservação do meio ambiente natural. Todavia, aparentemente, a proteção de áreas naturais no mundo ocidental iniciou-se na Europa durante a chamada Idade Média, quando se determinou a proteção dos habitats relativos a recursos da fauna silvestre, cuja caça era praticada como exercício pela realeza e aristocracia rural, sendo que a “palavra parque designava um local delimitado no qual animais viviam na natureza em áreas sob a responsabilidade do rei” (MORSELLO, 2001, p. 22).
Carla Morsello (2001, p. 24) descreve ainda outras civilizações e épocas onde se pode encontrar uma certa idéia de preservação, exemplificando que no Oriente os Assírios já estabeleciam reservas antes mesmo do início da era Cristã, e que os Incas também impunham limites físicos e sazonais à caça de certas espécies. Já Maria Cecília Wey de Brito (2003) cita outros exemplos, como a criação de um parque para ursos e leões em 1800 a.C. pelo Rei da Pérsia, bem como uma reserva natural criada na Índia no século III a.C., e a decretação de proteção total de uma floresta na Polônia, em 1423.
Como esclarece Miguel Serediuk Milano (2001, p. 10), no Ocidente, entretanto, até meados do século XIX, as medidas tomadas para a proteção das áreas naturais sempre se fundamentaram na utilização desses recursos naturais por parte da população, sendo que apenas com a Revolução Industrial surgiram movimentos no sentido da preservação de áreas naturais para a população como um todo.
Neste contexto, conforme referido, foi a criação de Yellowstone, em 1872, o marco fundamental com relação ao estabelecimento dos sistemas de áreas naturais protegidas. Desde então, a nomenclatura “parque nacional” passou a ser conhecida mundialmente, tendo evoluído conceitualmente com o passar do tempo, o que implicou a utilização do termo em situações diversas em alguns países (BRITO, 2003, p. 19).
Inicialmente, o fundamento utilizado para a criação e existência de áreas protegidas foi o da “socialização do usufruto, por toda a população, das belezas cênicas existentes nesses territórios” (BRITO, 2003, p. 20), ou seja, pretendia-se que a natureza fosse protegida da exploração de poucos indivíduos e mantida para o usufruto de todos para sempre (MORSELLO, 2001, p. 25). Com a criação do Parque Nacional de Yellowstone, determinou-se a impossibilidade de qualquer interferência ou exploração de recursos naturais, como madeira, minérios e outros, com a garantia da preservação do seu estado natural (MILANO, 2001, p. 12). Assim, a concepção inicial acerca da criação do Parque deu-se com um propósito eminentemente preservacionista, envolvendo a dissociação homem-natureza.
Com o mesmo propósito da implantação do Yellowstone National Park, foram sendo criados parques e outras áreas protegidas, em diversos países, dentre eles: Canadá em 1885, a Nova Zelândia em 1894, Austrália, África do Sul e México em 1898, Argentina em 1903, Chile em 1926, Equador em 1934, e Venezuela em 1937 (MILANO, 2002).
Inspirado na criação do Parque Nacional de Yellowstone, o brasileiro André Rebouças chegou a propor a criação dos Parques Nacionais das Sete Quedas e da Ilha do Bananal, já em 1876 (BRITO, 2003, p.22). Porém, apenas cinqüenta e sete anos depois é que foi criado o primeiro Parque Nacional Brasileiro, o de Itatiaia, em 1937.
Quanto aos Parques no âmbito mundial, até 1898 tiveram os mesmos o objetivo principal de conservação, conforme delimitado em Yellowstone. Esta data marca a implementação do Krüger National Park, na África do Sul, cuja razão primordial foi a de criar condições para a proteção e recuperação de populações animais que estavam sendo dizimadas em decorrência do desenvolvimento econômico (MILANO, 2002). A partir de então, os objetivos dessas áreas protegidas passaram a ser mais diversos e inovadores, como por exemplo, o estabelecimento de Parques para fins científicos. Por outro lado, com o passar do tempo, foram sendo incorporados novos conceitos que priorizavam cada vez mais a conservação da biodiversidade, o que fez com que os limites territoriais das áreas protegidas fossem sendo também ampliados (BRITO, 2003).
Assim, e conforme referido, a definição do que podia ser considerado um parque nacional passou a ter características próprias e diversificadas em cada país ou região (MILANO, 2001). Devido à falta de um conceito universal para essa área protegida, foi realizada a Convenção para a Preservação da Fauna e Flora em seu Estado Natural, em Londres, em 1933 (BRITO, 2003), que estabeleceu um conceito básico para um parque nacional, no qual já se reconhecia que o mesmo deveria ser controlado pelo Poder Público.
Em 1940, em Washington, foi realizada a Conferência para a Proteção da Flora, da Fauna e das Belezas Cênicas Naturais dos Países da América, que ficou conhecida como “Convenção Panamericana”, na qual foram definidos os conceitos de Reserva Nacional, Monumento Natural e Reserva Silvestre. No âmbito desta Convenção, os Parques Nacionais foram definidos como áreas que deveriam ser estabelecidas para a proteção e conservação das belezas cênicas naturais da flora e fauna de importância nacional, beneficiando o público que poderia usufruir paisagens naturais colocadas sob guarda oficial (BRITO, 2003).
A União Internacional para a Proteção da Natureza (UIPN) foi fundada em 1948 num Congresso organizado pela Unesco, juntamente com o governo francês, com o objetivo de promover ações com bases científicas que pudessem garantir a perpetuidade dos recursos naturais para o bem-estar econômico e social da humanidade (BRITO, 2003). Posteriormente, em 1965, tal organização passou a se chamar União Internacional para a Conservação da Natureza (UICN), buscando enfatizar a necessidade de conservação dos habitats.
Desde a sua criação, a hoje UICN passou a desempenhar um importante papel mundial no desenvolvimento das políticas relativas às áreas naturais protegidas, assessorando países no planejamento e manejo, bem como atuando no processo de definição e atualização conceitual das mesmas (MILANO, 2001).
Realizou-se em 1962, em Seatle (EUA), a 1ª Conferência Mundial sobre Parques Nacionais, por meio da qual se aprofundou os conceitos e critérios para as atividades desenvolvidas em áreas protegidas, estabelecendo recomendações aos países participantes. Segundo o professor Miguel Serediuk Milano (2001), tais recomendações foram incorporadas, no Brasil, nos conceitos de Parque Nacional, Reserva Biológica, Floresta Nacional e Parque de Caça, previstos pelo Código Florestal em 1965 e pela Lei de Proteção à Fauna em 1967.
Posteriormente, foram realizadas outras conferências e congressos internacionais que trataram sobre o tema das unidades de conservação, sendo os mais relevantes: a 10ª Assembléia Geral da UICN (1969 – Índia); a 2ª Conferência Mundial sobre Parques Nacionais (1972 – Yellowstone); o 3º Congresso Mundial de Parques Nacionais (1982 – Bali) e o 4º Congresso Mundial de Parques Nacionais e Áreas Protegidas (1992 – Caracas) (MILANO, 2001). Nestes encontros foram discutidos e aperfeiçoados os conceitos de áreas protegidas, que evoluíram juntamente com as preocupações relativas a conservação da natureza. Como bem esclarece o professor Miguel Serediuk Milano (2001: p. 9), o que era inicialmente uma preocupação de preservação de belezas cênicas, passou a englobar:
“a proteção dos recursos hídricos, manejo de recursos naturais, desenvolvimento de pesquisas científicas, manutenção do equilíbrio climático e ecológico, preservação de recursos genéticos, e, atualmente, constituem o eixo de estruturação da preservação in situ da biodiversidade como um todo”.
Para que esses diferentes objetivos pudessem ser alcançados — alguns, inclusive, conflitantes entre si — foram criados diversos tipos de unidades de conservação, ou categorias de manejo. Assim, é necessário o estabelecimento de conjuntos diversos de unidades de conservação para a consecução de tais objetivos, surgindo daí o conceito de “sistema de unidades de conservação”, entendido como “o conjunto organizado de áreas naturais protegidas na forma de unidades de conservação que, planejado, manejado e administrado como um todo, é capaz de viabilizar os objetivos nacionais de conservação” (MILANO, 2001: p. 9).
Passemos, a seguir, a analisar a evolução histórica de tais áreas protegidas no direito brasileiro.
2.2 Dimensão nacional
Conforme exposto, o conceito moderno de área protegida evoluiu com o tempo, não tendo surgido como uma idéia pronta (MORSELLO, 2001). Como se viu também, no âmbito mundial a União Internacional para a Conservação da Natureza (UICN) tem desempenhado um importante papel no processo de definição e atualização conceitual de tais áreas (MILANO, 2001).
No Brasil, esse processo evolutivo acompanhou de certa forma o internacional, tendo apresentado, entretanto, particularidades que podem ser aferidas pelo desenrolar de nossa história. Vejamos brevemente os fatos mais importantes para a conceituação das unidades de conservação no regime jurídico brasileiro.
Durante o período colonial e imperial existiram normas que dirigiam e restringiam a exploração de alguns recursos naturais, como o alvará que concedia à Coroa o monopólio do pau-brasil (BRITO, 2003) — ressalte-se que, com a revogação deste alvará, deu-se início a uma enorme devastação das florestas brasileiras, com a justificativa de implantação de pastos e lavouras. Essas normas, apesar de confusas e algumas vezes conflitantes, conseguiram de certa forma resguardar o patrimônio ambiental brasileiro até o fim do Império. Entretanto, como bem esclarece o professor Edson Luiz Peters (2003: p. 29), “o processo destrutivo crescia no mesmo ritmo da legislação, sem que esta alcançasse aquele, em seus fins de prevenção e repressão”.
No período da chamada República velha — até 1930 — a postura do poder público face a destruição das florestas nativas foi ainda mais tímido, tendo sido apenas criado o Serviço Florestal em 1921, por meio do Decreto Legislativo nº 4.421, mas sem grandes efeitos práticos (SWIOKLO, apud BRITO 2003).
Com o governo Vargas, deu-se início a um processo de defesa das riquezas nacionais, entre elas as naturais, sendo exemplos legislativos deste movimento de nacionalização o Código de Águas, o Código de Minas e o Código Florestal Brasileiro, todos de 1934 (PETERS, 2003), tendo a chamada Revolução de 30 inaugurado “um período de intensa atividade legisferante de conteúdo inovador” (COSTA NETO, 2003: p. 118).
O Código Florestal de 1934 (Decreto-lei 23.793/34) foi, assim, o primeiro diploma legal brasileiro a tratar de forma um pouco mais sistêmica os recursos florestais, conceituando pela primeira vez os parques nacionais, florestas nacionais, florestas protetoras e áreas de preservação permanente (BRITO, 2003). Ao contrário do que dispunha o Código Civil de 1916, o direito de propriedade deixou de abranger as florestas existentes na terra adquirida, passando a existir obrigações de cunho ambiental, iniciando-se a chamada função ambiental da propriedade, hoje consagrada (PETERS, 2003).
Os parques nacionais foram definidos pelo Código Florestal de 1934 como florestas remanescentes de domínio público, onde era proibida qualquer atividade contra a flora e a fauna. Já as florestas nacionais eram chamadas de florestas de rendimento, sendo suscetíveis de exploração econômica. E as florestas protetoras eram consideradas as florestas remanescentes em propriedade privada, sendo de preservação perene (BRITO, 2003).
Entretanto, o cumprimento das normas desse primeiro Código Florestal Brasileiro foi muito aquém do esperado, podendo-se considerar que o próprio Código chegou a induzir os proprietários a destruir as chamadas florestas primitivas, ditas heterogêneas, para transformá-las em homogêneas, o que geralmente era feito com a introdução de espécies exóticas de grande rendimento como o eucalipto (BRITO, 2003). Neste sentido, dispunha o art. 19 do Código em questão:
“Visando ao maior rendimento econômico é permitido aos proprietários de florestas heterogêneas transformá-las em homogêneas, executando trabalho de derrubada a um só tempo ou sucessivamente, de toda a vegetação a substituir, desde que assinem, antes do início dos trabalhos, perante a autoridade competente termo de obrigação de reposição de tratos culturais”.
Também o art. 23 de tal Código foi “condenado pela liberalidade e pela margem à interpretação que proporcionava” (BRITO, 2003: p. 55). Esse artigo estabelecia que nenhum proprietário de terras cobertas por matas poderia abater mais do que três quartas partes da vegetação existente, entretanto, não esclarecia se essa restrição era referente à quarta parte da superfície existente no momento de sua promulgação ou se a mesma deveria prevalecer com relação a cada proprietário que adquirisse o terreno, sendo essa segunda interpretação a que prevaleceu durante toda a vigência do Código (VICTOR, apud BRITO, 2003).
De qualquer modo, na década de 30 houve um significativo progresso com relação à preservação do meio ambiente. Ainda em 1934, foi realizada a I Conferência Brasileira para a Proteção da Natureza, no Rio de Janeiro, tendo grande repercussão na questão da preservação ambiental (PETERS, 2003). Em 1937, conforme já relatado, foi criado o primeiro Parque Nacional brasileiro, o de Itatiaia, sendo que em 1939 foram estabelecidos também os Parques Nacionais do Iguaçu e o da Serra dos Órgãos. Em 1937 foi editado o Decreto-lei 25 que previu o instituto do tombamento como instrumento de preservação da cultura, que também poderia ser utilizado nas questões ambientais.
Conforme a Constituição de 1937, e o Código Florestal de 1934, os primeiros Parques Nacionais criados estavam vinculados ao conceito de monumentos públicos naturais, e visavam resguardar porções do território nacional que tivessem valor científico e estético (BRITO, 2003). Quanto à questão da guarda e fiscalização dos parques nacionais, apenas na década de quarenta é que foram editadas leis com esta finalidade, sendo o Parque Nacional do Iguaçu o primeiro a ser implantado dentro deste contexto (PETERS, 2003).
Tendo em vista a participação do Brasil na Convenção para a Proteção da Flora e da Fauna e das Belezas Cênicas Naturais dos Países da América, realizada em Washington em 1940 — que ficou conhecida como Convenção de Washington —, o Congresso Nacional Brasileiro editou o Decreto Legislativo nº 3 em 1948, aprovando tal Convenção (PETERS, 2003). Com isso, passou o texto da Convenção a fazer parte do ordenamento jurídico pátrio na condição de lei ordinária (SCHMIDT et al, 2004). Nessa norma foram estabelecidas novas categorias de unidades de conservação que, entretanto, não apresentaram grandes diferenças das que existiam até então. Essas categorias eram: parque nacional; reserva nacional; monumento natural e reserva de região virgem. Ressalte-se que parque nacional foi definido no Decreto Legislativo nº 3/48 como “regiões estabelecidas para a proteção e conservação das belezas cênicas naturais e da flora e da fauna de importância nacional das quais o público pode aproveitar-se melhor ao serem postas sob a superintendência oficial”.
Todavia, conforme alertou Maria Cecília Wey de Brito (2003), a aprovação das disposições da Convenção de Washington não foi suficiente para inverter o rumo da destruição dos recursos florestais no Brasil. Um exemplo disso foi a demora na regulamentação do chamado Fundo Florestal — instituído em 1934, mas concretizado em 1961 —, que deveria gerar recursos para a criação e implantação dos parques e florestas nacionais, inclusive no que diz respeito à desapropriação das áreas que fossem necessárias.
Em 1965, ante o estado de devastação dos recursos florestais e a ineficiência do Código Florestal de 1934 frente a isso, foi editado um novo Código. A principal mudança desse novo Código Florestal com relação às unidades de conservação foi a divisão conceitual entre as unidades que não permitiam a exploração direta dos seus recursos naturais, que passaram a se chamar restritivas ou de uso indireto — dentre as quais os parques nacionais — e as áreas que permitiam tal exploração, denominadas não restritivas ou de uso direto (BRITO, 2003). Para o Código Florestal de 1965, os parques nacionais tinham:
“a finalidade de resguardar atributos excepcionais da natureza, conciliando a proteção da flora, da fauna e das belezas naturais com a utilização para objetivos educacionais, recreativos e científicos. Nessas áreas é proibida qualquer forma de exploração dos recursos naturais”
Conforme ressalta Maurício Mercadante (2001), até a década de 60, a criação de unidades de conservação não obedecia nenhum planejamento mais abrangente, sendo estabelecidas principalmente por razões estéticas ou devido a circunstâncias políticas favoráveis, o que de certa forma foi também a tendência mundial. Já Antônio Herman Benjamin (2001) alerta para o fato de que a adoção do modelo de áreas protegidas no Brasil, como instrumento de proteção da natureza, foi anterior ao surgimento do Direito Ambiental como disciplina autônoma — com objetivos, características, princípios e instrumentos próprios —, o que implicou a sua evolução de forma casuística e não sistemática.
O Instituto Brasileiro para o Desenvolvimento Florestal (IBDF) foi criado em 1967, pelo Decreto-lei nº 289, como uma autarquia vinculada ao Ministério da Agricultura, e a qual cabia orientar, coordenar e executar as medidas necessárias à utilização racional, à proteção e à conservação dos recursos naturais renováveis e ao desenvolvimento florestal do país. Já na década de 70, com o desenvolvimento do movimento conservacionista no âmbito mundial, foi criada a Secretaria Especial do Meio Ambiente (SEMA), em 1973 — que deveria buscar a conservação do meio ambiente e o uso racional dos recursos naturais —, vinculada, entretanto, ao Ministério do Interior.
Como se pode perceber, os dois órgãos governamentais que tinham por incumbência a proteção do meio ambiente surgiram vinculados a Ministérios que não apresentavam tal finalidade no âmbito de suas responsabilidades. Pelo contrário, o Ministério do Interior, por exemplo, foi “um dos principais responsáveis pela implantação estratégica de crescimento econômico acelerado, em flagrante contradição com as atribuições e funções do controle ambiental” (VIANNA et al. apud BRITO, 2003: p. 59). Essa existência concomitante entre a SEMA e o IBDF, de outro modo, ensejou a existência de sistemas paralelos, sem coordenação entre si, o que não é interessante para a preservação da biodiversidade.
Em 1981 foi implementada a Política Nacional de Meio Ambiente, por meio da Lei nº 6.931/81. No mesmo ano foi estabelecido também o Sistema Nacional de Meio Ambiente (SISNAMA), pela Lei nº 6.938/81, sob a direção do Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA). O SISNAMA é definido como um conjunto articulado de instituições, entidades, regras e práticas da União, Estados e Municípios e de fundações instituídas pelo poder público, responsáveis pela proteção e melhoria da qualidade ambiental. Antes de tais leis, não havia um tratamento unitário com relação à defesa do meio ambiente no Brasil, até mesmo por ausência de definição legal (BRITO, 2003).
Por meio do Decreto nº 89.336/84 foram definidos outros dois tipos de áreas protegidas, as reservas ecológicas e as áreas de relevante interesse ecológico. Como se pode perceber, antes do surgimento do SNUC eram muito esparsas e diferenciadas as normas que tratavam sobre unidades de conservação, existindo diversas categorias de manejo. Além disso, eram instituídas unidades que sequer correspondiam a tais categorias (BRITO, 2003).
Em 1989 foi criado o IBAMA – Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis, na tentativa de unificar a política ambiental brasileira, principalmente quanto à administração das unidades de conservação. No mesmo ano foi feita uma proposta de elaboração do Sistema Nacional de Unidades de Conservação que, encaminhada ao Congresso Nacional, só veio a se tornar Lei em 2000 (Lei nº 9.985/2000), a qual passaremos a analisar mais detidamente adiante. Em 2007, com a criação de uma nova Autarquia, o Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade, a gestão das Unidades de Conservação deixou de ser competência do IBAMA.
Quanto à disciplina constitucional, como bem esclarece o professor Nicolao Dino de Castro e Costa Neto (2003), apenas com a Constituição de 1988 é que houve um balizamento mais profundo relativo à proteção do meio ambiente, sendo que, anteriormente à mesma, a tarefa de legislar sobre os mecanismos e ações de proteção ao patrimônio florestal estava a cargo do legislador ordinário, conforme se viu pelo relato do desenvolvimento normativo exposto.
Vejamos, agora, a conceituação atual acerca das unidades de conservação no direito brasileiro, bem como a relevância das mesmas e do Sistema Nacional de Unidades de Conservação para a preservação da biodiversidade.
3. Conceituação e relevância das UCs
A efetividade ou realização do direito de todos ao meio ambiente ecologicamente equilibrado estabelecido no art. 225 da Constituição de 1988 pressupõe, conforme disposto no inciso III do seu § 1º, a definição e manutenção de espaços territorialmente protegidos em todas as unidades da federação. Para tanto, é necessário possibilitar ao poder público, as condições não só para criar tais espaços, mas, sobretudo, para mantê-los (LEUZINGER, et al, 2001).
A criação de tais espaços, como bem explicitou Cristiane Derani (2001b: p. 232), faz parte, assim, de uma série de atos atribuídos ao poder político estatal necessários à realização de um meio ambiente ecologicamente equilibrado, tendo como fim específico o de “criar condições melhores de vida humana pela conservação de espaços povoados por outras espécies animais e vegetais”. Neste contexto, a instituição do chamado Sistema Nacional de Unidades de Conservação (Lei nº 9.985/2000) foi um importante instrumento para a concretização de tal norma-fim, constante do art. 225 da Constituição Federal de 1988 (DERANI, 2001b).
Embora as chamadas unidades de conservação sejam uma espécie de espaço territorial especialmente protegido, nem toda área definida como tal será uma unidade de conservação, como, por exemplo, as áreas de preservação permanente e as reservas legais. É, assim, a unidade de conservação uma “especialização do espaço protegido” (BENATTI, 2003: p. 149) e como tal só poderá ser alterada ou suprimida por meio de lei, sendo vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem a sua proteção, conforme determina o art. 225 da CF/88.
As unidades de conservação que integram o Sistema Nacional de Unidades de Conservação instituído pela Lei nº 9.985/2000 dividem-se em dois grupos (art. 7º), com características específicas. O primeiro grupo é denominado pela Lei em referência de Unidades de Proteção Integral, com o objetivo básico de preservar a natureza e nas quais é admitido apenas o uso indireto dos seus recursos naturais (§ 1º). Fazem parte de tal grupo (art. 8º) as estações ecológicas, as reservas biológicas, os parques nacionais, os monumentos naturais e os refúgios da vida silvestre. Já o segundo grupo é chamado de Unidades de Uso Sustentável, e apresenta o objetivo primordial compatibilizar a conservação da natureza com o uso sustentável de parcela dos seus recursos naturais (§ 2º). São elas (art. 14): as áreas de proteção ambiental; as áreas de relevante interesse ecológico; as florestas nacionais; as reservas extrativistas; as reservas de fauna; as reservas de desenvolvimento sustentável e as reservas particulares do patrimônio natural.
Esta diversidade de categorias das unidades de conservação dá-se em razão da multiplicidade de objetivos de conservação que serão atendidos de forma prioritária, ou não, por cada uma delas, sendo que algumas poderão apresentar um significado mais ou menos relevante para a preservação da biodiversidade e dos sistemas naturais (MILANO, 2001). Ou, como esclarece Maria Cecília Wey de Brito (2003), essas diversas categorias de manejo têm como principal diferença os objetivos que buscam atingir, podendo ser, desta maneira, mais ou menos restritivas quanto ao uso dos recursos naturais em seu interior. De qualquer forma, como bem assevera Miguel Serediuk Milano (2001: p. 23):
“Ainda que se possa considerar que é através de conjuntos de unidades das diferentes categorias de manejo que será possível alcançar mais completamente os objetivos gerais de conservação, é reconhecido que são aquelas categorias de manejo ditas de proteção integral e uso indireto dos recursos naturais, por serem mais restritivas, que também garantem maior proteção às espécies raras, endêmicas ou ameaçadas e à integridade das amostras de ecossistemas nelas incluídas.”
Ao fazer uma análise das transformações ocorridas nos últimos vinte anos com relação às áreas protegidas na América Latina, Marc J. Dourojeanni (2001) chega à conclusão de que, apesar do aumento em número e em superfície das mesmas, a proporção das áreas protegidas de uso indireto, ou estritamente protegidas, diminuiu muito em relação àquelas que permitem o uso direto dos recursos naturais e àquelas nas quais a terra pode pertencer ao domínio privado.
Da mesma forma conclui Miguel Serediuk Milano (2002: p. 197), destacando a forte inversão que aconteceu no Brasil com relação à forma de proteção ambiental dominante ocorrida da década de oitenta para a década de noventa do século passado, tendo sido a predominância conservacionista anterior superada pela utilitarista, “quando dever-se-ia esperar o contrário ou, no mínimo, números equivalentes”.
Essa mudança qualitativa, entretanto, não é desejável do ponto de vista da preservação da biodiversidade, conforme já referido, pois as unidades de conservação de uso direto não são suficientes para tanto. Segundo Dourojeanni (2000: p. 53), deve-se aceitar que as unidades de conservação de uso indireto são indispensáveis em qualquer estratégia que se pretenda aplicar os conceitos de desenvolvimento sustentável e que as mesmas não existem em número e em superfície suficientes para o cumprimento de suas funções, em especial para a preservação da biodiversidade. Além disso, no caso brasileiro, a área declarada como unidade de conservação de uso indireto, é considerada por alguns como inexpressiva para a conservação da biodiversidade do país (MILANO, 2001). Deste modo, devem as duas categorias de unidades de conservação coexistir, posto que complementares (DOUROJEANNI, 2001).
Quanto ao regime jurídico da propriedade das unidades de conservação, é interessante observar que antes do advento da Lei nº 9.985/2000 não havia uma orientação legal precisa sobre ser esse regime público ou privado, com relação a esta ou aquela unidade, aplicando-se principalmente a legislação florestal (ESCOREL DE AZEVEDO, 2002). Atualmente, temos de forma mais clara a necessidade de desapropriação ou não da propriedade privada que esteja localizada dentro dos limites de uma unidade de conservação. De qualquer modo, apenas será necessária a desapropriação quando ocorrer o completo esvaziamento do conteúdo econômico da propriedade, situação incompatível com o seu regime jurídico privado (LEUZINGER, 2002).
Para José Afonso da Silva (2004: p. 227) a expressão mais ampla a ser considerada quanto a esses espaços protegidos seria a de “espaços ambientais” — “toda e qualquer porção do território nacional, estabelecida com o objetivo de proteção ambiental, integral ou não, e assim, submetida a um regime especialmente protecionista” — dentro dos quais estariam os chamados “espaços territoriais especialmente protegidos” e o “zoneamento ambiental”. Para o mesmo autor, a distinção entre “espaços territoriais especialmente protegidos” e “unidades de conservação” seria mais complexa, “porque a legislação não foi muito precisa no estremar-lhes os conceitos”, entretanto, reconhece que “nem todo espaço territorial especialmente protegido se confunde com unidades de conservação, mas estas são também espaços especialmente protegidos” (SILVA, 2004: p. 228 e 230). Segundo o citado professor, espaços territoriais especialmente protegidos seriam as (SILVA, 2004: p. 230):
“áreas geográficas públicas ou privadas (porção do território nacional) dotadas de atributos ambientais que requeiram sua sujeição, pela lei, a um regime jurídico de interesse público que implique sua relativa imodificabilidade e sua utilização sustentada, tendo em vista a preservação e proteção da integridade de amostras de toda a diversidade de ecossistemas, a proteção ao processo evolutivo das espécies, a preservação e proteção dos recursos naturais.”
Antônio Herman Benjamin (2001: p. 288) critica a terminologia adotada pela Lei nº 9.985/2000, que instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC) — também chamada Lei do SNUC — com relação à expressão “unidades de conservação”, defendendo que o correto seria a utilização do termo “espaços territoriais especialmente protegidos” como fez a Constituição de 1988, pois que essa expressão teria o “standard científico apropriado segundo o qual ‘conservação’ não é gênero, muito menos gênero do qual ‘preservação’ seria espécie”.
De fato, a Constituição Federal de 1988 (art. 225, § 1º, III), refere-se a “espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos”, só podendo tais espaços ser alterados ou suprimidos por meio de lei. Entretanto, e como ressalta Paulo Afonso Leme Machado (2004: p. 127), essa “tutela constitucional não está limitada a nomes ou regimes jurídicos de cada espaço territorial, pois qualquer espaço entra na órbita do art. 225, § 1º, III, desde que se reconheça que ele deva ser especialmente protegido”. Assim, claramente estão as unidades de conservação incluídas no mandamento constitucional genérico de espaços territoriais especialmente protegidos, ou, conforme já referido anteriormente, são as mesmas uma “especialização do espaço protegido” (BENATTI, 2003: p. 149).
A maior preocupação da Lei nº 9.985/2000 foi tentar dar sistematicidade ao modelo de unidades de conservação brasileiro, que até mesmo por uma lacuna legislativa nunca operou de forma organizada (BENJAMIN, 2001). De outro modo, não cria a Lei do SNUC unidades de conservação, apenas estabelece medidas de forma sistêmica para tanto, sendo uma norma geral sobre a qual devem se orientar as demais (DERANI, 2001).
Seguindo uma tradição do Direito Ambiental, a Lei nº 9.985/2000 elenca em seu art. 2º várias definições, algumas já consagradas em nosso ordenamento, sendo outras inovadoras (BENJAMIN, 2001). Neste contexto, define a Lei do SNUC, em seu art. 2º, inciso I, unidade de conservação como sendo o:
“espaço territorial e seus recursos ambientais, incluindo as águas jurisdicionais, com características naturais relevantes, legalmente instituídos pelo Poder Público, com objetivos de conservação e limites definidos, sob regime especial de administração, ao qual se aplicam garantias adequadas de proteção”.
Ressalte-se, apenas, que essa definição legal de unidade de conservação deve ser entendida no âmbito civil, administrativo ou tributário, pois que na Lei nº 9.605/98 — Lei dos Crimes Ambientais — há uma outra definição mais taxativa e estreita para fins penais (art. 40, § 1º e 40-A, § 1º). A definição legal de unidade de conservação dada pela Lei do SNUC, segundo Antônio Herman Benjamin (2001: p. 290), não está muito distante da conceituação adotada pela Convenção da Biodiversidade, qual seja, “uma área geograficamente definida que tenha sido designada ou regulamentada e gerida para alcançar objetivos específicos de conservação”.
Como bem esclarece Juliana Santilli (2005: p. 109), na realidade, essa denominação internacionalmente aceita de área protegida corresponde ao conceito jurídico brasileiro de unidade de conservação, que “por sua vez, se distingue do conceito mais amplo e genérico de espaço territorial especialmente protegido, adotado pela Constituição Brasileira”.
Pode-se perceber pela própria definição de unidade de conservação dada pela Lei nº 9.985/2000, bem como pelos objetivos citados em seu artigo 4º, que o SNUC visa principalmente à preservação e o uso sustentável da biodiversidade (BENSUSAN, 2001), deixando de buscar resguardar apenas paisagens de notável beleza cênica. De outro modo, adotou-se um modelo ecossistêmico de manutenção da natureza, rejeitando-se, assim, a “tutela isolada e individual de espécies ou reinos em favor de uma visão mais ampla, que leva em consideração a dimensão e complexidade do ecossistema e, eventualmente, de todo um bioma” (BENJAMIN, 2001: p. 297).
Dentro deste contexto, o conceito legal de diversidade biológica estabelecido pela Lei do SNUC (art. 2º, III) é:
“a variabilidade de organismos vivos de todas as origens, compreendendo, dentre outros, os ecossistemas terrestres, marinhos e outros ecossistemas aquáticos e os complexos ecológicos de que fazem parte; compreendendo ainda a diversidade dentro de espécies, entre espécies e de ecossistemas;”
Esclarece Nurit Bensusan (2001: p. 167) que essa idéia de conservação baseada na biodiversidade — “ideal que valoriza a diversidade da natureza independen-temente de quão caótica, imprevisível e incompreensível para nós ela possa ser” — surgiu na última década do século passado, sendo bastante divergentes, entretanto, os entendimentos sobre qual seria a melhor forma de fazê-lo. De todo modo, existe consenso quanto a determinados mecanismos considerados fundamentais para a manutenção da biodiversidade, quais sejam: a não fragmentação dos habitats; a conectividade e corredores ecológicos; e as bordas, fronteiras ou zonas de amortecimento (BENSUSAN, 2001).
A Lei do SNUC buscou estabelecer todos esses mecanismos citados, considerados essenciais para a manutenção da biodiversidade, mas uma gestão territorial integrada do sistema ainda está longe de ser alcançada (BENSUSAN, 2001). Assim, registre-se a relevância de se efetivar o SNUC, ainda que a Lei seja apontada como incompleta por muitos autores, ou como diz Nurit Bensusan (2001: p. 189), deve-se buscar “fazer mais do que apenas contabilizar prejuízos”.
Como mencionado, as unidades de conservação que integram o SNUC dividem-se em dois grupos (art. 7º) com características específicas, sendo o primeiro o denominado como Unidades de Proteção Integral, e o segundo grupo chamado de Unidades de Uso Sustentável. Esta diversidade de categorias das unidades de conservação dá-se em razão da multiplicidade de objetivos de preservação que serão atendidos de forma prioritária ou não por cada uma delas (MILANO, 2001), sendo que as duas categorias de manejo devem coexistir, posto que complementares ao sistema (DOUROJEANNI, 2001).
As unidades de conservação no Brasil têm aumentado em número e extensão nas últimas décadas, chegando a pouco mais de 8% de nosso território (PÁDUA, 2002). Dentro deste número, entretanto, conforme esclarece Maria Tereza Jorge Pádua (2001: p. 430), estão incluídas, por exemplo, as áreas de preservação ambiental (APAs) que na prática “não garantem a preservação da biodiversidade que encerram”, não diferindo muito das áreas que as circundam. Conforme bem esclarece Cristina Velásquez (2005: p. 214), esse número seria ainda superestimado devido ao “fato de que muitas áreas protegidas estão sobrepostas a outras terras públicas ou privadas, como Terras Indígenas, outras UCs e propriedades particulares, apesar de serem computadas separadamente”. Deste modo, a dimensão territorial efetivamente protegida no Brasil seria ainda menor.
Além disso, apesar do aumento em número e em superfície das unidades de conservação, a proporção das áreas protegidas de uso indireto diminuiu muito em relação àquelas que permitem o uso direto dos recursos naturais e àquelas nas quais a terra pode pertencer ao domínio privado, o que não é desejável do ponto de vista da preservação da biodiversidade (DOUROJEANNI, 2001). Quanto à porcentagem de áreas declaradas como unidades de conservação de uso indireto, esse número é cerca de apenas 2% do território nacional, o que é “inexpressivo para conservar a biodiversidade do país” (MILANO, 2001: p. 38).
Mais ainda do que criadas, as unidades de conservação devem ser efetivamente implantadas e manejadas (MILANO, 2001), pois de outro modo se tornam vulneráveis e não conseguem cumprir os objetivos a que se propõem (PÁDUA, 2002).
4. Conclusões
A definição e manutenção de espaços territorialmente protegidos em todas as unidades da federação é um importante instrumento para alcançarmos a efetividade ou realização do direito de todos ao meio ambiente ecologicamente equilibrado estabelecido no art. 225 da Constituição de 1988. Antes, porém, da institucionalização do Sistema Nacional de Unidades de Conservação pela Lei nº 9.998/2000, longo caminho foi trilhado. Ademais, mais do que criadas, as unidades de conservação, para que cumpram o seu relevante papel, devem ser efetivamente implantadas.
Informações Sobre o Autor
Marcela Albuquerque Maciel
Procuradora Federal junto à PFE/IBAMA. Ex-Consultora Jurídica do Ministério do Desenvolvimento Agrário. Especialista em Direito Público pelo Centro Universitário do Distrito Federal – UDF. Especialista em Desenvolvimento Sustentável e Direito Ambiental pela Universidade de Brasília – UnB. Mestranda em Direito e Políticas Públicas pelo Centro Universitário de Brasília – UniCEUB. Associada ao Instituto Brasileiro de Advocacia Pública – IBAP
