Responsabilidade civil do Instituto Nacional do Seguro Social por erro administrativo

Resumo.  A responsabilidade civil é um instituto jurídico que tem sido estudado pelos doutrinadores e operadores do direito de modo a garantir dignidade humana. A responsabilidade civil do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) quando pratica uma conduta geradora de prejuízo ao segurado, ocasionando, dessa forma, o dever de indenizar, é assunto de grande relevância jurídica e social que deve ser estudado com afinco. É comum, no Brasil, a autarquia previdenciária negar ou cancelar benefícios previdenciários de forma equivocada, ou seja, erro administrativo, prejudicando assim o segurado que vê o seu direito cerceado. Nesse sentido, abordar-se-á sobre a responsabilidade civil extracontratual do INSS quando do erro no indeferimento ou cancelamento de benefício previdenciário solicitado, fazendo um breve estudo doutrinário e jurisprudencial acerca da responsabilização civil objetiva e da questão do quantum indenizatório.

Palavras-chave: Responsabilidade Civil, INSS, Dignidade Humana.

Abstract: A tort is a legal institution that has been studied by scholars and jurists to ensure human dignity. The liability of the National Institute of Social Security (INSS) when practicing a behavior-generating damage to the insured, causing thereby a duty to indemnify, is matter of great legal and social relevance that should be studied diligently. It is common in Brazil, the local authority pension deny or cancel pension benefits in error, or administrative error, thus damaging the insured who sees his right curtailed. In this sense, it will address on tort INSS when the error in the dismissal or withdrawal of social security benefits requested, making a brief study doctrinal and jurisprudential about accountability and objective civil indemnity issue of quantum.

Keywords: Liability, Social Security, Human Dignity.

Sumário. Introdução – 1.  Responsabilidade civil – 1.1. Responsabilidade civil na legislação brasileira – 2. Responsabilidade civil atribuída ao Instituto Nacional do Seguro Social – 3.1. Reparação civil decorrente de erro administrativo por parte do INSS na concessão/manutenção de benefício previdenciário – 3. Responsabilização civil do INSS como promoção da dignidade humana – Considerações Finais – Referências.

Introdução

A responsabilidade civil extracontratual do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) trata-se de matéria de grande relevância e repercussão no mundo do direito, sendo tema de interesse tanto dos civilistas, como dos administrativistas e constitucionalistas.

Emergem dúvidas quanto à responsabilidade civil do INSS, e, em havendo, se esta seria objetiva ou subjetiva.

Desta forma, necessário percorrer a doutrina e jurisprudência de modo a desvendar sobre a temática, enfatizando, ab initio, o instituto da responsabilidade civil na legislação brasileira.

Importante, também, conhecer sobre o INSS, sua posição constitucional, e sua ligação com a Previdência Social do Brasil para saber se esta possui legitimidade para figurar em ações judiciais quando por erro administrativo.

Para tanto, necessário conhecer a legislação vigente em matéria de responsabilidade civil, bem como os requisitos para a sua configuração, inclusive abordando sobre o quantum indenizatório.

Verificar-se-á que a responsabilidade civil do INSS, quando por erro administrativo, acarreta a este o dever de indenizar, uma vez que fere direitos subjetivos dos segurados, inclusive princípios constitucionais. Dessa forma, este instituto jurídico tem sido estudado pelos doutrinadores e operadores do direito de modo a garantir dignidade.

1 Responsabilidade Civil

Definir o que seria responsabilidade civil, de maneira completa, é uma tarefa difícil, uma vez que muitos são os aspectos e abrangências inerentes a esse instituto. De acordo com Aguiar Dias (1979, p 03),“toda manifestação da atividade humana traz em si o problema da responsabilidade. Isso talvez dificulte o problema de fixar o seu conceito, que varia tanto como os aspectos que podem abranger, conforme as teorias filosófico-jurídicas”.

Para Maria Helena Diniz (2001, p. 97),

“poder-se-á definir a responsabilidade civil como a aplicação de medidas que obriguem alguém a reparar dano moral ou patrimonial causado a terceiros em razão de ato do próprio imputado, de pessoa por quem ele responde, ou de fato de coisa ou animal sob sua guarda (responsabilidade subjetiva), ou, ainda, de simples imposição legal (responsabilidade objetiva).”

Desse modo, a responsabilidade civil é um ramo do direito das obrigações, sendo a reparação do dano, um dever.

1.1 Responsabilidade civil na legislação brasileira

No Brasil, o instituto da responsabilidade civil, embora tenha surgido com o Código Civil de 1916, maior relevo ganhou com a Constituição do Brasil de 1988, a qual serviu de base para a elaboração do Código Civil atualmente em vigor.

Como mencionado, o Código Civil de 1916 previa o instituto da responsabilidade civil, todavia, o fazia através de um número reduzido de dispositivos. O atual Código Civil, no entanto, traz uma série de previsões sobre o instituto da responsabilidade civil, inclusive, inovando, quando trouxe a chamada teoria do risco ou responsabilidade sem culpa (objetiva), prevista no parágrafo único do artigo 927.

Desse modo, de acordo com o Código Civil:

“Art. 927. Aquele que, por ato ilícito (arts. 186 e 187), causar dano a outrem, fica obrigado a repará-lo.

Parágrafo único. Haverá obrigação de reparar o dano, independentemente de culpa, nos casos especificados em lei, ou quando a atividade normalmente desenvolvida pelo autor do dano implicar, por sua natureza, risco para os direitos de outrem.”

No Brasil, a responsabilidade civil é classificada em duas espécies, quais sejam, subjetiva e objetiva.

A responsabilidade civil subjetiva é a regra no Direito brasileiro e possui quatro requisitos para que haja o dever de indenizar, são eles: ação ou omissão, dolo ou culpa, nexo de causalidade e dano. Caio Mario da Silva Pereira (2002, p. 38) assim disciplina: “Para a doutrina subjetiva, o ressarcimento do dano, seja material seja moral, estará associado à apreciação da conduta do seu causador.”

A responsabilidade civil objetiva, por sua vez, é aquela que independe de dolo ou culpa, posto que para caracterizá-la são necessários apenas o preenchimento de três requisitos: ação ou omissão, nexo de causalidade e dano.

Nesse sentido, Celso Antônio Bandeira de Mello (2004. p. 147), diz que: “Responsabilidade objetiva é a obrigação de indenizar que incumbe a alguém em razão de um procedimento lícito ou ilícito que produziu uma lesão na esfera juridicamente protegida de outrem. Para configurá-la basta, pois, a mera relação causal entre o comportamento e o dano.”

Em dois momentos do artigo 5º da Constituição do Brasil, há previsão expressa de possibilidade de responsabilização por dano subjetivo:

“Art. 5º – Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:  (…)  V – é assegurado o direito de resposta, proporcional ao agravo, além da indenização por dano material, moral ou à imagem; (…) X – são invioláveis a intimidade, a vida privada, a honra e a imagem das pessoas, assegurado o direito à indenização pelo dano material ou moral decorrente de sua violação;”

No mesmo sentido, o Código Civil em seu artigo 186 diz: “Aquele que, por ação ou omissão voluntária, negligência ou imprudência, violar direito e causar dano a outrem, ainda que exclusivamente moral, comete ato ilícito”.

O artigo 927 do Código Civil, já mencionado, ainda traz: “Aquele que, por ato ilícito (artigos 186 e 187), causar dano a outrem, fica obrigado a repará-lo.”

A responsabilidade civil é independente de qualquer outra esfera jurídica. Assim, havendo violação a direito, impende-se o ressarcimento pelo abalo sofrido.

Basta que a conduta praticada contra si afaste-se dos limites da legalidade, causando dissabores e constrangimentos que transcendam aos aborrecimentos naturais da vida.

De acordo o Superior Tribunal de Justiça, “Sobrevindo em razão de ato ilícito, perturbação nas relações psíquicas, na tranquilidade, nos sentimentos e nos afetos de uma pessoa, configura-se o dano moral, passível de indenização”. (Recurso Especial nº 8.768 – SP (Registro nº 91.0003774-5)

O Supremo Tribunal Federal, por sua vez, entende que preenchidos os requisitos da responsabilização civil, impende-se a condenação.

2 Responsabilidade Civil atribuída ao Instituto Nacional do Seguro Social

O Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) foi criado pela Lei nº 8.029/1990.

“Art. 17. É o Poder Executivo autorizado a instituir o Instituto Nacional do Seguro Social – INSS, como autarquia federal, mediante fusão do Instituto de Administração da Previdência e Assistência Social – IAPAS, com o Instituto Nacional de Previdência Social – INPS, observado o disposto nos §§ 2º e 4º do art. 2º desta lei.

Parágrafo único. O Instituto Nacional do Seguro Social – INSS terá até sete superintendências regionais, com localização definida em decreto, de acordo com a atual divisão do território nacional em macrorregiões econômicas, adotada pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE, para fins estatísticos, as quais serão dirigidas por Superintendentes nomeados pelo Presidente da República.”

O INSS é uma autarquia federal, constituindo-se em pessoa jurídica de direito público interno, nos termos do artigo 37, XIX da Constituição do Brasil.

“Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (…) XIX – somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação;”

O INSS é o órgão que gerencia o Regime Geral de Previdência Social e suas obrigações são originárias do Estado, que as descentralizou. Dessa forma, ao INSS é atribuído personalidade jurídica, capacidade administrativa e patrimônio próprio, respondendo este órgão perante terceiros, com prerrogativas e obrigações da própria Administração Pública.

“Art. 37. (…) § 6º As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.”

Com isto, verifica-se que o INSS é parte legítima para figurar no pólo passivo em qualquer ação judicial movida contra si em razão de seus atos praticados.

Conforme jurisprudência pátria, é evidente que a responsabilização do INSS deve ocorrer quando de ato comissivo ou omissivo que gere um prejuízo ao segurado. Atuando a Autarquia Previdenciária com prerrogativas e obrigações da própria Administração Pública, sua responsabilidade, quando do erro administrativo, é objetiva.

2.1 Reparação civil decorrente de erro administrativo por parte do INSS na concessão/manutenção de benefício previdenciário

O INSS, por ser pessoa jurídica de direito público interno, responde por seus atos praticados em desfavor dos segurados de forma objetiva, ou seja, independe da verificação da presença de dolo ou culpa na conduta praticada, bastando que haja um nexo entre a conduta e o dano.

A autarquia previdenciária presta um serviço público fundamental para os segurados, promovendo justiça social àqueles que dela dependem. É de se observar que quando o INSS nega ou cancela um benefício previdenciário por erro administrativo, afeta diretamente princípios jurídicos básicos como igualdade, justiça social, dignidade da pessoa humana.

Essa atitude tem de ser repreendida pelo Poder Judiciário, que deve, quando provocado, agir em defesa daqueles que perecem pela conduta errônea do sistema. Ao privar o segurado de um benefício que lhe é de direito, maculam-se muitos direitos objetivos e subjetivos.

Com relação aos direitos objetivos maculados pela conduta do INSS ao negar ou cancelar benefício previdenciário devido, tem-se o dano material, de cunho estritamente patrimonial, pois priva o cidadão de bem físico, pode-se dizer o próprio alimento, indispensável à manutenção da vida. O dano material, por sua vez, é facilmente calculável. Quando negado um benefício devido, o prejudicado pode, através de ação judicial perante à Justiça Federal, nos termos do artigo 109, inciso I, da Constituição do Brasil, reaver os lucros cessantes e o dano emergente, caso haja, sendo este equivalente aos salários de benefício que deixou de receber.

O dano moral, por sua vez, não é de fácil constatação, havendo dificuldade para a doutrina e magistrados/desembargadores, apurar e quantificar o valor desta indenização. A dificuldade reside no fato de que o dano moral é subjetivo, íntimo, que causa intranquilidade, sendo, consequentemente, de difícil constatação. Todavia, necessário salientar que não é o simples aborrecimento cotidiano que gera reparação civil, mas sim a situação que excede o socialmente aceitável.

Concedido benefício erroneamente, ou não concedido quando devido, ou mesmo quando cancelado benefício previdenciário por parte do INSS, o que o faz por erro administrativo, prejuízo flagrante acarreta ao segurado. Há ainda os casos de benefícios que dependem de perícia médica prévia para sua concessão. O erro do perito também acarreta dano moral.

Há, pois, dano material e moral a ser reparado, posto que o primeiro se refere a lesão de caráter patrimonial e o segundo a lesão referente aos direitos da personalidade. Nesse sentido é o entendimento do STJ, súmula nº 37, “São cumuláveis as indenizações por dano material e dano moral oriundos do mesmo fato”.

Independentemente da relação, in casu, relação extracontratual previdenciária, preenchidos os requisitos para a concessão do dano moral, a responsabilização civil é a medida que se impõe para a distribuição de justiça, igualdade social e promoção da dignidade.

É comum ver pedidos de benefícios serem negados pelo INSS, quando deveriam ser concedidos sem maior embaraço. Não resolvido administrativamente, a via judicial é a alternativa. Por óbvio, quando o INSS nega a concessão de benefício indevido, não há que se falar em responsabilidade civil, posto que não há violação à direito, posto que agiu no exercício regular de um direito reconhecido, nos termos do artigo 188, inciso I, do Código Civil.

“Art. 188. Não constituem atos ilícitos: I – os praticados em legítima defesa ou no exercício regular de um direito reconhecido;”

Todavia, quando se verifica o erro administrativo por parte do INSS, o dever de reparar o dano aflora, conforme os artigos 187 e 927 do Código Civil vigente.

A não concessão ou cancelamento de benefício previdenciário quando devido, acarreta prejuízo de natureza alimentar. O dano material e moral são evidentes, posto que no indeferimento ou cancelamento de um benefício necessário a subsistência da vida, presentes estão os requisitos da conduta, nexo causal e dano.

Negar ou cancelar um benefício quando mais se necessita de amparo, gera sentimentos negativos/estado de espírito, tais como desespero, humilhação, dor, solidão, impotência, os quais não precisam ser provados, são facilmente presumíveis. Trata-se de dano moral in re ipsa, sendo dispensada a comprovação dos danos.

De acordo com S. J. de Assis Neto (1998, p. 87), “É a violação do sentimento que rege os princípios morais tutelados pelo direito”. Assim, negar ou cancelar, injustamente, benefício previdenciário, afronta diretamente o princípio da dignidade da pessoa humana, insculpido no artigo 1º, inciso III, da Constituição do Brasil, acarretando ao INSS o dever de reparar o dano.

3 Responsabilização Civil do INSS como Promoção da Dignidade Humana

A dignidade da pessoa humana foi conceituada por Ingo Wolfgang Sarlet (2001, p. 60) como sendo uma “qualidade intrínseca e distintiva de cada ser humano que o faz merecedor do mesmo respeito e consideração por parte do Estado e da comunidade, implicando, neste sentido, um complexo de direitos e deveres fundamentais que assegurem a pessoa tanto contra todo e qualquer ato de cunho degradante e desumano, como venham a lhe garantir as condições existentes mínimas para uma vida saudável, além de propiciar e promover sua participação ativa e co-responsável nos destinos da própria existência e da vida em comunhão com os demais seres humanos.”

A dignidade da pessoa humana pretende evidenciar que toda pessoa possui o direito constitucional de ter garantidas condições que assegurem dignidade pessoal.

Nesse raciocínio, a negativa de concessão ou o cancelamento de um benefício previdenciário por erro administrativo do INSS gera o dever de reparar o prejuízo subjetivo do segurado, de modo a garantir-lhe dignidade.

A Lei nº 8.212, de 24 de julho de 1991, que dispõe sobre a organização da Seguridade Social, institui Plano de Custeio, e dá outras providências, estabelece o seguinte:

“Art. 3º A Previdência Social tem por fim assegurar aos seus beneficiários meios indispensáveis de manutenção, por motivo de incapacidade, idade avançada, tempo de serviço, desemprego involuntário, encargos de família e reclusão ou morte daqueles de quem dependiam economicamente.”

É certo que o INSS deve rever os benefícios que concede, conforme artigo 71 da lei acima mencionada, o que não pode haver é o cancelamento dos benefícios por erro administrativo, sendo necessário apurar se o cancelamento era devido. Sendo devido, agiu em exercício de direito, não o sendo, deve indenizar.

A privação de renda mensal, essencial para a subsistência humana e manutenção da dignidade, é um dano que deve ser reparado. A reparação do dano subjetivo tem dois objetivos: o primeiro é confortar o lesado pelos prejuízos experimentados, o segundo, por sua vez, é desestimular novas práticas semelhantes, possuindo, pois, caráter punitivo e educativo.

Obviamente, para a quantificação do dano devem ser observados os princípios da proporcionalidade e da razoabilidade. Porém, é necessário observar a extensão do dano, a reprovabilidade da conduta, e o poder econômico-financeiro do ofensor ao direito, para se atingir a finalidade reparatória e pedagógica da indenização.

O INSS, por ser autarquia previdenciária de alto poder aquisitivo, deve, quando por erro administrativo lesar segurado, ser condenado em uma proporção expressiva a depender do caso concreto, de modo a aplicar-lhe uma punição e, mais ainda, educa-lo no tratamento com os cidadãos, dignos de respeito e consideração.

Desse modo, havendo violação à direito, surge o dever de reparar. Necessário levar o conhecimento ao Poder Judiciário para solucionar o impasse. A Constituição do Brasil garante no artigo 5º, inciso XXXV, o seguinte: “a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito”.

Assim sendo, responsabilizar o INSS quando pratica atividade errônea, a qual é extracontratual, é uma forma de alertar essa autarquia previdenciária sobre a observância aos princípios administrativos, tais como a legalidade, moralidade e eficiência, alertando-a, ainda, sobre a necessidade de se respeitar princípios constitucionais como igualdade, justiça social, e, principalmente, dignidade da pessoa humana, princípio norteador para a promoção do respeito.

Considerações Finais

O trabalho em questão versou sobre o instituto da responsabilidade civil, com enfoque ao erro administrativo do INSS perante os seus segurados.

Para o desenvolvimento deste trabalho, partiu-se do conceito de responsabilidade civil de acordo com renomados doutrinadores da seara, conhecendo sobre as formas de responsabilidade e seus requisitos caracterizadores.

O presente estudo, objetiva, explicitamente, conhecer se o INSS seria responsabilizado por seus erros quando da concessão ou não de forma errônea, de benefício previdenciário. Implicitamente, objetiva ser uma contribuição ao mundo jurídico de forma a promover o respeito aos segurados que se veem, muitas vezes, impotente diante da negativa da autarquia previdenciária no momento de maior necessidade de auxílio.

Verificou-se, pois, que o INSS, por ser pessoa jurídica de direto público interno, é parte legítima para figurar no pólo passivo de uma ação judicial em seu desfavor, respondendo de forma objetiva perante os segurados.

A sociedade é ciente de que o Estado deve atender os anseios desta, por força da Constituição do Brasil e dos princípios norteadores da dignidade humana.

Para atestar-se a responsabilidade civil do INSS, constatou-se que é necessário, apenas, para sua configuração, a presença dos requisitos: conduta, nexo de causalidade e dano.

Ficou demonstrado, pois, que o posicionamento dominante, é o de que a responsabilização civil do INSS é cristalina quando por falha na prestação do serviço, ou melhor, erro administrativo, capaz de gerar um dano.

Dessa forma, conclui-se que é necessário a aplicação do instituto da responsabilidade civil perante o INSS, em casos de erro administrativo perante os segurados, tanto da modalidade dano material quanto moral, de modo a promover justiça social.