Autor: Dehon Padilha Figueiredo. Capitão do Quadro Complementar de Oficiais do Exército. Especialista em Docência do Ensino Superior, Direito Militar e Direito Público. Mestrando em Direito das Relações Internacionais. E-mail: [email protected]
Resumo: Este estudo tem por objetivo analisar a estrita observância do Direito Internacional Humanitário (DIH) e dos Direitos Humanos pelos militares do Brasil na missão de paz no Haiti. Desta feita, busca compreender a aplicabilidade das regras insertas pelo DIH aos militares que integraram a missão de paz supracitada. Aborda-se os aspectos gerais da intervenção humanitária. Averíguam-se os fundamentos das intervenções humanitárias na atualidade, em virtude das alterações decorrentes da globalização e do estreitamento das fronteiras. Apresenta-se o conceito de DIH e a aplicabilidade de suas normas. Contextualiza-se a crise vivenciada no Haiti e a operação de paz que teve início no ano de 2004, e que contou com a participação de um grande número de brasileiros. Destaca-se a aplicabilidade das normas de DIH aos integrantes da missão de paz no Haiti. Conclui-se que o Brasil exerceu um importante papel no Haiti, entre os anos de 2004 e 2017, o que contribuiu para que a operação de paz alcançasse os seus objetivos e o Brasil passasse a ser visto, no cenário internacional, como de grande relevo para o sucesso da missão.
Palavras-chave: Direito Internacional Humanitário. Direitos Humanos. Missão de Paz. Haiti.
Abstract: This study aims to analyze the strict observance of international humanitarian law (IHL) and human rights by the military of Brazil in the peace mission in Haiti. This time, it seeks to understand the applicability of the rules inserted by IHL to the military that integrated the aforementioned peace mission. The general aspects of humanitarian intervention are addressed. The fundamentals of humanitarian interventions are being investigated today, due to the changes resulting from globalization and the narrowing of borders. The concept of IHL and the applicability of its rules are presented. The crisis experienced in Haiti is contextualized and the peace operation that began in 2004, with the participation of a large number of Brazilians. The applicability of IHL rules to members of the peacekeeping mission in Haiti stands out. It is concluded that Brazil played an important role in Haiti, between the years 2004 and 2017, which contributed to the peace operation reaching its objectives and that Brazil started to be seen, in the international scenario, as of great importance for the success of the mission.
Keywords: International Humanitarian Law. Human Rights. Peace Mission. Haiti.
Sumário: Introdução. 1. Intervenção humanitária: conceito, legitimidade e legalidade. 2. Breves considerações acerca das intervenções humanitárias após a Guerra Fria. 3. O Direito Internacional Humanitário (DIH). 3.1. A aplicabilidade do Direito Internacional Humanitário em Missões de Paz. 3.2. Submissão dos militares brasileiros ao DIH. 4. A operação de paz no Haiti e a proteção dos Direitos Humanos. 4.1 Estrutura da MINUSTAH e os Direitos Humanos. 5. Privilégios, imunidades e facilidades aplicados aos membros da Missão de Paz no Haiti. Conclusão. Referências.
Introdução
A sociedade internacional vive um momento de transição pautado pelas modificações vivenciadas em razão de fenômenos como a globalização e a internacionalização dos direitos humanos, dentre outros. O princípio da não intervenção e a soberania nos moldes clássicos já não mais subsistem integralmente, merecendo revisitação. A intervenção humanitária, a solidariedade, a não indiferença e a responsabilidade são os valores e fundamentos a serem debatidos e aprimorados pelo direito internacional contemporâneo com intuito de atender essa demanda atual.
A participação do Brasil na Missão de Paz no Haiti, operação realizada entre os anos de 2004 e 2017, é um importante capítulo na recente história das forças militares brasileiras, seja por causa das peculiaridades da missão, seja pela capacidade de superar as adversidades. Logo, o atendimento ao convite realizado pela Organização das Nações Unidas, ao então Presidente da República, Luís Inácio Lula da Silva, possibilitou que o país demonstrasse a sua importância no cenário internacional.
Cumpre ressaltar que o Haiti enfrentou, desde a década de 1990, uma série de problemas em decorrência da insatisfação da sociedade com o governo, o que ganhou relevo no ano 2000, com suspeitas de fraudes nas eleições presidenciais, culminando em uma crise humanitária. O Brasil, atendendo à solicitação do Conselho de Segurança das Nações Unidas, encaminhou um grande efetivo, superior ao número de militares que participaram da Segunda Guerra Mundial.
A missão de paz no Haiti encerrou-se em 2017 e a participação do Brasil é vista, pela comunidade internacional, como de grande relevância para o sucesso da operação de paz, sendo um dos fatores a adequação dos brasileiros às necessidades daquele país e as boas relações que foram travadas.
É nesse cenário que se situa o presente estudo, que tem por objetivo geral analisar a aplicabilidade e o estrito acatamento do Direito Internacional Humanitário e dos Direitos Humanos pelos peacekeepers do Brasil na missão de paz no Haiti. E, como objetivos específicos busca-se compreender os aspectos gerais da intervenção humanitária, com ênfase no conceito, legitimidade e legalidade; averiguar os fundamentos das intervenções humanitárias no período pós guerra-fria; apresentar o conceito de Direito Internacional Humanitário; verificar a aplicabilidade das normas de Direito Internacional Humanitário aos conflitos armados; contextualizar a crise vivenciada pelo Haiti, a importância da missão de paz e, ainda, as normas que instituíram a missão e a nortearam; e, ao final, destacar a aplicabilidade das normas de Direito Internacional Humanitário e dos Direitos Humanos aos brasileiros que integraram a missão de paz no Haiti.
1 Intervenção Humanitária: conceito, legitimidade e legalidade
O conceito de intervenção humanitária apareceu pela primeira vez na literatura do Direito Internacional em meados do século XIX, após as intervenções realizadas pelos Estados europeus no Império Otomano. De acordo com Finnemore (2003, p. 67), “uma diferença crucial entre as intervenções humanitárias dos séculos XIX e XX está nos beneficiários da intervenção”. Enquanto que no século XIX a intervenção conduzida por Estados europeus tinha por finalidade proteger os cristãos do Império Otomano, as intervenções no século XX foram ampliadas para incluir as populações não-cristãs.
Apesar de utilizada como justificativa de intervenção apenas após a Guerra Fria, a ideia de intervenção humanitária remonta os direitos fundamentais do Estado, discutidos desde o século XV, como leciona Ramos (2015).
Com o advento da Carta das Nações Unidas, que inaugurou, no plano internacional, a abrangente positivação dos direitos humanos, transcendeu, da teoria para a prática, uma leitura “kantiana” dos direitos humanos e das relações internacionais com uma amplitude até então não evidenciada no Pacto da Sociedade das Nações. Diante disso, com a intenção de fortalecer os direitos humanos internacionalmente, surge a intervenção humanitária (KERSTEN, 2014).
A intervenção humanitária pode se referir às ações empreendidas pela Organização das Nações Unidas para conter violações a direitos fundamentais promovidas por um Estado contra sua própria população, quando for constatado que tal situação representa uma ameaça à paz e à segurança internacionais. A ONU, como guardiã desses valores, pode, e deve agir contra o Estado “criminoso”, seja por intermédio do uso da força militar, seja por intermédio de sanções de natureza diversa, como embargos econômicos (MELLO, 2004).
Não só os meios militares podem ser utilizados para evitar ou conter crises humanitárias, mas também medidas preventivas e não violentas que estão à disposição dos Estados, como sanções econômicas e protestos. Assim, quando existir um conflito interno, onde há violações de direitos humanos, ameaça à paz e segurança internacional, a ONU arroga esse poder para conter esses abusos por meio de intervenção armada. A decisão para promover essas ações é da responsabilidade do Conselho de Segurança, no qual “é o único órgão com poder para promover medidas coercitivas contra um Estado” (ROSAS, 2015, p. 9).
Outro caso de intervenção humanitária ocorre quando há a inexistência de autorização por parte do Conselho de Segurança, em virtude do desentendimento entre os membros permanentes do órgão, no qual possuem o direito de veto. É o que aconteceu no caso Kosovo, em 1999, em que qualquer tentativa de autorização era vetado pela Rússia e China. Neste caso, a intervenção humanitária é denominada de intervenção unilateral, no qual pode ser promovida por um Estado, ou grupos de Estados, sem a autorização da ONU com o intuito de estabelecer a paz mundial.
Embora havendo várias definições encontradas na literatura para este mecanismo de ingerência, considera-se o conceito elaborado por Holzgrefe (2003) como o mais adequado para analisar a intervenção humanitária unilateral. Logo, a força armada não é considerada fundamental em outros conceitos.
Murphy (1996, p. 11), por sua vez, adiciona à sua conclusão as organizações internacionais, definindo-a como “a ameaça ou uso da força por um Estado, grupo de Estados, ou organização internacional, primeiramente com o propósito de proteger os nacionais do Estado alvo de depravações difundas dos direitos humanos internacionalmente reconhecidos”.
Já Pareth (1997, p. 54) ressalta o sentimento de humanidade, que para ele, “as ações inteiramente ou primeiramente são guiadas pelo sentimento de humanidade; compaixão ou sentimentos aproximados”.
Embora admita diferentes compreensões, a ideia principal da intervenção humanitária diz respeito ao uso da força com a intenção de proteger ou salvar indivíduos de crimes como genocídio, violações de direitos humanos e crimes contra a humanidade.
A busca por legitimidade é um elemento essencial quando fala-se em ações de Estados no sistema internacional. No caso das intervenções não é diferente, há sempre a disposição de apresentar alguma justificativa para legitimar determinado ato. Para Holzgrefe (2003, p. 29), “isso se dá não apenas para satisfazer as consciências (dos que se encontram à frente do Estado e dos seus próprios cidadãos), mas para fortalecer ainda mais a posição tomada”. Para o autor, a legitimidade é um elemento tão importante, que se não houver uma razão plausível que seja capaz de legitimar determinada ação, o Estado ficará inibido em praticá-la, muitas vezes reconsiderando sua posição.
Para vários autores, a entidade estatal busca nos seus pares este respaldo, seja por meio das instituições internacionais, seja por meio das relações diplomáticas diretas. No entanto, “outra corrente já entende que é de dentro do próprio Estado que emana a capacidade de legitimação, por meio da vontade popular” (HOLZGREFE, 2003, p. 30).
Em termos legais a intervenção também é um elemento polêmico e divide as posições entre os que adotam a “visão classicista” e os defensores do “realismo legal”. Para os primeiros, a Carta das Nações Unidas é bastante clara quando restringe ao Conselho de Segurança a capacidade de deliberar sobre ações militares. Os classicistas também consideram que se um Estado pratica ações que vilipendiam os Direitos Humanos de seus nacionais, é possível que os demais Estados se posicionem de forma contrária, por meio da reconsideração de políticas comerciais, diplomáticas, entre outras, mas sem ferir a autoridade de quem possui prerrogativas estabelecidas nas normas internacionais (HOLZGREFE, 2003).
Wheeler (apud HOLZGREFE, 2003) coloca que a ausência de uma norma que regule tal prática acaba dando aos Estados a possibilidade de agir de acordo com seus próprios valores éticos e morais, especialmente quando o Conselho de Segurança se mostra incapaz de atuar. De fato, tivemos uma experiência nestes termos quando a OTAN iniciou os ataques a ex-Iugoslávia em 1999.
Percebe-se, portanto, que esses contrastes remetem a questões como legalidade, moralidade, entre outros e não são recentes, mas, tal como o sistema internacional, foram sofrendo alterações, especialmente quando comparamos a realidade atual com a de trinta anos atrás. A única questão que não sofreu alteração foi a disposição dos Estados em buscar legitimidade para suas ações. Todas as intervenções, humanitárias ou não, levam o interventor a apresentar elementos capazes de justificar tal ação e garantir o respaldo dos demais Estados.
2 Breves considerações acerca das intervenções humanitárias após guerra fria
Com o fim da Guerra Fria, os direitos humanos ascenderam ao primeiro patamar na política Internacional. Se durante a Guerra Fria a prevalência da soberania foi responsável por limitar drasticamente as intervenções humanitárias e utilizar desta alegação para tentar legitimar suas ações, principalmente quando da busca da anuência das Nações Unidas, a realidade que emerge com uma Nova Ordem Mundial e com a uni-multipolaridade é outra (DIAS, 2007).
Anteriormente, a questão humanitária estava divorciada da dimensão política e da segurança da sociedade internacional, mas a articulação entre os dois tema surge como uma das soluções para garantir a ordem mundial. Ghali (apud RODRIGUES, 2000, p. 112), prega “a correlação entre os direitos humanos e a segurança internacional como principal instrumento para garantir a paz mundial”.
A partir de 1990, o Conselho de Segurança começa autorizar intervenções humanitárias ao fazer uma associação entre direitos humanos e ameaça à paz internacional. Com a ideia de que a violação dos direitos humanos em grande escala poderia constituir em uma ameaça global, “os direitos humanos foram considerados como matéria de segurança coletiva” (RODRIGUES, 2000, p. 113).
De fato, a legitimidade da intervenção humanitária tem por respaldo a teoria da segurança coletiva, que se baseia na premissa de que as guerras são possíveis, e consequentemente, devem ser prevenidas ou combatidas. Em linhas gerais, a teoria da segurança coletiva utiliza todos os meios disponíveis pelos Estados para evitar o uso da força por outro Estado. Sendo assim, o Conselho de Segurança, no Capítulo VII da Carta da ONU, tem por base a teoria da segurança coletiva que autoriza os Estados-membros o uso da força para estabelecer a paz e a segurança internacional (WEISS, 2001).
As razões para a intervenção assumiram novos rumos nesta nova ordem. Segundo Finnemore (2003, p. 124), “três tipos de ameaças tornaram-se passiveis de intervenção: a violação de fronteiras territoriais, conflitos civis envolvendo violações humanitárias e ataques terroristas em grande escala”. Com efeito, as causas citadas justificaram, na primeira, a intervenção no Iraque e do Kuait em 1990, na segunda, as intervenções da Somália e da Bósnia em 1992 e do Haiti em 2004, e na terceira, a operação em Afeganistão em 2001.
Destarte, o entendimento de que a violação dos direitos humanos poderia causar ameaça ou paz na segurança internacional se institucionalizou nas instituições internacionais, principalmente nas Nações Unidas, e vários Estados começaram a incluir nas suas políticas externas a mesma percepção. Para Tardy (2007, p. 49), isso significa uma nova concepção no âmbito internacional, afirmando que “a própria noção de segurança internacional está sendo redefinida com a mudança em direção a segurança humana, no qual torna o indivíduo um objeto referente de segurança”.
Contudo, apesar de tamanha contundência, a nova fase vivida no plano internacional significou um novo problema, principalmente nas áreas que foram de influência soviética na Guerra Fria.
Os conflitos interestatais começaram a surgir devido a problemas dos Estados, ocorrendo guerras civis no oeste da África, concentradas principalmente na República do Congo, Ruanda, Burundi e Sudão, eclodindo também na Ásia, particularmente em Afeganistão, na América do Sul, em Peru e Bolívia. As crises étnicas, como a guerra civil e a instabilidade política nos países do “terceiro mundo”, é devido principalmente ao processo de descolonização e da influência das potencias na ditadura militar na Guerra Fria (WEISS, 2001).
Por isso tais considerações buscam apenas demostrar a importância da intervenção e das missões de paz. Contudo, antes de se passar à análise da questão específica do Haiti, faz-se mister tecer algumas considerações acerca do Direito Internacional Humanitário, como se passa a expor.
3 O Direito Internacional Humanitário (DIH)
Como bem lembra Bezerra (2013, p. 08), “atualmente 192 Estados-membros ratificaram a Carta da ONU, a qual proibiu os Estados de solucionarem seus litígios mediante conflitos armados”, exceto se agirem em legítima defesa, em ações de segurança coletiva ou guerras de libertação nacional. Fora tais situações, a guerra será ilegítima.
Em que pese a excepcionalidade dos conflitos, atualmente encontram-se em evidência diversos conflitos armados, fato este que destaca a importância de estabelecer-se controles e limites aos crimes, bem como às barbáries cometidas pelas partes envolvidas, com o fito de atenuar a dor e o sofrimento dos envolvidos pela guerra.
Desta forma, surge o Direito Internacional Humanitário (DIH), conhecido também por Direito Internacional dos Conflitos Armados (DICA), Direito Humanitário ou Direito da Guerra, cujo seu desígnio é impor regras que limitem a atuação das partes envolvidas num conflito armado. Segundo Haug (1993, p. 491) “o Direito Internacional Humanitário, pode ser definido como um conjunto especial de leis que regulam os conflitos armados através da imposição de limites para os métodos utilizados na condução das operações militares”.
Ainda sobre o tema, Krieger (2004, p. 201) elucida: “[…] se refere à salvaguarda da própria vida dos indivíduos em confrontos decorrentes de conflitos bélicos. A vida, o maior bem da humanidade, por isso, protegido a todos os seres humanos, logo da universalidade, ou dito de outra forma, o fenômeno que constitui a própria Humanidade, é o objeto material desta disciplina”.
A partir de tais definições, pode-se extrair que o direito humanitário possui o propósito de salvaguardar a vida e os direitos básicos dos indivíduos que se encontram envolvidos em conflitos bélicos, diretamente ou indiretamente, através da limitação da violência que trespassa a necessária para se alcançar um objetivo na guerra, como reduzir o potencial bélico da outra parte. Todavia, deve-se ressaltar que o Direito Internacional Humanitário defende a paz e não legitima ou legaliza a guerra e a violência. O objetivo do Direito Internacional Humanitário é o de estabelecer regras e limites que diminuam os efeitos causados por conflitos armados.
Contudo, não se deve confundir o Direito Internacional Humanitário com Direitos Humanos. Segundo Krieger (2004, p. 226) “Uma das diferenças básicas entre o Direito Internacional Humanitário e os Direitos Humanos é que o primeiro é aplicável, basicamente, em tempo de conflitos armados, enquanto o segundo, em qualquer tempo e lugar”.
Desta forma, pode-se extrair que o Direito Internacional Humanitário pode ser definido como a lei que regulamenta os conflitos armados nacionais e internacionais e busca, através da imposição de suas normas, a proteção dos civis e dos próprios militares envolvidos nas guerras.
Por derradeiro, merecem destaque três convenções que se tornaram os pilares do Direito Internacional Humanitário. A primeira é a Convenção de Haia, realizada em 1907, que deu origem ao Direito de Haia, que deliberou sobre diversas questões, a exemplo das leis e costumes da guerra, à transformação de navios comerciais em navios de guerra, dentre outras. Em 1949 foi realizada a Convenção de Genebra, que originou o Direito de Genebra, que tratou de estabelecer normas para melhorar a situação de feridos e doentes das forças armadas em terra e no mar, relativas ao tratamento de prisioneiros de guerra e também à proteção dos civis. E, por último, os Protocolos Adicionais I e II de 1977, relativos à proteção das vítimas dos conflitos armados internacionais e não internacionais.
3.1 A aplicabilidade do Direito Internacional Humanitário em Missões de Paz
O Direito Internacional Humanitário possui aplicabilidade nos conflitos armados internacionais e internos. Os conflitos internacionais podem ser definidos como “todos os casos de guerra declarada ou de qualquer outro conflito armado o qual pode acordar entre duas ou mais das Altas Partes Contratantes, mesmo que o estado de guerra não seja reconhecido por uma delas” (SASSÒLI; BOUVIER, 1999, p. 88).
De acordo com os mesmos autores, os conflitos internacionais também podem agregar os casos de ocupação total ou parcial de território alheio, ou seja, de outro Estado-Nação, mesmo realizado sem resistência, bem como as guerras para libertação nacional – guerras contra dominação colonial e contra regimes racistas (SASSÒLI; BOUVIER, 1999).
Quanto aos conflitos não-internacionais, ou seja, internos, não existe uma definição muito clara sobre o tema e podem ser igualmente denominados de guerra civil. De acordo com a Conferência Diplomática de 1974-1977, ficou estabelecido que as normas do DIH se aplicariam aos casos acima descritos e em situações nas quais os conflitos armados acontecessem.
Sassòli e Bouvier (1999, p. 89) elucidam que tais normas se aplicam também no território de uma das Altas Partes Contratantes “entre as forças armadas e forças armadas dissidentes, ou outros grupos armados organizados, os quais, sob comando responsável, exercem controle sobre uma parte do território […]”.
Ainda segundo os autores acima citados, o DIH não se aplica em casos de tensões e violência interna, ou situações de perturbação, tais quais baderna, tumulto, greves, manifestações, atos de violência isolados e esporádicos e outros atos de natureza semelhante, visto que não se enquadram como conflitos armados (SASSÒLI; BOUVIER, 1999).
Sassòli e Bouvier (1999, p. 202) afirmam que em relação à aplicação temporal do Direito Internacional Humanitário é aplicado “[…] assim que um conflito armado aparece, assim que a primeira pessoa é afetada pelo conflito, a primeira porção de território ocupada, o primeiro ataque iniciado, etc.”.
Em relação ao final da aplicação do DIH em um determinado território, pode-se assegurar que é um tanto quanto difícil definir o seu final, dependendo muito do caso em específico e das consequências provocadas pelo mesmo.
As normas humanitárias não se aplicam somente durante um conflito armado, mas também após o seu término, bem como em tempos de paz. Com a conclusão de uma luta armada, muitos indivíduos continuam sofrendo as consequências da violência gerada pela guerra, e permanecem nesse estado sob a égide do DIH, como pessoas que ainda não foram repatriadas ou que não obtiveram libertação definitiva, refugiados, entre outros (BORGES, 2006).
O DIH também possui aplicação permanente, ou seja, suas normas devem estar sendo sempre ensinadas e divulgadas. As partes de um conflito e os comandantes dos exércitos e de grupos armados devem passar instruções para os combatentes relativas ao respeito e o uso das normas humanitárias. (BORGES, 2006).
No âmbito de aplicação geográfica, o DIH “se estende por todos os locais alcançados pelas atividades beligerantes, sejam elas, frise-se, de preparação ou concretização dos atos hostis”. O mesmo autor afirma que segundo o Tribunal Penal Internacional para a ex-Iugoslávia, os prisioneiros de guerra, ou seja, combatentes em poder do inimigo também são protegidos pelo DIH, mesmo estando em localidades vizinhas às hostilidades (BORGES, 2006, p. 55).
Anote-se, ainda, que as leis humanitárias se aplicam também na esfera pessoal, ou seja, às vítimas e combatentes de conflitos armados, bem como aos Estados, Organizações Internacionais, grupos armados e movimentos de libertação nacional. De acordo com Borges (2006, p. 60), “não há a menor dúvida de que o Estado é a entidade central, ou o principal sujeito ativo, das normas do direito humanitário”. Ou seja, ele também é responsável pelas forças armadas, sendo sua obrigação garantir a aplicação e a efetividade das normas do DIH.
Outro grupo passível de aplicação do DIH são os grupos armados em conflito interno, ou seja, eles devem respeitar as normas do direito humanitário, bem como os movimentos de libertação nacional os quais reafirmam o direito de autodeterminação dos povos que lutam contra as potências coloniais.
Como já foi mencionado, o DIH é aplicado na esfera pessoal, ou seja, protegendo os seres humanos envolvidos ou afetados por conflitos armados. Nesse caso, é possível ressaltar que existem algumas distinções, como é o caso dos civis e dos combatentes.
Os civis podem ser caracterizados como todos aqueles que não são combatentes, eles não tomam parte direta nas hostilidades e nem possuem esse direito, ao contrário dos combatentes, que devem participar diretamente dos conflitos, porém sempre observando o DIH (SASSÒLI; BOUVIER, 1999).
A população civil tem o direito de proteção, pois ela não participa do conflito, ao passo que os combatentes são protegidos quando não mais participam das forças armadas, seja por terem caído em poder do inimigo, ou por estarem feridos, doentes ou naufragados. (SASSÒLI; BOUVIER, 1999).
Segundo Sassòli e Bouvier (1999, p. 149) “os civis têm se tornado o grupo mais atingido pelos conflitos armados”. De acordo com o DIH, os ataques deveriam ser somente contra combatentes e alvos militares, o que não tem sido respeitado. Existem leis específicas aplicáveis às organizações de assistência e socorro, as mulheres, crianças, jornalistas, etc.
Cumpre trazer à baila, nesse ponto, os ensinamentos de Bezerra (2013, p. 12-13), que bem sintetiza a aplicabilidade do DIH, a saber, “O DICA está baseado nas Convenções de Genebra de 1949 (GI, GII, GIII e GIV) e seus Protocolos Adicionais de 1977. São aplicáveis em caso de conflito armado internacional ou não-internacional, mesmo quando não houver declaração de guerra. […] O DICA é aplicável, em tempo de conflito armado, aos civis, doentes, feridos, PG, IC, pessoal sanitário, pessoal religioso e pessoal da Cruz Vermelha. A todos estes segmentos, uma vez envolvidos em conflitos armados são oferecidos a proteção contra infrações graves do próprio Estado ou de outros Estados, de grupos ou de indivíduos armados sob comando responsável. É atribuído aos próprios Estados, por meio de leis penais internas, e ao TPI, a supervisão da aplicação correta do DICA nos conflitos ao redor do mundo”.
Cabe ressaltar que alguns limites são inerentes ao DIH, como a não proibição da violência, a incapacidade de proteger todos aqueles atingidos pelos conflitos armados, a dificuldade em distinguir o propósito do conflito, a proibição de que uma das partes se sujeita ao inimigo e, ainda, o pressupõe que as partes de um conflito armado tenham objetivos racionais (SASSÒLI; BOUVIER, 1999).
Na mesma senda leciona Bezerra (2013, p. 13), para quem o DIH, embora limite e avalie as questões relativas aos conflitos armados, “não proíbe o uso da violência, nem proíbe uma parte de atacar o seu inimigo”.
Resta evidente, portanto, que o DIH se aplica aos conflitos armados e, por conseguinte, aos militares em intervenção ou em qualquer missão nesse contexto. Porém, há de se destacar que é possível também a sua aplicabilidade em missões de paz, como a realizada entre os anos de 2004 e 2017 no Haiti. Contudo, antes de se abordar tal questão, é necessário contextualizar a operação de paz no Haiti, com ênfase na atuação dos militares brasileiros.
3.2 Submissão dos militares brasileiros ao DIH
As operações de paz, como leciona Bezerra (2013, p. 14), “compreendem todas as operações multinacionais autorizadas ou dirigidas pelas ONU, e se classificam em diplomacia preventiva, promoção da paz, manutenção da paz, imposição da paz e consolidação da paz”.
Bezerra (2013) destaca, ainda, que em operação de paz tanto o marco jurídico quanto as normas aplicáveis são determinadas pela situação na qual as tropas se encontram empregadas. Assim, o mandato da missão, as regras de engajamento e os acordos sobre o emprego da força, ou seja, “as normas jurídicas com relação às tropas estrangeiras em função do país anfitrião constituirão instrumentos importantes de orientação para a conduta das ações por parte das tropas da ONU” (BEZERRA, 2013, p. 14).
Nesse contexto, Bezerra (2013, p. 14) “não há como negar que o DIH se aplica às operações de paz” na medida em que se concretizem situações nas quais se configurem com Conflitos Armados Internacionais ou Não-internacionais, estando as forças da ONU ativamente engajadas como forças combatentes e enquanto durarem as hostilidades.
Anote-se, ainda, que a aplicação do DIH não se limita à eficiência militar no curso da operação de paz, e “sim estabelece que as ações fora das normas legais vigentes podem conduzir a resultados que causem danos de naturezas diversas” (BEZERRA, 2013, p. 15).
Especificamente em relação ao Haiti, Bezerra (2013, p. 34) disserta que “Com o sucesso da atuação da tropa do EB na pacificação de Citê Soleil, a finalidade do DICA foi atingida ao se limitar e aliviar as calamidades da guerra, estabelecendo-se a conciliação das necessidades militares com as exigências impostas por princípios de caráter humanitário, as quais de maneira nenhuma reduziram a eficácia e a produtividade dos capacetes azuis do nosso Exército no cumprimento do mandato da MINUSTAH. Desta forma infere-se parcialmente que a aplicação dos princípios básicos do DICA, seja a Distinção, a Limitação, a Proporcionalidade, a Necessidade Militar ou a Humanidade, por parte da tropa brasileira na MINUSTAH, sobretudo nas missões de combate, não comprometeu e nem restringiu a sua atuação contra as gangues armadas de Porto Príncipe, uma vez que a tropa do EB conseguiu proporcionar segurança e estabilidade ao povo haitiano ao mesmo tempo em que provocou o mínimo de danos à população civil e seus bens, e até mesmo aos bandidos fortemente armados, uma vez que os nossos capacetes azuis se preocuparam em limitar os meios e os métodos de combate utilizados nas hostilidades.”.
Resta evidente, portanto, que houve uma grande preocupação em se assegurar meios para que os integrantes da missão de paz cumprissem e tivessem seus direitos resguardados, proporcionando meios para que a sua atuação, ainda que exigisse força, e não perdesse de vista os objetivos da missão humanitária, não gerasse responsabilizações indevidas aos brasileiros, ao mesmo tempo em que norteava a atuação com base nos princípios do DIH.
4 A Operação de Paz no Haiti e a proteção dos Direitos Humanos
A primeira questão a ressaltar é que diversos foram os fatores que levaram à intervenção no Haiti, a exemplo da crise política e institucional, a violência urbana, os baixos índices de desenvolvimento humano, dentre outros, o que levou as Nações Unidas a solicitar que o Brasil e diversos outros países da comunidade internacional encaminhassem representantes àquele país com vistas a assegurar a sua reestruturação (BEZERRA, 2013).
Segundo Silva e Paula (2017, p. 01) o ano de 2004 é marcado pela intervenção internacional no Haiti em decorrência da crise política que assolou o país. A referida crise assolou o Haiti na década de 1990, no governo de Jean-Bertrand Aristide, que foi deposto em 29 de fevereiro de 2004, “após a escalada do uso da violência por manifestantes contrários ao seu governo”.
Anote-se que a intervenção internacional objetivou assegurar a transição política, mediando os conflitos no Haiti e, assim, buscar uma solução para a crise. Por isso foi classificada como uma operação de paz.
Complementa Faganello (2013, p. 217) que a operação de paz das Nações Unidas no Haiti – Unidet Nations Stabilization Mission in Haiti (MINUSTAH), foi aprovada pela Resolução nº 1.542, de 30 de abril de 2004, e teve início após pedido oficial do então Presidente, Boniface Alexandre, “objetivando a manutenção da segurança interna e apoio dos organismos internacionais para a transição política”. Anote-se que a primeira Resolução que instituiu a MINUSTAH previa um período inicial de seis meses de atuação, o que não obstou o desdobramento provisório.
Já Silva e Paula (2017) defende que é por meio da Resolução nº 1.529 que o Conselho de Segurança das Nações Unidas, com fulcro no Capítulo VII, da Carta das Nações Unidas, autorizou a criação e envio de uma Força Multinacional Interina para assegurar as condições necessárias de mobilização em prol de uma missão de paz. Conclui os autores que, assim, foi criada a Missão das Nações Unidas para a Estabilização do Haiti- MINUSTAH, por força da Resolução nº 1.542, de 30 de abril de 2004, que sucedeu a Força Multinacional de Intervenção.
Observa Faganello (2013, p. 218) que a crise haitiana se intensificou quando surgiram, no ano de 2000, suspeitas de manipulação nas eleições, o que culminou em insatisfação da oposição no ano de 2003 e prolongou-se até o ano de 2004, quando “[…] conflitos armados eclodiram em todo o país e deram ensejo a massivas violações de direitos humanos, começando pela cidade de Gonaives, o que forçou Aristide a deixar o país”.
Em que pese os eventos supra narrados, fato é que o Haiti, já há algumas décadas, vivenciava um histórico de instabilidades política, o que, somado à insegurança local e às violações de direitos humanos, agravou ainda mais o cenário político, econômico e social daquele país, corroborando para a instauração de um cenário complexo, principalmente em virtude da violência que assolou o país.
Importa ressaltar que a missão de paz no Haiti teve caráter multidimensional. De acordo com Silva e Paula (2017), dentre os objetivos da operação em comento destacam-se a manutenção da segurança; a assistência ao processo político constitucional; e, ainda, a supervisão da aplicação dos dispositivos de Direitos Humanos.
Silva e Paula (2017) acrescentam que o mandato inicial contou com 6.700 militares e 1.622 policiais civis para atender aos objetivos traçados pela já citada Resolução nº 1.542. Assim, o Brasil iniciou a sua atuação da MINUSTAH a partir de 2004, após tratativas entre o governo brasileiro e as Nações Unidas, fomentando a participação do país na empreita de paz no Haiti, após aprovação, pelo Congresso Nacional, de Decreto Legislativo. Ademais, os primeiros brasileiros embarcaram para o Haiti em 31 de março daquele ano.
Observam Silva e Paula (2017), ainda, que foi considerada a participação brasileira após apresentação de convite formal pelo então Secretário Geral das Nações Unidas, Kofi Annan, e o Presidente francês, Jacques Chirac. As citadas autoridades encaminharam o convite ao então Presidente do Brasil, Luís Inácio Lula da Silva, que de pronto aceitou o convite ressaltando, ainda, tratar-se de uma honra.
A MINUSTAH, segundo Faganello (2013, p. 220), “contou com homens de diversas nacionalidades, a exemplo de argentinos, bolivianos, canadenses, croatas, paraguaios, portugueses, dentre outros, totalizando quase 6.700 homens envolvidos na missão de paz”. Logo, a missão de paz no Haiti, segundo a autora, contou com maior participação das Forças Armadas brasileira desde a Segunda Guerra Mundial.
Nesse ponto cumpre esclarecer que o ordenamento jurídico brasileiro exige a prévia aprovação do Poder Legislativo para a participação de militares em operações internacionais. Logo, o Presidente da República foi compelido a submeter uma proposta ao Congresso Nacional para a disponibilização de 1.200 militares para a Missão de Paz no Haiti.
A proposta apresentada ao Congresso Nacional requisitou cerca de R$ 140 milhões para o período inicial de seis meses, o que foi aprovado pelo Senado Federal em data de 19 de maio de 2004, quando também se aprovou o envio de 970 militares do Exército e 230 fuzileiros navais, como asseveram Silva e Paula (2017).
Para preparar a chegada dos supracitados militares e fuzileiros no Haiti, foram enviados inicialmente 42 militares, embora problemas relativos a liberação de recursos tenha atrasado o envio do efetivo ao Haiti.
Dando seguimento, é mister ressaltar que ao analisar as recomendações para aqueles que atuavam na missão de paz no Haiti, Faganello (2013) ressalta a importância do consentimento, da imparcialidade e do mínimo uso da força, embora seja admitida, na atualidade, tendo em vista a necessidade de estabilização territorial e proteção dos civis e dos envolvidos na missão e ajuda humanitária, o uso comedido da força.
Outra questão de suma importância, e que não pode ser ignorada, é a responsabilidade de proteger. Ressalta Faganello (2013) que embora o relatório destaque intervenções militares sem o consentimento do Estado, os envolvidos assumiram o compromisso de proteger os seus cidadãos, sob pena de intervenção da comunidade internacional. Significa dizer que “na falta de um poder estatal capaz de coibir atos de violência contra sua própria população […], os peacekeepers terão prevista em seus mandatos a tarefa de zelar pela segurança” (FAGANELLO, 2013, p. 222).
Nesse cenário, a proteção de todos os envolvidos, em especial dos civis, ganha relevo. E, sobre tal proteção Faganello (2013, p. 224) enfatiza que “Tendo em vista a realidade dos civis na maioria dos conflitos internos, de serem alvos indiscriminados das partes em litígio, e mesmo quando não o são, sofrerem as consequências do conflito, o Conselho de Segurança das Nações Unidas vem editando, desde 1999, resoluções concernentes à defesa de civis em conflitos armados, em especial das populações vulneráveis (mulheres e crianças).”.
Em meio a esse cenário uma relevante disposição também chama a atenção, já que busca assegurar o bem-estar e integridade física dos civis. Trata-se da tolerância zero à exploração e abusos sexuais, já que as Nações Unidas, segundo Faganello (2013, p. 225), “são incisivas o bastante ao exigir o respeito dessa determinação por parte dos membros das peacekeeping operations”, ou seja, dos integrantes das operações de missão de paz.
Outrossim, houve também a preocupação com as Resoluções do Conselho de Segurança das Nações Unidas, voltadas ao desdobramento da MINUSTAH. Visando assegurar principalmente a integridade dos civis, a Resolução de 2004, que instituiu a operação em comento, fez expressa menção a outras Resoluções, como a voltada à proteção da mulher, paz e segurança, de 2000, e as que tratam da presença de crianças em conflitos armados, datadas de 2003 e 2004, sem prejuízo de outros diplomas de Direito Internacional. Logo, o aparato legal, que norteou a operação de paz no Haiti, é amplo.
Ainda, visando assegurar os direitos humanos, a Resolução que instituiu a MINUSTAH ressaltou o apoio ao governo de transição e às instituições haitianas como medida para a proteção e promoção dos direitos humanos, principalmente quanto às mulheres e crianças, com vistas a assegurar às vítimas o apoio adequado (FAGANELLO, 2013). E também ressaltou a necessidade de monitoramento das situações referentes ao apoio aos direitos humanos, em parceria com o Alto-Comissariado das Nações Unidas para os Direitos Humanos (ACNUDH).
Outrossim, foi clara a preocupação com o assessoramento e assistência ao governo de transição na investigação das práticas de violação de direitos humanos, com a colaboração de organismos internacionais, o que se extrai da determinação de se estabelecer parcerias com outras nações e também com o governo de transição para facilitar o auxílio humanitário à população necessitada, em especial mulheres e crianças, tidas como grupo vulnerável.
Diante da necessidade de se estender o apoio aos haitianos foi editada, em 29 de novembro de 2004, a Resolução nº 1.576, responsável por dilatar o mandato da missão de paz até junho de 2005, já que os seis meses iniciais não foram suficientes. Segundo Faganello (2013), já em suas considerações iniciais a Resolução condena todo e qualquer ato de violência e atentados cometidos por grupos armados não oficiais, assim como as violações aos direitos humanos, clamando para que o governo de transição do Haiti adotasse medidas para obstar a sensação de impunidade.
Não é demais ressaltar que no período citado, ou seja, final de 2004 e início do ano de 2005, as cidades haitianas se encontravam sob domínio de gangues armadas, possibilitando o uso da força pela missão de paz para atingir o seu objetivo. Logo, os problemas vivenciados principalmente nos centros urbanos no Haiti colocavam em risco a segurança internacional.
Anote-se que novas resoluções foram editadas, sempre atentando para o momento histórico e as necessidades do Haiti, até o ano de 2017, quando as tropas internacionais deixaram o país e a missão foi oficialmente encerrada. Em todas elas o que se percebe é a preocupação em reforçar os direitos humanos, como norteador de toda a operação, bem como a importância de se fortalecer os sujeitos envolvidos, para o enfrentamento dos problemas decorrentes da crise institucional que assolou aquele país.
O mandato da missão foi encerrado definitivamente em 15 de outubro de 2017, como previa a Resolução nº 2.350 do Conselho de Segurança das Nações Unidas. A partir de então foram implementadas missões para o suporte da justiça naquele país. Assim, concluem Silva e Paula (2017) que ao longo dos treze anos de operação, a Missão de Paz no Haiti deparou-se com obstáculos à execução dos objetivos principais.
Por fim, os últimos militares brasileiros enviados ao Haiti partiram em junho de 2017, objetivando a transferência da segurança para as autoridades haitianas e os componentes da Missão das Nações Unidades de Suporte à Justiça no Haiti (MINUSJUSTH).
4.1 Estrutura da MINUSTAH e os Direitos Humanos
Segundo Faganello (2013, p. 253), a MINUSTAH foi organizada em um componente civil e um militar. A esta autoridade compete a criação de um ambiente seguro e estável para a missão de paz, motivo pelo qual uma série de medidas voltadas a assistência, restauração e implemento da paz são previstas nos documentos.
No componente civil é que se encontrava a Unidade de Conduta e Disciplina (CDU), vinculada ao Secretário Geral das Nações Unidas, responsável pela missão de paz, cujo propósito é reforçar a manutenção dos padrões de boa conduta dos militares integrantes da missão de paz, além de responsabilizá-los caso infrinja alguma norma.
Ainda, no componente civil da missão de paz destacam-se a Seção de Justiça, Seção de Direitos Humanos e a Seção de Redução de Violência Comunitária.
Resta claro que a missão de paz no Haiti efetivamente não era de cunho militar, embora a preocupação com a segurança tenha sido uma constante.
Enfim, cabe destacar a importância da intervenção das Nações Unidas em prol da defesa dos Direito Humanos, especialmente em territórios onde os indivíduos não têm discernimento de que possuem direitos que dizem respeito à dignidade da vida humana. Ao intervir no Haiti, a ONU não atuou apenas agindo de forma a garantir a paz local e evitar novos conflitos internos, mas esteve atuando principalmente na promoção e proteção das garantias fundamentais do ser humano, baseado no legado deixado pela revolução francesa em exaltação aos Direitos Humanitários que nortearam todo o texto da Declaração Universal dos Direitos Humanos: Liberdade, Igualdade e Fraternidade.
5 Privilégios, imunidades e facilidades aplicados aos membros da Missão de Paz no Haiti
A Status of Force Agreement (SOFA) prevê a concessão à MINUSTAH, e aos membros da missão de paz, conjunto de privilégios, imunidades e facilidades aplicadas em todo o território haitiano, assim como a jurisdição a que estão submetidos os membros da missão de paz em casos de delitos. De acordo com Faganello (2013, p. 246), tal documento “visa a criar as condições necessárias para que os objetivos do mandato sejam alcançados, aí incluídos os que dizem respeito aos direitos humanos”.
Acrescenta a autora que o “[…] parágrafo 5 […] estabelece que seus membros comprometem-se a respeitar as leis e normas do país que voluntariamente a acolheu. Com isso, atende-se ao princípio do consentimento das partes e preserva-se a soberania nacional do anfitrião” (FAGANELLO, 2013, p. 247).
Assegura, também, que o militar da MINUSTAH, no cumprimento da sua missão, deverá respeitar princípios e normas consagrados nas Convenções Internacionais relativas ao Direito Internacional Humanitário.
Dando seguimento, é mister ressaltar que os parágrafos 16, 27 e 28 tratam do status conferido aos integrantes da missão de paz, discorrendo sobre os privilégios e imunidades aos integrantes da categoria denominada peacekeeping personnel. Ou seja, destina-se aos membros das forças armadas individualmente.
Anote-se, ainda, que o SOFA determina que os responsáveis adotem medidas cabíveis para assegurar a ordem e disciplina dos integrantes da operação de paz, autorizando inclusive a prisão de membros da missão de paz, desde que em flagrante delito ou a pedido do Secretário Geral da ONU. Quando presos e até a liberação devem ser tratados de acordo com as normas universais de respeito aos direitos humanos e os princípios das Convenções de Genebra (FAGANELLO, 2013).
Em se tratando de jurisdição, elencou o SOFA que caso o delito praticado pelo militar integrante da força de paz fosse de natureza comum, seria submetido à legislação do Haiti, após informado o fato ao Secretário Geral das Nações Unidas, responsável pela força de paz. Contudo, caso a infração fosse cometida no exercício da função oficial, estaria assegurada a imunidade e não seria instaurado procedimento criminal. Contudo, caso o Secretário Geral das Nações Unidas responsável pela força de paz poderia abrir mão da imunidade do integrante da força de paz e permitir que o processo criminal siga seu curso pelas leis do Haiti.
Quanto as infrações de natureza civil, instaurado procedimento contra membro da força de paz, deverá ser o Secretário Geral notificado, informando se a conduta tem ou não relação com as funções oficiais desempenhadas pelo militar. Se comprovada eventual relação, a ação será extinta. Contudo, se não relacionada às funções oficiais, o processo seguirá seu curso normal, junto à jurisdição do Haiti.
O documento prevê a regularização de eventual desavenças no curso da missão, quando será o caso submetido a um Tribunal composto por três membros, sendo um deles nomeados pelo MINUSTAH, outro pelo governo haitiano e o terceiro em comum acordo, competindo a este presidir o Tribunal caso não haja acordo entre a s partes. As decisões do Tribunal em comento tem força de lei e contra elas não cabe recurso (FAGANELLO, 2013).
A observância irrestrita ao direito e as normas internacionais pelos militares brasileiros no Haiti é refletida na quantidade ínfima de procedimentos investigatórios penais instaurados durante os 13 anos de missão no Haiti, ou seja, “de um total de 37.494 peacekeepers brasileiros no Haiti, chegaram apenas 52 investigações ao sistema de justiça militar brasileiro, sendo 50 inquéritos policiais militares (IPM) e 2 autos de prisão em flagrante (APF)” (PALMA, 2017, p. 86). Ou seja, apenas 0,14% se comparado ao número de militares desdobrados no terreno.
Palma (2017) esclarece que cerca de 90% das investigações instauradas resultaram em arquivamentos dos IPM.
Palma (2017, p. 91) afirma que “os poucos registros de investigações de condutas em tese criminosas relativos a MINUSTAH reforçam a boa disciplina dos contingentes militares já reconhecida pela comunidade internacional.”.
Apesar do uso da força em diversas operações, não há evidências de abusos por parte dos peacekeepers brasileiros, o que redundou na fama de “Brazilian way of peacekeeping”.
Por fim, esses dados refletem o bom exemplo militar de conduta e disciplina no terreno e, por reflexo, um bom exemplo procedimental de cumprimento das normas de Direito Internacional Humanitário e de Direitos Humanos pelo contingente brasileiro que atuou no Haiti.
Conclusão
Buscou-se compreender, ao longo do presente estudo, o acatamento dos brasileiros, integrantes da missão de paz no Haiti, ao Direito Internacional Humanitário e aos Direitos Humanos. Nesse cenário, algumas conotações importantes, como o fato de que há, na atualidade, uma preocupação com a responsabilidade de proteger, que veio como objetivo de regular as intervenções humanitárias, pautadas em três pilares, quais sejam, a responsabilidade de proteger o Estado, a assistência internacional e a capacidade de reconstruir e, por fim, a resposta decisiva e em tempo adequado, principalmente porque o conflito tende a evidenciar violações externas dos direitos humanos, exigindo uma atuação mais célere da comunidade, em último caso, com a força militar.
A participação dos brasileiros na missão de paz no Haiti transcorreu com pleno êxito, apesar de muitos obstáculos enfrentados, desde a falta de infraestrutura adequada, de recursos, até conflitos com a população local, num primeiro momento, com vistas a resguardar a segurança pública daquele país.
Nesse cenário houve uma preocupação e esforços sistemáticos pela difusão, aplicação e observância irrestrita ao DIH, uma vez que claramente os militares brasileiros no Haiti se encontravam sujeitos às suas normas no período em que perdurou a operação, ou seja, entre 2004 e 2017.
Outrossim, há de se reconhecer que a submissão dos brasileiros integrantes da força de paz no Haiti não representou nenhum prejuízo à sua atuação e possibilitou que os objetivos da missão fossem alcançados, apesar dos percalços no seu curso. Logo, as inúmeras operações militares foram realizadas sempre observando as normas do DIH, preocupando-se sempre com a mitigação dos danos aos civis. Ademais, destaca-se que os Direitos Humanos também sempre foi o farol a ser seguido pela tropa.
Destarte, resta clara a importância do papel exercido pelo Brasil na operação de paz no Haiti, mormente quanto ao restabelecimento da paz e a possibilidade da retomada da soberania e do funcionamento, agora melhor estruturadas, das instituições governamentais e, assim, possibilitar o mínimo de dignidade aos haitianos.
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